PREMIÈRE PARTIE : UNE NOUVELLE POLITIQUE FÉDÉRATRICE ET DYNAMISANTE POUR LES TERRITOIRES RURAUX
Après le succès rencontré par l'appel à projets des pôles de compétitivité, le Gouvernement s'est tourné en décembre 2005 vers les zones rurales afin de leur proposer un dispositif leur permettant de développer toutes leurs potentialités.
Au dispositif général instauré par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (loi DTR), la création des PER est venue ajouter un volet consacré à des projets spécifiques susceptibles de mobiliser tous les acteurs d'un territoire rural.
I. UN DISPOSITIF INNOVANT POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
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« Les politiques de développement rural peuvent être rassemblées ou classées en cinq catégories qui paraissent constituer les leviers d'action ou les facteurs du développement rural : la valorisation ou la préservation des ressources localisées, le développement des entreprises du secteur secondaire et tertiaire, la dynamique résidentielle, le renforcement de l'attractivité des territoires et enfin de leur organisation. Les mesures qui entrent dans le champ de la cinquième catégorie et qui, par conséquent, tendent à mieux organiser les territoires et structurer leurs acteurs permettent de renforcer l'efficacité de tous les dispositifs qui agissent sur les autres facteurs de développement . » |
( Les politiques de développement rural , rapport de l'instance interministérielle, 2003)
Au moment où la DATAR ajoutait le mot « compétitivité » à son intitulé pour devenir la DIACT 3 ( * ) , les PER ont illustré l'accent mis sur le développement des forces de chaque territoire. Les nouvelles opportunités ouvertes à l'échelon local devaient s'accompagner d'un encouragement à l'organisation des acteurs locaux dans une approche globale du développement local.
Il ne s'agissait donc pas seulement de promouvoir un secteur d'activité particulier choisi « d'en haut », mais d'inciter, par la voie d'un appel à projets, les territoires à adopter des modes innovants de gouvernance, ce qui permettait d'accroître l'efficacité du programme, selon la voie recommandée dès 2003 par l'instance interministérielle d'évaluation des politiques de développement rural, présidée par Daniel Perrin.
Les PER ont ainsi participé à un renversement de la politique d'aménagement du territoire marqué, dans le contexte de la décentralisation, par une confiance plus grande donnée aux collectivités locales . Ils ont été l'occasion d'une forte mobilisation des acteurs locaux .
A. UN DISPOSITIF REPOSANT SUR LES INITIATIVES LOCALES
Les PER ont pour objectif, selon les mots du Premier ministre Dominique de Villepin en décembre 2005, de « soutenir les initiatives locales qui s'expriment autour de projets créateurs d'emplois, innovants, ambitieux, bâtis autour de partenariats public-privé » 4 ( * ) .
Dans un grand nombre de cas, la labellisation a reconnu l'intérêt de projets locaux déjà en germe et leur a donné le « coup de pouce » qui manquait à leur démarrage. L'annonce de l'appel à projets a aussi poussé des acteurs locaux à s'associer pour monter de nouveaux projets et les soumettre à labellisation.
L'État, pour sa part, a choisi des thématiques et fixé des règles relatives à la conduite du projet . Il a également participé par une aide au financement et a contribué à donner une visibilité aux projets grâce à la labellisation .
Les pôles d'excellence rurale ne correspondent donc pas à un retrait de l'État mais à une nouvelle modalité de son action. Le lien direct introduit entre l'État, via la préfecture de département, et les porteurs de projet a même, dans certains cas, été perçu par les départements ou les régions comme une intervention directe les mettant à l'écart 5 ( * ) .
En fait, les PER peuvent apparaître comme une approche fondée sur le principe de subsidiarité qui, formulé au niveau européen, consiste à rechercher le niveau politico-institutionnel le plus approprié à l'action publique, niveau qui n'est pas forcément le plus élevé. Une réflexion et une action menées au plus près des territoires, par les élus et acteurs locaux, ont permis d'assurer des coopérations territoriales inédites entre acteurs publics et privés, mais aussi de manière verticale entre l'État et les communautés de communes ou les territoires de projet.
1. Des thématiques privilégiées
Les pôles d'excellence rurale labellisés en 2006 et 2007 devaient se rattacher à l'une des quatre thématiques suivantes 6 ( * ) :
- promotion des richesses naturelles, culturelles et touristiques . Ces ressources peuvent être patrimoniales ou culturelles ; il s'agit notamment de développer la notoriété et l'attractivité d'un territoire, la professionnalisation des filières et la création d'activités nouvelles ;
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Pôles d'excellence rurale : procédure d'appel à projets et vie des pôles |
Lancement de l'appel à projet (15 décembre 2005)
Dépôt des dossiers par les porteurs de pôle (jusqu'au 1er mars 2006 pour la première vague, jusqu'au 30 septembre 2006 pour la seconde)
Avis du comité national de présélection
Signature d'une convention-cadre entre chaque structure lauréate et la préfecture de département.
Attribution du label par le Premier ministre (décret du 10 août 2006 pour la première vague, décret du 27 février 2007 pour la seconde)
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Les maîtres d'ouvrage doivent ensuite, pour chaque opération , déposer en préfecture un dossier de demande de subvention. L'instruction est effectuée soit par la préfecture elle-même, soit par des organismes financeurs spécialisés (ex. ADEME, CNDS). L'engagement des opérations dépend des procédures particulières à chaque fonds. Pour les crédits réunis sur le fonds ministériel mutualisé (voir p. 28 et suivantes), la circulaire du 26 janvier 2007 7 ( * ) prévoit que : - le préfet envoie à l'Agence de services et de paiement (ASP, ex-CNASEA) une demande d'autorisation d'engagement ; - après accord de l'ASP, le préfet signe une convention attributive de subvention , qui prévoit l'échéancier prévisionnel des paiements de la subvention ; - au fur et à mesure de l'avancement des opérations, la préfecture établit des certificats de service et un état récapitulatif des dépenses , qu'elle transmet à l'ASP ; - l'ASP assure le paiement des subventions aux maîtres d'ouvrage. |
- valorisation et gestion des bio-ressources . Ce volet soutient les projets qui inscrivent leur stratégie économique dans une vision exigeante en matière environnementale : développement des énergies renouvelables, valorisation non alimentaire des productions agricoles, renforcement des filières de qualité sur le plan agro-alimentaire, développement de la pluriactivité. Le cahier des charges de décembre 2005 souligne particulièrement l'intérêt des initiatives de valorisation des ressources issues du bois qui s'inscrivent dans une démarche forestière territorialisée ;
- offre de services et accueil de nouvelles populations . Les PER concernés cherchent à coordonner les acteurs et développer des services qui favorisent l'insertion de nouveaux arrivants et de nouveaux actifs et qui stimulent de nouvelles dynamiques de développement ;
- productions industrielles, artisanales et de services localisées . Cet axe met l'accent sur l'excellence technologique à travers des projets locaux associant des entreprises à leur environnement économique, de formation et de recherche.
Ces thématiques laissent une large part à l'expression des besoins locaux. Sans se limiter au soutien de secteurs spécifiques, elles concernent des projets qui doivent contribuer à l'activité économique locale tout en favorisant une conduite de projet partenariale.
* 3 La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) est devenue la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité du territoire (DIACT) par décret du 31 décembre 2005.
* 4 200 nouveaux pôles d'excellence rurale pour dynamiser les territoire s, communiqué de presse du Premier ministre, 7 décembre 2006.
* 5 Voir PER, conseils généraux et conseils régionaux : PER, conseils généraux et conseils régionaux , p. 37 .
* 6 Circulaire du 15 décembre 2005 du ministre de l'agriculture et de la pêche et du ministre délégué à l'aménagement du territoire.
* 7 Circulaire du 26 janvier 2007 relative à la mise en oeuvre de la labellisation des pôles d'excellence rurale.