II. DES PROCÉDURES DE FINANCEMENT MAL COMPRISES
L'un des problèmes les plus souvent évoqués lors des travaux du groupe de travail concerne le financement des pôles. Tantôt jugé « décevant », tantôt critiqué pour son manque de souplesse ou la complexité des procédures d'obtention de subvention, il s'est caractérisé par un manque de lisibilité du côté des porteurs de projet. Si cette complexité peut s'expliquer par les conditions dans lesquelles ont été réunis les fonds, il n'en reste pas moins qu'une évolution devrait être envisageable dans le futur.
A. UNE MULTIPLICITÉ DE FONDS DIFFÉRENTS, MALGRÉ UN EFFORT DE RATIONALISATION
L'enveloppe initiale de 235 millions d'euros contenait :
- une participation du FNADT, à laquelle s'ajoutait une contribution d'une dizaine de ministères dont le domaine de compétences recouvrait l'objet de certains pôles ;
- un financement complémentaire provenant d'autres fonds publics.
1. Un fonds mutualisé réunissant des financements provenant du FNADT et d'une dizaine de ministères différents
Dès le départ du programme PER, la participation financière d'une dizaine de ministères a été décidée : la nature même des PER, qui ne sont pas attachés à un secteur particulier mais concernent le développement local dans toutes ses dimensions, justifie un effort de l'ensemble des ministères concernés, chacun dans son domaine d'attributions, et pour un montant défini selon une « clé de concernement ». Seule la réunion de l'ensemble de ces financements pouvait donner au programme les montants de financement lui permettant de réellement contribuer au démarrage des projets.
Les ministères contributeurs les plus importants ont été ceux chargés de l'agriculture, de la santé, de l'écologie, du tourisme et de l'industrie.
Dans un souci d'efficacité, le Gouvernement a souhaité que ces fonds soient regroupés sur un fonds unique, intitulé « fonds ministériel mutualisé » (FMM), confié à la DIACT. Ce fonds a également reçu la gestion des crédits provenant du FNADT , d'un montant de 117 millions d'euros.
Les sommes ainsi réunies peuvent ainsi être mobilisées pour le compte des PER au fur et à mesure de l'engagement des opérations, quel que soit le ministère d'origine, sans que les maîtres d'ouvrage aient à procéder à des démarches particulières auprès de chaque ministère. Ces derniers sont toutefois régulièrement informés au sein d'un comité de suivi.
Le FMM a donc représenté une simplification importante pour les porteurs de projet. Il regroupe 175,5 millions d'euros, soit 75 % de l'ensemble des financements d'État prévus pour les PER.
a) Un fonds alimenté par des transferts de crédits en cours d'exercice
Les fonds provenant des ministères, dont le montant a été fixé par coordination interministérielle dès le départ du programme PER, sont mobilisés année après année au moyen de décrets de transferts , qui permettent d'affecter à un programme, en cours d'exercice, des crédits initialement orientés vers d'autres programmes budgétaires.
Les crédits correspondants ont été regroupés sur le programme 112 du budget de l'État, qui concerne les moyens de fonctionnement et d'intervention de la DIACT.
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Les transferts de crédits (loi organique relative aux lois de finances, art. 12) « (...) II. - Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d'origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications dans la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés. « III. - Les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des autres commissions concernées. L'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial, inséré au rapport établi en application du 4° de l'article 54. « IV. - Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances. « Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d'un autre titre. » |
Les sommes concernées n'apparaissent donc pas dans la loi de finances initiale aux titres des pôles d'excellence rurale ni de l'aménagement du territoire, mais au titre des missions suivantes, relevant de leurs ministères respectifs :
- agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ;
- culture ;
- développement et régulation économiques ;
- écologie et développement durables ;
- outre-mer ;
- politique des territoires (tourisme) ;
- recherche et enseignement supérieur ;
- santé ;
- solidarité et intégration ;
- transports ;
- travail et emploi 22 ( * ) .
Deux décrets annuels ont été pris jusqu'à présent :
- le décret du 21 août 2007 a transféré 33 080 000 € en autorisations d'engagement et 11 380 000 € en crédits de paiement vers le programme 112, « Aménagement du territoire » ;
- le décret du 9 octobre 2008 a transféré 20 900 001 € en autorisations d'engagement et 24 879 999 € en crédits de paiement vers le même programme 112, renommé « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».
b) Le paiement des crédits par l'ASP (ancien CNASEA)
Le Gouvernement a confié le paiement des crédits réunis sur le fonds ministériel mutualisé au CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles), dont les activités ont été reprises par l'Agence de services et de paiements (ASP) à compter du 1 er avril 2009.
• L'ASP est ainsi responsable de la délivrance des autorisations d'engagement et du paiement des maîtres d'ouvrage des opérations, pour les crédits provenant du fonds mutualisé ministériel ainsi que pour ceux qui relèvent du CAS-DAR (voir infra ).
Le préfet ne peut engager la somme qu'après autorisation de l'ASP. Le paiement est pour sa part effectué par l'agence aux porteurs de projet, sur demande du préfet.
Ses conseillers ont apporté un soutien technique aux préfectures de département dans le cadre de l'instruction des dossiers.
• L'ASP assure également un suivi global du dispositif et rend compte au comité technique interministériel (chargé du suivi des PER au niveau national) de l'avancement du programme d'un point de vue quantitatif et financier.
A cet égard, l'Agence a indiqué 23 ( * ) avoir rencontré des difficultés pour le suivi financier en raison d'une qualité de saisie insuffisante de la part de certaines préfectures. Le suivi des opérations est en effet réalisé au moyen de l'outil informatique Présage 24 ( * ) , également utilisé pour le suivi des programmes européens, pour l'utilisation duquel les services de préfecture semblent avoir rencontré certaines difficultés. Cette saisie a d'ailleurs été rendue plus difficile par la multiplicité des sources de financements hors FMM décrites ci-après : les opérations concernées étaient en effet instruites par des services différents de ceux chargés de la saisie dans Présage.
L'ASP annonce avoir effectué 459 paiements en 2008 au titre du FMM, pour un montant de 14 millions d'euros. Le rythme des paiements s'accélère logiquement avec la mise en oeuvre progressive des opérations, notamment depuis l'automne 2008.
Le tableau suivant récapitule les engagements et les paiements effectués au titre du FMM :
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en euros |
Engagement |
Paiement |
||
|
Année |
Autorisations d'engagement |
FNADT engagé |
Crédits de paiement |
FNADT payé |
|
2007 |
87 780 000 |
11 515 000 |
||
|
2008 |
50 300 001 |
47 612 205 |
||
|
Total |
137 531 941 |
120 145 823 |
58 657 205 |
22 563 417 |
Source : ASP, données mises à jour le 19 mai 2009
M. Christophe Viret, directeur adjoint de l'action régionale à l'ASP, a expliqué au groupe de travail, lors de son audition, que le décalage entre l'engagement et le paiement n'était pas anormal, des délais étant nécessaires pour la mise en oeuvre des opérations, par exemple pour conduire des études préalables. Ce décalage n'a pourtant pas toujours été bien compris dans les territoires, comme il est ressorti notamment de l'audition des représentants de pays.
* 22 Cette liste correspond aux missions budgétaires à partir desquelles des crédits ont été transférés vers le programme 112 par les décrets du 21 août 2007 et du 9 octobre 2008. La mission « Solidarité et intégration » dans le décret de 2007 a été remplacée par la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » dans le décret de 2008.
* 23 Agence de services et de paiement, Pôles d'excellence rurale : rapport annuel d'exécution 2008
* 24 Le logiciel Présage permet le suivi et la gestion des programmes européens (notamment les fonds structurels et Leader+) ainsi que des contrats de projets État-Région (CPER). Il est également utilisé pour le suivi des PER et des BOP (budgets opérationnels de programmes LOLF) de certains ministères. Le logiciel regroupe au sein d'une base de données commune l'ensemble des projets à chaque étape de la vie du dossier, depuis son dépôt jusqu'à son archivage.