Les coopérations spécialisées : une voie de progrès de la construction européenne

4. Quels domaines privilégier pour de nouvelles coopérations spécialisées ?

Sans prétendre épuiser la question, il me paraît possible de mentionner quelques domaines où des coopérations spécialisées « hors traités » pourraient contribuer à une dynamique européenne.

• En matière de Justice et d'Affaires intérieures , le traité de Lisbonne aura pour effet de faire de la procédure de codécision la procédure de droit commun, tandis que la clause de « frein-accélérateur » permettra de lancer une coopération renforcée dans certains des cas où un blocage par un État va demeurer possible.

On ne peut dire pour autant que des coopérations spécialisées « hors traité » - qui ont jusqu'à présent joué un grand rôle pour faire avancer la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice - ne pourront s'avérer utiles.

Tout d'abord, dans certains cas, la règle de l'unanimité continuera à s'appliquer sans que la clause « frein-accélérateur » puisse jouer : il en est ainsi du droit de la famille, ou de l'extension des compétences d'un éventuel Parquet européen au delà des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, ou encore des conditions d'intervention des autorités policières d'un État membre sur le territoire d'un autre État membre « en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci ». Dans ces domaines, on ne peut exclure que le lancement de coopérations spécialisées « hors traités » s'avère nécessaire pour avancer.

Allons plus loin. La procédure de codécision suppose d'obtenir une majorité qualifiée au sein du Conseil - qui peut être difficile à réunir dans un domaine « sensible » comme celui de la Justice et des affaires intérieures - ainsi qu'un accord entre le Parlement européen et le Conseil. Il est vraisemblable que, dans certains cas, le résultat sera un compromis a minima. Dans une telle situation, on voit mal au nom de quoi certains États membres souhaitant aller plus loin dans, par exemple, l'harmonisation des incriminations et des sanctions, voire des procédures, devraient s'abstenir de le faire, dès lors que leur démarche serait compatible avec les résultats minimaux obtenus dans le cadre de l'Union. Comme le recours aux « coopérations renforcées » au sens strict restera toujours aussi peu praticable, la voie des coopérations hors traité sera alors la seule possible.

Ainsi, même avec le traité de Lisbonne, on ne peut dire que les coopérations « hors traité » ne présenteront plus aucun intérêt pour la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, bien au contraire.

• Des coopérations spécialisées « hors traité » pourraient également contribuer à l'approfondissement de la construction européenne dans les domaines où l'Union n'a qu'une compétence d'appui, c'est-à-dire peut seulement prendre des mesures d'encouragement.

C'est notamment le cas en matière d' éducation, de jeunesse et de culture . Le souci de respecter les identités nationales a conduit à une conception restrictive de l'action de l'Union dans ces domaines. Et l'on doit reconnaître qu'il serait de toute manière difficile d'agir à vingt-sept dans ces domaines marqués par la diversité européenne et par les différences de rayonnement culturel et linguistique entre les États membres.

Faut-il pour autant renoncer à affirmer davantage une « identité européenne » spécifique et à développer un sentiment d'appartenance ? Aujourd'hui, chaque pays membre défend son identité nationale, et l'on peut déplorer que ce qui apparaît véritablement commun aux Européens, c'est la langue anglaise - langue de la mondialisation - et la production audiovisuelle américaine. Dans cette situation, la dimension proprement européenne n'apparaît pas ou peu. Pour qu'elle s'affirme, il faudrait stimuler chez les Européens l'intérêt pour les autres cultures européennes et les autres langues européennes. Bien des directions sont possibles en ce sens : renforcement de l'enseignement des langues, encouragement à la circulation des artistes et des oeuvres, développement des parcours de formation comprenant une partie dans un autre État membre, création d'établissements d'enseignement supérieur communs à plusieurs États membres...

L'Union encourage certes déjà de telles orientations, mais avec des moyens modestes et une approche concernant l'ensemble des pays membres. C'est plutôt par des coopérations plus étroites entre quelques États membres, reposant sur une volonté politique commune - à l'image de la coopération entre la France et l'Allemagne dans le cadre de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) - que l'on peut espérer des rapprochements vraiment significatifs entre les cultures et les systèmes d'enseignement.

• Des coopérations spécialisées pourraient être également envisageables dans des domaines plus ponctuels. Ainsi, le traité de Lisbonne donne pour la première fois une compétence à l'Union en matière de protection civile . Mais il s'agit d'une compétence d'appui, limitée à des mesures d'encouragement dont on ne peut savoir si elles suffiront pour aboutir à un dispositif opérationnel (alors que le rapport Barnier, en 2006, a montré tout l'intérêt qu'aurait un tel dispositif). Si le traité de Lisbonne ne devait pas aboutir à des résultats suffisants, on pourrait concevoir qu'une coopération opérationnelle se développe entre certains États membres, notamment les pays méditerranéens suomis à de nombreux risques de même nature.

• Dans un domaine comme la fiscalité , soumis à la règle de l'unanimité, il paraît peu réaliste, comme on l'a vu, d'envisager une coopération spécialisée portant sur le niveau des prélèvements lui-même. Mais ce constat n'épuise pas la problématique de l'harmonisation fiscale, qui peut concerner aussi l'assiette des impôts. Ainsi, la Commission européenne est en train d'élaborer un projet d'« assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés » (projet « ACCIS ») qui présenterait, selon elle, de nombreux avantages : « l'élimination des difficultés liées aux prix de transfert (1 ( * )), la compensation transfrontalière des pertes, la réduction des coûts de mise en conformité pour les entreprises, la simplification des procédures (dans le cas des restructurations internationales par exemple), la suppression des situations de double imposition et une plus grande transparence dans les 27 régimes fiscaux. » À supposer qu'un accord unanime sur cette harmonisation s'avère impossible, il serait envisageable qu'elle soit mise en oeuvre par certains États membres sous forme de coopération spécialisée sans que cela entraîne de distorsion de concurrence au détriment des participants.

• Un autre domaine où des coopérations spécialisées pourraient trouver, le cas échéant, un intérêt est celui de l' énergie . Certes, avec le traité de Lisbonne, l'Union disposera désormais d'une base juridique (l'article 194 du TFUE) pour intervenir. Mais les situations des États membres dans ce domaine sont si différentes qu'on ne peut exclure qu'une politique commune conçue pour les vingt-sept États membres ait besoin d'être complétée par des coopérations plus étroites entre certains États membres ayant des intérêts communs.

• Le développement de nouvelles coopérations spécialisées dans certains domaines pourrait certes représenter un engagement budgétaire significatif pour les États membres participants. Cependant, comme le relève le rapport de Laurent Cohen-Tanugi : « Une stratégie européenne pour la mondialisation » , présenté en avril 2008 en vue de la présidence française, de tels engagements sont d'ores et déjà importants :

Exemples de dépenses européennes communes mais non communautaires

(Contribution des États membres en 2005, en millions d'euros)

	Dépenses communes		Total	En % des dépenses nationales	Montant de la dépense communautaire
	Obligatoires	Facultatives	Total
Recherche et développement technologique			3302	4,81 %	4613
Eureka	270		270	0,39 %
CERN	636,3		636,3	0,93 %
ESA	694	1702	2396	3,49 %
Liberté, sécurité et justice			65,8	0,03 %
EUROPOL	65,8		65,8
Aide publique au développement			2544	5,81 %	6894
FED	2544		2544
Défense			1529,91	0,88 %	68
AED	19,91		19,91	0,01 %
Athena	60		60	0,03 %
OCCAR	1450		1450	0,84 %
			7441,6448	0,15 %

Source : Centre d'analyse stratégique - (Amélie Barbier-Gauchard, Yves Bertoncini)

Données : Eureka, CERN, ESA, Europel, FED, AED, Athena, OCC.

Ainsi que l'a souligné, le 12 novembre dernier, le secrétaire d'État Jean-Pierre Jouyet lors de la Conférence « Réformer le budget, changer l'Europe » : « L'Union porte de nouvelles ambitions, notamment dans le cadre du Traité de Lisbonne : énergie, climat, infrastructures, relations extérieures, aide au développement, recherche et développement, aide aux PME, ... autant de priorités à financer qui ne représentent aujourd'hui que 20 % du budget (...).L'Europe aura bientôt à faire un choix entre cette ambition renouvelée, qui passe par des ressources supplémentaires, et l'alternative qui est, à mon avis, la création de « coopérations budgétaires renforcées » (...). Si nous ne savons pas trouver à 27 de nouveaux compromis pour financer nos nouvelles priorités, il y a fort à parier que certains des États membres voudront aller de l'avant sans attendre les autres dans de domaines comme les énergies renouvelables, les infrastructures, la recherche ... Il est temps de poser clairement les termes de ce débat. Les Européens devront prendre leurs responsabilités. »

* (1) Les prix de transfert sont « les prix auxquels une entreprise transfère des biens corporels, des actifs incorporels ou rend des services à des entreprises associées » (définition retenue par l'OCDE).