B. LE CADRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE
À la fin des années quatre-vingt, le constat est évident pour tout le monde : partout en Europe, la part du chemin de fer dans les transports régresse (entre 1970 et 1993, la part du ferroviaire est passée de 31,7 % à 15,4 % dans le transport de marchandises, et de 10,4 % à 6,4 % dans le transport de voyageurs). Il y a, clairement, un problème de compétitivité par rapport aux autres modes de transport. Pour la Commission européenne, le meilleur remède est l'introduction de la concurrence dans un mode de transport protégé, presque partout, par un quasi-monopole.
En quelques années, à partir des années quatre-vingt dix, le transport ferroviaire va être engagé dans un mouvement de libéralisation et d'ouverture à la concurrence dans un cadre européen. Ce revirement stratégique va s'effectuer en trois temps.
1. Le texte fondateur : la directive 91/440 du 29 juillet 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires
a) Le contenu de la directive
Cette directive est la première amorce de l'ouverture du réseau ferroviaire à la concurrence. Elle est fondamentale par deux dispositions :
- d'une part, elle prévoit la séparation entre le réseau et l'exploitation (6 ( * )) de services ferroviaires. La séparation doit être au moins comptable, mais peut conduire à la mise en place d'entreprises distinctes. Cette séparation est inspirée du modèle suédois. Chaque État va choisir sa formule ;
- d'autre part, l'article 20 de la directive évoque, pour la première fois, « un droit d'accès au réseau ferroviaire ». Il s'agit d'une conséquence logique de la séparation entre réseau et exploitation. De même qu'une route est utilisée librement par plusieurs usagers, ou qu'une route aérienne est contrôlée par des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, le réseau doit pouvoir être utilisé comme une route et contrôlé comme un avion. « La voie ferrée est comme une autoroute à une voie contrôlée par un contrôleur aérien... » .
Certes, ce droit d'accès au réseau est très encadré. Il est ouvert aux entreprises des autres États membres dans des conditions particulières : pour pouvoir accéder au réseau d'un État membre autre que celui auquel elle appartient, une entreprise doit appartenir à un groupement international ou tracter un train de transport combiné (rail/route). En cas de regroupement international, les droits d'accès sont limités aux États dans lesquels sont installées les entreprises participant au groupement ; dans les autres États, ce groupement ne bénéficie que d'un droit de transit.
Mais un pas capital est franchi : un droit d'accès au réseau ferroviaire est désormais ouvert aux entreprises assurant des trains de transport combiné.
La mise en oeuvre de ce droit d'accès est facilité par deux directives complémentaires : une directive concernant les licences des entreprises ferroviaires (Dir. 95/18/CE du Conseil du 19 juin 1995) et une directive sur les redevances d'utilisation d'infrastructures (Dir. 95/19/CE du Conseil du 19 juin 1995).
Ainsi que le reconnaît le sénateur Nicolas About dans un rapport établi au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne : « Plus rien ne s'oppose en théorie à l'arrivée de nouvelles entreprises dans le secteur ferroviaire » (7 ( * )) .
* (6) Le mot d'exploitation est un peu ambigu et doit être précisé. Dans le concept courant, l'exploitation correspond au service proposé par un prestataire (en l'espèce, un train sur une ligne). Dans le monde ferroviaire, l'exploitation désigne plutôt l'exploitation du réseau : organisation, surveillance, contrôle de la circulation des trains... Ces compétences sont exercées par le gestionnaire d'infrastructures délégué, c`est à dire par la SNCF pour le compte de RFF. L'exploitation au sens courant n'est pas assurée par un « exploitant » mais par un « transporteur » qui utilise le réseau.
* (7) « L'Europe, une base pour la SNCF » - Nicolas About - Sénat, n° 331 p. 9 (1995-1996).