N° 169
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 janvier 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour la Planification (1) sur la relation macroéconomique entre la consommation des ménages et les importations ,
Par M. Bernard ANGELS,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; MM. Pierre André, Bernard Angels, Mme Evelyne Didier, M. Joseph Kergueris, vice-présidents ; M. Yvon Collin, Mme Sylvie Goy-Chavent, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Gérard Bailly, Mme Bernadette Bourzai, MM. Jean-Luc Fichet, Philippe Leroy, Jean-Jacques Lozach, Jean-François Mayet, Philippe Paul
INTRODUCTION
Depuis le début des années 2000 et jusqu'à la propagation de la crise financière actuelle , les mesures aboutissant à une distribution de pouvoir d'achat ont été régulièrement soupçonnées de favoriser l'activité des pays exportateurs au détriment de la production nationale , sur fond d'augmentation du déficit extérieur de la France.
De fait, toute réflexion sur les politiques de soutien à la consommation des ménages doit, à côté d'autres considérations (la croissance, l'emploi, le pouvoir d'achat...), intégrer la contrainte extérieure, c'est-à-dire l'obligation pour un pays d'équilibrer à terme ses échanges extérieurs 1 ( * ) . En particulier, relancer la consommation lorsque la production intérieure ne peut la satisfaire aboutit nécessairement au creusement du déficit extérieur, sans gains significatifs en termes de croissance.
Ce débat rejoint la question , plus générale, de l' autonomie des politiques économiques , en particulier des politiques de relance pour lutter contre le chômage, dans le cadre d'une économie ouverte. Beaucoup auront encore en mémoire les obstacles auxquels la relance française de 1981 s'est heurtée, exemple de politique économique expansionniste butant sur la contrainte extérieure 2 ( * ) .
Aujourd'hui, dans le cadre de la monnaie unique, l'impact sur l'inflation et la monnaie d'une relance contracyclique de la consommation nationale se trouve, certes, « dilué » entre les 15 pays de la zone euro 3 ( * ) .
Toutefois, les problèmes de déficit extérieur, et de déficit public de la France, si la politique budgétaire devait être mise à contribution, se posent avec une acuité persistante, et même renouvelée dans le contexte de la crise actuelle.
Les politiques monétaires , généralement accommodantes, menées par les grandes banques centrales ne suffisent pas à briser les enchaînements récessifs actuels , qui résultent notamment du rationnement du crédit ainsi que d'une diminution de la valeur des actifs, entraînant des effets de richesse négatifs pour les ménages et les entreprises.
Si bien qu'aujourd'hui, le diagnostic habituel de votre délégation semble de plus en plus partagé : une contraction des dettes privées justifie une réaction de gouvernance économique par des politiques budgétaires « contra-récessives » 4 ( * ) . Et, parce que des politiques de relance isolées aboutiraient à creuser le déficit extérieur des pays concernés avec un impact réduit sur leur croissance économique, une coordination de ces politiques budgétaires s'impose, ce dont conscience semble désormais prise.
L'objet du présent rapport est d'évaluer, pour la France, l'incidence d'un accroissement du revenu des ménages sur le volume des importations. Cette évaluation conduit à quelques suggestions de politique économique.
Il apparaît notamment qu'idéalement, la relance budgétaire devrait être concertée , caractéristique sans laquelle une dégradation de nos échanges extérieurs, préjudiciable à l'efficacité nationale de la relance, apparaîtrait d'autant plus inéluctable que le marché français s'avère globalement ouvert et concurrentiel.
*
NB : le présent rapport réunit divers éléments d'analyse économique, dont certains proviennent d'une étude originale de l'OFCE figurant en annexe, commandée bien avant les derniers développements de la crise. Mais ses enseignements, qui ont une forte dimension structurelle, permettent aussi aujourd'hui, compte tenu de la conjoncture, de soutenir la réflexion sur l'opportunité, la pertinence et les caractéristiques souhaitables d'une relance économique.
I. UNE QUESTION IMPORTANTE : QUELLE EST LA RELATION ENTRE CONSOMMATION ET IMPORTATIONS ?
Les mesures de soutien de la consommation pèsent dans un premier temps sur les compte publics , principalement via la dépense fiscale (exonération d'impôts ou impôts négatifs de type prime pour l'emploi) ou sociale (exonérations sociales) 5 ( * ) .
Outre les objectifs poursuivis en termes de bien-être, de réduction des inégalités ou de lutte contre la pauvreté, on peut en attendre aussi une impulsion favorable sur l'économie, c'est à dire une croissance plus forte du PIB, susceptible d'autofinancer, dans une proportion variable, le coût de ces mesures pour les finances publiques.
En effet, une augmentation de l'activité entraîne, d'une part, un surcroît de recettes fiscales et sociales et, d'autre part, une diminution de certaines dépenses, notamment les allocations de chômage et certains minima sociaux.
Mais si l'augmentation de la demande porte principalement sur des produits importés, il en résulte une « fuite » dans le circuit économique, au terme de laquelle l'argent public aboutit surtout à soutenir l'activité du reste du monde 6 ( * ) .
Dans quelle mesure serait-ce aujourd'hui le cas en France, particulièrement pour ce qui concerne la consommation de ménages ?
A. CONTRAINTE EXTÉRIEURE ET CROISSANCE ÉCONOMIQUE
La croissance économique de chaque pays est tributaire de son environnement extérieur. C'est ce qu'on évoque quand on se réfère à la « contrainte extérieure ». Mais, derrière l'unité du concept, il faut identifier la diversité de ses manifestations.
Sans doute est-il juste d'indiquer qu'une dégradation du solde extérieur s'accompagne d'une contribution négative du commerce extérieur à la croissance.
Mais, elle n'entraîne pas mécaniquement de ralentissement de la croissance. Au contraire, elle peut être la résultante directe d'une accélération de l'activité économique domestique. Dans ce cas, c'est généralement à travers une augmentation des importations que se produit la dégradation des résultats du commerce extérieur.
Lorsque celle-ci provient d'une baisse des exportations, la demande domestique peut encore compenser, ou non, ses effets sur la production nationale.
Au total, compte tenu de ce qu'elles révèlent sur la situation économique d'un pays, les conditions de la contrainte extérieure comptent davantage que celle-ci en elle-même. Certes, il est exact qu'un déséquilibre extérieur, surtout s'il apparaît durable, pose en soi un problème de soutenabilité. Mais, c'est principalement l'analyse du déséquilibre qui permet d'asseoir des recommandations de politique économique pertinentes.
En toute hypothèse, même s'il conviendrait d'en mieux connaître les ressorts, l'augmentation des importations ne signe pas, par elle-même l'existence d'une contrainte extérieure à surmonter prioritairement. Certaines stratégies économiques menées au sein de l'Europe semblent au contraire s'appuyer sur l'externalisation de la production (et donc sur une augmentation des importations) aux fins de gagner en compétitivité et d'assurer le succès des exportations. Tel paraît être le cas de l'Allemagne dont le contenu en importations de la croissance, sensiblement plus élevé que celui de la France, s'accompagne d'une faible dynamique de la consommation intérieure.
En ce qui concerne la France, la dégradation de ses échanges extérieurs semble moins le résultat d'une croissance excessive de la demande domestique que d'une érosion des parts de marché , notamment à l'exportation, survenant dans un contexte où la demande adressée à la France par ses principaux partenaires commerciaux fléchit, d'une déformation des changes dont les entreprises « encaissent » les contrecoups sans en tirer autant les bénéfices que celles d'autres pays, plus mondialisées, et d'à-coups sur le prix des matières premières.
En bref, l'équation consommation-importation-contrainte extérieure, sans devoir être négligée, n'est pas pertinente par elle-même. Elle est, de plus, peu utile quand on cherche à identifier les moyens de détendre la contrainte extérieure que rencontre la croissance économique nationale.
1. Un déficit extérieur pénalisant la croissance...
Un déficit extérieur traduit le fait que la demande domestique excède la capacité d'offre nationale dans des proportions supérieures aux productions nationales vendues à l'étranger.
On rappelle l'identité : [PIB = C + I + G + X - M + IS], avec C représentant la consommation, c'est-à-dire les achats des ménages, I la FBCF 7 ( * ) (l'investissement) des entreprises et des particuliers (logements), G les dépenses des APU 8 ( * ) (hors transferts et intérêts de la dette), X les exportations et M les importations (IS figurant la variation des stocks).
Il apparaît que, toutes choses étant égales concernant le niveau de la demande intérieure, le déficit extérieur [X-M avec M>X] pèse directement sur le PIB : dans cette configuration, la production intérieure satisfaisant la demande extérieure est inférieure à la production extérieure satisfaisant la demande intérieure. Autrement dit, la demande du pays tire davantage la production du Reste du monde que la demande du Reste du monde ne tire sa production.
Par ailleurs, dans une approche dynamique, ce n'est pas le volume du déficit extérieur [X-M avec M>X] qui pèse sur la croissance, mais son augmentation [lorsque (X N -M N ) < (X N-1 -M N-1 )] . Outre l'hypothèse d'une stagnation du solde extérieur, neutre pour la croissance, six configurations peuvent être envisagées :
INCIDENCE SUR LA CROISSANCE AU TITRE D'UNE ANNÉE
N
DE L'ÉVOLUTION DU SOLDE EXTÉRIEUR PAR RAPPORT À
L'ANNÉE N-1
|
Configuration |
Déficit extérieur |
Transition |
Excédent extérieur |
|||
|
Évolution en N par rapport à N-1 |
Accroissement |
Diminution |
Passage de l'excédent au déficit |
Passage du déficit à l'excédent |
Accroissement |
Diminution |
|
Contribution à la croissance en N |
Négative |
Positive |
Négative |
Positive |
Positive |
Négative |
Source : Sénat, service des études économiques
Le contenu en importations de la demande constitue donc une donnée importante, qui, en fonction des autres déterminants du commerce extérieur, influence non seulement l'évolution du solde extérieur, mais encore celle du PIB et, indirectement, celle des déficits publics , liée aux évolutions induites de l'activité nationale.
Le graphe suivant montre la contribution à la croissance du PIB de l'évolution du solde extérieur, et plus particulièrement de celle des importations depuis 1990 :
Source : Sénat, données INSEE
Depuis 1998 , il apparaît clairement que le solde extérieur , en raison d'une augmentation des exportations moins rapide que celle des importations, pèse presque continuellement sur la croissance .
Les variables explicatives de ce différentiel sont nombreuses et chaque élément du solde extérieur (importations, exportations) a les siennes propres.
En ce qui concerne les importations, le rôle potentiel de la consommation compte tenu de son importance macroéconomique 9 ( * ) est majeur, ce qui justifie qu'on s'y arrête, mais il faut souligner que tous les éléments de la demande (domestique ou étrangère) sont concernés.
Décomposition du PIB en France (2006-2007)
|
2006 |
2007 |
|||
|
Md€ |
Part du PIB |
Md€ |
Part du PIB |
|
|
PIB |
1 807,5 |
- |
1 892,2 |
- |
|
C |
1 002,0 |
55,4% |
1 047,4 |
55,4% |
|
I |
376,0 |
20,8% |
406,3 |
21,5% |
|
G |
422,6 |
23,4% |
438,0 |
23,1% |
|
X |
484,5 |
26,8% |
501,9 |
26,5% |
|
M |
-507,3 |
-28,1% |
-538,3 |
-28,4% |
Source : Sénat, données INSEE
* 1 Cette obligation présente un caractère sinon théorique, du moins différé - voire incertain - si l'on considère, par exemple, l'économie américaine dont le creusement ces dernières années du double déficit (extérieur et budgétaire) a été permis par la suprématie du dollar, ou encore la situation de la France au sein de l'Union européenne, dont le double déficit n'est pas sanctionné par une hausse des taux d'intérêt ou une baisse du cours de l'euro, notre devise étant commune à l'ensemble de la zone.
* 2 La création d'emplois publics et la revalorisation des salaires et des prestations sociales avaient alors favorisé la croissance mais, dans un environnement international peu porteur, le niveau des importations avait fortement augmenté, se découplant de celui des exportations. Le déficit commercial et le déficit budgétaire se sont rapidement creusés si bien que, dès 1982, a succédé une politique de rigueur, non seulement pour combler ces déficits, mais encore pour lutter contre l'inflation et raffermir le franc, qui subissait alors des attaques.
* 3 Avec la disparition des monnaies nationales, l'euro a entraîné celle des désalignements des changes entre les devises concernées ; en outre, idéalement, la zone euro fait de l'équilibre extérieur une question qui ne se pose plus au niveau national. Qui se préoccupe, pour les Etats-Unis du déficit extérieur du Maine ou de l'Arizona ?
* 4 Voir rapport d'information du Sénat n° 91, 2008-2009, de M. Joël BOURDIN, au nom de la Délégation du Sénat pour la Planification, intitulé « L'économie française et les finances publiques à l'horizon 2013 : les défis d'une nouvelle croissance économique ».
* 5 On n'envisage pas dans le présent rapport le soutien de la consommation qui passerait par un autre partage de la valeur ajoutée plus favorable aux revenus du travail. Mais, les problématiques envisagées rejoignent celles, plus complexes toutefois, que présenteraient les enchaînements qui en résulteraient.
* 6 Dans un premier temps, une augmentation des importations est, certes, favorable au rendement de la TVA, mais elle demeure sans effets directs sur le rendement des autres impôts (impôt sur les sociétés et impôt sur le revenu notamment).
* 7 Formation brute de capital fixe.
* 8 Administrations publiques.
* 9 La consommation des ménages représente, en effet, nettement plus de la moitié de la richesse produite (55,4 % du PIB).