III. LA « RECONCENTRATION » DES CRÉDITS ET LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE
A. LA LOLF A-T ELLE CONDUIT À UNE RECONCENTRATION DES CRÉDITS ?
1. La gestion des crédits des monuments historiques avant la mise en oeuvre de la réforme budgétaire
Dans le système régi par l'ordonnance organique de 1959, les crédits relatifs aux monuments étaient répartis entre plusieurs chapitres budgétaires : chapitre 35.20/20 relatif à l'entretien en faveur des monuments historiques appartenant à l'Etat, chapitre 43.20/40 relatif à l'entretien en faveur des monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat, chapitre 56.20 relatif aux investissement en faveur du patrimoine monumental, chapitre 66.20 relatif aux subventions d'investissement en faveur du patrimoine monumental, etc.
Il était difficile de procéder à des transferts de crédits entre les différents titres de l'ordonnance organique, en l'occurrence entre les chapitres 35.20 et 56.20 par exemple, en revanche, au sein d'un même titre budgétaire , les crédits pouvaient être gérés de façon plus souple . Ainsi les DRAC ont-elles indiqué à votre rapporteur spécial qu'elles pouvaient, sous le régime de l'ordonnance organique de 1959, considérer de manière globale les crédits d'investissement et procéder aux arbitrages rendus nécessaires par l'avancement ou le retard de tel ou tel chantier de restauration ou de construction.
Pendant la période d'expérimentation de la LOLF, les DRAC concernées pouvaient gérer les crédits en fonction des besoins, en respectant les consignes et les contraintes budgétaires de façon relativement souple, ce qui ne semble plus être le cas depuis la mise en oeuvre généralisée de la réforme budgétaire.
2. L'éclatement des crédits entre les trois BOP de la mission « Culture »
Selon le rapport de l'IGAAC, précité, d'octobre 2007, « les DRAC ne peuvent faire jouer que dans des lignes très étroites les droits de fongibilité (entre titres ou entre actions) qui leur appartiennent en tant que responsables de BOP . À cet égard nombre d'entre elles considèrent que ces facilités qu'était censée leur apporter la LOLF sont loin d'équilibrer dans la pratique les rigidités résultant de la séparation entre les quatre 6 ( * ) programmes dont ils assurent la gestion. »
Les DRAC ont ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que les crédits à destination des monuments nationaux étaient de plus en plus étroitement fléchés, par édifice . Ce fléchage peut contrevenir à la programmation à 3 ou 4 ans des chantiers que réalise la DRAC, elle peut également ne pas correspondre au rythme d'engagement des collectivités territoriales partenaires des opérations et de leur financement. La notification apparaît figée , et ne prend pas assez en compte les programmations prévues par la CRMH. Certaines DRAC ont d'ailleurs parlé pour décrire ce phénomène « d'ingérence de l'administration centrale ».
Le fléchage plus important des crédits est analysé de façon différente par les DRAC. Toutes tiennent largement compte des restrictions budgétaires auxquelles elles sont confrontées, et qui sont assez largement concomitantes, mais indépendantes de la mise en oeuvre de la LOLF. Toutefois, les DRAC qui ont été expérimentatrices de la réforme budgétaire, estiment que la mise en oeuvre de la LOLF s'est accompagnée d'une reconcentration des pouvoirs budgétaires au niveau de l'administration centrale du ministère de la culture.
L'idée que le fléchage des crédits doive plus aux contraintes budgétaires qu'à la mise en place de la LOLF est donc très largement partagée par les DRAC qui n'ont pas été expérimentatrices de la LOLF. Les autres DRAC témoignent que des possibilités d'une gestion plus souple leur ont été accordées pendant un an, et que les restrictions budgétaires justifient pleinement qu'une plus grande souplesse de gestion des crédits déconcentrés soit permise, afin de parvenir à la meilleure efficacité de gestion possible.
* 6 Il s'agit des trois programmes de la mission « Culture » et du programme de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ».