TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mardi 26 juin 2007 sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l' examen du rapport d'information de M. Paul Blanc sur l'application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l' égalité des droits et des chances , la participation et la citoyenneté des personnes handicapées .
Après avoir rappelé que le travail du Parlement ne se limite pas à l'élaboration de la loi mais aussi au contrôle de son application, M. Paul Blanc, rapporteur , a souligné l'intérêt particulier que la commission attache à la loi « handicap » et son souhait de dresser un premier bilan de sa mise en oeuvre concrète.
Premier constat : malgré la parution tardive des décrets d'application, toutes les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) étaient installées au 1 er janvier 2006, dans les délais prévus par la loi, grâce à la mobilisation exceptionnelle des conseils généraux, qui ont facilité la mise en place des groupements d'intérêt public (GIP), donnant ainsi aux MDPH une réelle autonomie de gestion. En revanche, le démarrage de leur activité a été plus laborieux, la consultation des différents membres des GIP n'ayant pas toujours permis de définir précisément leur fonctionnement.
L'objectif est désormais de stabiliser les ressources humaines. En effet, de nombreux personnels mis à disposition des MDPH par l'Etat demandent aujourd'hui leur retour dans leur administration d'origine. Ces mouvements risquent de perturber l'organisation des maisons en provoquant notamment une perte d'expertise dommageable. En outre, la compensation financière par l'Etat de ces retours, prévue dans son principe, doit s'effectuer sur la base de fonds de concours, ce qui fait douter de leur pérennité. En conséquence, il serait peut-être utile qu'un droit d'option définitif soit proposé aux fonctionnaires de l'Etat qui rejoignent les maisons départementales.
Par ailleurs, il est nécessaire d'améliorer la qualité du service rendu aux usagers des maisons départementales en renforçant la formation de leur personnel. L'exploitation du questionnaire de satisfaction des usagers créé par les départements en partenariat avec la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) devrait permettre, sur ce point, de contrôler la qualité du service rendu.
S'agissant des équipes pluridisciplinaires, M. Paul Blanc, rapporteur , est convenu du caractère globalement mitigé du bilan, car celles-ci ont été peu étoffées et mal préparées pour affronter la montée en charge des dossiers d'accès à la prestation de compensation du handicap (PCH), qui nécessitent un long délai d'instruction.
Il conviendrait également d'accroître le nombre de personnes au sein des commissions des droits et de l'autonomie, qui ont repris les 600 000 dossiers en souffrance des anciennes commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) et commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES), afin de résorber le retard accumulé estimé à près de quatre mois en moyenne.
Concernant la nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH), mesure phare de la loi du 11 février 2005, le nombre de personnes handicapées susceptibles d'en bénéficier avait été évalué à 120 000 lors du vote de la loi. Au 31 décembre 2006, 70 000 demandes avaient été déposées, dont 23 000 déjà traitées : la moitié a fait l'objet d'une décision favorable et 7 700 prestations ont été liquidées. Cette relative lenteur s'explique par une mauvaise information des personnes handicapées sur cette nouvelle prestation, qui a pu leur inspirer une certaine peur du changement. En témoignent la proportion importante de personnes handicapées qui choisissent de conserver le bénéfice de l'ancienne allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ou encore la demande surprenante de certaines associations de revenir à un mode de calcul forfaitaire de la nouvelle PCH, sur le modèle de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa). Cette crainte d'une baisse de ressources est pourtant largement infondée puisque la nouvelle PCH correspond en moyenne à 1 000 euros par mois, alors que l'ACTP ne s'élève qu'à 450 euros.
Ces réticences pourraient être surmontées à deux conditions : améliorer l'information des demandeurs sur le montant de leur future prestation et régler la question des ressources des personnes handicapées, afin que celles-ci ne soient plus tentées d'affecter les sommes versées au titre de la compensation à des dépenses d'entretien courant. Il pourrait également être intéressant de verser la PCH sous la forme d'un chèque emploi service universel (Cesu) préfinancé, ce qui limiterait la nécessité d'un contrôle a posteriori de l'affectation de l'aide.
M. Paul Blanc, rapporteur , a en outre souligné la nécessité de mettre en place un outil d'évaluation commun des MDPH, opposable sur le plan national, afin d'assurer au plus vite l'égalité de traitement des personnes handicapées sur l'ensemble du territoire. Pour donner toute sa force à la compensation personnalisée du handicap, il faut que l'évaluation des besoins puisse réellement s'appuyer sur le projet de vie de la personne, ce qui suppose un véritable accompagnement des demandeurs.
Puis, évoquant la situation délicate des fonds départementaux de compensation du handicap, il a déploré la très faible mobilisation des financeurs. En outre, une malfaçon législative doit impérativement être corrigée : actuellement, la loi fait porter sur ces fonds extralégaux l'obligation de garantir que la somme restant à charge des personnes handicapées en matière de compensation ne sera jamais supérieure à 10 % de leurs ressources. Or, telle qu'elle est rédigée, cette garantie s'avère impossible à appliquer et le Parlement ne peut procéder lui même à cette rectification car elle tomberait sous le coup de l'article 40 de la Constitution.
Concernant ce qu'il est convenu d'appeler le cinquième risque, M. Paul Blanc, rapporteur , a indiqué que la loi du 11 février 2005 prévoit de faire converger, d'ici 2011, les dispositifs de prise en charge des personnes âgées et des personnes handicapées.
Toutefois, cette convergence ne s'oppose pas au maintien d'une différence de traitement entre personnes âgées et handicapées, dès lors que ces situations sont différentes : la dépendance liée à l'âge est un horizon prévisible pour tous, alors que le handicap demeure un malheur rare et imprévisible, qui justifie une compensation spécifique par la solidarité nationale. La convergence entre la compensation du handicap et celle de la perte d'autonomie liée à l'âge pourrait donc n'être que partielle : valable pour l'évaluation des besoins et pour la nature des aides prises en charge, elle ne devrait pas s'appliquer à la tarification différenciée des prestations.
Concernant le financement de cette cinquième branche, deux pistes sont envisageables : la distinction claire de ce qui relève des soins, de l'entretien et de la perte d'autonomie, afin de mieux définir l'ampleur des besoins financiers, et l'instauration d'une forme de prévoyance, individuelle ou collective, pour financer la perte d'autonomie liée à l'âge. Il paraît opportun de préserver l'architecture actuelle, qui s'appuie sur la CNSA et les maisons départementales des personnes handicapées, et permet ainsi d'allier cohérence nationale des actions engagées et régulation de l'offre grâce à la responsabilisation des acteurs locaux.
Puis il a présenté le bilan de l'application du second volet de la loi, relatif à l'intégration des personnes handicapées.
En ce qui concerne la scolarisation des enfants handicapés, il s'est étonné de la polémique qui a surgi au cours de la campagne présidentielle. En effet, les progrès ont été particulièrement significatifs dans ce domaine puisque, au cours de la dernière législature, le nombre d'enfants accueillis à l'école ordinaire s'est accru de 80 % pour atteindre plus de 160 000 au total. Si l'inscription administrative obligatoire dans l'école du quartier n'est pas toujours suivie d'une scolarisation effective, cette règle a permis de donner une existence sociale à des milliers d'enfants tout en contribuant à l'augmentation des effectifs accueillis.
Plusieurs problèmes de fond demeurent néanmoins :
- le nombre insuffisant d'auxiliaires de vie scolaire (AVS), qui nécessite à très court terme la mise en place d'une formation renforcée et d'une véritable filière professionnelle dans ce domaine ;
- les réticences encore importantes des enseignants, qui supposent un effort de formation en direction des professeurs, ainsi que le développement du réseau d'enseignants référents, en charge de la coordination des projets individualisés de scolarisation des élèves handicapés, et dont le nombre demeure notoirement insuffisant.
La notion de droit opposable à la scolarisation doit être utilisée avec précaution, celle-ci n'étant pas synonyme de droit absolu à la scolarisation à l'école ordinaire. Une telle interprétation serait en effet contraire à l'esprit de la loi qui fait de l'enseignement spécialisé une solution complémentaire et parfois préférable dans l'intérêt de l'enfant. En conséquence, M. Paul Blanc, rapporteur , a suggéré que cette notion soit comprise comme la possibilité, pour les parents, de faire respecter la décision prise par la commission des droits et de l'autonomie pour la scolarisation de leur enfant.
Sur la question de l'emploi des personnes handicapées, les effets de la loi du 11 février 2005 sont, à ce stade, encore modestes, en grande partie parce qu'un nombre important des dispositifs qu'elle prévoit n'entrent en vigueur que cette année. Des progrès peuvent être réalisés dans deux domaines :
- améliorer le fonctionnement du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), qui n'est pas encore satisfaisant, faute de moyens suffisants. Le démarrage de son activité a été différé par une installation tardive des comités locaux chargés d'attribuer les aides tandis que, dans le même temps, de graves dissensions sont apparues entre le comité national et le gestionnaire administratif du fonds, la Caisse des dépôts et consignations. Au total, en 2006, seuls onze dossiers d'aide ont été traités. Pour cette raison, la commission pourrait demander à la Cour des comptes d'établir un rapport sur le fonctionnement de ce fonds ;
- obtenir de l'Etat qu'il assume la responsabilité qui lui a été donnée par le législateur de conventionner les dispositifs « Cap Emploi », l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph) et le FIPHFP ayant ensuite compétence liée pour subventionner les organismes auxquels il aura confié la mission de service public du placement et du suivi dans l'emploi des personnes handicapées. A l'heure actuelle, selon une interprétation erronée des textes, l'Agefiph considère que la procédure de conventionnement est de sa seule responsabilité et entraîne obligatoirement une procédure d'appel d'offre.
Enfin, s'agissant de l'accessibilité de la cité, M. Paul Blanc, rapporteur , a préconisé une très grande vigilance, même si, pour l'heure, le bilan de la loi du 11 février 2005 est difficile à tirer, ces dispositions n'entrant en vigueur qu'en 2015.
Il s'est notamment inquiété du délai excessif accordé pour l'établissement du diagnostic de l'accessibilité des bâtiments existants, qui ne laissera que quatre ans pour engager les travaux nécessaires à la mise en conformité avec la loi. Il faut impérativement anticiper les échéances et planifier les travaux sur la base du rapport annuel des commissions communales d'accessibilité, afin que les collectivités publiques ne se trouvent pas financièrement acculées à l'approche de la date d'entrée en vigueur. De même, il est nécessaire de veiller à la publication des textes d'application ainsi qu'à leur contenu, afin de limiter les risques de contournement des textes légaux ou les interprétations extensives visant à créer des dérogations à l'obligation d'accessibilité.
En conclusion, il s'est félicité de la dynamique enclenchée par ce texte, notamment en faveur de l'intégration des personnes handicapées, regrettant toutefois que, deux ans après le vote de la loi, son application rencontre encore des résistances importantes, qui justifient l'attention que la commission continuera de lui porter.
Sur la mise en place des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), Mme Bernadette Dupont a souligné la difficulté de faire travailler en équipe des personnes d'origine et de formation différentes, ce qui peut causer encore des retards dans le traitement des dossiers.
Sur la scolarisation des enfants handicapés, elle a dit ne pas vouloir être trop optimiste, le problème de la formation des auxiliaires de vie scolaire demeurant entier. Elle a souhaité que l'éducation nationale développe des parcours de formation adaptés. Par ailleurs, on constate que certains enfants ne sont scolarisés que pour une courte durée, qui n'excède parfois pas quatre heures par semaine. Or, une véritable intégration, selon elle, suppose que l'enfant soit scolarisé au moins à mi-temps. Enfin, elle a regretté que les commissions des droits et de l'autonomie fondent leurs décisions d'orientation sur un diagnostic parfois erroné, qui peut, à terme, freiner l'évolution de l'enfant.
Pour ce qui concerne l'obligation d'emploi de personnes handicapées des associations gestionnaires des établissements et services d'aide par le travail (Esat), il est paradoxal que les personnes accueillies par ces établissements ne puissent être comptabilisées dans les effectifs des salariés handicapés au motif qu'elles ne perçoivent pas un salaire mais une indemnité. Par ailleurs, il arrive que les travailleurs des Esat assument, sur leur indemnité, un coût particulièrement élevé pour assurer leur transport : l'Etat ne pourrait-il pas contribuer à son financement ?
Enfin, Mme Bernadette Dupont a plaidé en faveur du développement d'une véritable formation professionnelle pour les personnes handicapées, l'obligation légale d'accéder à l'emploi ne les exonérant pas d'acquérir une réelle qualification.
Revenant sur le dysfonctionnement des MDPH, M. André Lardeux a indiqué que l'association des directeurs des maisons départementales, récemment créée, déplore le manque de pragmatisme de l'administration française : l'inadéquation entre le calendrier scolaire et le fonctionnement en année civile des MDPH en constitue un bon exemple. Il s'est également inquiété de l'insuffisance des effectifs au sein de ces nouvelles structures, qui résulte à la fois de l'état initial des Cotorep et du retour de certains personnels mis à disposition vers leur ancienne administration. Enfin, il a déploré la lourdeur de gestion des groupements d'intérêt public (GIP) qui permettent, certes, de maintenir les financements des MDPH, mais dont l'évolution est souhaitable à terme pour en assouplir le fonctionnement.
Il a par ailleurs souhaité connaître les modalités futures du financement d'une cinquième branche en charge de la dépendance des personnes âgées et handicapées.
Il a également souligné les difficultés pratiques de mise en oeuvre de l'obligation d'accessibilité des transports urbains et interurbains des personnes à mobilité réduite. Plutôt que d'adapter le matériel roulant, il pourrait être plus judicieux de proposer une offre de transport spécialisée et adaptée à la demande des personnes concernées.
M. Nicolas About, président , s'est rallié à cette suggestion à la condition que le transport soit alors proposé aux mêmes conditions de tarif pour l'usager.
Enfin, M. André Lardeux s'est interrogé sur l'éventuel impact positif de la réforme de la carte scolaire sur l'accueil des enfants handicapés dans les établissements scolaires publics et privés.
Mme Sylvie Desmarescaux a déploré le retard accumulé par les MDPH, héritage direct des dysfonctionnements observés dans le passé dans les Cotorep.
Elle a par ailleurs soulevé le problème que pose l'obligation d'embauche des personnes handicapées dans les associations prestataires de services et d'aide à domicile.
Mme Gisèle Printz a souligné l'importance de développer la formation professionnelle à destination du personnel en charge des personnes handicapées, des auxiliaires de vie scolaire et des enseignants spécialisés. Elle a également évoqué le problème spécifique que pose le handicap sensoriel. Elle a considéré enfin qu'il reste un long chemin à parcourir avant de garantir une égalité d'accès à l'emploi pour les personnes handicapées.
M. Guy Fischer a souhaité qu'un bilan global de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées et handicapées soit réalisé afin de veiller à ce que ces personnes bénéficient de revenus suffisants. Il a souligné que le reste à charge demeure trop élevé et devrait être révisé.
Considérant de façon globale le financement des fonds départementaux de compensation (FDC), il a estimé que la gestion par la CNSA ne constitue pas une réponse satisfaisante. Celle-ci fonctionne, en effet, avec une enveloppe fixe, ce qui suppose que le département, autorité de tutelle, joue in fine le rôle de variable d'ajustement.
Par ailleurs, il a déploré l'insuffisance des moyens donnés aux Esat pour assurer le versement du complément de ressources aux travailleurs handicapés.
Il a souhaité également qu'une réflexion particulière soit engagée sur le problème spécifique que représente le handicap sensoriel.
Enfin, concernant les moyens financiers consacrés au handicap, il s'est dit préoccupé par l'apparition de disparités selon les départements. Cela va, à son sens, à l'encontre du principe de solidarité nationale, affirmé avec force dans la loi du 11 février 2005 et renforcé par la volonté du Président de la République de créer un droit opposable.
M. Alain Vasselle s'est montré réservé sur la création d'une cinquième branche relative à la dépendance des personnes âgées et handicapées au sein de la sécurité sociale. Son institution devrait être alors conditionnée à l'ouverture d'un droit universel et à la garantie de son équilibre financier grâce à la création d'une contribution suffisante.
Par ailleurs, évoquant la situation d'une personne handicapée physique, éligible à la nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH), mais qui s'avère être perdante par rapport à l'ancienne allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), il s'est demandé si c'est un cas marginal.
Enfin, concernant les normes d'accessibilité aux établissements recevant du public (ERP), il a fait valoir que certaines exigences locales sont supérieures à celles établies par les normes nationales, ce qui entraîne des complications dans la réalisation des projets.
Mme Marie-Thérèse Hermange a plaidé en faveur d'une investigation plus poussée afin d'identifier les disparités qui existent d'un département à l'autre dans la mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005.
M. Nicolas About, président , a souhaité qu'une attention toute particulière soit portée à la mise en place de la PCH. En effet, bien que la nouvelle prestation représente le double de l'ACTP, les personnes handicapées préfèrent le caractère forfaitaire et l'absence de contrôle de l'utilisation de cette dernière. Il a préconisé la suppression rapide du double dispositif, ce qui suppose une meilleure information sur les conditions d'accès à la nouvelle PCH et la diminution du reste à charge qui ne doit, à son sens, pas excéder 10 % des ressources de la personne handicapée.
Il a enfin évoqué les problèmes que pose la mise en place du fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) suggérant que les modalités d'attribution des aides par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) soient mieux définies et que la Cour des comptes établisse rapidement un rapport sur la gestion de ce fonds.
Concernant la mise aux normes des ERP, il a jugé inopportun un report des délais, estimant que les collectivités locales doivent en faire une de leurs priorités budgétaires.
Se référant à l'expérience de la ville de Versailles, Mme Bernardette Dupont a souligné l'importance d'anticiper l'échéance de 2015, la mise aux normes représentant une somme importante qu'il faudra financer sur plusieurs budgets.
M. Nicolas About, président , a suggéré que le report éventuel des échéances soit conditionné à la bonne volonté attestée des collectivités territoriales concernées.
Mme Isabelle Debré s'est étonnée du cadre très restrictif d'intervention de l'Agefiph en faveur de la formation professionnelle des personnes handicapées pour favoriser leur insertion dans le monde du travail. Elle s'est également interrogée sur le rôle qu'a voulu donner le législateur à l'Agefiph dans le fonctionnement des dispositifs « Cap emploi ».
M. Louis Souvet a fait part de son expérience réussie en matière d'accessibilité grâce à la mise à disposition d'une personne spécialisée qui intervient en amont de l'octroi des permis de construire.
M. Paul Blanc, rapporteur , a observé avec satisfaction que les questions soulevées par ses collègues confortent les conclusions de son rapport.
Concernant la formation professionnelle, il a souligné le constat partagé de la nécessité d'améliorer la formation professionnelle des auxiliaires de vie scolaire (AVS).
Au sujet de la scolarisation des enfants handicapés, il a indiqué que des instructions avaient été transmises aux rectorats pour que les enfants soient scolarisés au minimum à mi-temps.
En réponse aux inquiétudes de M. Alain Vasselle, il a précisé qu'il ne s'agit pas de créer une cinquième branche de la sécurité sociale, mais de développer un système parallèle de protection sociale en charge de la dépendance des personnes âgées et handicapées. La CNSA pourrait se voir confier cette mission, ce qui clarifierait ainsi ses modalités de financement.
Partageant le constat de M. Nicolas About, président, au sujet de la nécessité d'établir un rapport sur la gestion du FIPHFP, il a rappelé que la Caisse des dépôts et consignations a d'ores et déjà prélevé 6 millions d'euros sur les 52 millions d'euros collectés, alors qu'elle n'a traité que onze dossiers.
M. Nicolas About, président , a précisé que la loi prévoit que la Caisse des dépôts et consignations prélève un pourcentage fixe des sommes collectées indépendamment du nombre de dossiers traités.
M. Paul Blanc, rapporteur , a déploré la complexité de l'organisation de la gestion du fonds, souhaitant que les compétences respectives du comité national et de la Caisse des dépôts soient mieux définies.
M. Nicolas About, président , a considéré que les difficultés d'organisation ne proviennent pas de la seule Caisse des dépôts et consignations, les directives du comité national méritant, à son sens, d'être plus claires, notamment en ce qui concerne les types d'aides qui peuvent être traitées par le fonds ainsi que leurs modalités de financement.
M. Paul Blanc, rapporteur , s'est interrogé de façon plus globale sur la nécessité d'intervention de la Caisse des dépôts et consignations. Il a par ailleurs rappelé sa proposition de fusionner l'ensemble des fonds de solidarité de la fonction publique dans ce nouveau fonds, regrettant que les représentants des fonctionnaires aient finalement opté pour un fonds dédié.
Enfin, en réponse à Mme Sylvie Desmarescaux, il a indiqué que les associations peuvent offrir des postes de secrétariat ou de gestion administrative aux personnes handicapées et que certains types de handicap ne sont pas incompatibles avec une activité d'aide ménagère. Il a cependant reconnu que l'obligation d'emploi pour personne handicapée pour ce type d'association peut représenter une réelle contrainte.
M. Guy Fischer a annoncé que son groupe s'abstiendrait sur ce rapport en raison de la divergence de vues sur les modalités de financement de la cinquième branche.
La commission a finalement adopté le rapport d'information de M. Paul Blanc et a autorisé sa publication .