b) Un fonctionnement qui repose très largement sur la mobilisation des conseils généraux
• Un positionnement différencié à l'égard du conseil général
L'analyse effectuée par l'Observatoire de l'action sociale décentralisée (Odas) des conventions constitutives de première génération et du fonctionnement des maisons au cours des premiers mois de leur existence 1 ( * ) fait apparaître trois catégories de MDPH :
- les maisons totalement intégrées au conseil général : dans ces départements, le président du conseil général a fait le choix d'implanter la maison au sein même dans les locaux du conseil général et de désigner un directeur qui continue d'occuper d'autres fonctions au sein de ce conseil. Ces maisons fonctionnent la plupart du temps essentiellement avec du personnel du conseil général, sans mise à disposition formelle ;
- les maisons totalement autonomes : ce choix, qui n'a été fait que par 4 % des départements, se caractérise par un positionnement très en retrait du conseil général, partenaire parmi d'autres de la MDPH. Le fonctionnement de la maison est alors délégué à une association ;
- les maisons indépendantes mais qui conservent un lien fort avec le conseil général : ces maisons sont généralement dotées d'un directeur propre et implantées dans un lieu distinct des services du conseil général. Les relations fonctionnelles avec celui-ci demeurent cependant importantes, une grande partie du personnel étant mis à disposition par le département et les directions départementales des personnes âgées et handicapées concourant au bon fonctionnement de la maison. C'est la solution la plus fréquemment adoptée par les conseils généraux (56 %).
Votre commission considère que cette troisième solution est certainement celle qui respecte le plus la lettre et l'esprit de la loi du 11 février 2005 car elle favorise davantage le partenariat avec les autres acteurs locaux de la politique du handicap, tout en assurant un pilotage dynamique des maisons.
Les départements qui ont fait le choix d'une maison indépendante et qui sont donc réellement entrés dans la logique du GIP continuent certes de critiquer les lourdeurs de ce mode de gestion mais reconnaissent qu'il a permis de limiter les fuites de financement et d'expertise, et d'associer de façon constructive les associations représentatives des personnes handicapées.
Sur ce dernier point, votre commission souhaite attirer l'attention sur la nécessité de donner toute son ampleur au rôle du directeur de la maison départementale : compte tenu de l'ampleur des missions de la maison, il lui semble que cette fonction constitue un emploi à temps plein et qu'elle peut donc difficilement être conciliée avec la poursuite en parallèle d'autres responsabilités au sein du conseil général. En outre, un directeur distinct lui paraît davantage compatible avec le respect de la personnalité juridique distincte de la MDPH.
D'une façon plus générale, il convient de laisser le temps aux différents partenaires de s'approprier ce mode de gouvernance inédit - fonctionnement en agence avec un pilotage local fort - qui n'est ni une décentralisation, ni une déconcentration. Il s'agit vraisemblablement d'une piste d'avenir pour la gestion de notre protection sociale. Il est d'ores et déjà certain que la création des maisons départementales a renouvelé la façon de travailler des partenaires de la politique du handicap, en les obligeant à davantage de transversalité.
• Une organisation territoriale qui n'est pas encore stabilisée
Pour répondre aux attentes des personnes handicapées, 98 % des départements ont fait le choix d'une véritable maison, c'est-à-dire d'une maison implantée dans un lieu physique identifiable, par opposition à une maison « dématérialisée ».
Ce choix ne signifie toutefois pas que les départements soient opposés à une déconcentration de la maison à l'échelon infra-départemental. La majorité des départements envisage en effet, au moins à terme, un maillage territorial de la MDPH mais pour ce faire, ils envisagent surtout de s'appuyer sur le maillage territorial du conseil général lui-même : ainsi, en septembre 2006, seuls vingt départements envisageaient de recourir au réseau des centres locaux d'information et de coordination en gérontologie (Clic) ou de s'appuyer sur les centres communaux et intercommunaux d'action sociale.
Compte tenu des difficultés de mobilité d'une grande partie du public handicapé, votre commission ne saurait trop encourager les conseils généraux à multiplier les points d'entrée de la maison départementale. Des expériences de ce type intéressantes sont d'ores et déjà engagées dans certains départements : ainsi, dans les Pyrénées-orientales, le conseil général et les Caf ont signé une offre de service organisant la participation du réseau de ces caisses aux missions d'accueil et d'orientation de la maison départementale.
• Des contributions inégales des autres membres du GIP
Les maisons départementales des personnes handicapées ont très peu de ressources propres : en dehors de la contribution versée par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) pour leur installation et leur fonctionnement, les maisons ne peuvent fonctionner qu'avec les concours - financiers ou en nature - des différents membres du GIP.
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Les dotations versées par la CNSA pour le financement des maisons départementales des personnes handicapées le sont sur la base de conventions passées entre chaque département et la CNSA. En 2006, des conventions transitoires de six mois ont été signées pour permettre le démarrage des maisons. Elles ont, pour la plupart, été prorogées au-delà de ces six mois dans l'attente de la signature des conventions définitives.
Ces conventions définitives sont actuellement en cours
de négociation : fin mars 2007, 14 étaient signées,
51 étaient sur le point de l'être (texte stabilisé mais pas
encore officiellement signé) et 35 étaient encore en cours de
rédaction.
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Il convient donc en premier lieu de saluer le soutien important apporté par la CNSA aux conseils généraux pour le démarrage et la montée en puissance des maisons départementales. Depuis 2005, celle-ci a en effet investi 120 millions d'euros en faveur l'installation des maisons.
Dotations de la CNSA au fonctionnement des MDPH
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Année |
Montant (en millions d'euros) |
Nature de la dotation |
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2005 |
50 |
Dotation non reconductible* |
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2006 |
20 |
Dotation pérenne |
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20 |
Dotation non reconductible** |
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2007 |
30 |
Dotation pérenne |
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Total |
120 |
- |
* dotation financée par fonds de concours de l'Etat sur les excédents 2004 de la caisse
** dotation financée par fonds de concours de l'Etat sur les excédents 2005 de la caisse
Compte tenu des attentes fortes du public handicapé vis-à-vis de la montée en capacité des maisons départementales, la caisse envisage d'accroître encore l'aide qu'elle verse pour leur fonctionnement, en transférant une partie des crédits non consommés en 2006 et 2007 en matière de prestation de compensation vers cette aide. En contrepartie de l'accroissement de cette aide, la CNSA exigerait des départements la mise en place d'indicateurs de satisfaction des usagers.
La dotation versée par la CNSA pourrait en outre comprendre deux sous-enveloppes, la première liée à l'activité de la maison, la seconde tenant compte de leurs coûts fixes incompressibles, notamment en matière de développement des systèmes d'information.
La contribution des autres membres du groupement reste très faible : seul l'Etat apporte une contribution financière, à travers le versement aux maisons départementales des crédits qu'il consacrait auparavant au fonctionnement des sites pour la vie autonome (SVA), soit 14 millions d'euros. Mais ce montant reste inchangé depuis plusieurs années, alors que les missions que cette enveloppe doit financer sont désormais d'une tout autre ampleur.
L'Etat contribue également au fonctionnement des GIP à travers la mise à disposition des personnels antérieurement affectés aux commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) et aux commissions de l'éducation spéciale (CDES). Cet apport réel est cependant difficile à chiffrer.
S'agissant des autres partenaires des maisons départementales, on constate une très faible mobilisation : les contributions financières sont presque inexistantes et les mises à disposition de personnels restent également l'exception. La participation des autres membres des GIP passe par la définition d'une « offre de service », c'est-à-dire par des conventions portant sur l'accès aux systèmes d'information des partenaires, sur des propositions de formation ou encore de mise à disposition de leur réseau pour assurer l'accueil et l'information des usagers.
Votre commission ne conteste pas le recours à l'outil des « offres de service » pour définir les modalités de participation des membres du GIP au bon fonctionnement des maisons.
Il lui paraîtrait même utile que l'Etat s'attelle à la définition d'une offre de service de ses propres administrations, afin de mieux préciser dans quelle mesure les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS), les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) et les rectorats doivent contribuer, selon leurs compétences, au fonctionnement des maisons. Il est indispensable que cette démarche soit impulsée au niveau national, car en l'absence de directives claires, il est difficile pour les services déconcentrés de l'Etat de prendre des initiatives en la matière.
Mais il lui semble également que cet outil doit être un complément à un véritable investissement dans le fonctionnement de la maison : il ne lui paraît pas normal que les autres membres des GIP, notamment les caisses de sécurité sociale, restent autant en retrait dans le fonctionnement des maisons.
Votre commission ne peut finalement que constater que la mise en place de GIP n'a pu que limiter et non éviter le désengagement des acteurs qui contribuaient jusqu'ici à la politique de compensation du handicap.
* 1 « Maisons départementales des personnes handicapées : une réforme bien engagée », rapport de l'Odas, mai 2006.