B. UN APPROFONDISSEMENT NÉCESSAIRE EN FORMATION CONTINUE
L'enseignement des connaissances de base en gestion, lors du cycle initial, est complété, dans le cadre de la formation continue des magistrats et des greffiers en chef, par des modules d'approfondissement sur différents thèmes au coeur de la vie de l'institution judiciaire.
Cet approfondissement nécessaire permet, d'une part, aux magistrats et greffiers en chef en début de carrière de prolonger la formation reçue à l'Ecole et, d'autre part, de mettre à jour sur certaines problématiques nouvelles, telles que la LOLF, les magistrats et greffiers en chef plus aguerris et plus expérimentés.
Les deux acteurs majeurs de cette formation dispensée tout au long de la carrière sont l'ENM, pour les magistrats, et l'ENG, pour les greffiers en chef. Certaines formations sont d'ailleurs mises en place en partenariat entre ces deux écoles.
A côté de cette offre de formation à vocation nationale, coexiste une offre « déconcentrée », conçue et proposée à l'échelle des cours et des juridictions, via les Magistrats délégués à la formation (MDF) et les Responsables de la gestion de la formation (RGF).
L'administration centrale peut, également, être amenée, ponctuellement, à développer des programmes de formation spécifiques sur des problématiques de gestion identifiées comme prioritaires ou faisant l'objet d'un suivi tout particulier par le ministère.
1. La préparation des magistrats à la prise de responsabilité
La philosophie de la formation continue des magistrats en matière de gestion diffère sensiblement de l'approche en formation initiale.
Tout d'abord, alors que les cours dispensés aux auditeurs de justice sont obligatoires, la formation continue, en son régime général, repose sur le principe du volontariat . Il n'y a pas, pour les magistrats en poste, d'obligation à se former au cours de leur carrière. Les magistrats disposent, en revanche, d' un droit à la formation de cinq jours par an (article 50 du décret du 4 mai 1972).
Ce régime général souffre, toutefois, de deux exceptions. D'une part, les juges de proximité suivent, pendant la période d'exercice de leurs fonctions (7 ans), une formation continue obligatoire d'une durée totale de 10 jours (article 35-13 du décret du 15 mai 2003). D'autre part, les magistrats recrutés par voie de concours complémentaire 2 ( * ) bénéficient d'une formation continue obligatoire de 3 mois au cours des 6 années suivant leur nomination (article 5 du décret du 22 novembre 2001).
La seconde particularité de la formation continue à la gestion, au regard de l'approche en formation initiale, touche à l'esprit de cet enseignement. Alors que l'enseignement de la gestion est surtout considéré comme un passage obligé en formation initiale dans le cadre d'un programme pluridisciplinaire ouvert sur tous les grands enjeux de l'institution judiciaire, les modules consacrés à la gestion proposés en formation continue répondent à une réelle attente de la part des magistrats en poste . Confrontés sur le terrain à des problématiques de gestion et de management, les magistrats saisissent, mieux que les auditeurs de justice, l'importance de ces questions, et comprennent, dès lors, l'intérêt pour eux de suivre de telles formations.
La formation continue en matière de gestion repose sur la volonté d' accompagner les magistrats dans leurs changements de fonction, de répondre à leurs besoins de formation à l'encadrement et de les aider à mieux appréhender les réformes législatives ayant un impact sur la gestion des juridictions . Elle s'appuie, de façon notable, sur l'échange des savoirs et des expériences, tant d'ailleurs au travers des cours eux-mêmes que grâce aux contacts informels noués entre les participants.
Si les magistrats disposent d'un droit à la formation continue, leur affectation à un module s'effectue, cependant, en tenant compte de l'avis de leurs chefs de cour, qui sont rendus destinataires d'une copie de la demande de formation adressée à l'ENM, conformément à l'article 51-1 du décret du 4 mai 1972. Ainsi, le parcours de formation des magistrats est concerté avec les chefs de cour, et la sélection des candidats pour le suivi d'un module se fonde sur les fonctions exercées, les objectifs assignés à la formation, l'équilibre des groupes et, le cas échéant, l'ancienneté dans le corps.
D'une manière générale, la formation continue en matière de gestion proposée par l'ENM vise à accompagner les magistrats dans leur prise de responsabilité et s'articule autour de sessions de travail organisées soit par l'Ecole seule, soit par l'Ecole en partenariat avec l'ENG, soit encore par l'ENG seule.
Les actions de formation proposées, en 2006, par l'ENM, de manière autonome, correspondent à une session « Administration et justice, la justice dans l'Etat » et à un cycle de formation « La LOLF, contrats d'objectifs et indicateurs d'activité ».
Les formations continues proposées par l'ENM
La session « Administration et justice, la justice dans l'Etat » se décline en six modules de deux jours. Elle se fixe pour objectif le suivi, doublé d'une approche prospective, de la réforme de l'Etat, ainsi que l'ouverture vers les autres administrations de l'Etat pour acquérir une culture administrative partagée par les magistrats et les fonctionnaires. Onze magistrats ont suivi cette session en 2005, et douze sont concernés pour 2006.
Le cycle de formation « LOLF, contrats d'objectifs et indicateurs d'activité » est destiné, sur une période de deux jours, à donner une information complète sur la LOLF et ses implications, et à appréhender collectivement les indicateurs quantitatifs et qualitatifs de l'activité juridictionnelle. Dans le cadre de cette formation, les participants rencontrent des parlementaires, des représentants du ministère de la justice et de celui des finances, des fonctionnaires d'un autre ministère ayant anticipé l'application de la LOLF et des magistrats de la cour des comptes en charge des opérations de contrôle.
Un temps dans cette formation est, en outre, réservé à une approche comparative à l'international. Ainsi, sont en particulier étudiés les travaux du Conseil de l'Europe et l'expérience des magistrats néerlandais, qui ont mis en place, dans leurs juridictions, un processus de management par objectifs.
Cette session a concerné, en 2005, un public de vingt-quatre magistrats et, en 2006, trente deux magistrats l'auront suivi.
Les actions de formation à la gestion proposées, en 2006, par l'ENM en partenariat avec l'ENG renvoient à un atelier « Plan de formation des cadres » et à un module « Actualité des cours d'appel ».
L'atelier « Plan de formation des cadres » est structuré autour de dix modules de trois jours, répartis sur une période de dix-huit mois. Il est destiné à des chefs de juridiction, chefs de greffe et coordonnateurs de SAR, et a pour objectif de faire acquérir une culture de gestion commune aux chefs de juridiction et chefs de greffe pour mieux répondre aux attentes des justiciables.
Les thèmes de la réforme de l'Etat et de la déconcentration, le management dans la fonction publique, la gestion des ressources humaines, l'évaluation et la formation à la déontologie, la gestion budgétaire d'une juridiction et les enjeux des frais de justice, l'immobilier et la gestion de la sécurité, l'achat public et le développement du contrôle de gestion, la communication interne et les nouvelles technologies, le dialogue social, la gestion par objectifs et le management par projets, les méthodes d'évaluation de la qualité et la maîtrise des risques sont abordés dans cet atelier.
Ce cycle de formation a rassemblé un public de trente trois personnes, dont quinze magistrats, au cours de l'année 2003-2004, et de trente personnes, dont dix-sept magistrats, sur l'année 2005-2006.
Le module « Actualité des cours d'appel » est ouverte aux chefs de cour, secrétaires généraux et coordonnateurs de SAR, et concerne les évolutions induites par la mise en oeuvre de la LOLF dans les cours d'appel.
Cette action de formation a concerné un public de vingt et une personnes, dont quatorze magistrats, en 2005, et de vingt neuf personnes, dont vingt quatre magistrats, en 2006.
Pour être intervenu dans le cadre de ce cycle consacré à la LOLF, le 18 mai 2006, votre rapporteur spécial peut témoigner de la qualité d'écoute des magistrats y participant, de la haute tenue des échanges et du souci de l'ENM d'aborder, à cette occasion, les vrais sujets de préoccupation de l'institution judiciaire.
Quatre actions de formation à la gestion menées par l'ENG sont également proposées aux magistrats qui souhaitent y participer : l'action « Frais de justice », la session « Immobilier judiciaire », l'action « Management par objectifs » et l'action « Statistiques ».
Les formations continues proposées par l'ENG aux magistrats
L'action « Frais de justice » a pour objectif de mieux faire connaître les textes et les procédures gouvernant cette matière, pour parvenir à une meilleure maîtrise des coûts. Elle a concerné un public de soixante quatorze personnes en 2005, dont quatre magistrats, et de cinquante sept personnes, en 2006, dont sept magistrats.
La session « Immobilier judiciaire » est proposée en plusieurs modules axés sur la prise en charge d'un nouveau bâtiment et sur la gestion au quotidien d'un bâtiment judiciaire. Dix sept personnes, dont sept magistrats, ont suivi cette session en 2006.
L'action « Management par objectifs » fait suite à la mise en oeuvre de la LOLF et au passage d'une culture de moyens à une culture de résultats. Elle vise à se familiariser avec la notion d'objectifs et de résultats, à pouvoir les identifier et à les mettre en place dans le cadre de projets de service. Elle a concerné quinze greffiers en chef et deux magistrats en 2006.
L'action « Statistiques » doit permettre de mieux connaître cet outil de gestion et de l'appréhender dans le cadre de la LOLF, afin de pouvoir l'exploiter au mieux de ses possibilités. Elle a été suivie par dix greffiers en chef et huit magistrats en 2006.
D'un point de vue quantitatif, il convient de souligner la faiblesse relative des effectifs finalement concernés par ces formations, au regard des 7.500 magistrats actuellement en poste. Ce constat peut trouver plusieurs explications, sans qu'il soit toutefois possible d'en privilégier l'une en particulier.
En premier lieu, ces actions de formation sont proposées, avec les ajustements et les évolutions rendus nécessaires par les nouveaux besoins des juridictions, d'une année sur l'autre. Au final, pour chaque module, les effectifs de magistrats concernés sont plus importants qu'une simple photographie sur une année ne pourrait le laisser supposer.
En deuxième lieu, le régime général de la formation continue, caractérisé par une absence d'obligation à se former, peut révéler ici ses limites. En théorie, un magistrat peut, en effet, rester plusieurs années, voire toute sa carrière, sans suivre la moindre formation. Il revient alors à la vigilance des chefs de cour d'éviter ce risque.
En dernier lieu, cette faiblesse relative du nombre de magistrats suivant une formation à la gestion peut également traduire un manque d'attrait pour ces questions. La richesse du catalogue de formations continues proposées par l'ENM peut, en effet, inciter le magistrat à opter pour d'autres modules et à délaisser, de fait, les enseignements en lien avec les problématiques budgétaires et managériales. Cette dernière hypothèse, si elle était vérifiée, imposerait de repositionner l'offre de formation à la gestion et de sensibiliser les magistrats à l'importance de cet enseignement.
* 2 La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a créé une voie d'accès à la magistrature, via un concours complémentaire. Cette appellation recouvre les deux concours institués pour le recrutement des magistrats du second et du premier grade, c'est-à-dire les magistrats occupant des postes de début de carrière ou des postes plus élevés dans la hiérarchie. Ces concours sont réservés aux candidats remplissant les conditions de diplôme du premier concours et possédant une certaine expérience professionnelle.