Audition de M. Franco
FRATTINI
vice-président de la Commission
européenne,
commissaire en charge de la justice, de la liberté
et de la sécurité
(7 mars 2006)
Présidence de M. Georges OTHILY, président
M. Georges Othily, président .- En mon nom et au nom de tous mes collègues, je vous remercie, monsieur le président, d'avoir accepté d'être entendu par la commission d'enquête.
En raison de l'importance, pour le sujet qui est le nôtre, de l'application des accords de Schengen, de l'harmonisation du droit communautaire intervenu à la suite du Traité d'Amsterdam et du Conseil européen de Tampere, en raison enfin, des initiatives récentes prises par la Commission dans le domaine de l'immigration, il était indispensable, je crois, que nous puissions dialoguer avec vous.
Je vous donne donc sans plus tarder la parole.
M. Franco Frattini .- Merci beaucoup, monsieur le président.
L'Union européenne a accordé et accorde une priorité élevée à la lutte contre l'immigration illégale, mais elle est aussi en train d'élaborer une véritable stratégie européenne pour ce qui concerne l'ensemble des problèmes migratoires, non seulement l'immigration illégale, mais aussi, bien sûr, l'immigration économique légale, problèmes qui sont étroitement liés à la dimension extérieure de l'action de l'Union européenne.
La Commission européenne a travaillé avec le Parlement européen, mais je crois que les Parlements nationaux ont aussi un rôle déterminant à jouer dans la construction de cette stratégie européenne, tant au niveau de son élaboration que de sa mise en oeuvre. Le rapport d'information sur la politique européenne d'immigration publié en juin dernier par la délégation du Sénat pour l'Union européenne en fournit un excellent exemple et ce document a retenu toute notre attention.
Comme vous le savez, nous avons adopté récemment des mesures et des initiatives qui visent à une approche globale du phénomène de l'immigration, couvrant à la fois la protection et la sécurité des frontières extérieures, la politique des visas, la politique en matière de retour, la coopération avec les pays tiers, la lutte contre la traite des êtres humains et des initiatives de soutien aux échanges d'informations entre les Etats membres. Je voudrais évoquer ici quelques évolutions qui sont récemment intervenues dans certains de ces domaines.
Je commencerai par la question des frontières extérieures. Le renforcement des contrôles aux frontières extérieures est un volet essentiel de la lutte contre le trafic d'êtres humains et l'immigration illégale et du renforcement de la sécurité dans l'espace européen, où les contrôles aux frontières intérieures ont été supprimés. Dans ce cadre, il est indispensable que chaque Etat membre chargé d'effectuer les contrôles aux frontières extérieures pour le compte de ses partenaires, c'est-à-dire des autres Etats membres, le fasse avec la compétence nécessaire et les moyens appropriés.
La récente adoption du code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes va dans ce sens.
Ensuite, il faut prendre en compte les nouvelles technologies, en particulier la biométrie, qui offrent également des possibilités, comme l'atteste l'évolution actuelle de l'intégration d'éléments biométriques dans les documents de voyage.
D'un autre côté, nous avons mis en place récemment l'agence européenne pour la gestion de la coopération aux frontières extérieures (FRONTEX). Cette agence est totalement opérationnelle depuis le 1 er novembre 2005 et elle permet d'optimiser la coordination entre les autorités nationales. J'y reviendrai tout à l'heure, si vous le voulez bien.
J'en viens à la politique en matière de retour.
En septembre dernier, la Commission a présenté une proposition de directive sur ce sujet, conformément au programme de La Haye, qui tend à définir pour la première fois des règles communes, claires et transparentes en matière de retour, d'éloignement, de recours à des mesures coercitives, de garde temporaire et de réadmission. A cet égard, je tiens à souligner que ces règles doivent tenir pleinement compte du principe de proportionnalité et du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales des intéressés.
Je pense que, dans ce domaine, il faut garder l'équilibre entre les exigences sécuritaires, si je puis dire, et le respect fondamental de la dignité de l'être humain. A cet égard, le débat et la discussion publique avec le Parlement européen et les parlements nationaux est capital.
En ce qui concerne le volet opérationnel de la politique de retour, il s'agit d'accroître l'efficacité des stratégies et de renforcer les moyens. Quelques instruments devraient y contribuer. Je veux parler particulièrement, d'une part, d'une décision récente relative aux vols communs pour l'éloignement, qui requiert que les Etats membres procèdent à l'échange d'informations en temps utile pour organiser des vols de retour et, d'autre part, d'actions préparatoires que nous avons lancées pour 2005-2006 en préalable à la création du Fonds européen pour le retour. Je sais que la France collabore à l'élaboration d'une proposition relative à l'organisation de vols communs pour le retour des immigrés illégaux.
En matière d'échanges d'informations entre les Etats membres, nous avons récemment adopté les modalités de mise en oeuvre du réseau d'information et de coordination sécurisé relié à Internet, que l'on a appelé ICONet. Il s'agit d'un réseau destiné aux services des Etats membres qui sont chargés de la gestion des flux migratoires et qui pourront exploiter tous les potentiels de cet outil informatique moderne aux fins de l'échange d'informations sur les mouvements migratoires. ICONet peut aussi contribuer à une coopération renforcée entre les Etats membres dans le cadre d'opérations de retour conjointes, ce qui me semble nécessaire.
Toujours dans le cadre de la politique d'échange d'informations, nous avons renforcé particulièrement le réseau d'officiers de liaison « immigration » qui sont détachés par les Etats membres dans les pays tiers. Ils fournissent des informations d'importance capitale en provenance des pays d'origine, soit en matière d'immigration illégale, soit au titre de la coopération sur le terrain pour préparer l'accueil des immigrés légaux.
Un règlement du Conseil qui a été présenté l'année dernière a établi ce réseau et une décision récente a uniformisé le modèle de rapport.
J'en arrive au volet, qui est essentiel, de la politique de coopération avec les pays tiers.
Il s'agit là d'un problème véritablement européen qui appelle une réponse européenne. Nous avons présenté des propositions et une stratégie au Conseil européen qui, au mois de décembre dernier, a approuvé un document établissant des priorités d'actions centrées sur l'Afrique et la Méditerranée. Je tiens à souligner cet aspect de la politique européenne parce qu'il constitue une indication politique très forte de la nécessité d'intensifier nos efforts en vue de mieux maîtriser l'immigration clandestine qui transite par la Méditerranée. Le Conseil européen, suite à notre proposition, a défini trois grands ensembles de priorités :
- le renforcement de la coopération opérationnelle entre les Etats membres ;
- l'intensification du dialogue et de la coopération avec l'Afrique -vous savez que la grande conférence euro-africaine aura lieu au début de juillet ;
- la coopération avec les pays voisins, notamment les pays nord-africains riverains de la Méditerranée.
Je souligne que le Conseil européen a aussi décidé, suite à une proposition très claire que nous avons faite, de traduire, en termes financiers, cette priorité accrue accordée aux flux migratoires. En effet, outre les ressources existantes, une part des instruments financiers européens affectés aux relations extérieures sera consacrée aux questions liées aux phénomènes migratoires. Je parle d'environ 400 millions d'euros, ce qui n'est pas négligeable par rapport au budget européen. La Commission, l'agence européenne FRONTEX et les Etats membres doivent à présent donner une suite concrète à ces impulsions politiques et je présenterai un rapport sur les progrès accomplis à la fin de 2006, sous la présidence finnoise.
J'en viens à l'aspect de la solidarité entre les Etats membres.
La solidarité entre les Etats membres est un principe politique et c'est, pour moi, la clef de la solution des problèmes d'immigration clandestine. En effet, si chaque Etat membre se sent seul face aux problèmes migratoires, on ne sera pas en mesure d'avoir une véritable stratégie européenne. C'est pourquoi nous avons proposé en avril 2005 un programme cadre en matière de solidarité et de gestion des flux migratoires 2007-2013 qui a été inclus dans la stratégie des perspectives financières que le Conseil européen a approuvées. Ce programme cadre est actuellement examiné par le Parlement européen et j'attends avec beaucoup d'espoir son approbation finale.
Je dirai aussi quelques mots sur les mesures à venir. Comme vous le savez, j'ai présenté fin décembre 2005 un programme d'action relatif à l'immigration légale qui concerne une série d'initiatives que la Commission prendra dans les prochaines années. J'ai préféré présenter un plan d'action non seulement à court terme mais aussi à moyen et long terme car je pense que ce programme, qui est le résultat du débat autour du Livre vert sur l'immigration économique, peut contribuer à définir la stratégie globale de l'Union européenne dans les années à venir.
Nous devons nous préoccuper en parallèle, comme je l'ai dit, d'une part, de l'accueil d'une immigration économique légale et, d'autre part, de la crédibilité politique des stratégies contre l'immigration illégale. C'est pourquoi je vais présenter dans quelques semaines une communication stratégique sur les priorités futures dans le domaine de l'immigration clandestine. Cette communication sera précédée d'une conférence et de consultations publiques en avril et elle va assigner des priorités nouvelles aux futures actions communautaires dans ce domaine. Je joindrai à cette communication le deuxième rapport d'activité annuel qui va décrire les avancées réalisées en 2005 dans la lutte contre l'immigration clandestine.
Par conséquent, au plus tard au mois de mai 2006, nous aurons eu la communication sur l'immigration illégale accompagnée du rapport d'activité sur les résultats 2005 et nous aurons après, en décembre 2006, le rapport final sur les stratégies et les résultats 2006. En effet, j'attache une grande importance non seulement aux propositions mais aussi à la mise en oeuvre, à l'évaluation et au suivi permanents des stratégies définies par le Conseil.
Cette communication sur l'immigration illégale mettra tout particulièrement l'accent sur la coopération opérationnelle entre les Etats membres, notamment en matière de contrôle des frontières ou de politique de retour. Cette coopération pourrait prendre, en particulier, la forme d'opérations conjointes et d'actions de formation commune sur la base de normes communes.
A ce sujet, je proposerai la création d'équipes d'experts nationaux provenant de certains Etats membres, ceux qui le souhaiteront, bien sûr, qui seront chargés d'apporter une assistance à d'autres Etats membres dans ce domaine, dans le cadre de l'agence européenne des frontières. Cet instrument permettra la constitution d'équipes de réaction rapide européennes qui prêteront leur concours aux Etats membres confrontés à des pressions migratoires ou à des afflux de migrants exceptionnels.
J'ai proposé en deuxième lieu un plan euro-méditerranéen de patrouilles de prévention et de sauvetage de vies humaines en mer avec la coopération des pays européens, qui sera coordonné par l'agence. Celle-ci est en train de présenter un projet concret et opérationnel avec plusieurs Etats membres.
Pour ce qui concerne la coopération en matière de retour, plusieurs questions doivent être abordées.
La première touche aux documents des ressortissants des pays tiers. Comme vous le savez, les documents que les ressortissants des pays tiers doivent produire au retour restent un problème capital. En effet, le document de voyage de l'Union n'est toujours pas accepté par de nombreux pays tiers et les Etats membres organisent encore trop peu d'opérations conjointes. Les normes de formation des agents chargés du retour et des opérations de concours et de coopération avec les pays de transit et d'origine sont très variables. Il faut donc renforcer non seulement l'harmonisation mais aussi la capacité opérationnelle d'action.
Je suis avec intérêt les orientations politiques qui sont retenues ici, en France, pour combattre l'immigration illégale, notamment en ce qui concerne la lutte contre le travail « au noir ». Je suis en effet persuadé que les deux phénomènes que sont l'immigration clandestine et le travail « au noir » sont étroitement liés. Le travail non déclaré constitue un facteur d'attraction pour les immigrants clandestins dont il peut aussi favoriser l'exploitation. Il faut donc combattre vigoureusement le marché du travail clandestin et, pour cela, il faut engager fortement la responsabilité des employeurs des migrants illégaux. C'est une voie qu'il convient à mon avis d'explorer davantage.
Je souhaite encore dire quelques mots sur la coopération avec les pays tiers, les pays d'origine et les pays de transit.
Les nombreux accords bilatéraux qui existent entre les pays membres et les pays tiers n'étant pas suffisants, je pense qu'une véritable politique communautaire de réadmission et de coopération avec les pays tiers est un élément indispensable de notre stratégie. Il s'agit d'accords qui imposent des obligations mutuelles à la Communauté et à un pays tiers et qui définissent en détail les procédures administratives et opérationnelles destinées à faciliter le retour et le transit des personnes en séjour irrégulier et, en même temps, à garantir le niveau approprié de protection des droits fondamentaux des individus : en effet, on ne peut pas renoncer à augmenter le niveau moyen de la protection des garanties personnelles que l'Union européenne doit offrir aux individus, même s'ils sont illégaux et clandestins.
Il faut donc renforcer les liens politiques avec les pays source de l'immigration.
Nous avons obtenu des mandats pour la négociation d'accords avec onze pays. Pour sélectionner ceux-ci, le Conseil a tenu compte d'un certain nombre de critères dont les plus importants étaient la pression migratoire en provenance du pays tiers et sa position géographique par rapport à l'Union ainsi que la « valeur ajoutée » qu'un accord communautaire pouvait représenter par rapport aux accords bilatéraux existants conclus par les Etats membres.
Comme vous pouvez l'imaginer, la négociation de ces accords de réadmission n'a pas été chose aisée. Si nous avons désormais bouclé les pourparlers avec cinq pays, dont l'Albanie et la Russie, les négociations n'ont pas atteint le même degré d'avancement dans tous les cas.
J'ai bon espoir de pouvoir clôturer prochainement les négociations avec l'Ukraine, un autre pays clé à la fois en matière de transit et d'origine d'émigration. Je pense que nous pourrons conclure dans quelques semaines avec l'Ukraine cet accord de réadmission qui concernera -la même chose s'est passée pour la Russie et l'Albanie- non seulement les citoyens nationaux, mais aussi les migrants illégaux qui passent par ce pays pour entrer dans l'Union européenne. C'est un grand résultat et une condition sine qua non de tous nos accords de réadmission.
Nous sommes en train d'encourager fortement le Maroc à conclure un accord et j'ai quelque espoir d'aboutir à un résultat avant la fin de la présidence autrichienne, c'est-à-dire avant la fin juin. Si c'est le cas, ce sera une très bonne chose parce que le Maroc est également un pays clé de transit pour l'immigration originaire de l'Afrique sub-saharienne. De même, nous allons entamer des négociations avec l'Algérie.
Cependant, la coopération avec les pays de transit n'est évidemment pas suffisante. Il faut traiter le sujet de l'immigration en partant des pays d'origine. Nous avons déjà lancé deux projets pilotes pour aider les pays d'origine. Les deux régions clés que nous avons choisies, en coopération avec les Nations unies, ont été la région de l'Afrique sub-saharienne des Grands Lacs, en particulier la Tanzanie, et l'est de l'Europe, avec l'Ukraine, la Biélorussie et la Moldavie. Ce sont deux régions pilotes dans lesquelles l'Europe s'engage à financer des projets ou à apporter des moyens financiers aux gouvernements pour améliorer les conditions de vie quotidienne des populations sur ces territoires, ce qui est sans doute le meilleur moyen de prévenir les grands flux de migration suscités par la misère et le désespoir.
Bien sûr, une stratégie de partenariat avec les pays d'origine et les pays de transit nous conduit parfois à accepter un « paquet » qui peut inclure des mesures de flexibilité pour le régime des visas. Ils nous demandent quelque chose en retour et, franchement, je pense qu'il faut lancer quelques messages clairs en direction de régions clés pour l'Europe comme le sont les Balkans occidentaux, où il faut renforcer la stratégie de prévention et de lutte contre le trafic d'êtres humains. En matière de flexibilité, on peut évoquer la réduction des formalités bureaucratiques et des délais de délivrance des visas pour des catégories particulières de personnes, tels les étudiants, les entrepreneurs ou les diplomates. On peut ainsi proposer quelque chose en retour et donner un message politique, ce qui nous permet d'aboutir à un résultat pour ce qui concerne la réadmission des illégaux.
Pour conclure, monsieur le président, je tiens à vous dire, et c'est pour moi un sujet de satisfaction, qu'autour de la stratégie migratoire, nous avons réuni un consensus politique européen parce que tout le monde a fini par comprendre qu'il faut mener à cet égard une véritable stratégie européenne.
Le Conseil européen, au plus haut niveau, a donné son appui politique, mais il appartient maintenant aux Etats membres et aussi aux parlements nationaux de participer à la définition et à la réalisation de cette stratégie. Je vais m'efforcer, comme je vous l'ai dit, d'effectuer une évaluation permanente de sa mise en oeuvre, parce qu'il me semble important que l'opinion publique puisse mesurer la « valeur ajoutée » de l'Union européenne.
M. Georges Othily, président .- Merci, monsieur le président. Je donne la parole à M. le rapporteur.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- Monsieur le président, je vous remercie de votre intervention qui, je crois, nous aura tous vivement intéressés. Si vous me le permettez, j'aurai quelques questions à vous poser.
La première est relative à la politique des visas dans le cadre de la protection de l'espace Schengen. Pensez-vous qu'il soit concevable de mettre en place un régime de contrôle des retours et avez-vous un objectif de généralisation du visa biométrique dans l'espace Schengen ? Et si c'est le cas, dans quel délai ?
M. Franco Frattini .- Il y a déjà une initiative qui fonctionne bien. Notre idée est de généraliser l'inclusion de la biométrie dans les visas, et d'aboutir à ce grand résultat à la fin de 2006 ou au printemps 2007.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- Le projet de créer un corps de gardes-frontières européen est-il toujours d'actualité ?
M. Franco Frattini .- Oui, monsieur le rapporteur. Personnellement, j'aime beaucoup cette idée, mais elle suscite encore des réticences de la part de quelques Etats membres. Je pense qu'il faut envisager la possibilité d'avoir un corps de garde-frontières européen comme un objectif à moyen terme. L'Agence peut apporter un soutien important à cette stratégie en renforçant les capacités de formation commune des gardes-frontières des pays européens.
Notre idée est aussi de montrer les capacités d'engager les gardes-frontières des Etats membres dans des opérations conjointes avec les pays partenaires de la rive sud de la Méditerranée, pour faire des stages de formation conjointe et pour augmenter les capacités professionnelles des opérateurs du Maroc, de la Libye, de l'Algérie et de l'Egypte. C'est un projet qui est en cours d'examen par l'Agence européenne et je pense que nous allons proposer des actions concrètes en 2006.
Je pense en particulier que le développement des formations conjointes pourra contribuer à vaincre les réticences de certains Etats membres sur la question d'un corps européen. Je comprends très bien qu'il puisse y avoir des problèmes de compréhension réciproque, et peut-être aussi de confiance mutuelle. Il faut donc aider à accroître la confiance mutuelle.
M. Alain Gournac .- Monsieur le président, nous vous avons écouté avec grande attention et grand intérêt. Vous avez commencé par dire que la lutte contre l'immigration clandestine ne doit pas nous empêcher de respecter les droits de l'homme. Je vous approuve tout à fait, parce qu'il est important de lutter contre l'immigration clandestine, mais il est tout aussi important de respecter les droits de l'homme et nous devons donc y veiller. J'ai donc apprécié que vous affirmiez cette idée en préambule à votre intervention.
Je voudrais vous poser une question sur le contrôle des frontières de l'espace Schengen. Une délégation de notre commission d'enquête doit se rendre demain en Roumanie, et je voudrais savoir ce que fait l'Europe pour préparer la Roumanie à devenir une « frontière Schengen », ce qu'elle fait, plus généralement, pour préparer l'élargissement de l'espace Schengen à de nouveaux Etats membres ?
Vous avez parlé de la nécessité d'une évaluation permanente de l'action européenne et je crois que vous avez raison parce que, et c'est particulièrement vrai dans le domaine de l'immigration, la réalité évolue de façon permanente, et il faut donc s'y adapter : les flux d'immigration évoluent, c'est vrai en Italie comme en France, les techniques employées par les réseaux évoluent pour déjouer les contrôles.
Je partage aussi entièrement avec vous l'idée selon laquelle le marché noir du travail est la « pompe aspirante » des flux migratoires. Nous savons bien comment les choses se passent dans les zones source d'immigration. Sans même parler des filières mafieuses, il y a aussi, tout simplement, le fait que, lorsqu'une ou deux personnes ont réussi à passer chez nous, elles entrent en contact avec leurs compatriotes qui sont restés dans leur village en leur disant que, certes, il est très difficile d'entrer et qu'il y a des risques, mais qu'ils y sont quand même arrivés et qu'ils ont trouvé du travail dans le bâtiment ou ailleurs. On ne peut d'ailleurs pas les critiquer puisqu'ils essaient simplement de gagner leur vie. La lutte contre le marché noir du travail est donc très importante.
Voilà les réactions dont je voulais vous faire part, monsieur le président, en vous remerciant de votre intervention très claire et très intéressante.
M. Franco Frattini .- Merci beaucoup, monsieur le sénateur Gournac. Pour moi, le problème des droits fondamentaux est effectivement le premier problème, parce que l'Europe est la terre des droits, des principes et des valeurs et qu'on ne peut pas y renoncer. Sinon, nous nous placerions au même niveau que les trafiquants qui exploitent les clandestins.
Je considère en effet les immigrés illégaux comme de vraies victimes, les responsables étant les trafiquants. La première préoccupation du projet de patrouilles méditerranéennes est de sauver des vies humaines en mer. Chaque jour, il se produit une tragédie à proximité des côtes italiennes, maltaises ou chypriotes et on ne peut pas l'accepter. Nous devons respecter l'équilibre entre la crédibilité du respect de la loi et le respect des droits fondamentaux des individus : c'est ce que nous proposons de faire en proposant une politique européenne de retour.
Dans une deuxième question, vous m'avez demandé comment l'Union européenne préparait les pays qui sont membres de l'Union ou qui vont l'être à devenir frontières « Schengen ». Il s'agit là d'un point clé.
Je vais me rendre en Roumanie dans quelques jours, moi aussi, et je vais visiter les postes de contrôle aux frontières entre la Roumanie et l'Ukraine.
M. Alain Gournac .- Nous aussi !
M. Franco Frattini .- Je ferai ensuite la même chose en Pologne et je l'ai déjà fait dans les pays baltes, déjà aussi en Pologne en ce qui concerne la frontière avec l'Ukraine. J'ai donc visité les postes de contrôle aux frontières et je tiens à vous dire que l'un des plus grands défis pour 2006 et 2007 va être l'élargissement de l'espace Schengen non seulement à la Roumanie et à la Bulgarie, qui vont rejoindre l'espace Schengen dans les années à venir, mais aux huit nouveaux pays membres de l'Union, notamment la Pologne, l'Estonie, la Lettonie, la Hongrie et la République tchèque, qui ont demandé à rejoindre l'espace Schengen en octobre 2007. C'est demain !
J'ai donc démarré une activité d'évaluation sur le terrain. Une mission technique, qui est déjà partie, va travailler au printemps, en été et en automne et je ferai un rapport au Conseil au mois de décembre sur le résultat de l'évaluation des conditions concrètes de sécurité aux aéroports, aux ports maritimes et aux frontières terrestres. Il faudra dire alors clairement qui est prêt et qui ne l'est pas.
C'est une tâche difficile, monsieur le sénateur. Certes, j'ai mis à la disposition des pays membres qui ont demandé à rejoindre l'espace Schengen des aides et les moyens appropriés, mais c'est à eux de prendre les mesures nécessaires et de renforcer les contrôles et c'est à nous de faire l'évaluation.
Vous avez aussi évoqué les réseaux. Nous sommes en train de renforcer l'échange des informations qui vise à établir une véritable banque européenne de données sur les immigrants. En effet, il faut pouvoir disposer dans un futur proche, pour ce qui concerne les visas, d'une banque informatisée de données sur les visas. Il faut aussi explorer la possibilité, que la France a proposée, d'avoir un registre européen pour ceux qui entrent et ceux qui sortent de l'Union européenne...
M. Alain Gournac .- ...et qui peuvent passer par d'autres pays.
M. Franco Frattini .- Absolument. A cet égard, le grand problème est celui de l'équilibre entre la sécurité et les droits de la protection de la vie privée et des données personnelles. Cependant, si nous voulons résorber le grave problème de la fraude documentaire, il faut s'appuyer sur la biométrie et la constitution de banques de données, tout en établissant des règles très strictes pour protéger les personnes qui respectent la loi, ce qui est encore un autre problème d'équilibre entre les libertés et la sécurité. C'est la tâche la plus importante de l'Union européenne.
Vous avez par ailleurs confirmé l'importance d'une question qui est fondamentale pour nous : la lutte contre le travail clandestin. C'est pour cela que, dans la stratégie qui vise à une politique européenne sur l'immigration économique, je prends en compte non seulement les « cerveaux », comme on dit, mais aussi les travailleurs saisonniers, qui sont exposés à un grand risque d'exploitation. En effet, si on ne considère que les ingénieurs, le problème est mineur, mais si on considère les personnes qui travaillent pendant trois à quatre mois dans le secteur de l'agriculture, il faut dire aux entreprises et aux entrepreneurs qu'ils doivent faire attention, et il faut se donner les moyens de leur interdire d'exploiter des immigrés illégaux. Ce qui arrive dans mon pays, mais aussi ailleurs.
M. Alain Gournac .- Tout à fait. Dans le nôtre aussi !
M. Franco Frattini .- C'est pourquoi ceux qui n'ont pas une qualification professionnelle de très haut niveau doivent être inclus dans la stratégie européenne. Sinon, ils risquent fort d'être abandonnés entre les mains de ceux qui les exploitent.
Mme Alima Boumediene-Thiery .- Je souhaite revenir sur le sujet de l'espace Schengen. Il faut avant tout se souvenir que d'anciens pays de l'Union européenne ne sont pas dans l'espace Schengen, comme le Royaume-Uni, ce qui continue de poser des problèmes. Par ailleurs, il existe des accords de liberté de circulation échelonnée et des accords progressifs avec les nouveaux pays entrants. Je pense donc qu'il ne faut pas avoir peur de l'élargissement. Mais il faut savoir que l'espace Schengen ne s'adresse pas qu'à ces nouveaux pays.
Cela dit, j'ai trois questions particulières à vous poser.
Comme vous tenez un discours de respect des grands principes et des droits de l'homme, auquel j'adhère, bien entendu, je me pose des questions. En effet, j'entends parler aujourd'hui de réadmissions collectives et de l'organisation de charters européens alors que les expulsions collectives sont interdites. Je m'interroge sur ce genre d'opération qui permet d'affréter des charters en faisant des étapes dans chaque pays pour remplir un avion pour le Mali. On nous dit que les dossiers sont examinés un par un, ce qui fait que ce ne sont pas des expulsions collectives, mais, dans les faits, on voit quand même des charters se remplir.
Par ailleurs, vous n'avez pas parlé des réfugiés et des demandeurs d'asile alors que l'on sait qu'est en projet la création de camps de demandeurs d'asile externes à l'Europe. Le Parlement européen en a déjà parlé il y a quelques années et continue de le faire dans ses différentes commissions, notamment la Commission « liberté et citoyenneté », et cette question a été évoquée récemment dans la presse.
Je me pose donc des questions sur le respect de ce grand principe du non-refoulement : tout demandeur d'asile a le droit de venir demander l'asile en Europe. Or, si on fait des camps externes à l'Europe pour les accueillir, le principe de non-refoulement sera bafoué.
J'ai une troisième question à vous poser. Lorsque j'étais au Parlement européen, j'avais beaucoup travaillé avec mes collègues sur les grandes directives de 2000 qui proposaient des politiques européennes sur l'immigration et sur l'asile, qui devaient mettre en place des garanties et des droits. En effet, il ne suffit pas de sanctionner et de réprimer ; il faut aussi intégrer l'immigration qui est ici, en Europe. J'aimerais donc savoir quels instruments la Commission entend mettre en place pour que l'on mette enfin en oeuvre ces politiques. Je vous rappelle que ces deux directives ont été adoptées au mois de mai 2000, ce qui fait presque six ans.
M. Franco Frattini .- Je vous remercie de votre intervention, parce que vous avez posé trois questions réellement importantes qui me donnent la possibilité de clarifier un peu quelques problèmes très sensibles.
Je commencerai par les expulsions. Elles doivent être faites au niveau individuel, effectivement, mais la différence va porter sur le contrôle européen. C'est à chaque Etat membre d'établir des règles pour contrôler l'identité et garantir l'individualité du contrôle des demandeurs d'asile et, bien sûr, de contrôler l'identité de ceux qui sont immigrés illégaux. Mais, pour mieux respecter les droits fondamentaux de chacun et de chacune, la coordination européenne peut constituer une valeur ajoutée. A cet égard, l'Union européenne doit instituer une procédure commune qui doit être acceptée, sans quoi il n'y aura pas de charters européens.
Je suis prêt à appuyer et à aider les Etats membres, mais à condition qu'ils reconnaissent le rôle de coordination de l'agence européenne, qui impose le respect de certains critères, comme le fait que le cas de chaque personne doit être examiné individuellement.
C'est pourquoi, jusqu'à maintenant, je n'ai financé aucune opération proposée par les Etats membres pour rapatrier les immigrés illégaux : je n'avais pas encore les garanties appropriées du respect du rôle de l'Agence européenne. Si on reconnaît ce rôle, je peux accepter de les aider. Sinon, chaque Etat doit faire comme il croit devoir faire.
Votre deuxième question concerne les camps de réfugiés à l'extérieur de l'Union européenne. Je tiens à le dire fortement : personne -et surtout pas moi, bien sûr- n'envisage de créer des camps à l'extérieur de l'Union. Je ne peux pas et je ne veux pas accepter des camps à l'extérieur de l'Union européenne. En revanche, je peux accepter, à la demande du Haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés, que l'on aide un pays dans lequel il y a des situations terribles, comme la Tanzanie, l'Ukraine ou la Biélorussie.
Dans ce cas, nous apportons une aide, dans leur pays d'origine, à des populations qui se trouvent dans une situation dramatique, dans le cadre de projets pilotes menées en partenariat avec le Haut commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés.
J'ajoute que, s'il existe des camps de réfugiés, ils ne bénéficient en aucun cas de l'appui de l'Europe.
J'en viens à présent aux propositions présentées en 2000 dont vous parliez et qui ont échoué. Pourquoi ? A ce sujet, je voudrais souligner que si la communication sur le programme d'action relatif à l'immigration légale de décembre 2005 a été approuvée par le Conseil et fait l'objet d'un consensus, c'est parce qu'elle a été précédée d'une large concertation : il y a eu un débat public sur la base d'un Livre vert, qui a duré 11 mois, il y a eu des consultations des Etats membres, des entreprises, des syndicats, des organisations non gouvernementales ...
Et vous aurez remarqué que dans ce document, on parle des droits des immigrés légaux : la liberté de circulation, le respect des droits sociaux, l'éducation, le logement et l'emploi, les cinq piliers de la stratégie d'intégration.
Mais je vous rappelle qu'il y avait un gros problème : jusqu'à présent, les Etats membres avaient refusé totalement l'approche européenne. C'est pourquoi j'ai présenté la stratégie sur l'immigration économique après avoir écouté tout le monde, contrairement à ce qui a été fait en 2000 et en 2001. A cette époque, on avait mis sur la table une proposition déjà préparée et les Etats membres l'avaient refusée. Pour la première fois, au mois de décembre, le Conseil européen a soutenu l'approche européenne. C'est pourquoi j'ai un nouvel espoir : nous avons aujourd'hui un consensus politique.
Car il faut une règle européenne. Certes, il faut respecter le principe de subsidiarité, mais des lignes communes européennes sont nécessaires, sans quoi nous avons quinze ou seize lois nationales tout à fait différentes dont les vraies victimes sont les immigrés. Imaginons qu'ils arrivent en Italie et qu'après une courte période de travail régulier, ils deviennent irréguliers. Ils restent quelque temps, puis ils vont en Espagne, où ils sont confrontés à une réaction très dure. On ne peut pas l'accepter. J'espère donc que, pour la première fois, nous aurons une stratégie européenne.
M. Bernard Frimat .- Monsieur le président, nous vous avons écouté avec grand intérêt, dans la mesure où, effectivement, nous sommes sur un sujet qui touche à la fois aux droits de l'homme et à la souveraineté nationale, qui sont parfois en contradiction, le tout sur fond de problèmes européens.
C'est pourquoi notre commission d'enquête est satisfaite de pouvoir aborder avec vous le problème sur le plan de l'Union européenne. En effet, le problème de l'immigration est posé à chaque Etat membre, mais aussi à l'Union, la politique de chaque Etat membre rejaillissant sur l'état de l'Union, même si la politique de l'Union n'est pas la somme de la politique de chaque Etat membre.
Nous avons beaucoup parlé du contrôle aux frontières et du retour. Mais l'expérience prouve qu'aucun contrôle aux frontières n'empêchera l'immigration irrégulière, que le durcissement des contrôles crée un marché florissant, un « marché du passage » lié à une économie mafieuse, et qui se développe de plus en plus.
Il y a un accord général pour lutter contre ces trafiquants qui exploitent les immigrés en leur faisant miroiter un eldorado, mais il existe une population en situation irrégulière qui se trouve dans l'ensemble des pays européens, à des niveaux divers et, par rapport à cette situation, chaque Etat membre a une politique nationale.
Nous avons vu, en Italie et en Espagne, des vagues massives de régularisation qui nous sont souvent présentées par le gouvernement français actuel comme l'exemple à ne pas suivre, dans la mesure où cela crée des conséquences pour les autres Etats. Quant à la France, elle a connu deux vagues de régularisation, en 1981 et en 1997, et nous connaissons maintenant des régularisations au coup par coup décidées au niveau des préfectures.
Y a-t-il une tentative de la Commission européenne d'essayer de proposer une vision commune sur la manière de traiter le « stock » -si vous me permettez ce terme plutôt économique- d'immigrés irréguliers, qui sont là et dont le problème ne sera pas réglé parce qu'on en empêche d'autres de rentrer ? C'est un problème qui reste national et cela pose aussi des problèmes de droits de l'homme et, notamment, de droit au regroupement familial, de droit à la vie privée et familiale ou de droit au mariage. On sent bien qu'un certain nombre de législations éminemment répressives se préparent dans différents pays sur ce thème et qu'elles font bon marché des droits de l'homme.
Ma question porte donc sur ce « stock » d'immigrants irréguliers. La Commission compte-t-elle prendre une initiative dans ce domaine, même si j'ai bien conscience que celle-ci sera difficile car elle va très vite rencontrer le problème de la souveraineté nationale de chaque Etat membre ?
M. Franco Frattini .- Merci beaucoup, monsieur le sénateur. Nous avons déjà abordé ce sujet au niveau européen. Au mois de mai 2005, après la dernière régularisation massive qui a eu lieu en Espagne, j'ai pris, avec la présidence luxembourgeoise, l'initiative de proposer aux Etats membres un mécanisme de consultation préalable avant d'adopter des mesures au niveau national ayant un impact sur les autres Etats membres. Le Conseil a approuvé cette approche.
Nous avons donc adopté le principe que chaque Etat membre, avant de prendre une nouvelle mesure ou une mesure de régularisation ou d'expulsion massive, doit consulter les autres Etats membres ainsi que, bien sûr, la présidence et la Commission. Cette consultation a lieu au sein du Conseil et, en cas de problème, le Conseil est saisi pour prendre une décision politique. J'espère donc que l'on ne prendra plus de décision unilatérale sans prise en compte de son impact européen.
Le grand problème est de savoir ce qu'on peut faire avec l'état de fait, comme vous l'avez dit, non seulement pour le futur mais pour le présent et pour le passé. A cet égard pour les étrangers en situation régulière, la seule possibilité est de mieux intégrer ceux qui ont un travail et qui peuvent se loger. En effet, si on réussit à donner un bon message en termes d'intégration, d'emploi, d'éducation et de droit de la famille aux immigrés, on réduira la frustration et l'humiliation de ceux qui travaillent régulièrement.
Ensuite, il y a les irréguliers. Il faut respecter leurs droits fondamentaux, mais il faut aussi respecter le principe de légalité. C'est pourquoi la Commission a fait une proposition en matière d'organisation du retour.
Si les pays membres acceptent que l'Union européenne coordonne la politique de retour et reçoive le mandat de s'occuper des relations avec les pays tiers d'origine et de transit et s'ils font confiance à l'Union européenne, on peut mettre en oeuvre une stratégie commune, même si cela prend du temps.
Pour traiter, comme vous l'avez dit, le « stock » de population irrégulière, il faut faire confiance à l'Union européenne pour élaborer une stratégie. Sinon, les pays continueront de traiter les irréguliers de différentes manières, ce qui crée une attraction vers ceux qui semblent leur accorder un traitement un peu plus favorable. Cela dit, je vous accorde qu'une stratégie commune du retour sera sans aucun doute la plus difficile à élaborer de toutes celles que nous aurons à définir dans les années à venir.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- J'aurai une dernière question : disposez-vous à l'échelle européenne d'instruments efficaces pour mesurer les migrations intra-communautaires ?
M. Franco Frattini .- Quand je suis arrivé à Bruxelles, le premier problème que j'ai trouvé était celui-là : un manque absolu de données fiables. Nous avons donc adopté une initiative européenne qui vise à élaborer un système statistique européen fondé sur des données émanant d'institutions publiques.
J'ai en effet découvert que, dans le passé, il y avait seulement des données d'origine privée. Il nous faut donc un système statistique européen et nous avons décidé de le construire. J'ai présenté la communication il y a trois mois et j'espère présenter le plan de mise en oeuvre avant le début de l'été.
M. Georges Othily, président .- Merci, monsieur le président, pour les informations que vous nous avez données et pour le dialogue très ouvert que nous avons pu avoir avec vous.