C. RÉNOVER LE PARTENARIAT ENTRE L'ÉTAT ET LES VILLES
1. Clarifier le rôle respectif de l'Etat et des collectivités territoriales
• L'affirmation du rôle pilote de la ville doit aller de pair avec une clarification des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui tienne compte des récentes avancées de la décentralisation et mette fin à la conception française du contrat, encore considéré parfois comme un outil de contrôle et de tutelle par l'Etat . Elle pourrait à ce titre s'inspirer de la contractualisation observée chez nos voisins européens, notamment aux Pays-Bas.
A l'Etat doit revenir la définition des grands objectifs, la régulation et l'évaluation. C'est le souhait exprimé par les collectivités, à travers les rapports d'évaluation des contrats de ville, qui jugent que l'Etat devrait recentrer son intervention sur la dimension stratégique (définitions des politiques et des territoires), l'ingénierie et l'évaluation .
• Pour le reste, on peut s'interroger sur la légitimité de l'Etat à rentrer dans le détail de la gestion de compétences relevant des communes. Une telle situation conduit en effet à des dysfonctionnements relevés sur le terrain par votre rapporteur : financement direct d'une association sans en informer le comité de pilotage, décisions de ce comité parfois outrepassées par la cellule interservices de la préfecture, qui finance un projet ayant reçu un avis défavorable du comité.
De manière générale, la multiplication des équipes instructrices de l'Etat avec des critères différents, qui apparaît à certains élus comme une « usine à gaz ingérable », le problème des chefs de projet, recrutés par la ville mais cofinancés et co-mandatés par l'Etat et la collectivité, aboutissent aux lourdeurs déjà relevées, qui pénalisent les porteurs de projet.
Votre rapporteur juge donc indispensable de remettre la responsabilité pleine et entière de cette politique à la ville ou à l'intercommunalité, en plaçant l'équipe opérationnelle sous sa responsabilité unique, et en instituant une délégation de gestion des crédits de l'Etat, avec un contrôle a posteriori et une évaluation annuelle .
2. Permettre la délégation de la gestion de certain crédits
Les lois du 13 août 2004 et du 18 janvier 2005 ont conféré aux EPCI un rôle très important en matière de logement, notamment en prévoyant que les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'un plan local de l'habitat peuvent se voir confier la gestion par délégation des aides à la pierre. Or, la compétence relative au logement est étroitement liée à celle de la ville : c'est ainsi que la loi du 12 juillet 1999 a obligé les communautés urbaines et les communautés d'agglomération à exercer la compétence « politique de la ville » et celle liée à l'équilibre social de l'habitat.
C'est pourquoi votre rapporteur estime qu'il serait cohérent « d'adosser » la politique locale de l'habitat à celle de la ville, et de rendre possible la délégation aux intercommunalités de la gestion des crédits attribués par l'Etat dans le cadre des contrats de ville . L'Etat et la structure intercommunale s'engageraient, à partir d'un diagnostic commun, à financer un certain nombre d'actions sur une base pluri-annuelle.
En contrepartie de cet engagement, les collectivités se verraient confier la gestion des crédits que l'Etat consacre aux actions prévues par la convention, avec un contrôle et une évaluation a posteriori sur des critères très précis. Ce système, qui confierait le pilotage de l'ensemble à l'autorité délégataire, répondrait à nombre d'écueils relevés dans les précédents contrats, en instituant un interlocuteur unique pour les porteurs de projets et en simplifiant globalement les procédures.
3. Renforcer le rôle et les moyens des sous-préfets d'arrondissements pour la conduite de la politique de la ville
Dans un contexte de décentralisation accrue , votre rapporteur juge nécessaire d'attribuer aux instances de pilotage locales une réelle force de décision et de renforcer la coordination des différents services déconcentrés de l'Etat.
En outre, la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale , de même que celle du plan de rénovation urbaine, avec la désignation d'un délégué territorial de l'ANRU, mobilisent fortement l'administration territoriale de l'Etat , en multipliant le nombre de dispositifs à mettre en oeuvre au plan local, et requièrent donc des moyens renforcés.
• L'une des innovations importantes de la politique de la ville réside dans la territorialisation de l'action publique , illustrée notamment par l'institution des sous-préfets chargés de mission pour la politique de ville, d'abord au nombre de 13, puis de 31 aujourd'hui.
Ces derniers sont chargés, conformément à la circulaire 26 ( * ) du 14 septembre 1993 de « susciter, animer et coordonner les projets de l'Etat et des instances locales, dans le cadre de la politique contractuelle de la ville » et de « mobiliser et responsabiliser l'ensemble des services déconcentrés de l'Etat pour la mise en oeuvre de cette politique ». En l'absence de tels sous-préfets, la circulaire interministérielle du 17 juin 1996 prévoyait qu'un responsable départemental de la politique de la ville serait désigné auprès du préfet dans les autres départements où sont mis en oeuvre des contrats de ville, en précisant qu'il devait s'agir en règle générale d'un membre du corps préfectoral.
En pratique, cette fonction n'est pas toujours assurée par un membre de ce corps, puisqu'elle peut être remplie par le directeur départemental de l'équipement ou le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales.
• Or, cette situation n'est pas optimale. L'absence de sous-préfet à la ville peut en effet conduire à des difficultés importantes de pilotage, liées aux dissensions entre services de l'Etat, par exemple entre la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et la direction départementale de l'équipement (DDE) . De fait, seul un membre du corps préfectoral dispose d'une réelle légitimité interministérielle , indispensable à la mise en oeuvre territoriale de la politique de la ville.
De même le rapport de la Cour des comptes souligne l'utilité des sous-préfets chargés de la ville et la nécessité de renforcer leurs moyens : « La politique de la ville a conduit les services déconcentrés de l'Etat à recourir à des modes de fonctionnement originaux afin d'en assumer les spécificités. Ces pratiques innovantes restent cependant encore insuffisantes pour permettre une mise en oeuvre efficace des différents dispositifs ou procédures. Il conviendrait notamment d'assurer une plus grande stabilité aux "sous-préfets ville", de renforcer leurs moyens d'action et d'améliorer leur positionnement hiérarchique » .
• C'est pourquoi votre rapporteur juge indispensable d'améliorer l'administration territoriale de la politique de la ville. En premier lieu, la légitimité interministérielle du corps préfectoral devrait conduire à y recourir plutôt qu'à tel ou tel service déconcentré. Il serait donc opportun, là où se mettront en place les futures conventions, que le sous-préfet d'arrondissement soit automatiquement sous-préfet à la ville 27 ( * ) . Celui-ci doit en effet être le véritable pivot de l'interministérialité, bénéficiant de l'autorité suffisante pour mobiliser les crédits de droit commun et les affecter dans les quartiers prioritaires .
En second lieu, le poste de sous-préfet à la ville a vocation à évoluer vers un poste de sous-préfet à la ville et à la cohésion sociale , ce qui passe par l'attribution de moyens renforcés. Votre rapporteur relève à cet égard que, dans le département de Seine-et-Marne, il est prévu de faire du sous-préfet à la ville le secrétaire général adjoint de la préfecture, ce qui améliore considérablement son positionnement hiérarchique, et de le doter d'une vraie direction, regroupant les diverses compétences actuellement éparpillées relatives à la cohésion sociale.
Votre rapporteur juge cette évolution tout à fait souhaitable, et estime que le renforcement des moyens des sous-préfets est indispensable à l'efficacité de la politique de la ville. Il conviendrait donc que des instructions claires soient données aux préfets afin que ceux-ci aient comme objectif une forte mobilisation des services de l'Etat et des dispositifs de droit commun sur les quartiers prioritaires .
* 26 Circulaire conjointe du ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville et du ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire du 14 septembre 1993.
* 27 326 sous-préfets d'arrondissements en métropole et 13 outre-mer.