B. ACCROÎTRE LE RÔLE DES VILLES DANS LE PILOTAGE DES CONTRATS
Pour des raisons de simplification, de clarification et de cohérence politique, votre rapporteur estime que c'est à la ville ou à l'intercommunalité que doit revenir la pleine responsabilité de la mise en oeuvre des futures conventions.
1. Des contrats alignés sur le mandat municipal
La question de la durée des futurs contrats passés entre l'Etat et les collectivités territoriales a fait l'objet, s'agissant des contrats de plan Etat-région , de diverses contributions du Parlement, des élus locaux et du Conseil économique et social 23 ( * ) , dont il apparaît opportun de rappeler les propositions :
- l'Assemblée nationale propose des contrats de neuf ans , avec un rendez-vous tri-annuel 24 ( * ) ;
- le Sénat, considérant trop longue la durée de sept ans, indique sa préférence pour quatre ou cinq ans afin d'assurer une prévisibilité de l'action publique tout en tenant compte de la lourdeur de la procédure d'élaboration des documents 25 ( * ) ;
- le CES propose des « contrats d'objectifs » de neuf ans et des contrats de programmation de trois ans ;
- l'Assemblée des régions de France préconise une durée de six à sept ans afin de permettre la réalisation de projets structurants et d'assurer une cohérence avec les programmes européens, avec une vraie clause de rendez-vous à mi-parcours ;
- l'Assemblée des départements de France se prononce pour une durée de cinq à six ans , jugée « réaliste » ;
- l'ADCF propose une durée de sept ans afin de se caler sur la programmation des fonds structurels européens, à condition de conférer plus d'importance aux révisions à mi-parcours.
Votre rapporteur estime pour sa part que, conformément à la nécessité de remettre à la collectivité territoriale compétente la pleine responsabilité de la politique de la ville, les futures conventions devront constituer le socle des engagements du maire, une véritable plate-forme politique . C'est pourquoi il préconise de ramener leur durée à six ans, en cohérence avec le mandat municipal, tout en prévoyant une importante possibilité de révision à mi-parcours . Ainsi le lancement de la négociation des contrats à venir pourrait-il utilement coïncider avec les prochaines élections municipales.
2. Des priorités déclinées en programmes et actions directement opérationnels
• La loi du 1 er août 2003 sur la rénovation urbaine et le plan de cohésion sociale vise davantage le quartier que l'agglomération . A titre d'exemple, la note de cadrage de la DIV précitée indique que les moyens destinés aux équipes de réussite éducative doivent être concentrés sur les zones urbaines sensibles et les zones et réseaux d'éducation prioritaire .
Or, l'expérience passée le montre : la mobilisation de moyens financier sur des quartiers circonscrits n'est pas suffisante pour lutter contre leur relégation ; il est également nécessaire de les intégrer dans un projet global d'agglomération .
• Dans ce contexte, les futures conventions doivent permettre la mise en oeuvre du principe de subsidiarité , résumé par la présidente du réseau AMADEUS, Mme Odile Quintin, sous la formule « penser global, agir local », et ainsi mettre en cohérence les actions menées au titre de l'ANRU ou du plan de cohésion sociale , très axées sur les zones urbaines sensibles, avec l'ensemble des problématiques de l'agglomération. Elles devraient de ce fait constituer l'instrument de « territorialisation » de certaines actions prévues par le plan de cohésion sociale, comme les équipes de réussite éducative. De même, les « conventions » prévues par la loi de programmation pour la rénovation urbaine du 1 er août 2003 pour mettre en oeuvre des programmes d'actions ciblés dans les ZUS devront être intégrées dans les futurs contrats. S'agissant des chartes de cohésion sociale, elles pourraient être conçues comme des instruments de préfiguration des futurs contrats , permettant de remobiliser les acteurs de la politique de la ville sur les objectifs à mettre en oeuvre.
• Votre rapporteur souhaite le regroupement de l'ensemble des procédures dans un document d'ensemble , un « contrat-cadre » . Celui-ci comporterait, en préambule, l'ensemble des études déjà réalisées par les agglomérations. Une telle intégration pourrait constituer un important facteur de simplification et d'économies , en permettant de ne pas multiplier les études et les diagnostics mais plutôt de les mettre en commun.
Ce préambule général pourrait être suivi par la déclinaison des objectifs définis comme prioritaires par les partenaires en programmes et actions directement opérationnels et facilement évaluables sur quelques critères précis.
3. Des frais de centralité mieux pris en compte au niveau intercommunal
Si votre rapporteur est convaincu de la nécessité de définir un projet global, de niveau généralement intercommunal, afin de prendre en compte la situation des quartiers en difficulté, il relève que le renforcement des intercommunalités doit aller de pair avec la reconnaissance du rôle moteur joué par les villes moyennes dans la coopération intercommunale.
C'est pourquoi il apparaît indispensable de mieux prendre en compte, dans le calcul des dotations et leur répartition, les « frais de centralité » qui incombent à la ville-centre, sur laquelle repose souvent l'essentiel des charges, alors même qu'elle concentre l'essentiel des difficultés .
Votre rapporteur souhaite que ce point soit pris en compte dans la prochaine contractualisation . Il a d'ailleurs été souligné par la Fédération des maires des villes moyennes, dans sa contribution en vue du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire prévu fin 2005. Celle-ci relève ainsi qu'afin de conforter les villes moyennes dans leurs fonctions de centralité et de répondre à « l'effet de ciseau » constaté entre croissance des besoins et stabilité des ressources, il conviendrait de créer une dotation « charges de centralité » au sein de la dotation forfaitaire, d'un montant de 5 euros par habitant, pour les communes de moins de 100.000 habitants, isolées ou « centre » au sens de l'INSEE et faisant partie d'une unité urbaine.
4. Des contrats recentrés sur les villes/intercommunalités et l'Etat
Dans le cadre du renforcement de la décentralisation, votre rapporteur est convaincu du recentrage à venir de chaque niveau de collectivité sur ses propres compétences, conformément, au demeurant, au principe de subsidiarité, gage d'efficacité.
En outre, il a été souligné, dans le bilan de la dernière contractualisation, le caractère souvent artificiel de l'articulation entre les contrats de plan Etat-région et les contrats de ville. Au demeurant, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de définir, pour la période à venir, les modalités d'une « contractualisation à la carte » entre l'Etat et les régions, en fonction de projets définis en commun et relevant de la compétence de la région.
En tout état de cause, il estime nécessaire de modifier les modalités du partenariat entre collectivités et d'instituer une contractualisation directe entre l'Etat et les intercommunalités, afin de rendre les prochains contrats de ville plus souples et plus lisibles.
Il apparaît ainsi préférable que la région ou le département puisse financer des actions partenariales, en cohérence avec les grandes orientations qui seraient retenues au niveau régional ou départemental. Ce système mettrait fin à la multiplication des financements croisés, qui impose aujourd'hui un partenariat très lourd pour chaque opération, particulièrement préjudiciable pour les associations, qui sont confrontés à une multitude de partenaires.
* 23 Regroupées dans un rapport établi en mars 2005 par l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale des finances.
* 24 Rapport d'information de MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay fait au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire sur la réforme des contrats de plan Etats-Région (13 octobre 2004).
* 25 Etats-régions : de nouveaux contrats pour l'aménagement du territoire, rapport d'information numéro 418 (2003-2004) du 16 juillet 2004 de M. François Gerbaud.