CHAPITRE
I
L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
EST PORTEUSE D'UNE
AMBITION FORTE
Il est assez naturel que l'évaluation des politiques publiques, en tant qu'ambition relativement récente, ait été l'objet de tentatives successives de définition de la part de ses concepteurs. Les nuances entre ces définitions apparaissent moins importantes que ce qui les réunit : elles sont généralement polarisées sur l'objet poursuivi par l'évaluation des politiques publiques.
Le présent rapport n'entend pas ajouter un nouvel item au lexique de l'évaluation en raffinant la définition de son objet, mais bien plutôt, afin de souligner ce que sont, aux yeux de ses auteurs, les propriétés essentielles de l'évaluation des politiques publiques, de retenir qu' elle est, avant tout, une démarche .
En effet, pour les auteurs de ce rapport, l'évaluation des politiques publiques doit d'abord être appréhendée comme une démarche cognitive ambitieuse, ordonnée par des méthodes qui lui sont propres et qui dictent ses processus.
I. UNE DÉMARCHE PORTEUSE D'UN PROJET AMBITIEUX
Au-delà de la variété des définitions de l'évaluation des politiques publiques, il est possible d'identifier une identité forte de l'évaluation ordonnée autour de l'idée de rationalisation de l'action et de la décision publiques. L' évaluation poursuit un objectif cognitif élaboré au service de l'intelligence de la décision publique .
Aux yeux de vos rapporteurs , cette définition , axée sur l'objet de l'évaluation, appelle un complément , qui amène à insister sur la composante procédurale de l'évaluation . Définir l'évaluation par son seul objet serait réducteur si l'on n'y ajoutait pas la considération des implications concrètes des objectifs poursuivis. L'évaluation des politiques publiques doit être , en ce sens, comprise comme une démarche incarnant la poursuite de finalités politiques et sociales éminentes .
A. LES DIFFÉRENTES DÉFINITIONS DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LUI CONFÈRENT UNE FORTE IDENTITÉ
Le droit positif et la doctrine ont engendré des approches diverses. Mais, au-delà de celles-ci se dégage la forte identité de l'évaluation des politiques publiques dans ses objectifs de réunion de connaissances au service d'une meilleure décision publique.
1. Une diversité d'approches
a) L'évaluation dans la doctrine
La littérature doctrinale sur l'évaluation des politiques publiques s'est considérablement développée. Il est impossible, et sans grand intérêt, de rendre compte de la totalité des définitions proposées.
Toutefois trois définitions d'origine doctrinale méritent d'être citées en raison des évolutions qu'elles traduisent et, pour les deux premières, de leur mention dans les travaux fondateurs de l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques en France :
- La définition proposée dans un rapport du Plan de 1985 ( rapport Deleau ) pour laquelle « évaluer une politique, c'est reconnaître et mesurer ses effets propres ».
- La définition du rapport Viveret de 1989 , où « évaluer une politique, c'est former un jugement sur sa valeur ».
- Celle de Freeman et Rossi enfin, selon laquelle, « l' évaluation doit se préoccuper de l'utilité, de la mise en oeuvre, de l'efficacité et de l'efficience des mesures qui ont pour but d'améliorer le sort des membres de la société ».
On relève une évolution d'une définition assez neutre où l'évaluation serait un simple processus d'identification des effets d'une action publique vers des définitions assignant à l'évaluation un rôle plus complet et pleinement appréciatif.
b) Le droit positif
Notre droit positif a connu deux définitions successives de l'évaluation des politiques publiques.
Le décret du 22 janvier 1990 en a donné la première définition « officielle » : « Evaluer une politique, c'est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en oeuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont fixés ».
Le décret du 18 novembre 1998 , créant le Conseil national de l'évaluation, lui a substitué une nouvelle définition selon laquelle « l'évaluation d'une politique publique a pour objet d'apprécier l'efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en oeuvre ».
La redéfinition opérée par le décret de 1998 est assez modeste, mais témoigne d'une certaine maturation du concept.
(1) L'évaluation est plus qu'un simple suivi
Une simplification est apportée puisque le décret assimile implicitement les effets attendus d'une politique à ses objectifs . Cette assimilation paraît légitime si l'on considère que les objectifs visés sont les objectifs ultimes de la politique envisagée et si l'on dépasse donc la considération des seuls résultats intermédiaires d'une politique donnée. Cette nuance, qui peut sembler abstruse, est importante.
L'analyse des politiques publiques conduit à distinguer plusieurs niveaux d'effets de la mise en oeuvre d'une politique : celui de la réunion des ressources nécessaires (par exemple, les crédits ou les personnels) ; celui des réalisations (par exemple, le nombre de dossiers examinés) ; celui des résultats (par exemple, le nombre des redressements fiscaux effectués) ; enfin, celui des impacts (par exemple, la réduction du nombre de cas de fraudes fiscales ou, inversement, l'accentuation de l'évasion fiscale).
L'évaluation des politiques publiques a pour ambition particulière d'apprécier l'ensemble des maillons de la chaîne de l'action publique et d'appréhender jusqu'aux impacts finaux d'une politique . C'est sa spécificité par rapport à des travaux , qu'on tend, à tort, à assimiler à elle, qui s'arrêtent en chemin, ne décrivant le plus souvent que les moyens et les réalisations , même si, dans le meilleur des cas, ils peuvent, très exceptionnellement, aller jusqu'au compte rendu des résultats.
Il est donc particulièrement nécessaire de rappeler que l' ambition de l'évaluation des politiques publiques dépasse la seule description des ressources et des réalisations d'une politique donnée. Une pareille approche relève d'un simple suivi de gestion, alors que l'évaluation des politiques publiques se donne pour objet d'apprécier le plus complètement possible la politique qui lui est soumise.
(2) L'évaluation se penche sur l'efficacité mais aussi sur l'efficience
Seconde novation bienvenue, le nouveau décret appelle à juste titre à « peser » les moyens d'une politique en fonction non seulement de leurs effets, mais aussi, le terme « comparant » y invite, en fonction de l'équilibre existant entre l'ampleur des moyens mobilisés et les résultats de la politique à laquelle ils contribuent. Alors que la définition de 1990 était axée sur une évaluation de la seule efficacité des moyens mis en oeuvre, celle de 1998 introduit la préoccupation de juger l'efficience des moyens consacrés aux politiques soumises à évaluation.
2. Un enrichissement des définitions et une identité forte
A considérer la doctrine et le droit positif, on peut relever que la pluralité des définitions de l'évaluation s'est accompagnée d'un enrichissement progressif autour de l'idée d'une démarche cognitive et appréciative élaborée. Chacune des définitions de l'évaluation possède sa propre « identité ». Mais, elles ont en commun d'assigner à l'évaluation des politiques publiques un objectif particulier qui lui confère une forte identité et se révèle très ambitieux.
a) Une pluralité de définitions qui témoignent d'un enrichissement progressif de la notion d'évaluation
La première définition de l'évaluation, mentionnée en 1990 dans notre droit positif, insiste sur la mesure de la capacité des moyens publics mis en oeuvre à atteindre les objectifs fixés. Dans cette optique, l'évaluation était avant tout un jugement sur l'efficacité d'une action .
La deuxième définition de droit positif (celle de 1998) offre à l'évaluation de traiter une question à la fois plus ouverte et plus complète, puisqu'il s'agit de repérer les effets d'une politique publique sans restreindre l'investigation à l'efficacité immédiate de cette politique , avec une attention portée à l'efficience des moyens .
On a déjà indiqué qu'en doctrine un cheminement est également intervenu vers une ambition plus large.
La définition du Plan en 1985 insistait sur l' identification des effets propres de la politique soumise à évaluation. La définition ainsi formulée semble assez technique et classique des évaluations consistant à exclure les effets d'aubaine.
La définition du rapport VIVERET a pour elle le mérite de la simplicité et de la généralité qu'elle « paie » par une relative imprécision. On observe aussi qu'elle confère à l'évaluation un objet mixte, en insistant sur la formulation d'un jugement.
L'évaluation est placée dans une optique appréciative mais cette appréciation, technique, débouche nécessairement sur un jugement politique.
Enfin, la dernière définition de Freeman et Rossi représente une synthèse des précédentes définitions auxquelles elle ajoute une dimension nouvelle. En effet, en affirmant que l'évaluation des politiques publiques répond à une préoccupation , elle établit que l' évaluation est un outil au service de finalités particulières . Est ainsi consacrée une dimension nouvelle et importante de la démarche évaluative, abordée plus après dans le présent rapport, sa contribution à l'organisation et au fonctionnement des sphères politique et administrative .
L'important reste que ces différentes définitions de l'évaluation des politiques publiques, au-delà des différences entre les approches proposées pour la décrire, comportent une certaine unité.
b) Une identité forte...
L'évaluation comporte toujours un jugement de valeur sur des politiques ou des actions publiques, mais un jugement élaboré à travers un processus cognitif rigoureux qui implique la mobilisation d'un appareil critique cohérent et le plus pertinent possible.
Ces considérations établissent d'emblée que l' évaluation des politiques publiques ne saurait être considérée ni comme une activité banale , ni comme une activité se prêtant à l'improvisation .
L'évaluation n'est pas une activité banale en ce sens qu'elle prend pour objet des questions politiques par excellence. Son champ est celui des politiques publiques , ce qui veut tout dire. Ses liens directs avec l'intelligence des décisions publiques auraient dû en faire depuis longtemps une activité usuelle dans un régime politique démocratique comme le nôtre. Elle doit le devenir en tant qu'outil irremplaçable au service des différents acteurs des politiques publiques.
C'est aussi dire que l'évaluation des politiques publiques doit être une activité organisée . Il y a à cela trois raisons au moins :
D'abord, en tant qu'instrument au service de décisions publiques plus pertinentes, l'évaluation est une procédure dont les différents acteurs et le cadre de leur intervention appellent une définition précise. L'évaluation des politiques publiques ne doit pas être vue comme indépendante des processus de définition et de conduite des politiques publiques. Elle doit, au contraire, être soigneusement articulée avec celles-ci, ce qui suppose une forme aboutie de systématisation.
Si toute évaluation n'est pas nécessairement ardue - certains projets d'évaluation peuvent être relativement simples -, la mesure des effets d'une politique donnée peut, pour de multiples raisons, se heurter à une réelle complexité , que toute activité d'évaluation suppose alors d'admettre et d'affronter comme telle en mobilisant les outils nécessaires.
Comme toute activité de jugement , l'évaluation des politiques publiques ne saurait échapper à une discussion préalable , concomitante ou postérieure , sauf à être suspecte. Cette vérité d'ordre général s'impose d'autant plus lorsque le jugement à rendre porte sur des affaires complexes et qui ont une dimension politique.
Ces deux caractéristiques appellent, on le verra, la définition d'une méthode et, plus encore, d'une déontologie. C'est donc une originalité fondamentale de l'évaluation des politiques publiques que d'être un processus formalisé soumis au respect de normes.
c) Une activité singulière à différencier de processus voisins
Démarche cognitive supposant le respect d'une déontologie particulière, l'évaluation doit être distinguée de processus voisins.
(1) L'évaluation des politiques publiques n'est pas assimilable à un travail de recherche
Les différences entre l'évaluation et la recherche, repérées dès l'origine par le Conseil scientifique de l'évaluation, ne font guère de doute .
Il est bien vrai que « l'évaluation se différencie de la recherche pure par sa prise en compte explicite et a priori de finalités normatives et instrumentales ».
Cette appréciation, quelque peu « énigmatique », appelle certaines précisions.
Elle ne signifie pas que l'évaluation soit étrangère à toute posture de recherche. Celle-ci est, au contraire, souvent nécessaire. Mais elle met l'accent sur le fait que les questions auxquelles l'évaluation tente de répondre sont distinctes de celles qui sont posées dans une activité de recherche . Celle-ci se déroule toujours dans le contexte d'un corpus scientifique auquel elle s'efforce d'ajouter en partant d'un point de vue, totalement ouvert au regard des finalités, et restreint au domaine de recherche concerné. Par contraste, l'évaluation est, quant à elle, guidée par la précision des problèmes qui lui sont posés , même s'ils peuvent impliquer des champs de connaissance variés.
La distinction entre activité de recherche et activité d'évaluation a des conséquences pratiques . Non seulement, la composition des équipes en charge de l'évaluation ne saurait être décalquée de celle de conseils scientifiques, mais encore, si la participation de chercheurs à ces équipes peut souvent être souhaitable, la qualité de leurs contributions ne saurait être appréciée à la même aune que celle utilisée pour sanctionner leurs travaux de recherche. Le maniement cohérent de connaissances acquises importe plus que la découverte. Une forme d' acceptation raisonnable des questions évaluatives posées par le commanditaire s'impose, alors qu'un projet de recherche peut légitimement entreprendre de reformuler un questionnement initial. Enfin, la finalité pratique de l'évaluation suppose le respect de délais qui peuvent être étrangers au « temps de la recherche ».
Ces différences entre projet de recherche et projet d'évaluation sont des différences fortes qu'il convient de respecter sauf à risquer un dévoiement de l'évaluation des politiques publiques qui peut prendre deux formes : celle d' une évaluation tellement éthérée qu'elle est sans utilité ; celle d'une recherche usurpant le label évaluatif , c'est-à-dire présentant comme robustes les résultats de travaux dont le statut « spéculatif » appellerait, pour validation, normalement une discussion scientifique.
(2) L'évaluation des politiques publiques doit être distinguée des travaux de contrôle et d'audit de gestion
Il est encore vrai que l'évaluation se différencie des différentes formes de contrôle que sont le contrôle de conformité ou encore le contrôle de gestion , ainsi que de l'audit organisationnel par le type de point de vue adopté pour apprécier l'action publique.
Le contrôle et l' audit se réfèrent à des normes internes au système analysé (règles comptables, juridiques, ou normes fonctionnelles), tandis que l'évaluation essaye d'appréhender d'un point de vue principalement externe les effets et/ou la valeur de l'action considérée .
Il existe cependant des zones de recoupement . C'est le cas lorsque les modalités de mise en oeuvre d'une politique conditionnent ses effets ou encore lorsque la norme d'efficacité est prise en compte par le contrôle interne. C'est surtout le cas lorsque l'évaluation ne se contente pas de mesurer l'efficacité des moyens mais aussi leur efficience, c'est-à-dire lorsqu'elle s'intéresse à la proportionnalité entre les moyens et les finalités de l'action publique.
De même que la distinction entre recherche et évaluation, les différences entre celle-ci et le contrôle ont des conséquences pratiques . La participation de personnels compétents en matière de contrôle peut être utile à l'évaluation mais celle-ci appelle systématiquement d'autres compétences, et, plus encore, la participation d'une gamme beaucoup plus étendue d'intervenants. En outre, il faut exclure que l'évaluation puisse avoir les mêmes suites directes qu'une mission de contrôle , à la fois parce qu'elle doit pouvoir s'affranchir, dans ses approches et dans ses procédures, des formes que tout contrôle doit, au contraire, respecter, et parce qu'elle implique une collaboration confiante avec les acteurs de la politique qu'elle prend pour objet.
Ces observations ne signifient pas, en revanche, que l'évaluation doive s'abstenir par principe d'apprécier l'adéquation entre les modalités de gestion des politiques publiques et leurs finalités. C'est au contraire un de ses objectifs importants.
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Démarche singulière, les particularités de l'évaluation des politiques publiques impliquent une organisation conforme à certains principes.
Avant de les exposer en détail, il faut insister sur une seconde dimension de l'évaluation des politiques publiques. A partir d'une définition plus fonctionnelle , on doit souligner sa contribution à la satisfaction de plusieurs finalités politiques et sociales éminentes .