B. L'ÉVALUATION, UNE PROCÉDURE AU SERVICE DE FINALITÉS POLITIQUES ET SOCIALES ÉMINENTES
Pour vos rapporteurs , il serait trop réducteur de présenter l'évaluation des politiques publiques comme une simple opération à visée cognitive supposée donner plus de base « savante » aux politiques publiques. Si cet objectif ne doit jamais être perdu de vue, il ne doit pas occulter les fonctions importantes que doit remplir l'évaluation et qui justifient qu'on lui consacre le présent rapport.
1. Des finalités plurielles
Il est justifié de commencer par rappeler les conclusions suivantes du « Petit guide de l'évaluation » élaborées par le Conseil scientifique de l'évaluation au début des années 1990, auxquelles vos rapporteurs souscrivent pleinement :
« ... l'expérience tendrait plutôt à montrer que les évaluations réussies remplissent une pluralité de fonctions. (Il est utile) ... de distinguer différentes finalités qui peuvent avoir plus ou moins d'importance selon les cas considérés :
a) une finalité « déontologique » : rendre des comptes aux responsables politiques et aux citoyens sur la manière dont une politique a été mise en oeuvre et sur les résultats qu'elle a obtenus. Cette dimension recouvre donc à la fois l'amélioration de l'« imputabilité » des systèmes d'action publique (notion correspondant au terme anglais accountability, au sens de capacité à rendre des comptes sur son action à une autorité de niveau supérieur ou à un public démocratique), la finalité informative et la finalité « démocratique » de l'évaluation.
b) une finalité gestionnaire : répartir plus rationnellement les ressources humaines et financières entre différentes actions, améliorer la gestion des services chargés de les mettre en oeuvre.
c) une finalité décisionnelle : préparer des décisions concernant la poursuite, l'arrêt ou la refonte d'une politique.
d) une finalité d'apprentissage et de mobilisation : contribuer à la formation et à la mobilisation des agents publics et de leurs partenaires en les aidant à comprendre les processus auxquels ils participent et à s'en approprier les objectifs.
En outre, sans que l'on puisse parler de finalité, l'un des rôles manifestes de l'évaluation est de favoriser les convergences de vue et la coopération entre des acteurs politiques ou administratifs autonomes engagés conjointement dans la conduite d'une action. »
Les critères d'évaluation pris en compte par les instances d'évaluation témoignent, en tout cas, de la pluralité des points de vue de l'évaluation.
Critères d'évaluation pris en compte par les instances
|
Niveau
|
Satisfaction |
Moyens
|
Efficacité
|
Efficience moyens/efficacité |
Impact objectifs/effets |
Pertinence |
Cohérence |
Mise en oeuvre et usages |
||||||||
|
1. Politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine |
|
|
|
X |
|
|
|
X |
||||||||
|
2. Programme «Nouveaux services-emplois jeunes» dans le champ de la jeunesse et des sports |
|
|
|
X |
|
|
X |
|
||||||||
|
3. Mesures d'aide aux emplois du secteur non marchand |
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
4. Politique de lutte contre le sida |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
||||||||
|
5. Logement social dans les DOM |
X |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
6. Formation continue des agents de l'État |
X |
X |
X |
|
|
|
X |
X |
||||||||
|
7. Politiques de développement rural |
|
|
X |
X |
|
X |
X |
|
||||||||
|
8. Politique de contrôle-sanction en matière de sécurité routière |
X |
|
X |
|
|
|
|
X |
||||||||
|
9. Fonds structurels et politiques régionales |
|
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
||||||||
|
10. Service public des déchets ménagers |
|
X |
X |
X |
X |
|
X |
X |
||||||||
|
11. Aides aux très petites entreprises |
|
X |
X |
|
|
X |
|
X |
||||||||
|
12. Recours à des opérateurs externes en matière de politiques d'emploi |
|
|
|
|
X |
X |
|
X |
||||||||
|
13. Transport combiné rail/route |
|
X |
|
X |
|
|
|
X |
||||||||
|
14. Etude de faisabilité d'une évaluation des politiques d'amélioration de l'accès à la prévention et aux soins |
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
Source : CNE - Rapport d'activité 2000 -2002
2. Une démarche fondamentalement politique
Toute politique publique suppose une décision politique et toute évaluation d'une politique publique emprunte à cette réalité.
La place de l'évaluation des politiques publiques est un enjeu évidemment politique.
Pour vos rapporteurs , l'évaluation des politiques publiques est un élément essentiel dans le choix des modalités de gouvernance, tant par son objet, que par sa dimension, essentiellement participative .
Il faut reconnaître pleinement cette composante essentielle de l'évaluation des politiques publiques et en tirer toutes les conséquences procédurales et organisationnelles . L'évaluation doit être conformée de sorte qu'elle permette de répondre aux différents aspects de la demande sociale dont, dans un pays comme le nôtre, le contexte est fondamentalement démocratique .
Dans cette optique, l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques est un enjeu essentiel . Elle doit être cohérente avec les principes politiques qui sont les nôtres. Pour être efficace, cette institutionnalisation doit aussi être adaptée aux réalités de notre organisation politique et administrative : elle doit tenir compte des caractéristiques des actions publiques et, en particulier, des conditions concrètes dans lesquelles elles sont pilotées et mises en oeuvre.
a) Pour une évaluation ouverte
Pour mettre l'évaluation au service du fondement démocratique qui est celui de notre organisation politique, il faut attacher la plus grande importance au problème de l'institutionnalisation de l'évaluation et en choisir les modalités conformes aux principes démocratiques .
A cet effet, il faut promouvoir un système d'évaluation ouvert , tant au stade de la formulation des saisines qu'à celui du pilotage de l'évaluation et du contrôle de ses suites .
Dans un régime politique démocratique, il existe une sorte de demande naturelle d'évaluation, constituée des personnes et autorités intéressées par la décision publique. Cette demande doit pouvoir s'exprimer pleinement.
b) Pour une évaluation puissante
Pour tenir compte des conditions concrètes d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques publiques , il faut reconnaître qu'elles sont caractérisées par la prééminence d'un acteur, l'exécutif au sens large, qu'il s'agisse du Gouvernement ou des exécutifs locaux, et par la fréquente complexité des systèmes et des problèmes concernés. Les modalités d'organisation de l'évaluation des politiques publiques doivent être adaptées à ces caractéristiques.
Ainsi, l'évaluation doit , d'abord, pouvoir produire davantage d'expertise que ce que l'organisation administrative traditionnelle est susceptible d'apporter. A cet effet, elle doit mobiliser les acteurs en charge des politiques publiques, mais aussi les experts et les publics concernés par les actions publiques.
L'évaluation doit, aussi, remédier à la situation concomitante « d'expertise sans contrôle » et « de contrôle sans expertise » qui est, selon l'heureuse expression de MM. Quermonne et Rouban, l'une des caractéristiques majeures de notre système politico-administatif.
L'organisation du dispositif d'évaluation doit être conçue de sorte que les réticences technocratiques puissent être surmontées , ce qui suppose que les conditions de l'animation de l'évaluation le permettent et que les préalables nécessaires à tout travail d'évaluation soient réunis . Ces considérations, abstraites en apparence, ont des prolongements concrets :
- le dispositif d'évaluation des politiques publiques doit être proche des acteurs de ces politiques afin que ceux-ci intègrent pleinement l'existence d'un système d'évaluation des politiques publiques mises en oeuvre par eux ;
- l'accès aux données de l'expertise revêt une importance particulière et appelle la mise en place des prérogatives nécessaires à la réunion des données administratives.
*
* *
Pour vos rapporteurs, les deux composantes de l'évaluation des politiques publiques que sont sa contribution à la compréhension de l'action publique et son rôle de point d'ancrage à une démocratie plus participative sont inséparables et constituent le socle à partir duquel l'instauration d'une évaluation dotée enfin de l'élan nécessaire peut être entreprise.
Le développement de l'évaluation des politiques publiques est ainsi lourd d'enjeux politiques. Il faut y insister et le présent rapport n'entend pas le dissimuler. Au contraire, ses analyses et ses propositions témoignent pleinement de cette donnée.