III. LES « CHANCES » DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Au cours des développements qui précèdent, certaines évolutions intervenues au cours de ces dernières années ont conduit à nuancer le constat d'un contexte peu favorable à l'évaluation des politiques publiques. De fait, celle-ci semble pouvoir aujourd'hui rencontrer un « terrain » plus propice à son développement.
A. LA DÉSACRALISATION DE L'ACTION PUBLIQUE
Dans un contexte de globalisation et de crises économiques et sociales, l'intervention publique fait l'objet de remises en cause. Si certaines de leurs formes n'ont pas de prolongements particuliers en termes d'évaluation, d'autres confèrent à celle-ci une dimension essentielle au regard des impératifs d'amélioration de la « gestion publique ».
1. L'action publique est soumise à des exigences qui se renforcent...
La réputation d'infaillibilité de l'Etat, sans avoir jamais été totale, même dans un pays de tradition interventionniste comme le nôtre, n'y a longtemps été contestée qu'au nom d'idéologies porteuses d'une remise en cause globale et radicale du rôle de l'Etat.
Ces critiques, dont l'actualité semble aujourd'hui atténuée, n'ont pas de prolongements particuliers dans le domaine qui nous intéresse. En effet, elles débouchent, soit sur le retrait de l'Etat, soit sur la consécration de son primat. Dans le premier cas, les politiques publiques, et, partant, leur évaluation sont réduites à un champ extrêmement étroit. Dans le second cas, l'évaluation apparaît incongrue face à des décisions publiques, expression d'un Etat infaillible.
En revanche, d'autres approches critiques du rôle de l'Etat se sont développées qui appellent, explicitement ou non, une institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques. Deux familles de critiques peuvent être identifiées : la « critique-gestionnaire », la « critique-sociologique ».
La « critique-gestionnaire » porte sur l' efficacité et l' efficience des politiques publiques. Elle se déploie dans un contexte marqué par les échecs rencontrés parfois par les politiques publiques conduites par un « Etat-providence » en mal d'adaptation au contexte nouveau issu de la globalisation. Elle tend, sinon à assimiler l'Etat à n'importe quel agent, du moins à souligner la communauté des contraintes qui l'entourent avec celles qui s'imposent aux personnes privées. Pour elle, « l'exception étatique » est plus ou moins révolue et doit céder la place à un « Etat-performant ». Cette approche appelle une vérification systématique de l'efficacité et de l'efficience des actions publiques, dont l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques peut être un des moyens.
La « critique sociologique » revêt une dimension ouvertement politique. Elle se décline en deux modes de contestation qui, quoique contradictoires, semblent l'un et l'autre pouvoir fonder le développement des processus d'évaluation des politiques publiques. La « technostructure » est une première cible de cette contestation, la « classe politique », une seconde . Dans l'un et l'autre cas, il s'agit de prétendre que le pouvoir est exercé par une caste au nom de ses intérêts propres et non de l'intérêt général, ou en vertu d'une culture séparée de celle des citoyens ordinaires.
2. ... et exercent une pression pour une meilleure évaluation des actions publiques
Ces critiques engendrent des recommandations , qui ne sont pas entièrement convergentes, et auxquelles ne sont pas directement associées de préconisations en matière d'évaluation des politiques publiques . Toutefois , un déroulement plus achevé de leurs prémisses conduit à dépasser les nuances de leurs conclusions intermédiaires et à montrer qu' in fine , l'évaluation institutionnalisée des politiques publiques constitue une solution à cette catégorie de critiques .
Dans un premier temps, on peut constater que les recommandations directement issues de ces deux approches diffèrent et qu' elles ne comportent pas de volet concernant immédiatement l'évaluation des politiques publiques .
La critique de la « technostructure » débouche sur l' appel à une reconquête du pouvoir par le politique qui serait affaire de volonté ; la critique de la « classe politique » fonde l'encadrement des décisions publiques par des règles . Si dans ce second cas, le stade initial de détermination des règles peut légitimer l'intervention d'une forme d'évaluation, le développement de l'évaluation des politiques publiques n'apparaît pas, au premier coup d'oeil, particulièrement stratégique dans ces deux approches. La première insiste sur le primat du « politique », la seconde débouche sur des modalités de gouvernement empreintes d'automaticité.
Pourtant, une réflexion plus achevée conduit à dépasser ce premier constat et à reconnaître que ces deux critiques peuvent conduire à préconiser comme solution une institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques .
a) L'évaluation comme « issue » de la critique de la technostructure
Le dénouement de la critique de la place excessive prise par l'administration ne saurait être trouvé dans la seule préconisation d'une reconquête du pouvoir par le « politique ». Malgré ses vertus mobilisatrices, un simple mot d'ordre ne suffirait pas à effacer les facteurs qui peuvent concourir aujourd'hui à un processus de dépossession des élus de l'exercice effectif de leurs pouvoirs.
Quels sont ces facteurs ? La complexification des problèmes joue, mais elle n'explique pas à elle seule le phénomène. Elle ne devient vraiment décisive que combinée avec un système d' organisation de la prise de décision consacrant le retrait des responsables politiques . Deux voies sûres pour parvenir à ce retrait sont la démobilisation des élus et la dissimulation d'éléments de la décision , destinée à convaincre que la seule solution existante est celle préconisée par celui qui la propose.
Certains ne manqueront pas de prétendre qu'une telle situation relève d'une analyse purement spéculative et qu'elle ne saurait exister que dans des régimes politiques extrêmes, appartenant au passé ou du moins à ces contrées aussi lointaines qu'exotiques. On se gardera bien d'apprécier cette objection ainsi que la réalité ou la fréquence des cas où le décideur politique, qu'il appartienne au Gouvernement ou au Parlement, se trouve victime de l'unicité des points de vue portés, sciemment ou non, à sa délibération. Ce qui apparaît, en revanche, difficilement contestable, c'est qu' il existe peu de garanties dans le processus de décision publique contre une telle situation . En effet, il existe un quasi-monopole de l'expertise exercé par les administrations de l'exécutif et, ce, en dépit du développement important pris par les cabinets ministériels.
Ce monopole , qui est en soi un obstacle considérable au plein exercice de ses prérogatives par le Parlement , peut également poser un problème aux gouvernements si ses titulaires en font un usage abusif, c'est-à-dire s'ils l'utilisent pour conformer les décisions des ministres à leurs propres objectifs. S'il est impossible à un observateur extérieur de juger si de telles hypothèses se vérifient, en raison de leur confidentialité qui s'attache traditionnellement aux éléments préparant les décisions publiques, il est possible de relever plusieurs observations qui établissent, d'une part, qu'il existe peu de garde-fous contre leur survenance et, d'autre part, que des tentatives de maîtrise du processus de décision publique par le politique sont régulièrement intervenues et apparaissent comme autant d'expressions de besoins non satisfaits.
Du premier point de vue , importent surtout la concentration des moyens d'expertise dans les administrations et le très grand déséquilibre entre les différentes sources d'influence de la décision publique . A cet égard, les cabinets ministériels sont censés exercer une fonction de conseil à mi-chemin entre conseil technique et conseil politique . Force est de constater que, du fait de leur composition - leurs membres sont majoritairement issus des administrations dont « disposent » les ministres, et ils ont souvent vocation à retrouver ces administrations, une fois leur temps de cabinet révolu -, ils « penchent » fortement du côté de services dont ils tendent d'autant plus à partager les diagnostics que ceux-ci « anticipent » fréquemment sur la demande politique perçue. Au demeurant, les cabinets n'ont guère le choix compte tenu, d'une part de l' absence quasi-systématique de recours organisé à une expertise pluraliste informée et de la profusion des dossiers à traiter qui les prive largement des moyens d'une appréciation approfondie.
Le second point de vue conduit à observer une certaine tendance à organiser les conditions d'une meilleure maîtrise par le politique du processus de décision publique , en s'efforçant de desserrer la contrainte associée à l'unicité des sources d'inspiration de la décision. On n'évoquera pas ici les contacts informels qui sont consubstantiels à l'exercice de fonctions publiques, mais dont la contribution à la décision publique est peu mesurable. En revanche, on peut relever certaines modalités d'institutionnalisation du pluralisme dans le processus de décision publique. Un assez grand nombre d'organes ont ainsi vu le jour qui, composés de personnalités extérieures aux seules administrations, ont, à côté d'autres fonctions, celle de constituer des instances d'expertise ou de conseil pluralistes. Ce mouvement procède de l'ambition d'instaurer une gouvernance consultative.
Une liste exhaustive de ces organismes reste à établir, mais il est possible d'en deviner le très grand nombre à partir de l'énumération mentionnée en annexe des instances placées sous l'autorité du Premier ministre qui exercent ces fonctions. Deux organes placés auprès du Premier ministre appellent une mention particulière :
- le Commissariat général du Plan , dont une des vocations traditionnelles était, jusqu'à présent, d'organiser une approche concertée (avec les experts indépendants, mais aussi avec les partenaires sociaux) de questions stratégiques, dans une perspective de détermination des choix publics ;
- le Conseil d'Analyse économique (CAE) qui, présidé par le Premier ministre, a, selon les termes de son texte institutif 13 ( * ) , « pour mission d' éclairer , par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du Gouvernement en matière économique », et « pour la réalisation de ses missions, ... peut faire appel à la collaboration des services de l'administration compétents en matière économique et peut également passer commande de travaux ou études à des organismes extérieurs à l'administration ». Le CAE est ainsi censé se trouver en mesure de constituer une enceinte pluraliste de préparation des choix publics et une alternative aux conseils de politique économique formulés par le canal privilégié, sinon exclusif, des directions du ministère de l'économie et des finances (l'INSEE et, surtout, la direction de la prévision et, désormais, de l'analyse économique).
Cette tendance à la diversification des sources de la décision publique se retrouve également auprès de la plupart des ministères avec une série d'organes exerçant une mission consultative dans différents domaines concernés par les choix publics.
Ces organismes , dont ce n'est pas toujours la fonction première, et dont, par ailleurs, la contribution à la décision publique et à l'évaluation des politiques publiques est envisagée ultérieurement dans le présent rapport, sont ici évoqués comme autant de témoignages d'une orientation visant à organiser une plus grande pluralité d'approches , afin de restaurer la capacité de choix du décideur politique en portant à sa connaissance des réflexions pluralistes.
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On trouve ainsi vérifiée , du moins dans les intentions exprimées, l'analyse selon laquelle l'évaluation des politiques publiques représente une réponse à l'inquiétude, et aux griefs, portés par la critique de la « technostructure ».
Pour que la contribution de l'évaluation soit complète, il reste à mettre en place une institutionnalisation réellement démocratique et pleinement efficace de l'évaluation.
b) L'évaluation comme réponse à la critique de la « classe politique »
Quant au dénouement de la critique de la « classe politique », il serait extrêmement choquant d'admettre qu'il puisse se trouver dans l'encadrement des décisions publiques par le développement très poussé d'un « constitutionnalisme » qui viendrait réduire la possibilité même de prendre des décisions , ou de conduire des politiques publiques, comme le recommandent les théoriciens de l'école de Chicago. Il est vrai que leurs recommandations portent principalement sur le domaine économique. Mais, cette nuance n'est, à son tour, que très relative compte tenu de la tendance à la colonisation de l'ensemble du champ politique par l'approche économique.
Il serait exagéré de prétendre que les préconisations issues de cette critique ont déjà trouvé de nombreux prolongements pratiques . Mais , il serait naïf de croire qu' il ne s'agit que de constructions théoriques isolées, sans traductions effectives. Il faut d'abord admettre que cette critique, et ses conclusions, est enracinée dans une tradition de pensée ancienne , elle ne fait que réactualiser le thème du « despote inactif » des physiocrates , et, en même temps, qu' elle correspond à une contestation populaire , certains diraient « populiste », des conditions de tout gouvernement. Il faut surtout observer que cette critique a trouvé certains prolongements très concrets , dont le plus célèbre est, sans conteste, le « Pacte de stabilité et de croissance », supposé régler les problèmes des interdépendances budgétaires entre les Etats ayant adopté l'euro, mais représentant un encadrement mal conçu des politiques budgétaires, réalisé au moyen de règles qui, à l'expérience, se sont révélées trop rigides pour être respectées.
L'épisode de la crise du Pacte de stabilité et de croissance est riche d'enseignements. Techniquement, le recours à des règles pour conduire des politiques publiques apparaît comme une solution déraisonnable... sauf à ce qu'une évaluation permanente de l'adéquation entre ces règles et les situations observables soit mise en place. Politiquement surtout, un régime démocratique repose sur une légitimité par l'élection, ou l'expression directe des citoyens, principe qui interdit un recours absolu à l'adoption d'un « constitutionnalisme » excessif. L'édiction de règles supérieures s'imposant dans des champs d'intervention naturelle des gouvernements représente un tel abus puisqu'elle revient à figer des décisions qui n'appellent pas, du fait de leur nature, une consécration constitutionnelle.
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Aux yeux de vos rapporteurs, le développement de l' évaluation des politiques publiques a pour objet fondamental de consolider la place de débats démocratiques informés qui représentent la meilleure garantie contre les dérives que visent, en fait, les critiques ici évoquées.
* 13 Décret du 22 juillet 1997.