B. LA LOI ORGANIQUE SUR LES LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001
Le vote de la nouvelle loi organique sur les lois de finances du 1 er août 2001 traduit une volonté forte d'inscrire l'action publique dans une perspective de performances et de mieux asseoir le contrôle et l'évaluation des politiques publiques exercés par le Parlement .
La nouvelle loi organique sur les lois de finances (LOLF) manifeste d'abord une réaction du Parlement (cette loi organique est d'origine parlementaire) visant à donner une véritable signification à l'examen du budget , en lui permettant de se prononcer sur les crédits demandés en fonction des objectifs des politiques qu'ils sont censés soutenir et des résultats obtenus. Il s'agit de sortir de la logique favorisée par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui régissait jusqu'alors le fonctionnement budgétaire de l'Etat, d'un vote à l'aveugle des moyens attribués aux ministres, pour entrer dans une logique de financement de politiques publiques clairement identifiées par leurs objectifs, leur coût, et leurs résultats .
Ainsi, le contenu informatif des différents projets de loi de finances devrait être considérablement amélioré, ce qui devrait favoriser l'évaluation des politiques publiques .
Toutefois , outre qu'il convient que le Parlement exerce une particulière vigilance pour que son oeuvre ne soit pas affadie à l'excès par des pratiques ministérielles qui pourraient en contourner l'esprit, il ne faut pas attendre de la LOLF, en elle-même, plus qu'elle ne peut donner en matière d'évaluation des politiques publiques. En particulier, pour que son application soit entière, il faut que le Parlement se dote des moyens d'évaluer lui-même les résultats des politiques publiques .
1. La LOLF devrait constituer un progrès important pour l'évaluation des politiques publiques
a) La reconnaissance explicite de l'évaluation par la LOLF
La LOLF mentionne explicitement l'évaluation , qui se trouve ainsi promue au niveau constitutionnel, qui est celui des lois organiques. Elle cite plusieurs fois, dans le chapitre relatif au contrôle, la mission d'évaluation. L'évaluation dont s'agit ne recouvre pas strictement l'évaluation des politiques publiques. Ce n'est pas l'objet d'une loi organique sur les lois de finances que de traiter de celle-ci. Toutefois, deux données doivent être mises en évidence car elles établissent fermement la volonté du législateur organique de promouvoir l'évaluation en tant que telle.
En premier lieu , le domaine de l'évaluation mentionnée dans la LOLF est singulièrement étendu . Il s'agit de « toute question relative aux finances publiques ». La notion englobante de finances publiques va très au-delà de la notion classique, et qui vient immédiatement à l'esprit, des deniers publics, c'est-à-dire des crédits inscrits en loi de finances. Les finances publiques mentionnées dans la LOLF recouvrent l'intégralité des ressources et des dépenses publiques. De plus, l'évaluation se voit reconnaître explicitement la faculté de prendre pour objet « toute question » relative aux finances publiques. Il s'agit de bien plus que la seule évaluation de l'usage des deniers publics, objet désormais classique des évaluations réalisées dans le domaine des finances publiques. En indiquant que toute question relative aux finances publiques peut donner lieu à évaluation, la LOLF entend donner à l'évaluation le champ le plus large , et, en particulier, ouvrir à l'évaluation la totalité du domaine de la politique des finances publiques, qu'il s'agisse de la politique budgétaire ou des politiques fiscales.
En second lieu , la mention de l'évaluation dans la LOLF vaut reconnaissance par le législateur organique de la fonction d'évaluation en tant que telle . L'évaluation est placée au même rang que le contrôle. Or, si celui-ci occupe une place traditionnellement reconnue dans les missions du Parlement, et la loi organique le consacre, il n'en allait jusqu'à présent pas de même de l'évaluation. Sa mention explicite dans la LOLF, à côté du contrôle, n'est pas le fruit du hasard. Elle correspond à la volonté de promouvoir l'évaluation et de dépasser la fonction classique de contrôle , dont le référentiel plus étroit que celui de l'évaluation et le champ plus réduit (comment contrôler la politique fiscale, par exemple ?) restreignent la portée.
b) La promotion d'un système d'information plus complet
La LOLF doit être comprise notamment comme traduisant la volonté d'améliorer profondément le système d'information sur les actions publiques financées à partir des lois de finances.
Aux lois de finances, recensions des moyens alloués aux ministères, doivent se substituer des lois de finances regroupant une information complète et pertinente sur les politiques publiques dont le financement est retracé dans le budget de l'Etat.
La LOLF met d'abord en place un système permettant d'identifier les différentes politiques publiques auxquelles le budget de l'Etat est appelé à contribuer.
Au terme de l'article 7 de la LOLF, les crédits sont désormais regroupés par mission et spécialisés par programme. Les missions comprennent un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie et les programmes regroupent les crédits destinés à mettre en oeuvre une action à laquelle sont associés des objectifs précis et les résultats attendus et « faisant l'objet d'une évaluation ».
On vérifie à nouveau que l'évaluation est à l'honneur dans la LOLF mais aussi que le concept de politique publique y est pleinement consacré .
En deuxième lieu, la LOLF organise un système d'information précis sur le coût pour l'Etat des politiques publiques .
La nomenclature budgétaire est organisée de sorte qu'un repérage du montant des crédits engagés au soutien des différentes politiques publiques soit désormais possible. Les crédits budgétaires ne représentant pas toujours la totalité des coûts d'une action publique, la LOLF comporte une seconde exigence, la mise en oeuvre par l'Etat d'une comptabilité analytique permettant de restituer les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes.
Enfin, la LOLF comporte des obligations d'information sur le sens et les résultats des différentes politiques publiques financées par le budget de l'Etat. Les performances de l'action publique doivent désormais être soigneusement présentées, ce qui suppose un réel développement de la capacité d'évaluation de ces performances.
La nouvelle loi organique relative aux lois de finances exige, en particulier, qu'à chaque programme soient associés des indicateurs permettant d'apprécier les résultats recherchés et les résultats obtenus.
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Les articles de la loi organique relative aux lois de
finances
Article 1 er Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent... Article 48 En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant : .... 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de projet de loi de finances de l'année suivante .... Article 51 Sont joints au projet de loi de finances de l'année : .... 5° Des annexes explicatives développant conformément aux dispositions de l'article 5, pour l'année en cours et l'année considérée, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par titre et présentant, dans les mêmes conditions, une estimation des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme précisant : a) La présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ; ... Article 54 Sont joints au projet de loi de règlement : .... 4° Les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement : a) Les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés... |
La nouvelle loi organique mentionne les performances dès son article 1 er , plaçant ainsi la gestion budgétaire sous le sceau de la performance. L'article 48, l'article 51 et l'article 54 évoquent chacun les indicateurs de performances qui sont ainsi concernés à l'occasion de chacune des phases de la procédure budgétaire : au moment du débat d'orientation budgétaire sous la forme d'une liste devant permettre que les choix d'indicateurs soient discutés (article 48) ; au moment du projet de loi de finances de l'année où le choix des indicateurs associés à chaque programme doit être justifié (article 51) ; au moment du projet de loi de règlement où les rapports annuels de performance doivent comporter une information sur les résultats obtenus mis en perspective avec les résultats recherchés et les résultats atteints les années précédentes (article 54).
Les dispositions de la nouvelle loi organique devraient donc se traduire par des progrès vers une information plus complète sur les actions publiques . Pour autant, leur aptitude à engendrer des références pertinentes pour les travaux d'évaluation des politiques publiques ne doit pas être surestimée.
2. Le Parlement doit rester vigilant et il ne faut pas attendre de la LOLF seule que soit pleinement institutionnalisée l'évaluation des politiques publiques
La LOLF résulte d'une initiative parlementaire, mais, paradoxe inévitable compte tenu de la répartition des responsabilités entre pouvoirs publics, il appartient au gouvernement de l'appliquer. Le Parlement doit donc rester vigilant pour que les dispositions et l'esprit de la LOLF ne soient pas contournés.
Par ailleurs, le champ de la LOLF et celui de l'évaluation des politiques publiques n'étant pas entièrement superposables, la LOLF ne permettra pas de faire l'économie d'une véritable institutionnalisation de l'évaluation, d'autant que les « publics » de l'évaluation des politiques publiques sont, par nature, plus diversifiés que ceux de la LOLF.
a) Le Parlement doit rester vigilant
Le Parlement doit veiller à ce que l'esprit de la LOLF ne soit pas contourné .
Les inquiétudes à écarter sont parfaitement identifiées dans un récent rapport de notre commission des finances 14 ( * ) consacré à la mise en oeuvre de la loi organique. On peut en identifier deux catégories : celles qu'engendre la perspective d'initiatives gouvernementales inadaptées ; celles qu'engendre la perspective d'une insuffisance d'efficacité des contre-pouvoirs consacrés par la LOLF .
(1) Le problème de la nomenclature budgétaire
La logique très forte de la LOLF consiste à ordonner le budget autour de l'identification des politiques publiques qu'il finance et des actions mises en oeuvre pour en atteindre les objectifs. Elle pourrait s'évaporer si la définition pratique des missions et des programmes devait déboucher sur une nomenclature budgétaire ne se conformant pas à la volonté exprimée par le législateur organique.
Tel serait en particulier le cas si une logique institutionnelle devait prévaloir sur une approche fonctionnelle, assimilant mission à ministère et programme à direction administrative. De la même manière, il serait stérilisant de multiplier les « missions mono-programme », ce à quoi la tentation de bénéficier à plein des mécanismes de « fongibilité asymétrique » des crédits introduits par la LOLF pourrait inciter les ministères.
Tout en reconnaissant les difficultés que peuvent susciter les situations de polyvalence des services 15 ( * ) , il convient d' insister pour que les regroupements de moyens coïncident le plus possible avec une structure pertinente résultant de l'identification des politiques publiques et des actions destinées à en atteindre les objectifs .
(2) La question de l'information sur les missions et programmes
L'information sur les missions et les programmes représente un deuxième grand défi . Les principes qui inspirent la LOLF sont ceux d'une définition claire des objectifs des politiques publiques et de leurs résultats ainsi que des coûts de ces politiques publiques .
Le ministre délégué au budget, Alain LAMBERT, a précisément recensé les problèmes posés par la définition des objectifs et des résultats des politiques publiques à l'occasion de l'ouverture du Comité interministériel d'audit des programmes ( CIAP ) le 1 er octobre 2002.
« Au stade des audits initiaux, les critères de qualité porteront sur la cohérence du périmètre des programmes sur les objectifs qui leur sont assignés, sur les indicateurs associés, sur les systèmes d'information qui produisent ces indicateurs, sur les actions retenues au service des objectifs, sur le système de pilotage des réseaux, et encore, sur le système de contrôle de gestion permettant la maîtrise des moyens et des coûts.
« Au stade des audits de réalisation, dans la mesure où les appréciations sur les résultats obtenus constitueront un élément central des discussions budgétaires, les critères de qualité seront centrés sur la fiabilité des résultats chiffrés ainsi que sur la garantie d'objectivité et d'exhaustivité des commentaires relatifs aux écarts constatés entre les objectifs et les réalisations ».
Il faut tout particulièrement se féliciter de l'accent mis par le ministre sur les critères de fiabilité et de garantie d'objectivité et d'exhaustivité des commentaires relatifs aux écarts constatés entre les objectifs et les réalisations .
Ces critères sont si essentiels qu'on osera compléter les propos du ministre en souhaitant qu' ils s'appliquent à l'ensemble du processus , c'est-à-dire qu'ils concernent aussi , en amont, la définition des objectifs et des indicateurs .
L'ambition de la LOLF sur ces points doit être pleinement mesurée ; elle est très grande.
Par ailleurs, la définition d'indicateurs cohérents avec des objectifs d'une politique publique est lourde d'enjeux . Le choix d'un indicateur revient en effet à formater le cadre de l'action publique (l'indicateur devient un objectif à atteindre) et de son pilotage (l'indicateur devient le critère de jugement de la qualité de l'action publique).
Il serait très optimiste, et vraisemblablement contre-performant , d'imaginer qu'une opération si complexe et stratégique puisse être parachevée du premier coup , sans confrontation avec l'ensemble des parties prenantes, le Parlement bien sûr, mais aussi les administrés, les experts et les agents en charge des politiques.
La construction d'indicateurs de résultats est une opération complexe et à forts enjeux politiques
La loi organique n'offre pas en soi de garantie de pertinence des indications fournies par les administrations publiques sur leurs performances.
La construction d'indicateurs de résultats est une entreprise complexe et porteuse d'enjeux politiques tels qu'une grande vigilance doit s'exercer sur leur définition.
La complexité de l'opération tient aux questions de méthode qu'elle pose, mais aussi aux problèmes de gestion qu'il faut résoudre . Il n'entre pas dans les objectifs du présent rapport de détailler l'ensemble des questions de méthode que pose chacune des étapes d'une démarche d'évaluation des politiques publiques.
A titre d'illustration, on peut cependant évoquer le problème très classique de l'identification de la causalité, qui consiste à identifier les effets propres d'une action publique, en excluant les facteurs extérieurs d'efficacité (ce que les spécialistes appellent les « effets de contexte ») pour bâtir des indicateurs de résultats.
Un exemple récent de cette difficulté peut être trouvé dans les débats contradictoires organisés par votre délégation à la planification sur les effets de la réduction obligatoire du temps de travail.
Lors d'une réunion tenue le 29 janvier 2002, la délégation du Sénat pour la planification a procédé à l'examen du rapport du Commissariat général au plan sur l'évaluation des effets de la réduction du temps de travail. A cette occasion, plusieurs problèmes classiques de construction d'indicateurs de résultats tenant à l'identification des effets propres d'une action publique ont été mentionnés.
Ainsi , M. Henri Rouilleault , président de la commission chargée d'évaluer la mesure de réduction du temps de travail , a d'abord relevé le problème posé par la mesure des effets d'aubaine :
« Il a alors présenté les dernières estimations disponibles sur les créations d'emplois, soit à fin 2001, 325 000 emplois supplémentaires. Il a expliqué l'écart entre ce chiffre et celui présenté par le Gouvernement, plus élevé, car fondé sur les déclarations des entreprises qui, ex-post, doit être corrigé des effets d'aubaine évalués à 15 % des emplois déclarés par les entreprises. » 16 ( * ) .
M. Pierre Cahuc , professeur d'économie à l'université de Paris I , a, quant à lui, souligné le problème de la mesure des effets de contexte :
« Il a d'abord estimé que la méthode statistique employée pour mesurer les créations d'emplois résultant de la RTT était discutable puisque comportant des biais de sélection et ne permettant pas de distinguer, parmi les causes des créations d'emplois alléguées, ce qui pouvait revenir à la réduction du temps de travail de ce qui pouvait être attribué aux primes consenties aux entreprises » 1 .
Devant ces multiples difficultés , seule compte ici l'observation que la complexité de la démarche, qui ne doit pas décourager l'entreprise, appelle une discussion organisée et pluraliste sur les méthodes.
La contribution du CIAP sera certainement précieuse . Mais, il serait illusoire de considérer que ses travaux suffiront à garantir un règlement adapté des problèmes . Les conclusions du CIAP devront être soumises à débat. Ses travaux sont placés sous une contrainte forte de temps et de moyens, qui suscite à juste titre l'inquiétude de notre commission des finances. En outre, quelle que soit la grande qualité de ses membres, la nature et la composition du CIAP, qui réunit des membres de corps d'inspection et de contrôle ministériels, placent, sans conteste, cet organisme dans l'orbite du seul exécutif. A cet égard, le CIAP ne réunit malheureusement pas les conditions standards d'un organe d'audit , transparent, et indépendant. Il reste à souhaiter que par un exposé rigoureux des méthodes de production des informations exigées par la LOLF, il puisse nourrir efficacement le débat le plus large, sans lequel la mise à niveau des moyens de notre intelligence collective serait incomplète.
Quant à l'identification des coûts des politiques publiques , le législateur organique ne pouvait faire autrement que de traiter du seul objet proposé à son intervention, le budget de l'Etat et, plus précisément, s'agissant des autorisations de dépenses, les crédits budgétaires. Le champ de la loi organique, ainsi que des problèmes techniques de prise en compte législative de certains chefs de dépenses, ont inévitablement réduit le champ des coûts de l'action publique concerné dans la LOLF. Les charges assumées par des agents autres que l'Etat (particuliers, entreprises, collectivités locales, ...) sont hors du champ de la LOLF ainsi que certains coûts supportés par l'Etat comme les dépenses fiscales . Or, il apparaît nécessaire pour apprécier toutes les incidences financières du degré d'engagement de l'Etat dans une politique publique donnée d'en saisir l'ensemble des éléments. Il faut donc souhaiter que l'information sur le niveau et la distribution des coûts des politiques publiques soit la plus précise et exhaustive possible , ce qui impliquera un dépassement du seul recensement des crédits budgétaires .
(3) Pour un plein exercice des missions de contrôle et d'évaluation
Une seconde série de préoccupations est liée à l'efficacité de l'exercice des contrôles et évaluations externes que la LOLF consacre et renforce du fait des nombreux obstacles qu'il faut surmonter .
Le renforcement du contrôle externe rencontre traditionnellement des obstacles juridiques dans notre pays.
Un bref retour historique relatif au processus d'adoption de ladite loi organique permettra d'illustrer les difficultés rencontrées de ce point de vue pour améliorer le contrôle externe dans notre pays.
La décision n° 2001-448 DC du 25 juillet
2001 du Conseil constitutionnel, illustration des difficultés à
consacrer
une culture du contrôle et de
l'évaluation
A l'occasion de l'examen de la conformité constitutionnelle de la nouvelle loi organique, le Conseil constitutionnel semble avoir particulièrement exercé ses prérogatives sur les articles tendant à renforcer le contrôle parlementaire. Sa décision traduit les difficultés juridiques qui existent, dans le cadre constitutionnel actuel, pour asseoir pleinement le contrôle externe du Parlement sur les politiques publiques .
1. La priorité accordée à la « continuité nationale »
Dans un premier ensemble de cas , sa décision tend à atténuer la portée de plusieurs dispositions relatives à l'information du Parlement : les articles 39, 41, 46, 48, 49, 52, 53, 55 et 56, qui prévoient les conditions dans lesquelles les membres du Parlement sont informés de l'exécution des lois de finances, de la gestion des finances publiques et des prévisions de ressources et de charges de l'Etat. Le Conseil ne censure pas ces articles mais en atténue considérablement la portée en estimant que « ces procédures ne sauraient faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de finances ; que la conformité de la loi de finances à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci ». La mention des « exigences de la continuité de la vie nationale » ne laisse guère de doutes, malgré sa précision des plus incertaine, sur le sens d'une éventuelle décision du Conseil constitutionnel sur des manquements au devoir d'informer en temps opportun le Parlement, c'est-à-dire dans des conditions le mettant à même d'exercer réellement ses compétences.
Si un choix différent aurait pu être fait, sanctionnant cette forme de désinvolture à l'égard des principes démocratiques que représente la présentation au Parlement d'un projet de loi de finances non-motivé ou motivé avec retard, il faut prendre acte de préférences du Conseil constitutionnel pour une solution expédiente. Il est, en revanche, regrettable que dans le « commentaire au cahier », les dispositions en cause soient présentées comme comportant « des obligations sans doute bien venues du point de vue du contrôle parlementaire ( mais qui) n'en seraient pas moins susceptibles, par l'irréalisme de certaines de leurs exigences (du moins dans certaines circonstances), de paralyser les services administratifs... ». Il apparaît, bien au contraire, que les dispositions en cause comportent des obligations d'information, somme toute, normales, compte tenu de l'importance considérable du vote d'une loi de finances. Il n'est pas acceptable, et il est même inquiétant, de les voir qualifiées « d'irréalistes ». Le processus de réallocation des ressources et de contrainte fiscale que recouvrent les lois de finances, qui portent sur environ 1/5 e de la production nationale annuelle, ne doivent laisser place à aucune forme de désinvolture.
2. Une conception rigoureuse de la séparation des pouvoirs aux prolongements déconcertants
Dans deux autres cas , le Conseil constitutionnel invoque la séparation des pouvoirs pour limiter le renforcement des prérogatives de contrôle et d'évaluation du Parlement .
Il s'agit d'abord de l' article 59 sur l'entrave à ces prérogatives qui dispose : « Lorsque, dans le cadre d'une mission de contrôle et d'évaluation, la communication des renseignements demandés en application de l'article 57 ne peut être obtenue au terme d'un délai raisonnable, apprécié au regard de la difficulté de les réunir, les présidents des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent demander à la juridiction compétente, statuant en référé, de faire cesser cette entrave sous astreinte ».
Le Conseil estime que des pouvoirs d'une telle portée appellent une réserve d'interprétation conforme à la conception française de la séparation des pouvoirs. Il considère que les dispositions précitées ne peuvent être comprises que comme permettant au juge administratif , et à lui seul , d'ordonner en référé à une personne morale investie de prérogatives de puissance publique la communication des documents ou renseignements susmentionnés. Il juge encore que cet ordre ne doit être assorti que d'une astreinte, à l'exception de toute autre mesure, notamment d'exécution d'office .
Sans qu'il soit besoin d'approfondir la réflexion sur les contours exacts de la « conception française de la séparation des pouvoirs », il est possible de s'étonner de la défiance manifestée par le Conseil à l'égard du pouvoir judiciaire . Etant rappelé que la réserve du Conseil ne saurait s'appliquer que dans le cas où une personne morale dotée de prérogatives de puissance publique est en cause (d'autres personnes peuvent être concernées par cet article), il est à remarquer que le Conseil , en réservant la procédure de cessation d'entrave au juge administratif, semble estimer que la séparation des pouvoirs ne s'applique pas de la même manière aux tribunaux de l'ordre judiciaire et à la juridiction administrative , ou plus précisément que celle-ci étant plus protectrice de l'administration, il convient de la désigner comme compétente quelle que soit la qualification donnée au fait d'entrave justifiant la saisine du juge.
L'autre disposition en cause concerne le premier alinéa de l'article 58 sur les relations entre le Parlement et la Cour des comptes . Celui-ci disposait : « Avant d'arrêter son programme de contrôles, la Cour des comptes en transmet le projet aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Ceux-ci disposent de quinze jours pour formuler leurs avis ainsi que les demandes d'enquête mentionnées au 2° ».
Le Conseil rappelle qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que sont garantis l'indépendance des juridictions et le caractère spécifique de leurs fonctions, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le Parlement ni le Gouvernement .
Il indique qu' en vertu du code des juridictions financières, la Cour des comptes est une juridiction administrative et que la Constitution garantit donc son indépendance par rapport au pouvoir législatif comme au pouvoir exécutif. Concédant que , si certaines de ses missions (les missions visées par l'article), notamment de vérification des comptes et de la gestion, ne revêtent pas un caractère juridictionnel , il remarque qu'elles peuvent révéler des irrégularités appelant la mise en oeuvre d'une procédure juridictionnelle . Par suite, le Conseil estime que l'obligation faite à la Cour des comptes par le premier alinéa de l'article 58 de la loi organique est de nature à porter attente à son indépendance et que cette disposition est contraire à la Constitution.
Il faut, à ce sujet, rappeler que les objectifs poursuivis par le législateur organique consistaient à permettre d'établir un dialogue formalisé entre le Parlement et la Cour des Comptes relativement au programme de contrôles de la Cour en amont de son adoption par elle afin de remédier aux difficultés pratiques rencontrées par la Cour pour prendre en considération les demandes de contrôle du Parlement , dont la légitimité est peu contestable au vu de l'article 47 de la Constitution . Le Parlement ne se voyait doté d'aucune prérogative d'approbation, et encore moins de détermination , d'un programme de contrôles, qui, comme le concède le Conseil Constitutionnel, n'entrent pas dans le domaine des compétences juridictionnelles de la Cour. Il faut rappeler que, dans quelques démocraties à la vitalité peu contestable, le Parlement exerce une faculté de détermination d'une partie du programme de contrôle de l'institution externe de contrôle financier . S'il est exact que la Cour a la particularité de « juger les comptes » et qu'en outre ses contrôles peuvent appeler la mise en oeuvre d'une procédure juridictionnelle., c'est également le cas des contrôles exercés par le Parlement sans pour autant que celui-ci se voit accoler une double identité, législative et juridictionnelle.
Le choix du Conseil constitutionnel est souverain, mais l'argumentaire produit pour démontrer que le premier alinéa de l'article 58 attentait à l'indépendance de la Cour, non seulement n'emporte pas la conviction compte tenu de la substance des dispositions en cause, mais encore aboutit à fragiliser très sensiblement, sur le plan juridique, l'activité de contrôle de la Cour, ce qui est regrettable .
Une jurisprudence tend en effet à se développer (voir en particulier la décision du 7 mars 2000 de la Cour d'Appel de Paris sur la COB) qui, appliquant les stipulations de la Convention européenne des droits de l'Homme consacrant le droit à un jugement équitable et le principe du contradictoire (article 6 de la Convention), fait une application stricte du critère d'impartialité du tribunal et du principe de la séparation des fonctions d'instruction et de jugement. En insistant, comme il le fait, sur la coexistence étroite des missions non-juridictionnelles et juridictionnelles de la Cour des comptes , dans un contexte où, écho à l'organisation collégiale de la Cour, son unicité est constamment revendiquée par elle, le Conseil constitutionnel consacre des principes d'organisation qui peuvent fragiliser l'activité juridictionnelle de la Cour.
Dans le cas de la COB, un tel problème a conduit à une restructuration complète des procédures de sanction ainsi qu'à une réorganisation des services .
La question de la contribution de la Cour des comptes à l'essor de l'évaluation des politiques publiques est abordée plus avant dans le présent rapport. Selon vos rapporteurs, une reconfiguration de la Cour passant par une spécialisation fonctionnelle et organique serait utile . Sa justification dépasse à l'évidence les seules considérations juridiques évoquées ici. Mais, celles-ci ne sont pas négligeables.
La décision du Conseil constitutionnel, par sa motivation, complique , en tout cas, incontestablement la recherche des solutions, qui apparaissent d'autant plus nécessaires après elle, destinées à préserver l'intégrité des fonctions juridictionnelles de la Cour sans sacrifier l'apport précieux au contrôle et à l'évaluation des politiques publiques qu'elle devrait développer , au vu de l'utilité très grande de ce qu'elle réalise déjà et des performances atteintes par ses homologues à l'étranger.
Cet épisode important étant rappelé, il faut considérer que notre commission des finances a très justement appelé l'attention du Sénat sur deux aspects importants de la mise en oeuvre des dispositions de la LOLF relatives au contrôle et à l'évaluation , le premier d'ordre juridique, encore, le second de nature très pratique.
Elle s'est d'abord inquiétée des conditions dans lesquelles le gouvernement applique l' article 57 de la loi organique relatif à la communication des informations jugées nécessaires au contrôle et à l'évaluation . Celui-ci dispose, notamment que « Tous les renseignements et documents d'ordre financier qu'ils [le président, le rapporteur général, ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, les rapporteurs spéciaux des commissions chargées des finances] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis » .
La commission observe que des limites ont pu être posées à la transmission des documents préparatoires à une décision gouvernementale. « ... il est arrivé qu'elle se voie refuser la transmission de certains rapports réalisés par des services d'inspection, en raison de leur caractère préparatoire à une prise de décision gouvernementale ». Elle rappelle, à juste titre, qu'un refus de transmission pour ce motif n'est pas prévu par la LOLF.
Conciliante, elle dit « comprendre que le gouvernement ne souhaite pas voir « divulguées sur la place publique » des informations qui seraient de nature à remettre en cause l'indépendance de sa prise de décision ».
Vos rapporteurs partagent pleinement cette attitude raisonnable. Mais, il ne faudrait pas lui donner des prolongements qui pourraient aller jusqu'à paralyser toute forme d'évaluation ex ante des décisions publiques. Il est souhaitable que la prise de décision publique ne soit pas paralysée par un harcèlement quotidien. L'initiative gouvernementale doit être protégée contre une intrusion permanente et contre la publicité donnée à des travaux exploratoires, qui peuvent être purement spéculatifs. Toutefois, cette protection doit céder devant la nécessaire transparence des données essentielles fondant les décisions publiques, une fois celles-ci arrêtées . On ne peut donc contester le bien-fondé de la revendication de notre commission des finances que soit strictement observé un droit d'accès à l'intégralité des documents préparatoires une fois la décision prise . Celui-ci est indispensable à tout exercice d'évaluation extérieure des décisions publiques. C'est d'ailleurs cette finalité qui fonde la disposition de la LOLF en question. Plus largement, il faut relever que l'une des modalités de la promotion de l'évaluation des politiques publiques doit précisément consister en une meilleure explicitation et justification des décisions publiques, démarches entreprises dans ce sens dans des pays voisins et esquissées sans réel succès en France même (v. infra ).
Une seconde préoccupation de notre commission des finances concerne la question des moyens d'expertise et de contrôle du Parlement .
Vos rapporteurs la partagent pleinement . Il est bien vrai que le Parlement français souffre en la matière de la comparaison avec certains pays étrangers et qu' en renforçant les prérogatives du Parlement en matière de finances publiques, la LOLF crée une demande d'expertise supplémentaire par rapport à la situation actuelle . Ce surcroît de demande appelle la mise en place de moyens supplémentaires pour y répondre. Il est également incontestable que la question des moyens d'expertise du Parlement relève de la volonté du Parlement lui-même et, de plus, il convient d' insister sur le fait que la volonté politique constitue le fondement indispensable d'un accroissement du contrôle effectif du Parlement sur l'exécutif.
On revient ultérieurement sur cette question , dans la mesure où elle concerne un champ plus vaste que celui de la mise en oeuvre de la LOLF et intéresse plus largement les capacités du Parlement à participer au développement souhaitable de l'évaluation des politiques publiques.
Mais, d'ores et déjà, il faut souligner l'importance des conséquences à tirer en matière de contrôle externe (le contrôle interne doit lui-même être significativement adapté) de la consécration d'une gestion budgétaire orientée vers la performance . Juridiquement , ces conséquences ont été formellement intégrées dans notre droit positif qui, très justement, mentionne désormais « l'évaluation » à côté du « contrôle » dans les missions du Parlement. Il reste néanmoins à dégager les moyens et les méthodes qu'appellera la vérification des mesures de performances et des rapports sur les performances. De telles informations doivent pouvoir être vérifiées par des auditeurs afin qu'en soient commentées l'exactitude ou les présentations et les interprétations qui en sont faites. Il est souhaitable que l'on assiste à l'apparition de normes sur la compilation et l'analyse des informations relatives aux performances. Mais, comme le remarque l'OCDE dans les travaux réalisés par son Comité de gestion publique, « il est peu probable que ces normes fassent autorité autant que celles régissant la communication des résultats financiers ».
Cette observation renvoie à deux difficultés différentes : celles de méthode, rencontrées pour couvrir par des règles générales, l'ensemble des questions de mesure de la performance de la palette diversifiée des politiques publiques ; les problèmes posés par les suites à réserver au constat d'un écart entre objectifs et résultats.
Ces deux problèmes singuliers conduisent à souligner l'importance d'une implication continue du Parlement , qui doit se mettre en situation d' élaborer de façon permanente le référentiel de ses évaluations, de confronter l'action publique à celui-ci, et de veiller aux suites, nécessairement plus complexes que celles d'un simple contrôle financier, de ses missions d'évaluation.
b) Le champ budgétaire et le champ des politiques publiques ne se recouvrent pas nécessairement
Il faut souligner à nouveau que le champ traité par la loi organique ne recouvre pas nécessairement le champ des politiques publiques .
Ce peut être d'abord le cas parce que la loi organique ne concerne que l'État alors que beaucoup de politiques publiques mobilisent plusieurs niveaux d'administration publique. Ce peut être aussi le cas parce que l'obligation posée par la loi organique est inscrite dans le cadre des programmes qui, par construction législative, sont spécialisés par ministère et, par nécessité, présenteront des données très agrégées, tandis que les politiques publiques sont fréquemment interministérielles et réclament, pour être correctement évaluées, la réunion de données d'un niveau suffisamment fin. Enfin, un certain nombre de politiques publiques passent par l'édiction de normes sans prolongements budgétaires.
c) Les « publics » de la LOLF et de l'évaluation des politiques publiques sont différents
La LOLF, comme cadre des lois de finances, concerne essentiellement les relations entre l'exécutif, dont les conditions de l'initiative budgétaire, qui lui appartient, sont précisées, et le Parlement, qui est le bénéficiaire direct de l'entreprise de clarification de l'information budgétaire qu'incarne la LOLF.
Si chaque citoyen dispose, en théorie, d'un accès à tout projet de loi de finances et si, ainsi, la LOLF pourrait améliorer l'information de tous, les conditions d'un examen des projets de loi de finances susceptibles de déboucher sur un jugement évaluatif supposeront, après comme avant l'application de la LOLF, la mobilisation d'un ensemble de procédures (questions, auditions, contrôle, etc.) dont l'utilisation par les citoyens reste quasi-utopique, en dépit des textes juridique de valeur éminente (la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen), qui la fondent.
Malgré l'ouverture du Parlement à son environnement , qui reste toutefois assez peu formalisée, on ne peut ainsi attendre de la mise en oeuvre de la LOLF de progrès systématiques et garantis dans la prise en compte de la pluralité des points de vue et dans l'affirmation d'une démocratie participative, qui sont deux objectifs politiques essentiels de l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques .
* 14 Rapport du Sénat n° 388 du 9 juillet 2003 : « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat », Jean Arthuis, Commission des finances.
* 15 En ce cas, la définition de programmes correspondant strictement à la définition de la LOLF se heurte à la pluralité des finalités assignées aux services. Le développement de la comptabilité analytique doit cependant permettre de retrouver la logique d'identification des politiques publiques et des coûts associés.
* 16 Extrait du bulletin de la réunion.