B. LES LACUNES DE L'INFORMATION SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES
L'évaluation des politiques publiques, qui comporte toujours une appréciation sur l'efficacité des actions publiques, ne peut se passer de données permettant, à défaut d'en disposer, de construire des indicateurs de moyens et de résultats significatifs.
Or, en même temps que manque trop souvent aux politiques publiques une définition suffisamment précise des objectifs poursuivis, une absence fréquente d'indicateurs de moyens et de résultats reste à déplorer. Quand ceux-ci sont présentés, les commentaires qui les accompagnent ne permettent, en général, pas d'apprécier leur portée.
Cette situation est attestée, en creux, par l'invitation lancée, à chaque ministère, par le comité interministériel à la réforme de l'État, lors de sa réunion du 12 octobre 2000, de définir et d'utiliser des indicateurs annuels d'activité et de résultats.
Significative aussi, la tendance de plus en plus accusée, mais que pourrait freiner une jurisprudence étonnante du Conseil Constitutionnel, à intégrer dans les textes de loi des dispositions réclamant la remise au Parlement d'un rapport 10 ( * ) .
Elle est fréquemment dénoncée par les observateurs assidus de l'action publique que sont ses contrôleurs externes, qu'il s'agisse des rapporteurs spéciaux des commissions des finances du Parlement ou de la Cour des comptes.
On peut, sur ce point, citer le rapport consacré par le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics en 1999 aux rapports d'activité des ministères :
« Une autre insuffisance, sur laquelle le rapport met particulièrement l'accent, touche les indicateurs quantitatifs... rares, les indicateurs de résultats mesurent des activités mais généralement pas l'impact de celles-ci : ils sont inadaptés à la mesure d'efficacité et de performance, notamment en l'absence d'objectifs quantifiés, et sont souvent insuffisamment fiables sur le plan méthodologique. Enfin, l'enquête a relevé l'absence quasi-générale d'indicateurs d'efficience et de qualité. »
Cette situation peut être le résultat d'un défaut de suivi systématique des politiques publiques mises en oeuvre.
Le peu d'attention portée aux questions concrètes de gestion et d'accompagnement des politiques publiques connaît d'abondants exemples, qu'il s'agisse de l'empilement des lois, de la multiplication des dispositifs ou encore du foisonnement des régimes dérogatoires... Cette situation débouche sur des difficultés majeures d'administration des politiques publiques dont les problèmes de suivi ne sont qu'un volet. On peut relever ici que l' un des apports de l'évaluation des politiques publiques peut précisément consister à prévenir ou corriger de tels effets ( voir supra ).
Lorsque l'appareil de suivi existe, il peut encore être particulièrement difficile à mettre en oeuvre et ses résultats ne sont pas toujours directement utilisables pour l'évaluation. Pour illustrer les problèmes de suivi, on peut mentionner la réponse élaborée pour le présent rapport par la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère des affaires sociales.
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Un exemple de lourdeur des travaux statistiques à la charge d'un service d'études et d'évaluation, la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques du ministère des Affaires sociales (DARES) Le faible nombre d'évaluations de politiques publiques réalisées, en tout ou partie, par la DARES, semble s'expliquer largement par la lourdeur des travaux de suivi des politiques publiques dont le ministère assure la conduite. Cette situation prévaut alors que le suivi statistique est , pour l'essentiel, adossé au système de gestion , la DARES réalisant peu d'enquêtes spécifiques . Elles portent, d'abord, sur la mise en oeuvre des dispositifs, avec comme exemples : la mise en oeuvre de TRACE (auprès des services locaux de l'emploi et des opérateurs) ; la mise en oeuvre du contrat de qualification adulte (auprès des employeurs) ; la mise en oeuvre locale du programme nouveaux services-emplois jeunes ; les modalités de passage à 35 heures. Mais elles concernent, aussi, les bénéficiaires en dispositif ou sortis de dispositif, avec comme exemples : le devenir des jeunes sortis du programme nouveaux services-emplois jeunes ; le devenir des personnes passées en CEC. Trois types de production sont issus des données de gestion recueillies par la DARES: un simple comptage des entrées mensuelles dans les dispositifs qui permet d'élaborer « le tableau de bord mensuel des politiques d'emploi » ; l' analyse annuelle (ou infra annuelle) du contenu des conventions (documents CERFA) : caractéristiques sociodémographiques du demandeur d'emploi ; caractéristiques du bénéficiaire ; caractéristiques du dispositif qui débouchent sur les publications suivantes : « Premières synthèses », publications annuelles sur chacun des principaux dispositifs ; « Bilan annuel des politiques d'emploi » ; des analyses transversales analysant la situation de certains publics-cibles par rapport aux politiques d'emploi (entrée par public et non plus par dispositif). Ce dispositif de suivi, très descriptif, est particulièrement lourd à animer et se trouve, en outre, souvent perturbé, du fait notamment de la multiplication des « gestionnaires » des dispositifs de politique d'emploi et des modifications réglementaires sur les dispositifs, qui sont fréquentes et réalisées dans des délais rapides. Par ailleurs, le nombre de dispositifs suivis est pléthorique. Ainsi, pour les seuls dispositifs de politiques d'emploi suivis par la DARES, non compris les travaux portant exclusivement sur la formation professionnelle ou les relations de travail, au 1 er juin 2002, il convient de relever : SIFE collectifsSIFE individuelsSAEStages FNE cadresNouveaux services-emploi jeunesTRACEBourses d'accès à l'emploiContrats de qualification Contrats d'adaptationContrats d'apprentissageContrats d'orientationContrats de qualification adultesContrats initiative emploiEmplois familiauxACCREEDENChèques conseilExonérations zonées : ZFU, ZRU, ZRR, ZFUCESCECEntreprises d'insertionAssociations intermédiairesEntreprises d'intérim d'insertionActivités d'utilité socialeAdultes relais Enfin, les exigences sur la fourniture de données s'accroissent également : en termes de rapidité de fourniture des informations statistiques pour donner aux services déconcentrés les moyens d'un réel pilotage et fournir à l'administration centrale les données de suivi de l'action des services déconcentrés ; en termes de précision , la territorialisation de la politique de l'emploi (élaboration et suivi de plans d'actions locaux) nécessitant la fourniture de données et d'analyses à un niveau géographique fin. Si la lourdeur des travaux de suivi absorbe une part importante des ressources que la DARES pourrait employer à des travaux d'évaluation de politiques publiques, force est pourtant de reconnaître que l'analyse de données à laquelle la DARES se livre comporte souvent une dimension évaluative qui, pour être incomplète, présente en soi de l'intérêt au regard de l'analyse des politiques d'emploi. |
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Mais , même lorsque ce suivi est correctement assuré , comme c'est, semble-t-il, heureusement de plus en plus le cas, les données réunies doivent pouvoir être utiles à l'évaluation .
Or, deux considérations montrent que cette situation se présente trop rarement .
1. Si l'évaluation engendre souvent des besoins « ad hoc »...
La première d'entre elles n'implique pas une critique particulière à l'encontre de notre système de production d'informations sur les politiques publiques.
L' évaluation de ces politiques rend fréquemment nécessaire la réalisation de travaux de compilation de données ad hoc . Il est assez naturel que l'appareil d'information sur les politiques publiques ne « les présente pas sur étagère ». La statistique sur les programmes publics est plutôt orientée vers le suivi de gestion. La définition in abstracto des données nécessaires à l'évaluation est une tâche quasiment impossible tant que les questions évaluatives ne sont pas posées.
On remarquera cependant que l'orientation des travaux statistiques témoigne de l'insuffisant développement de l'évaluation. Celle-ci, n'étant pas entrée dans les moeurs, ne constitue pas en tant que telle, un élément de la demande statistique. On pourra, ainsi, décerner une mention favorable à la préoccupation, régulièrement exprimée depuis quelque temps, « d'une prise en compte des besoins de l'évaluation dans le processus de définition du programme statistique annuel ».
2. ... elle semble trop fréquemment freinée par une diffusion inégale des données et méthodes...
La seconde considération est moins indulgente . Elle consiste, une fois de plus, à déplorer les défauts d'accessibilité aux données , et à « l'ingénierie informationnelle », dont pâtissent les publics intéressés.
Notre commission des finances a consacré un rapport aux lacunes de l'information statistique relative aux administrations publiques , dans lequel elle soulignait le besoin d'amélioration des statistiques et de l'accès aux données 11 ( * ) .
a) L'accessibilité des données relatives aux politiques publiques doit être garantie
Ces besoins existent tout autant en ce qui concerne les données relatives aux politiques publiques . Notre collègue, Aymeri de Montesquiou s'en est à juste titre préoccupé lorsqu'il a souhaité étudier les perspectives de l'évaluation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) 12 ( * ) .
Les conditions de la production statistique , et , surtout , l'accessibilité aux données pertinentes posent , en ce domaine, des problèmes non résolus .
Il est d'ailleurs remarquable que ces problèmes existent non seulement pour les publics extérieurs à l'administration, mais encore pour les administrations elles-mêmes . Plusieurs des personnalités rencontrées par vos rapporteurs ont indiqué, sur ce point, que si l'un des motifs des demandes d'évaluation présentées par les ministères semble avoir été de combler un déficit de données sur un sujet , l'évaluation pouvait parfois buter sur les réticences des administrations à transmettre les informations nécessaires . Par ailleurs, il est assez piquant de relever que le groupe de travail, constitué au sein du Conseil National de l'Information statistique (CNIS) pour présenter un rapport sur la « clarté et l'accessibilité des données du système statistique public », semble souffrir d'une certaine inertie des services statistiques ministériels pour achever ses travaux. Telle est du moins la conclusion qu'inspire la lecture de la partie du rapport général d'activité du CNIS pour 2002 consacrée à ce sujet.
« M. Bompard rappelle que l'assemblée plénière du CNIS a souhaité voir se poursuivre les travaux de ce groupe de travail. [...] Il déplore également le manque d'implication des services statistiques ministériels dans les travaux du groupe. [...]
M. Delarue est sensible aux difficultés rencontrées par le groupe de travail. Il souhaite que les services statistiques ministériels soient sollicités par la Direction de la coordination statistique et des relations internationales de l'INSEE afin de participer activement à la suite des travaux du groupe ».
L'ensemble de ces témoignages est significatif d'un malaise que la position d'un des membres du groupe de travail susmentionné, représentant de l'INSEE, visant à exclure du champ de ses travaux « l'évaluation des politiques publiques, malgré la demande des chargés d'études au sein du groupe », accentue encore.
b) Les outils et méthodes doivent être mieux partagés
Ces problèmes d'accès aux données, et de clarté, ne sont pas les seuls en cause . Il faut aussi mentionner les questions posées par la diffusion des outils et méthodes d'expertise . Ceux-ci sont forgés grâce aux talents des agents publics concernés, mais aussi grâce aux crédits publics dont leurs services sont dotés. On évoque ici les outils de calcul économétrique - les modèles, les maquettes - ou encore d'autres instruments de mesure des impacts, comme, par exemple, les enquêtes, les travaux sur échantillon, etc., qui constituent autant de facteurs d'expertise dont la production est largement monopolisée par les administrations publiques et dont la diffusion généralement inorganisée, est des plus faibles.
3. ... ce qui justifie des mesures visant à lever ces obstacles
Ces deux obstacles majeurs pour l'expertise et l'évaluation indépendantes doivent être surmontés . Les détenteurs publics des données et des savoir-faire nécessaires doivent être mis en situation d'intégrer à leurs missions traditionnelles une véritable vocation de prestataires de service public . Il paraît illusoire d'attendre que ce changement de culture puisse être spontané.
a) Pour une loi sur l'information économique et sociale
Vos rapporteurs estiment donc nécessaire qu' une loi intervienne pour préciser et rénover les conditions d'accès aux données et celles de transmission des savoir-faire .
Une concertation devrait être lancée, au plus haut niveau, afin de repérer les différents problèmes et de trouver les solutions conformes aux objectifs de transparence et de transferts de technologie au service d'une optimisation des « ingénieries informationnelles » développées dans le secteur public.
Cette concertation ne devrait pas s'interdire d' aborder les questions institutionnelles que peuvent poser les ambiguïtés du statut de certaines grandes administrations. L'une de ces ambiguïtés réside assurément dans la coexistence , pour l' Institut national de la statistique (INSEE) mais aussi pour les autres services publics statistiques , d' une déontologie , qui en promeut l' indépendance , et d' un rattachement hiérarchique , qui en établit la soumission, au moins formelle, aux différents ministres concernés . Il reste à démontrer que la contribution du CNIS, dont le secrétariat est tenu par des représentants de l'INSEE, suffit à créer un équilibre satisfaisant entre des données si contradictoires.
Vos rapporteurs sont conduits à estimer que le rattachement de l'INSEE au ministère de l'économie et des finances présente plus d'inconvénients, en particulier au regard de sa capacité à satisfaire la demande sociale, que d'avantages. Conférer plus d'autonomie à l'INSEE représenterait un moyen de lever les premiers. Dans une telle perspective, il faudrait s'assurer que le rôle de coordinateur de la statistique publique joué par l'INSEE puisse être préservé. Cela pourrait être garanti par l'adoption d'une réglementation adaptée portant sur les relations entre l'INSEE et les autres services statistiques. Une telle réglementation n'est pas hors de portée ; d'ores et déjà, l'INSEE bénéficie des obligations statistiques imposées aux agents privés et rien ne permet d'imaginer qu'il soit impossible de les transposer à la charge des administrations publiques.
b) Accompagner l'institutionnalisation de l'évaluation d'une série de dispositions confortant l'accès aux données et outils nécessaires
Confiants dans les progrès qu'une loi soigneusement élaborée devrait engendrer, vos rapporteurs souhaitent néanmoins, dans le cadre du présent rapport , recommander que l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques soit accompagnée d'un volet relatif à l'accès aux données et aux techniques nécessaires aux travaux d'évaluation.
* 10 Décision du Conseil Constitutionnel n° 2002-460 DC du 22 août 2002 censurant l'article 5 de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) qui posait le principe d'une évaluation régulière de la LOPSI par une instance extérieure aux services concernés.
* 11 « Les lacunes de l'information statistique relative aux administrations publiques », Rapport n° 203 - 30 janvier 2001, Joël Bourdin , Commission des finances, Sénat.
* 12 « Organisation et systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationale ». Rapport n° 25 - 15 octobre 2003. A. de Montesquiou , Commission des finances, Sénat.