ANNEXE I
Rapport du groupe de travail
L'AMÉLIORATION DES PROCEDURES DE TRANSPOSITION
DES
NORMES COMMUNAUTAIRES EN DROIT FRANÇAIS
RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL
(8 octobre 2001)
Lors de
sa première séance, le groupe a vérifié l'accord de
ses membres sur le cadre de sa mission. L'unanimité du groupe a pu
être constatée sur les points suivants :
- son champ de réflexion est l'amélioration des mécanismes
de transpositions des directives et des autres mesures communautaires tant en
ce qui concerne le dispositif administratif que législatif : ainsi
la réflexion portera sur l'amélioration des procédures
mises en place par la circulaire du Premier ministre du 9 novembre 1998 mais
aussi sur toute modification de nature législative voire
constitutionnelle pertinente ;
- le groupe, dans la mesure où il présente un caractère
technique sans légitimité politique propre, considère son
rôle comme se bornant à examiner les différentes solutions
envisageables en mettant en relief, pour chaque proposition, à la fois
les avantages et les inconvénients attendus ainsi que les implications
de leur traduction juridique.
1. LES AMÉLIORATIONS SUSCEPTIBLES D'ÊTRE APPORTÉES AU
DISPOSITIF ADMINISTRATIF
Le groupe a examiné les améliorations susceptibles d'être
apportées, au niveau du dispositif administratif, aux mécanismes
de transposition des directives.
a) au stade de la transposition
Le groupe a d'abord noté que, en application de l'engagement pris par le
Ministre délégué aux Affaires européennes, le SGCI
adresse, tous les deux mois, aux délégations, la liste des
directives publiées avec leur date de transposition ainsi que, en
annexe, les directives elles-mêmes. Cette innovation est jugée
utile par le groupe, notamment afin d'assurer une information formelle des
assemblées de l'adoption d'un acte au niveau communautaire et, par voie
de conséquence, de l'ouverture d'un mécanisme de transposition.
Il est à noter que cette transmission concerne la totalité des
directives (ou décisions cadres) adoptées au niveau
communautaire, sans distinguer celles qui impliquent, pour leur transposition,
des mesures de nature législative, des autres.
En outre, le groupe juge utile d'assurer une diffusion plus large du tableau
récapitulatif de l'état des transpositions, tenu à jour
par le SGCI et qui ne bénéficie, à l'heure actuelle, que
d'une diffusion interne à l'administration. Ce tableau pourrait
être adressé, selon un rythme trimestriel, au Conseil d'Etat et
aux assemblées afin de leur permettre, d'une part d'exercer un suivi de
l'activité de transposition et, d'autre part, de mieux prendre en
compte, dans le cadre de leurs travaux d'examen des projets de texte, de
l'existence de directives non encore transposées et présentant un
lien de connexité avec le texte examiné. Le groupe convient que
le tableau adressé aux assemblées pourra ne pas contenir la
totalité des informations contenues dans le tableau adressé aux
administrations, certaines informations relatives aux difficultés
interministérielles rencontrées à l'occasion de la
transposition de telle ou telle directive relevant du travail
préparatoire interne à l'exécutif. En revanche, à
la demande expresse des représentants des assemblées, il est
convenu que le tableau récapitulera la totalité des directives
à transposer et ne sera pas limité aux directives impliquant
l'intervention du législateur.
Par ailleurs, le groupe s'est interrogé sur l'opportunité de
désigner, pour chaque directive, dans le ministère chef de file,
un fonctionnaire responsable de sa transposition afin de donner au SGCI, au
SGG, aux autres ministères un interlocuteur unique. Si cette piste
apparaît séduisante, elle risque d'être difficile à
mettre en oeuvre en pratique. Aussi le groupe estime que ce rôle
centralisateur devrait être dévolu, dans les ministères qui
en sont dotés, à la direction des affaires juridiques.
En revanche, le groupe considère que l'inscription d'une communication
semestrielle en Conseil des ministres sur l'état des transpositions
apparaît peu réaliste, compte tenu de la nature des communications
en partie C.
b) au stade de l'élaboration de la norme communautaire
elle-même
Le groupe a estimé qu'il n'était pas possible de
réfléchir à l'amélioration des processus de
transposition des normes communautaires sans examiner la question de
l'élaboration de la norme communautaire elle-même. En effet, force
est de constater que, dans un grand nombre de cas, les difficultés
rencontrées au stade de la transposition résultent de la
complexité de la norme à transposer ou d'une insertion
problématique au sein de l'ordre juridique français. Le Premier
Ministre en avait d'ailleurs tiré un certain nombre de
conséquences dans la circulaire de novembre 1998, notamment en demandant
la réalisation systématique, dès le début de la
négociation, de fiches d'impact juridique, susceptibles d'être
actualisées, en tant que de besoin, en cours de négociation.
Le groupe a constaté, néanmoins, qu'il s'agissait d'une question
difficile, dépassant largement le seul problème de la
transposition. Il s'est donc efforcé de faire des propositions
pragmatiques, tout en constatant que leur mise en oeuvre risquait de se heurter
aux mêmes difficultés concrètes que celles qui entravent la
bonne application de la circulaire de novembre 1998 (cf. le faible nombre de
fiches d'impact effectivement réalisées).
Le groupe est d'avis que, au moins pour les propositions de textes
communautaires transmis aux assemblées au titre de l'article 88-4 de la
Constitution, une fiche d'impact simplifiée devrait être
réalisée par le ou les ministères chefs de file. Il ne
s'agira que d'une première étude destinée à aider
à la négociation et qui ne devra pas être perçue
comme de nature à engager le ministère concerné, afin
d'éviter que, par mesure de précaution, aucune fiche ne soit
réalisée. Cette fiche devrait comporter :
- une brève analyse de la proposition d'acte ;
- une liste des textes de droit interne concernés, en première
analyse, par la proposition d'acte (en les joignant) ;
- les difficultés juridiques, administratives voire politiques que pose,
en première analyse, la proposition.
Cette fiche devrait être réalisée très rapidement,
afin de confirmer son caractère de « première
réaction », c'est-à-dire dans un délai
inférieure à un mois à compter de la transmission de la
proposition de texte communautaire par le SGCI au ministère chef de
file. A la réception de cette fiche, le SGCI en adressera une copie aux
délégations aux affaires européennes des
assemblées : cette transmission aura le mérite d'une part
d'améliorer l'information des assemblées et, d'autre part,
d'inclure cette fiche dans le cadre d'un processus d'information des
assemblées en lui donnant un caractère plus obligatoire.
Le groupe s'est partagé sur la question du délai
d'élaboration et de transmission de cette fiche aux
assemblées : les représentants de ces dernières
estimant que le délai devait être de 15 jours ; les
représentants du SGCI notamment considérant qu'il n'était
pas réaliste de prévoir un délai inférieur à
un mois. Une voie moyenne correspondant à un délai de 3 semaines
peut également être envisagé.
En tout état de cause, le système n'étant pas susceptible
de présenter de moyen de contrainte comparable à ce qui existe
s'agissant des fiches d'impact juridique à joindre aux projets de textes
en droit interne ne reposera que sur la bonne volonté des acteurs
concernés, au premier titre desquels les ministères. La
transmission aux assemblées peut constituer une contrainte utile mais
certainement pas suffisante. Un effort de persuasion devra également
être mené auprès des ministères, afin notamment de
démontrer l'utilité de ces fiches pour les négociateurs
français et, à terme, pour le ministère concerné
lui-même, responsable in fine de la transposition du texte qui aura
été négocié.
Le groupe a également examiné la possibilité que, à
la demande des délégations des assemblées, pour les
propositions qui retiennent leur attention, l'envoi de la fiche d'impact
simplifiée soit complétée, dans un délai de un
mois, par l'envoi d'un avis du SGCI portant sur les textes de droit interne
concernés, les difficultés posées par le texte et les
premiers éléments de la position française. Cette analyse
demeurerait nécessairement, compte tenu des délais
imposés, une première réaction et devrait être
considérée comme telle, mais elle permettrait d'éclairer
plus complètement les assemblées, sur les textes qui retiennent
leur attention, des enjeux et des positions françaises. Sur la base de
l'année écoulée les délégations des
assemblées ont relevé que le nombre de textes concernés
s'élèverait à quarante. Il a estimé que cela
était susceptible de représenter une charge de travail importante
pour les ministères et le SGCI, déjà mobilisés,
dans cette phase de la négociation par les contraintes communautaires.
Il a néanmoins considéré que cette procédure
était intéressante et pouvait être envisagée,
à titre expérimental.
Le groupe a examiné la question de l'évolution des textes en
cours de négociation. Il a relevé que les
délégations des assemblées souffraient d'un manque
d'information à cet égard. Si la piste d'envoi de fiches
actualisées au fur et à mesure de la négociation a
été écartée, du fait de sa lourdeur, le groupe a
estimé qu'il pourrait être utile de prévoir une diffusion
spécifique des télégrammes diplomatiques relatifs aux
négociations portant sur des textes adressés aux
assemblées au titre de l'article 88-4 au président de chaque
délégation.
Enfin, le groupe s'est interrogé sur le point de savoir si l'on ne
pourrait pas envisager, pour certains textes présentant un
caractère particulièrement important, d'associer un
député et/ou un sénateur, au stade de la
négociation, notamment en le tenant informé de leurs
évolutions et en lui permettant ainsi d'y réagir et de provoquer
les réactions de son assemblée. Toutefois, une telle
évolution poserait un certain nombre de difficultés pratiques et
juridiques et relève d'un choix éminemment politique. Surtout, le
groupe a estimé qu'il se trouvait, sur un tel sujet, aux limites de son
exercice relatif à l'amélioration de la transposition.
2. LES AMÉLIORATIONS SUSCEPTIBLES D'ÊTRE APPORTÉES AU
DISPOSITIF LÉGISLATIF
Le groupe a examiné les différentes formes qu'est susceptible de
revêtir l'acte assurant la transposition d'une directive lorsqu'elle
implique l'intervention du législateur.
Le groupe a considéré que l'on pouvait recenser 4 modes
possibles, dont il a examiné les avantages et les
inconvénients :
- les lois qui procèdent à la transposition d'une directive mais
dont ce n'est pas l'objet principal ;
- les lois dont la transposition est l'objet principal voire exclusif
- les lois dites « DDAC », c'est-à-dire transposant
un nombre élevé de directives sans lien entre elles sauf celui de
relever de la compétence d'un même ministère ;
- les ordonnances de l'article 38 de la Constitution.
Par ailleurs, le groupe s'est interrogé sur la possibilité de
recourir aux procédures dérogatoires existantes, notamment celles
relatives à l'urgence, et à l'opportunité d'en
créer de nouvelles, propres ou non à la transposition.
a) les lois dont la transposition n'est pas l'objet principal
Le groupe estime que ce mode de transposition, fréquemment
utilisé jusqu'en 1995, devrait, sinon redevenir le mode normal de
transposition, du moins être davantage exploité. En effet, il
permet de tirer parti des projets de loi prévus à l'ordre du jour
pour assurer la transposition de directives connexes, par leur sujet, à
l'objet principal du texte et, de la sorte, de banaliser l'exercice de
transposition en l'insérant dans des exercices législatifs
classiques, tout en profitant de la priorité politique accordée
à tel ou tel texte pour accélérer la transposition de
directives connexes.
La diffusion plus large du tableau recensant les directives à
transposer, notamment auprès du Conseil d'Etat et des assemblées
elles-mêmes favoriserait une meilleure insertion des travaux de
transposition dans la programmation générale des travaux du
Gouvernement et du Parlement. Ainsi, en ce qui concerne le Conseil d'Etat, le
rapporteur serait en mesure, lors de l'examen d'un projet de loi, de
vérifier qu'aucune directive connexe ne se trouve en instance de
transposition et, s'il en existe, proposer de joindre sa transposition au texte
en cause.
b) les lois dont l'objet exclusif est la transposition d'une
directive
A l'instar de la procédure précédente, le groupe
considère que le véhicule législatif consistant en une loi
dont l'objet exclusif est la transposition d'une directive, ainsi que des
adaptations législatives directement liées à cette
transposition, devrait demeurer la norme en matière de transposition,
dans la mesure où elle relève de la procédure
législative normale. Toutefois, le groupe est conscient que ce mode de
transposition est adapté aux directives qui, par leur importance, leur
complexité ou leur enjeu politique, justifient qu'une loi soit
consacrée à leur transposition, ce qui n'est pas le cas de toutes
les directives appelant l'intervention du législateur pour leur
transposition.
Le groupe s'est interrogé sur les moyens de faciliter le recours
à ce mode de transposition et d'en améliorer l'efficacité.
Une première piste serait que la transposition d'une directive soit
suivie, autant que possible, par le même parlementaire que celui ayant
examiné le texte au cours de sa négociation dans le cadre de la
procédure prévue par l'article 88-4 de la Constitution.
Toutefois, le groupe estime qu'il convient de faire preuve de prudence sur ce
point et éviter, naturellement, tout caractère
systématique à cette suggestion.
Une deuxième piste pourrait être de faciliter des contacts en
amont du dépôt du projet de loi entre les représentants de
l'exécutif (cabinets et, le cas échéant, services
concernés) et les parlementaires ayant une bonne connaissance des sujets
en cause, notamment dans la mesure où ils auraient suivi la
négociation de la directive dans le cadre de l'article 88-4, afin de
faciliter, grâce à un dialogue précoce, la transposition
des directives les plus difficiles. Le groupe estime que l'efficacité de
tels contacts suppose qu'il appartient à l'exécutif d'en prendre
l'initiative. Il considère que cette solution pourrait être
très utile pour faciliter la transposition des directives les plus
compliquées ou les plus délicates.
Enfin, le groupe s'est interrogé sur la possibilité de favoriser
l'association d'un parlementaire lors des travaux de préparation du
projet de loi de transposition, afin de favoriser l'association de membres des
assemblées le plus en amont possible. Il a toutefois relevé
qu'une telle formule se heurterait à plusieurs difficultés et ne
pourrait s'envisager, dans l'état actuel des textes, qu'à travers
la procédure des parlementaires en mission, ce qui paraît peu
adapté à une simple association au travail de préparation
du projet de transposition, sauf cas exceptionnel.
c) les projets de loi portant DDAC
Le groupe s'est interrogé sur l'opportunité de maintenir cette
procédure, à l'heure où l'on s'efforce, avec plus ou moins
de bonheur, de réduire le recours à ces mécanismes de
« lois balais », dont les inconvénients sont connus.
Le groupe a néanmoins estimé que le DDAC, quels que puissent
être ses inconvénients, demeurait un instrument utile, notamment
pour la transposition de directives techniques, même s'il ne fallait pas
le considérer comme le mode normal de transposition.
En effet, le groupe a estimé qu'il convenait de dresser un bilan
nuancé des DDAC. En effet, même si le recours à ce type de
véhicule législatif n'est pas souhaitable en soi et ne doit
intervenir que s'il n'a pas été possible de procéder
à la transposition par les deux précédents moyens
examinés, il n'en demeure pas moins que les projets de lois DDAC
permettent d'assurer, à l'occasion d'une même procédure
parlementaire, la transposition de plusieurs directives, tout en respectant les
droits du Parlement, notamment le droit d'amendements.
Le groupe est donc d'avis que le recours au DDAC, sans être
encouragé, ne doit donc pas être exclu, surtout pour assurer la
transposition de directives essentiellement techniques ou, tout au moins, a
faible enjeu politique et qui ne peuvent s'inscrire pas dans le cadre d'une loi
en cours d'élaboration ni être l'objet exclusif d'une loi de
transposition. Toutefois, cette procédure doit clairement
apparaître comme subsidiaire par rapport aux procédures
classiques. En tout état de cause, il convient d'éviter que ces
textes ne présentent un caractère trop
hétérogène, notamment en veillant à ce qu'ils
regroupent au maximum les directives relevant de la compétence d'un
même département ministériel.
d) les ordonnances de l'article 38 de la Constitution
Le groupe s'est partagé sur l'opportunité de recourir,
à l'instar de ce qui a été fait avec la loi du 4 janvier
2000, à la procédure de la transposition par ordonnances. Si les
représentants de l'exécutif ont estimé, s'agissant des
directives techniques et à faible enjeu politique, qu'il ne fallait pas
s'interdire de recourir à cette procédure, voire lui donner une
priorité par rapport à la formule des DDAC, les
représentants des assemblées ont soutenu qu'elle ne devait
être envisagée qu'en dernière solution et dans des
circonstances exceptionnelles.
En conclusion, le groupe a relevé de manière unanime que le
recours aux ordonnances, s'il ne saurait être exclu par principe, devrait
revêtir un caractère exceptionnel, justifié par des
considérations d'urgence et par l'impossibilité d'assurer une
transposition dans des conditions satisfaisantes par les autres modes
examinés. En outre, il devrait être précédé
d'une consultation avec les parlementaires visant à déterminer la
liste des directives susceptibles de faire l'objet de l'habilitation,
étant entendu que seules les directives à caractère
technique et sans enjeu politique pourraient être concernées.
Enfin, les projets de loi de ratification devraient, lorsque les
assemblées en font la demande, être inscrites par le Gouvernement
à l'ordre du jour parlementaire.
e) le recours aux procédures simplifiées
Le groupe a estimé que les procédures d'adoption
simplifiée telles que prévues dans le règlement de
l'Assemblée nationale ne permettraient pas, compte tenu de leurs
limites, d'assurer l'adoption plus rapide des lois de transposition. Il a
relevé que la mise en place de procédures simplifiées
permettant une réelle accélération du vote des lois de
transposition nécessiterait une révision constitutionnelle.
Le groupe s'est également penché sur la proposition de loi
constitutionnelle adoptée au mois de juin par le Sénat qui
prévoit la tenue d'une séance par mois consacrée à
l'examen des lois de transposition et des lois d'autorisation de ratification
ou d'approbation d'un traité ou d'un accord international. D'un point de
vue technique, le seul qui relève de sa compétence, le groupe a
relevé que cette proposition présentait un certain nombre
d'avantages : sans porter atteinte à la maîtrise
gouvernementale de l'ordre du jour ni créer une procédure
parlementaire spécifique pour les lois de transposition, elle
permettrait en effet d'assurer un travail régulier de transposition, ce
qui devrait en outre éviter tout recours aux ordonnances. Toutefois, il
a relevé qu'elle comportait également un certain nombre
d'inconvénients : elle peut apparaître
disproportionnée au regard de son objet et, sur un plan plus technique,
le rythme d'une séance par mois peut paraître excessif : un
rythme trimestriel par exemple serait sans doute mieux adapté.
Le groupe relève en conclusion que le Gouvernement, dans le cadre de la
fixation de l'ordre du jour prioritaire, pourrait prévoir de
réserver de manière systématique une séance par
trimestre à l'examen des projets de loi de transposition (ou autorisant
la ratification d'une convention internationale) sans qu'il soit besoin de
réviser la Constitution. Il considère qu'un effort de ce type
serait utile.
Enfin, le groupe a considéré que la mise en place d'une
procédure d'adoption simplifiée pour l'adoption des lois de
transposition, n'était pas pertinente au regard de l'objectif
visé, sans parler de la nécessaire révision
constitutionnelle qu'elle impliquerait. En effet, l'on se heurterait à
la difficulté de donner une définition satisfaisante de la notion
de loi de transposition, et l'on prendrait le risque d'ouvrir un débat
constitutionnel beaucoup plus large. En tout état de cause, le groupe a
considéré qu'il ne lui appartenait d'approfondir sa
réflexion sur ce point sans outrepasser sa compétence. Au
demeurant, il considère que des améliorations importantes peuvent
déjà être apportées aux procédures en cause
sans passer nécessairement par une révision de la Constitution.
*
Composition du groupe de travail
Le groupe de travail était composé de :
M. Fabien Raynaud, conseiller juridique du SGCI ;
M. Jean Laporte, directeur des affaires européennes au Sénat,
M. Jean-Pierre Bloch, chef de division des affaires européennes à
l'Assemblée nationale,
M. Nicolas Boulouis, maître des requêtes au Conseil d'Etat,
M. Alain Barthez, conseiller au SGG,
Mme Elise Launay, rédacteur au ministère des affaires
étrangères (DCE),
Mme Juliette Clavière, chef du secteur Parlements au SGCI.
Réunions du groupe de travail
Le groupe, qui s'est réuni la première fois, au SGCI, le 14 juin,
a tenu 4 réunions de travail :
le 29 juin au SGCI,
le 4 juillet au SGCI,
le 10 septembre au Sénat,
le 8 octobre à l'Assemblée nationale.
Il a établi un compte-rendu de chacune de ses séances.