3. Une procédure budgétaire insuffisamment démocratique
Si les
ressources du budget des Communautés européennes sont
déterminées par les Etats membres et votées par les
Parlements nationaux, ces derniers n'ont aucun pouvoir d'influence sur la
fixation des dépenses dont le montant résulte d'un compromis
entre le Conseil et le Parlement européen, à partir de
l'avant-projet de budget proposé par la Commission européenne.
Cette asymétrie procédurale entre recettes et dépenses
n'est pas réellement conforme aux exigences de
« démocratie budgétaire »
, et ne tire pas
toutes les conséquences du principe fondamental de consentement à
l'impôt. En outre le rôle de l'institution intergouvernementale
qu'est le Conseil européen attise les revendications et les compromis
parfois douloureux sur la problématique du « taux de
retour », dont le caractère souvent primordial tend à
nuire à l'établissement d'une « communauté de
destins » européenne.
Ainsi un cadre plus démocratique devrait théoriquement aligner
les processus décisionnels relatifs aux dépenses et aux recettes
sur un même niveau institutionnel, national ou communautaire.
4. Une programmation peu efficace et des dysfonctionnements de gestion majeurs
Depuis longtemps, le budget communautaire manifeste
à bien
des égards une amplitude excessive et une insuffisante profondeur,
c'est-à-dire une multiplication déraisonnable d'actions ne
présentant pas nécessairement la taille critique et les effets
d'entraînement adéquats, et un niveau d'exécution
notoirement faible dans certains domaines, que la Cour des comptes
européenne n'a pourtant de cesse de déplorer
22(
*
)
.
Le saupoudrage des crédits est particulièrement patent dans les
politiques internes
, où 28,6% des crédits assurent le
financement d'une vingtaine de domaines d'activité dont l'importance
stratégique des intitulés (éducation et formation, emploi,
environnement...), comparable à celle de départements
ministériels nationaux, excède largement celle des montants
engagés. Cet éparpillement n'est pas conforme au principe de
subsidiarité, pas plus qu'aux exigences fondamentales
d'efficacité socio-économique.
La politique de recherche
, qui regroupe la plus grande partie des
crédits de politique interne, prête également le flanc
à la critique en ce qu'elle tend à doublonner celle menée
par les Etats, et ne se concentre pas suffisamment sur les synergies
potentielles et sur la coopération des équipes nationales de
recherche, bien que des efforts aient récemment été
engagés.
Votre rapporteur considère que la mise en oeuvre des
crédits européens devrait être notamment
conditionnée par la collaboration d'équipes de plusieurs Etats.
Il estime également que les réseaux transeuropéens de
transports, dont les externalités positives ne sont plus à
démontrer
, devraient se concentrer sur des projets
emblématiques
sur les plans politique, géographique et
économique. Il a remis cette année une proposition à la
Commission et aux ministres français de l'Agriculture et des Transports,
tendant à renverser la perspective du cofinancement des axes
transalpins, en particulier l'axe Lyon-Turin
. Il ne s'agirait plus de
concevoir le financement européen comme subsidiaire, mais comme
désormais majoritaire, sur des projets comportant de nombreuses
implications sur la protection de l'environnement, le rapprochement de l'Europe
du nord et de l'Europe méditerranéenne, et l'optimisation des
flux économiques.
Comme il a été exposé dans la deuxième partie de la
présente note, les crédits d'actions structurelles et d'actions
extérieures font l'objet d'une sous-consommation chronique, se
traduisant par des
restes à liquider massifs
en 2001 (50,16
milliard d'euros pour les fonds structurels et 13,22 milliards pour les actions
extérieures). De même la mise en oeuvre des nouveaux instruments
de préadhésion est lente, la Cour des comptes européenne
relève ainsi que les bénéficiaires finaux du programme
SAPARD n'ont perçu qu'un million d'euros en 2001... Dans ses deux
derniers rapports annuels, la Cour a également relevé, entre
autres, les carences suivantes :
-
un recouvrement de créances insatisfaisant sur le FEOGA-Garantie
(deux milliards d'euros de créances fin 2000), 450 millions d'euros
de dépenses annuelles inutiles au sein du régime d'aide au
blé dur, et une aggravation du manque de rigueur de la Commission dans
la gestion des virements de crédits ;
-
l'inachèvement du système de gestion
intégré
, de telle sorte que la fiabilité des
déclarations des pays bénéficiaires des aides agricoles et
structurelles demeure partielle
23(
*
)
;
-
des retards dans l'application des contrôles sur les fonds
structurels
, l'imprécision des objectifs du FEDER et le saupoudrage
des financements de l'initiative communautaire URBAN (objectifs trop ambitieux
et peu concrets) ;
- une amélioration de la gestion des politiques internes (fondée
sur le principe de la déclaration de dépenses et l'absence de
sanctions contractuelles), mais qui
ne permet pas de dissuader les risques
de surdéclaration de coûts réels
24(
*
)
. La Cour n'a délivré
qu'une déclaration d'assurance limitée pour le 5
e
PCRD, du fait de l'absence de manuel officiel de procédures et des
dysfonctionnements du service d'audit ;
- une forte concentration en fin d'année des engagements sur les
actions extérieures, en particulier pour les programmes relatifs
à l'Asie, l'Amérique latine et MEDA.