TITRE IV
DU DÉVELOPPEMENT DE LA CULTURE ET
DES IDENTITÉS
OUTRE-MER
Sur les dispositions de ce titre IV ( articles 17 à 21 ), votre commission des Lois s'en remet à l'appréciation de votre commission des Affaires culturelles, saisie pour avis, et de son rapporteur, notre excellent collègue M. Victor Reux.
TITRE V
DE L'ACTION INTERNATIONALE DE
LA GUADELOUPE, DE LA GUYANE, DE LA
MARTINIQUE
ET DE LA RÉUNION DANS LEUR ENVIRONNEMENT
RÉGIONAL
Le
développement de la coopération régionale
décentralisée, unanimement souhaité par l'ensemble des
interlocuteurs rencontrés au cours des deux missions de la commission
des Lois dans les départements d'outre-mer, est actuellement
limité par la compétence exclusive de l'Etat en matière de
relations avec les Etats étrangers.
En effet, aux termes de l'article L. 1112-5 du code
général des collectivités territoriales, "
aucune
convention, de quelque nature que ce soit ne peut être passée
entre une collectivité territoriale ... et un Etat
étranger
", ce qui interdit en principe aux
collectivités territoriales d'outre-mer de signer tout accord avec un
Etat voisin, même dans des domaines relevant de leurs compétences.
Ces collectivités n'ont donc à l'heure actuelle qu'un rôle
purement consultatif en matière d'action internationale,
l'article L. 4433-4 du code général des
collectivités territoriales précisant notamment que les conseils
régionaux des départements d'outre-mer "
peuvent
être saisis pour avis de tous projets d'accords concernant la
coopération régionale en matière économique,
sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile
ou d'environnement
" avec les Etats voisins. Encore leur consultation
n'est-elle pas obligatoire.
Afin de favoriser une meilleure insertion des départements d'outre-mer
dans leur environnement régional, les dispositions du titre V du projet
de loi, codifiées dans le code général des
collectivités territoriales, tendent à lever ces obstacles
juridiques au développement de la coopération régionale
décentralisée en conférant de nouvelles compétences
aux conseils généraux (
article 22
) et aux conseils
régionaux (
article 23
) d'outre-mer dans le domaine de
l'action internationale, tout en limitant à la zone géographique
environnante
22(
*
)
le champ
d'exercice de ces compétences et en préservant les
compétences régaliennes de l'Etat dans ce domaine.
Ces nouvelles dispositions s'inspirent de celles déjà
prévues en faveur de la Polynésie française par les
articles 40 et 41 de la loi organique n° 96-312 du
12 avril 1996 et en faveur de la Nouvelle-Calédonie par les
articles 28 à 33 de la loi organique n° 99-209 du
19 mars 1999.
Votre commission se montre favorable à ces nouvelles dispositions. Il
conviendra toutefois de veiller à une bonne identification des
rôles respectifs du département et de la région selon les
domaines concernés, afin d'assurer l'unité de la
représentation de la France et d'éviter toute confusion dans
l'image donnée à l'étranger. Il importe en outre de
rappeler que les prérogatives du Parlement, seul habilité
à autoriser la ratification des traités, ne sont en aucune
manière remises en cause.
Article 22
(art. L. 3441-2 à
L. 3441-6 du code général des collectivités
territoriales)
Action internationale des départements
d'outre-mer
Afin de
préciser les compétences reconnues aux conseils
généraux des départements d'outre-mer en matière
internationale, l'article 22 du projet de loi tend à insérer
cinq nouveaux articles dans le chapitre 1
er
("
Dispositions
générales
") du titre IV ("
Départements
d'outre-mer
") du livre IV ("
Dispositions
particulières à certains départements
") de la
troisième partie ("
Le département
") du code
général des collectivités territoriales.
Ces cinq nouveaux articles concernent respectivement le pouvoir d'initiative en
vue de conclure des accords de coopération régionale, les accords
conclus dans les domaines relevant de la compétence de l'Etat, les
accords conclus dans les domaines relevant de la compétence du
département, les accords conclus dans les domaines relevant à la
fois de la compétence de l'Etat et de la compétence du
département, enfin la participation aux organisations internationales
régionales.
Article L. 3441-2 du code général des
collectivités territoriales
Pouvoir de proposition
Le texte
proposé pour ce premier article concerne le pouvoir d'initiative
conféré au conseil général d'un département
d'outre-mer : il lui donne en effet la possibilité d'adresser au
Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d'engagements
internationaux. Toutefois, ces propositions ne pourront porter que sur des
engagements internationaux concernant la coopération régionale
avec les Etats de la zone géographique concernée, à
savoir :
- pour la Guadeloupe et la Martinique, les " Etats de la
Caraïbe " ;
- pour la Guyane, les " Etats voisins " ;
- et pour la Réunion, les " Etats de l'océan Indien ".
Le Gouvernement restera bien entendu libre de la suite à donner à
ces propositions.
Votre commission vous propose de préciser par un
amendement
que
le conseil général d'un département d'outre-mer pourra
formuler des propositions au Gouvernement en vue de la conclusion d'engagements
internationaux, non seulement avec des Etats voisins, mais également
avec des organisations internationales régionales.
Article L. 3441-3 du code général des
collectivités territoriales
Accords internationaux dans les
domaines de compétence de l'Etat
Le texte
proposé pour cet article concerne les accords de coopération
régionale dans des domaines relevant de la compétence de l'Etat.
Dans ces domaines, il prévoit, dans un premier alinéa, la
possibilité pour " les autorités de la
République "
23(
*
)
de
délivrer un pouvoir au président du conseil général
d'un département d'outre-mer pour négocier et signer un accord
avec un ou plusieurs Etats ou territoires de la zone géographique
concernée, définie de la même manière qu'à
l'article L. 3441-2 du code général des
collectivités territoriales
24(
*
)
, ou éventuellement avec un
organisme régional de la même zone
25(
*
)
.
Cette dernière mention vise les organisations internationales
régionales telles que par exemple, l'Association des Etats de la
Caraïbe, qui comprend la totalité des Etats insulaires et
continentaux riverains du bassin caraïbe (à l'exception des
Etats-Unis) et à laquelle la France a adhéré en
qualité de membre associé en 1996, ou la Commission de
l'Océan Indien, qui regroupe Madagascar, les Seychelles, Maurice et les
Comores et à laquelle la France a adhéré en 1986.
Le président du conseil général d'un département
d'outre-mer pourra donc être autorisé à négocier un
accord international au nom de la France, sans que pour autant soient
méconnues les compétences de l'Etat, puisqu'il recevra une
délégation de pouvoir de l'autorité compétente de
l'Etat. Dans l'éventualité où cette
délégation lui serait refusée, le deuxième
alinéa du texte proposé pour l'article L. 3441-3 du
code général des collectivités territoriales
précise que le président du conseil général (ou son
représentant) pourra néanmoins être associé à
la négociation de l'accord, ou participer à cette
négociation au sein de la délégation française,
sans qu'il s'agisse pour autant d'une obligation systématique.
Enfin, le troisième alinéa du texte proposé pour
l'article L. 3441-3 du code général des
collectivités territoriales prévoit que le président du
conseil général d'un département d'outre-mer pourra
être chargé par les " autorités de la
République " de représenter la France au sein des organismes
régionaux susmentionnés. A cette fin, il recevra les
" instructions et pouvoirs nécessaires ", qu'il devra
respecter dans les positions qu'il sera amené à prendre au nom de
la France dans le cadre de sa participation aux travaux de l'organisation
internationale concernée.
Article L. 3441-4 du code général des
collectivités territoriales
Accords internationaux dans les
domaines de compétence du département
Le texte
proposé pour cet article concerne les accords de coopération
régionale dans des domaines relevant de la compétence du
département.
Dans ces domaines, il prévoit, dans son premier alinéa, la
possibilité pour le conseil général d'un
département d'outre-mer de prendre l'initiative, par une
délibération, de demander aux " autorités de la
République " d'autoriser son président à
négocier un accord avec un ou plusieurs Etats, ou un organisme
régional de la zone géographique concernée, défini
comme à l'article précédent, " dans le respect des
engagements internationaux de la République ".
De même qu'à l'article précédent, les
autorités compétentes de l'Etat resteront libres
d'apprécier la suite à donner à cette demande ; si
elles décident d'y donner un avis favorable, elles peuvent
néanmoins se faire représenter à la
négociation ; cette représentation est de droit sur leur
demande, ni le conseil général ni son président ne pouvant
s'y opposer.
Le projet d'accord élaboré à la suite de cette
négociation devra ensuite être soumis pour acceptation au conseil
général, à l'initiative de la demande. Il appartiendra
ensuite aux autorités de la République, après avoir
vérifié la conformité du projet d'accord aux engagements
internationaux de la France, de donner ou non un pouvoir au président du
conseil général aux fins de signature de l'accord, les
compétences régaliennes de l'Etat étant, là encore,
préservées.
Article L. 3441-5 du code général des
collectivités territoriales
Accords internationaux dans les
domaines de compétence
de l'Etat et du département
Le texte
proposé pour cet article concerne les accords de coopération
régionale dans des domaines relevant à la fois de la
compétence de l'Etat et de la compétence du département
(comme, par exemple, l'enseignement ou le domaine social).
Dans ces domaines mixtes, la procédure prévue par l'article
L. 3441-3 pour les accords conclus dans les domaines de compétence
de l'Etat sera applicable ; toutefois, dans l'éventualité
où il n'aurait pas reçu le pouvoir de négocier au nom de
l'Etat, le président du conseil général (ou son
représentant) participera de droit, à sa demande, à la
négociation de l'accord au sein de la délégation
française, alors que cette participation pourrait lui être
refusée si la négociation portait sur un domaine relevant de la
seule compétence de l'Etat.
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a
complété le texte proposé pour
l'article L. 3441-5 du code général des
collectivités territoriales par deux alinéas
prévoyant :
- d'une part, la participation de droit des présidents des conseils
généraux des départements d'outre-mer (ou de leurs
représentants), à leur demande, aux négociations avec
l'Union européenne relatives à l'application de
l'article 299-2 du traité d'Amsterdam (relatif au statut des
régions ultrapériphériques) ;
- d'autre part, la possibilité pour ces présidents de conseil
général de demander à l'Etat de prendre l'initiative de
négociations avec l'Union européenne en vue d'obtenir des mesures
spécifiques utiles au développement de leur territoire,
conformément à l'article 299-2 précité du
traité d'Amsterdam.
Ainsi que l'a expliqué M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire
d'Etat à l'outre-mer, devant l'Assemblée nationale, ces
dispositions ont pour objet de permettre aux présidents des conseils
généraux d'être associés aux négociations
européennes qui les concernent directement, sous réserve,
là encore, de l'autorisation de l'Etat.
Article L. 3441-6 du code général des
collectivités territoriales
Participation aux organismes
régionaux
Dans la
version initiale du projet de loi, le texte proposé pour
l'article L. 3441-6 du code général des collectivités
territoriales prévoyait la possibilité pour les
départements d'outre-mer de participer aux organisations internationales
régionales en qualité de membre associé ou d'observateur,
sous réserve de l'accord des autorités de la République.
Cependant, l'Assemblée nationale, suivant la proposition conjointe de sa
commission des Lois et de M. Camille Darsières, a supprimé
cette disposition afin d'assurer l'unité de la représentation du
territoire de chacun des départements d'outre-mer au sein de ces
organismes régionaux. En effet, l'article 23 du projet de loi
prévoit également la possibilité pour les quatre
régions d'outre-mer intéressées de devenir membres
associés ou observateurs au sein de ces organisations
régionales
26(
*
)
et, ainsi
que l'a fait observer M. Camille Darsières au cours du débat
à l'Assemblée nationale, il serait quelque peu ridicule que la
Martinique, par exemple, soit représentée par deux
exécutifs différents à l'Association des Etats de la
Caraïbe.
En revanche, l'Assemblée nationale a maintenu la disposition que le
projet de loi tendait initialement à faire figurer dans un second
alinéa de l'article L. 3441-6 du code général
des collectivités territoriales et qui prévoit la
possibilité pour les conseils généraux des
départements d'outre-mer de saisir le Gouvernement de toute proposition
tendant à l'adhésion de la France aux organisations
internationales régionales telles qu'elles ont été
précédemment définies à
l'article L. 3441-3 du même code, sans que cette proposition ne
lie l'Etat.
Votre commission vous propose de compléter cet article par un
amendement
tendant à insérer un
article L. 3441-7 nouveau dans le code général des
collectivités territoriales afin de préciser que les conseils
généraux des départements d'outre mer pourront recourir
aux sociétés d'économie mixte
27(
*
)
en matière de
coopération régionale, de même que l'article 23 le
prévoit pour les conseils régionaux d'outre-mer, comme on le
verra plus loin.
Votre commission vous propose d'adopter l'
article 22
du projet de
loi
sous réserve de ce dernier amendement ainsi que de l'amendement
à l'article L. 3441-2 du code général des
collectivités territoriales présenté
précédemment
.
Article 23
(art. L. 4433-4-1 à
L. 4433-4-7 du code général des collectivités
territoriales)
Action internationale des régions d'outre-mer
Afin de
préciser les compétences reconnues aux conseils régionaux
d'outre-mer en matière internationale, l'article 23 du projet de
loi tend à insérer, après l'article L. 4433-4
qui prévoit -comme on l'a vu précédemment- une
consultation facultative de ces conseils sur les projets d'accords de
coopération régionale les concernant, sept nouveaux articles
dans la section 1 ("
Compétences du conseil
régional
") du chapitre III ("
Attributions
")
du titre III ("
Les régions d'outre-mer
") du livre IV
("
Régions à statut particulier et collectivité
territoriale de Corse
") de la quatrième partie ("
La
région
") du code général des
collectivités territoriales.
Ces sept nouveaux articles concernent respectivement le pouvoir d'initiative en
vue de conclure des accords de coopération régionale, les accords
conclus dans les domaines relevant de la compétence de l'Etat, les
accords conclus dans les domaines relevant de la compétence de la
région, les accords conclus dans les domaines relevant à la fois
de la compétence de l'Etat et de la compétence de la
région, la participation aux organisations internationales
régionales, la création de quatre fonds de coopération
régionale et le recours aux sociétés d'économie
mixte locales pour la mise en oeuvre des actions engagées en
matière de coopération régionale.
Les quatre premiers constituent le décalque des dispositions
précédemment prévues en faveur des conseils
généraux par l'article 22 du projet de loi.
Article L. 4433-4-1 du code général des
collectivités territoriales
Pouvoir de proposition
Le texte
proposé pour cet article est le pendant, pour le conseil
régional, de celui proposé pour l'article L. 3441-2 du
code général des collectivités territoriales en faveur du
conseil général : il prévoit la possibilité
pour un conseil régional d'outre-mer d'adresser au Gouvernement des
propositions en vue de la conclusion d'engagements internationaux concernant la
coopération régionale avec les Etats voisins.
De même que précédemment s'agissant du conseil
général, votre commission vous propose de préciser par un
amendement
que les conseils régionaux pourront formuler des
propositions au Gouvernement en vue de la conclusion d'engagements
internationaux, non seulement avec des Etats voisins, mais également
avec des organisations internationales régionales.
Article L. 4433-4-2 du code général des
collectivités territoriales
Accords internationaux dans les
domaines de compétence de l'Etat
Le texte proposé pour cet article reproduit exactement, s'agissant du président du conseil régional, le dispositif prévu à l'article L. 3441-3 du code général des collectivités territoriales en faveur du président du conseil général : ainsi, dans les domaines relevant de la compétence de l'Etat, il prévoit la possibilité pour le président d'un conseil régional d'outre-mer de recevoir un pouvoir de négocier et signer des accords internationaux avec les Etats (ou organismes régionaux) voisins (ou à défaut, d'être éventuellement associé ou autorisé à participer aux négociations au sein de la délégation française) ainsi que d'être autorisé à représenter la France au sein des organisations internationales régionales.
Article L. 4433-4-3 du code général des
collectivités territoriales
Accords internationaux dans les
domaines
de compétence de la région
Le texte proposé pour cet article constitue l'exact décalque, pour les conseils régionaux, de celui proposé pour l'article L. 3441-4 du code général des collectivités territoriales en faveur des conseils généraux : en effet, dans les domaines relevant de la compétence de la région, il prévoit la possibilité pour un conseil régional d'outre-mer de demander aux autorités de la République d'autoriser son président à négocier des accords internationaux avec les Etats (ou organismes régionaux) voisins, ensuite soumis à la délibération de l'assemblée concernée, puis signés par son président, sous réserve de l'autorisation des autorités de la République.
Article L. 4433-4-4 du code général des
collectivités territoriales
Accords internationaux dans les
domaines de compétence
de l'Etat et de la région
Le texte
proposé pour cet article est le pendant, en ce qui concerne les
régions, de celui proposé pour l'article L. 3441-5 du
code général des collectivités territoriales pour les
départements : ainsi, il prévoit, dans les domaines relevant
à la fois de la compétence de l'Etat et de la compétence
de la région, la participation de droit du président du conseil
régional, sur sa demande, à la négociation et à la
signature d'accords internationaux, à défaut d'avoir reçu
un pouvoir pour les négocier au nom de la France.
De même qu'à l'article L. 3441-5 du code
général des collectivités territoriales,
l'Assemblée nationale a complété ce dispositif en
prévoyant la participation de droit d'un président de conseil
régional, sur sa demande, aux négociations avec l'Union
européenne pour l'application de l'article 299-2 du traité
d'Amsterdam, ainsi que la possibilité pour ce président de
demander à l'Etat de prendre l'initiative de telles
négociations.
Article L. 4433-4-5 du code général des
collectivités territoriales
Participation aux organismes
régionaux
Le texte
proposé pour cet article prévoit la possibilité pour les
régions de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de la Réunion
de participer, sous réserve de l'accord des autorités de la
République, aux organisations internationales régionales en
qualité de " membre associé " ou
d'" observateur "
28(
*
)
.
En outre, de même que les présidents de conseils
généraux, les présidents de conseils
régionaux
29(
*
)
pourront
être à l'initiative de propositions d'adhésion de la France
à de tels organismes.
Article L. 4433-4-6 du code général des
collectivités territoriales
Création de fonds de
coopération régionale
Le texte
proposé pour cet article tend à mettre en place dans chaque
département d'outre-mer un fonds de coopération régionale
qui sera alimenté par des crédits de l'Etat et qui pourra en
outre recevoir des dotations du département, de la région ou de
toute autre collectivité publique ou organisme public.
La gestion de ce fonds sera assurée grâce à la mise en
place d'un comité paritaire institué auprès du
préfet de région et composé, d'une part, de
représentants de l'Etat et, d'autre part, de représentants du
conseil régional et du conseil général. Ce comité
paritaire sera en effet chargé d'arrêter la liste des
opérations éligibles au fonds, ainsi que le taux de subvention
applicable à chacune d'elles (c'est-à-dire la part du coût
total de l'opération financée par le fonds).
Il est à noter que la version initiale du projet de loi prévoyait
la mise en place d'un fonds commun à la Guadeloupe et à la
Martinique, mais que l'Assemblée nationale a
préféré instituer un fonds distinct pour chaque
département, suivant une proposition de sa commission des Lois reprise
par le Gouvernement.
Les nouveaux fonds ainsi créés auront vocation à se
substituer à l'actuel fonds interministériel pour la
coopération Caraïbes-Guyane (FIC) créé par le
décret n° 90-655 du 18 juillet 1990, puis
déconcentré auprès du préfet de la Guadeloupe par
le décret n° 96-449 du 23 mai 1996, doté de
7 millions de francs par an en loi de finances initiale.
Votre commission vous soumet un
amendement rédactionnel
à
cet article L. 4433-4-6 du code général des
collectivités territoriales.
Article L. 4433-4-7 du code général des
collectivités territoriales
Intervention des
sociétés d'économie mixte
en matière de
coopération régionale
A
l'initiative conjointe de sa commission des Lois, de M. Elie Hoareau et de
M. Léon Bertrand, l'Assemblée nationale a
complété l'article 23 du projet de loi par un amendement
tendant à insérer dans le code général des
collectivités territoriales un nouvel article L. 4433-4-7 afin de
permettre aux conseils régionaux des départements d'outre-mer de
recourir aux sociétés d'économie mixte (SEM) locales pour
la mise en oeuvre des actions engagées dans le cadre des
compétences qui leur sont dévolues en matière de
coopération régionale.
M. Elie Hoarau a expliqué que cet amendement tendait à
permettre aux SEM d'intervenir dans les pays étrangers.
Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée
nationale, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à
l'outre-mer, ayant fait part de son intérêt à ce que les
SEM, "
opérateurs importants en matière
d'aménagement et de construction
", puissent participer
à des projets de coopération régionale, mais ayant
indiqué qu'il aurait préféré voir figurer une telle
disposition dans le cadre du futur projet de loi sur les interventions
économiques des collectivités locales.
Votre commission vous propose de préciser la rédaction de cet
article L. 4433-4-7 du code général des
collectivités territoriales par un
amendement
prévoyant de
permettre aux conseils régionaux de recourir non seulement à des
sociétés d'économie mixte locales, mais également
à des sociétés d'économie mixte
créées dans les départements d'outre mer avec la
participation de l'Etat, en application de la loi n° 46-860 du
30 avril 1946.
Votre commission vous propose d'adopter l'
article 23
du projet de
loi après l'avoir modifié par
ce dernier amendement ainsi que
par les amendements présentés précédemment
aux articles L. 4433-4-1 et L. 4433-4-6 du code
général des collectivités territoriales.