EXAMEN DES ARTICLES
Article 1
er
Principe d'une consultation
de
la population mahoraise
Cet
article pose le principe d'une consultation de la population mahoraise, avant
le 31 juillet 2000, sur l'"
accord sur l'avenir de
Mayotte
" signé à Paris le 27 janvier 2000 et
publié au Journal officiel le 8 février 2000.
L'organisation de cette consultation s'inscrit dans le cadre de l'engagement
pris par le Gouvernement de consulter la population de Mayotte sur son avenir
statutaire avant la fin du siècle.
Cependant, il ne s'agit pas exactement de la consultation prévue par la
loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976, puis par la loi
n° 79-1113 du 22 décembre 1979 aux termes de
laquelle la population de Mayotte aurait dû être consultée
dans un délai de cinq ans "
sur le maintien du statut
défini par la loi n° 76-1212 du
24 décembre 1976 ou sur la transformation de Mayotte en
département ou éventuellement sur l'adoption d'un statut
différent
".
En effet, la population de Mayotte ne sera pas consultée sur le choix
d'un statut proprement dit mais sur l'approbation ou non d'un document-cadre
baptisé "
accord sur l'avenir de Mayotte
" qui
prévoit la transformation de l'actuelle collectivité territoriale
en
" collectivité départementale
" et
définit les grandes orientations de ce nouveau statut et de l'action de
l'Etat en faveur de Mayotte au cours des dix prochaines années.
Si cet " accord " reçoit un avis favorable de la population
mahoraise, le Gouvernement a l'intention de soumettre au Parlement un projet de
loi précisant le nouveau statut de Mayotte à partir des grandes
orientations tracées dans le document approuvé par les habitants
de Mayotte. Il appartient en effet en tout état de cause au Parlement de
définir par le vote d'une loi le futur statut de Mayotte,
conformément aux principes constitutionnels et sans être
juridiquement lié par les résultats de la consultation ni par les
termes de l'accord, car la définition d'un nouveau statut pour Mayotte
relève du domaine de la loi et de la compétence du Parlement.
La démarche ainsi retenue par le Gouvernement en vue de
l'évolution statutaire de Mayotte s'inspire de la méthode qu'il a
précédemment adoptée s'agissant de l'évolution
statutaire de la Nouvelle-Calédonie, pour laquelle un consensus
politique a été recherché dans le cadre de l'accord de
Nouméa qui, après son approbation par la population
calédonienne, a servi de base à l'élaboration d'un nouveau
statut.
Cependant, au-delà des profondes différences de fond concernant
l'évolution respective des territoires de Mayotte et de la
Nouvelle-Calédonie, et sans revenir sur le contenu de l'accord sur
l'avenir de Mayotte qui a été analysé dans le cadre de
l'exposé général du présent rapport, on observera,
d'une part, qu'à Mayotte, la question d'une éventuelle accession
à l'indépendance ne se posait pas et, d'autre part, qu'à
la différence de l'accord de Nouméa, l'accord concernant Mayotte
n'a pas fait l'objet d'un consensus de l'ensemble des acteurs politiques
locaux, même s'il a été approuvé par la
majorité du conseil général (14 conseillers sur 19)
et par 16 conseils municipaux sur 17. En effet, s'il a été
signé par M. Younoussa Bamana, président du conseil
général et par les représentants de trois formations
politiques représentées au sein de cette assemblée
(Mouvement populaire mahorais, Fédération de Mayotte du
Rassemblement pour la République et Fédération de Mayotte
du Parti socialiste), les deux parlementaires de l'île : notre
excellent collègue Marcel Henry et M. le député Henry
Jean-Baptiste, ainsi que les représentants du Mouvement
départementaliste mahorais (MDM) qu'ils ont créé, ont en
revanche refusé de s'y associer, pour les raisons qui ont
été énumérées dans l'exposé
général du présent rapport. On rappellera que le
désaccord porte essentiellement sur la rédaction retenue
concernant les perspectives d'évolution du statut de Mayotte en 2010.
Cette situation peut apparaître quelque peu regrettable dans la mesure
où il existe un véritable consensus en faveur d'une
évolution statutaire se rapprochant le plus possible du
département d'outre-mer, ainsi qu'a pu le constater la
délégation de votre commission des Lois au cours de son
déplacement à Mayotte au mois de janvier dernier.
Toutefois, il est à souligner que les termes de l'accord approuvé
le cas échéant par la population, n'auront de valeur juridique
contraignante ni pour le Gouvernement, ni pour le Parlement et que toutes les
options restent ouvertes en 2010, y compris éventuellement la
transformation en département d'outre-mer.
Votre commission vous propose de compléter l'article 1
er
par un
amendement
tendant à préciser que,
conformément aux termes de l'accord, un projet de loi prenant en compte
les résultats de la consultation de la population mahoraise sera
déposé au Parlement avant le 31 décembre 2000.
Il importe en effet de rappeler que la définition du nouveau statut de
Mayotte prévu par le document soumis à la consultation
relève de la compétence du législateur et que l'adoption
d'une loi sera donc nécessaire pour tirer les conséquences de la
consultation.
Votre commission vous propose donc d'adopter cet article
ainsi
modifié
.
Article 2
Corps électoral
Cet
article a pour objet de définir le corps électoral admis à
participer à la consultation de la population mahoraise prévue
à l'article 1
er
.
Il s'agit des "
électeurs inscrits sur les listes
électorales de Mayotte
", c'est-à-dire du corps
électoral de droit commun de la collectivité territoriale de
Mayotte.
Ainsi que l'explique l'exposé des motifs, seront donc appelés
à se prononcer tous les électeurs inscrits sur les listes
électorales des communes mahoraises au 29 février 2000,
sans préjudice de l'application des dispositions du code
électoral applicables aux jeunes majeurs qui atteindront l'âge de
leur majorité entre le 29 février, date de clôture des
listes, et la date du scrutin. En effet, les dispositions de droit commun
relatives à l'établissement et à la révision des
listes électorales (chapitre II du titre Ier du livre Ier du
code électoral) seront applicables à la consultation, en vertu de
l'article 4 du présent projet de loi.
Il est à noter que l'on dénombrait en 1999 un peu plus de
40.000 électeurs inscrits sur les listes électorales des
communes de Mayotte (sur une population totale de 130.000 habitants au
dernier recensement de 1997, dont 30.000 étrangers environ).
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2
sans
modification
.
Article 3
Question posée aux
électeurs
Majorité requise
Cet
article a pour objet de préciser, dans un premier alinéa, la
question posée aux électeurs mahorais lors de leur consultation,
et dans un second alinéa, la majorité requise pour
apprécier les résultats de cette consultation.
Selon les dispositions du premier alinéa, la question posée
serait la suivante : "
Approuvez-vous l'accord sur l'avenir de
Mayotte signé à Paris le
27 janvier 2000 ?
" ; les électeurs auront
à y répondre par "
oui
" ou par
"
non
".
Cette formulation s'inspire de la rédaction retenue par le décret
du 20 août 1998 pris en application de l'article 76 de la
Constitution s'agissant de la consultation des populations de
Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa prévue par ledit
article 76.
Cependant, de même qu'à l'occasion de l'examen de
l'article 1
er
du projet de loi, on observera que même si
l'objet de la consultation porte bien sur l'avenir statutaire de Mayotte, cette
question ne correspond pas exactement à celle qui aurait dû
être posée en application de la loi de 1979 précitée
aux termes de laquelle la population mahoraise devait être
consultée "
sur le maintien du statut défini par la loi
du 24 décembre 1976 ou sur la transformation de Mayotte en
département ou éventuellement sur l'adoption d'un statut
différent
".
Conformément au second alinéa de l'article 3 du projet de
loi, le corps électoral se prononcera à la majorité des
suffrages exprimés, comme lors de la consultation de la population de la
Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa. Pour
l'appréciation des résultats de la consultation, ne seront donc
pas pris en compte les bulletins blancs ou nuls, ainsi que les abstentions. Il
est à noter que, conformément au droit commun, les dispositions
de cet article conduiront à ne pas prendre en compte des bulletins qui
comporteraient des mentions ne correspondant pas à une réponse
à la question posée et seraient de ce fait nuls.
Dans le souci de chercher à parvenir à une formulation
consensuelle de la question qui sera posée aux électeurs, votre
commission vous soumet un
amendement
à l'article 3 tendant
à compléter cette question, afin de préciser que les
électeurs mahorais se prononceront non seulement sur l'accord sur
l'avenir de Mayotte, mais également sur le principe de la
présentation en 2010 d'un projet de loi fixant, dans le cadre de la
République et de l'article 72 de la Constitution, le statut de Mayotte.
Cet amendement a pour objet de préciser les perspectives
d'évolution pour 2010 envisagées par l'accord en apportant la
garantie que le projet de loi dont la présentation est prévue en
2010 fixera le statut de Mayotte "
dans le cadre de la
République et de l'article 72 de la Constitution
". Aux termes
de la rédaction proposée par votre commission des Lois, tous les
statuts de collectivités territoriales mentionnés à cet
article resteront donc ouverts en 2010, y compris bien entendu celui de
département d'outre-mer. Cependant, il apparaît
préférable de ne pas figer l'évolution en prévoyant
d'ores et déjà une option en faveur du département
d'outre-mer, car le statut de département d'outre-mer pourrait
être appelé à évoluer au cours des dix prochaines
années.
La formulation de la question ainsi proposée devrait permettre de lever
toute équivoque quant au maintien de Mayotte au sein de la
République lors de l'évolution statutaire envisagée pour
2010 et contribuer ainsi à assurer la loyauté et la clarté
de la consultation, conformément aux exigences de la jurisprudence du
Conseil constitutionnel
31(
*
)
.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3
ainsi
modifié
.
Article 4
Dispositions du code électoral
applicables à la consultation
Cet
article a pour objet de préciser les dispositions législatives du
code électoral qui seront applicables à la consultation de la
population mahoraise prévue à l'article 1
er
.
Il prévoit ainsi l'application (sauf exceptions limitativement
énumérées) des chapitres suivants du
titre Ier du
livre Ier
du code électoral, concernant les dispositions
communes à l'élection des députés, des conseillers
généraux et des conseillers municipaux :
- le
chapitre1er
relatif aux conditions requises pour être
électeur ;
- le
chapitre II
relatif aux listes électorales ;
- le
chapitre V
relatif à la propagande ;
- le
chapitre VI
relatif au vote ;
- le
chapitre VII
relatif aux dispositions pénales.
Pour l'application de l'ensemble de ces dispositions électorales de
droit commun, il est précisé qu'il y aura lieu de lire :
"
parti ou groupement habilité à participer à la
campagne
" au lieu de : "
candidat
" et
de : "
liste de candidats
".
En revanche, ne seront pas applicables les chapitres suivants :
- les
chapitres III et IV
respectivement relatifs d'une part,
aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités
et d'autre part, aux incompatibilités, qui n'ont pas d'objet s'agissant
d'une consultation référendaire ;
- le
chapitre V bis
relatif au financement et au plafonnement
des dépenses électorales, la législation relative au
financement des campagnes électorales n'étant jamais
appliquée en matière référendaire ;
- et le
chapitre VIII
relatif au contentieux, les dispositions
applicables au contentieux de la consultation de la population de Mayotte
étant précisées à l'article 8 du
présent projet de loi.
En outre, est également exclue l'application des articles suivants :
- l'
article L. 15-1
qui concerne l'inscription des
citoyens sans domicile fixe sur les listes électorales et dont
l'application n'a pas été étendue à Mayotte ;
- le deuxième alinéa de l'
article L. 52-1
prévoyant l'interdiction des campagnes de promotion publicitaire des
réalisations ou de la gestion d'une collectivité au cours des six
mois précédant le scrutin ;
-
l'article L. 58
prévoyant la possibilité
pour les candidats de faire déposer des bulletins de vote dans chaque
salle de scrutin ;
- l'
article L. 66
relatif à l'absence de prise en
compte des bulletins blancs ou nuls, pour laquelle des dispositions
spécifiques à la collectivité territoriale de Mayotte sont
prévues par l'article L. 334-6 du code électoral ;
- l'
article L. 85-1
relatif aux commissions de
contrôle des opérations de vote dans les communes de plus de
20.000 habitants, l'institution d'une commission de contrôle de la
consultation étant prévue par l'article 5 du projet de
loi ;
- et l'
article L. 113-1 I (1° à
5°)
, II et III relatif aux sanctions pénales encourues en cas
de violation de la législation relative au financement des
dépenses électorales
32(
*
)
.
Par ailleurs, est logiquement prévue l'application de
l'
article L. 334-4
du code électoral qui concerne les
adaptations terminologiques nécessaires à l'application des
dispositions du titre Ier du livre Ier du code électoral
à Mayotte (par exemple "
collectivité territoriale de
Mayotte
" au lieu de "
département
",
"
représentant du Gouvernement
" au lieu de
"
préfet
", "
tribunal de première
instance
" au lieu de "
tribunal d'instance
" et
"
tribunal de grande instance
"...).
En revanche, n'a pas été prévue l'application de
l'
article L. 334-5
qui figure également dans le
chapitre premier du titre II du livre III
de la partie
législative du code électoral concernant les dispositions
particulières à la collectivité territoriale de Mayotte,
et qui prévoit, pour les élections à Mayotte, l'impression
des bulletins des différents candidats sur des papiers de couleurs
différentes. Or si cet article ne peut être appliqué tel
quel dans la mesure où il concerne des élections avec des
candidats et non une consultation référendaire, la transposition
de ses dispositions à la consultation prévue par le projet de loi
apparaît néanmoins utile, une part non négligeable de
l'électorat mahorais étant illettrée et non francophone.
Dans la mesure où ces dispositions figurent actuellement dans la partie
législative du code électoral, il apparaît
préférable de procéder à cette transposition dans
le texte du projet de loi, plutôt que de la renvoyer au décret
d'application.
Votre commission vous propose donc de compléter l'article 4 par
un
amendement
tendant à prévoir l'impression des bulletins
correspondant au " oui " et de ceux correspondant au
" non " sur des papiers de couleurs différentes, ce qui
permettra de faciliter l'identification des bulletins par les électeurs.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4
ainsi
modifié
.
Article 5
Composition de la commission de
contrôle de la consultation
Cet
article a pour objet d'instituer une commission de contrôle de la
consultation et de préciser sa composition, ses missions étant
pour leur part définies à l'article 6.
La mise en place d'une commission de contrôle chargée de veiller
à la régularité et à la sincérité de
la consultation est traditionnelle pour ce type de consultation (cf.
précédents des consultations de la population des Comores et de
Mayotte en 1974-1976, ou encore plus récemment de la population de
Nouvelle-Calédonie).
La composition prévue pour cette commission est la suivante :
- un conseiller d'Etat désigné par le vice-président
du Conseil d'Etat, président ;
- deux magistrats de l'ordre administratif (membres du Conseil d'Etat ou
des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel),
également désignés par le vice-président du Conseil
d'Etat ;
- et deux magistrats de l'ordre judiciaire désignés par le
Premier président de la Cour de cassation.
Cette composition est calquée sur celle qui avait été
retenue pour la commission de contrôle de l'organisation et du
déroulement de la consultation de la population de
Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa
33(
*
)
.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
sans modification
.
Article 6
Missions de la commission de
contrôle
Cet
article précise que la commission de contrôle aura pour mission de
veiller à la régularité et à la
sincérité du scrutin et énumère les tâches
dont elle sera chargée à ce titre.
1° La commission de contrôle sera tout d'abord appelée
à dresser la liste des partis et groupements politiques habilités
à participer à la campagne "
en raison de leur
représentation parmi les parlementaires et les conseillers
généraux élus à Mayotte
".
Le choix de ce critère de représentativité devrait
permettre d'assurer la participation à la campagne de l'ensemble des
principales formations politiques présentes à Mayotte :
Mouvement départementaliste mahorais (MDM), Mouvement populaire mahorais
(MPM), Rassemblement pour la République (RPR) et Parti socialiste (PS),
et donc de permettre une campagne pluraliste. En effet, la répartition
politique actuelle des 19 conseillers généraux est la
suivante : 4 MDM, 8 MPM, 6 RPR et 1 PS.
34(
*
)
Les partis et groupements politiques ainsi habilités par la commission
de contrôle auront notamment accès à la campagne
radiotélévisée officielle dans les conditions
prévues à l'article 7, la commission de contrôle
étant chargée de répartir le temps d'antenne.
2° La commission de contrôle devra ensuite contrôler la
régularité du scrutin ; à cette fin, elle devra
assurer le respect de la liberté du suffrage et veiller notamment
à la régularité de la composition des bureaux de vote,
ainsi qu'à celle des opérations de vote, de dépouillement
des bulletins et de dénombrement des suffrages.
3° La commission de contrôle devra également trancher
les questions que peut poser le décompte des bulletins (problème
des bulletins devant être considérés comme nuls, par
exemple) et procéder aux rectifications nécessaires, ce en dehors
de toute réclamation, la compétence pour connaître du
contentieux relatif au résultat de la consultation étant par
ailleurs attribuée au Conseil d'Etat par l'article 8 du projet de
loi.
4° Enfin, il incombera à la commission de contrôle de
procéder au recensement général des votes et à la
proclamation des résultats.
Ces missions sont analogues à celles qui avaient été
confiées en Nouvelle-Calédonie à la commission de
contrôle de la consultation sur l'accord de Nouméa
organisée en 1998.
Votre commission vous soumet à cet article un
amendement
tendant
à préciser les pouvoirs d'investigation, de contrôle et de
vérification, sur pièces et sur place, des membres de la
commission de contrôle dans l'exercice de leur mission ; en
particulier, ils devront avoir librement accès aux bureaux de vote et
pouvoir exiger l'obtention de tout renseignement ou document nécessaire
à l'exercice de leur mission, ainsi que l'inscription de toutes
observations au procès-verbal soit avant, soit après la
proclamation des résultats du scrutin, ainsi que le prévoit
l'article L. 85-1 du code électoral s'agissant des commissions
de contrôle des opérations de vote dans les communes de plus de
20.000 habitants.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
ainsi
modifié
.
Article 7
Organisation de la campagne
radiotélévisée
Cet
article concerne l'organisation de la campagne électorale officielle
à la radio et à la télévision.
Il prévoit l'accès des partis et groupements politiques
habilités à participer à la campagne par la commission de
contrôle (dans les conditions prévues au 1° de
l'article 6) aux antennes de la société nationale
chargée du service public de la communication audiovisuelle à
Mayotte (RFO). Celle-ci devra mettre à leur disposition, au cours de
cette campagne, une durée totale de deux heures d'émission
radiodiffusée et de deux heures d'émission
télévisée.
Il incombera à la commission de contrôle de répartir le
temps d'antenne en fonction de la
"
représentativité
" de chaque parti ou
groupement politique habilité, qui devrait être
appréciée, de même qu'à l'article 6, en raison
de leur représentation parmi les parlementaires et les conseillers
généraux élus à Mayotte.
Toutefois, chacun de ces partis ou groupements habilités se voit
garantir une durée minimale de dix minutes d'émission
radiodiffusée et dix minutes d'émission
télévisée (soit un douzième du temps d'antenne
global).
Ces dispositions s'inspirent de celles qui avaient été retenues
pour l'organisation de la campagne radiotélévisée
afférente à la consultation de la population calédonienne
sur l'accord de Nouméa
35(
*
)
.
Par ailleurs, dans un second alinéa, l'article 7 du projet de loi
prévoit l'applicabilité à la consultation de la population
mahoraise, des dispositions de l'article 16 de la loi n° 86-2067
du 30 septembre 1986
36(
*
)
relative à la liberté de
communication.
On rappellera qu'aux termes de ce dernier article, il appartient au Conseil
supérieur de l'audiovisuel (CSA) :
- d'une part, de fixer les règles concernant les conditions de
production et de diffusion des émissions relatives aux campagnes
électorales que les sociétés nationales de programme sont
tenues de produire et de programmer (1
er
alinéa) ;
- et, d'autre part, d'adresser des recommandations aux exploitants des
services de communication audiovisuelle pour la durée des campagnes
électorales (2
ème
alinéa).
En revanche, le projet de loi omet de prévoir l'applicabilité
à la consultation de la loi n° 77-808 du
19 juillet 1977 relative à la publication et à la
diffusion de certains sondages d'opinion
37(
*
)
qui, rappelons-le, prévoit
notamment les conditions de publication et de diffusion des sondages
électoraux, ainsi que l'interdiction de la publication de sondages au
cours de la semaine précédant le scrutin.
Votre commission estime opportun de préciser que la loi du
19 juillet 1977 relative aux sondages sera applicable à la
consultation des électeurs de Mayotte organisée par le
présent projet de loi et vous soumet donc un
amendement
en ce
sens.
Elle vous propose d'adopter l'article 7
sous réserve de cet
amendement
.
Article 8
Contentieux du résultat de la
consultation
Cet
article confie au Conseil d'Etat la compétence pour connaître du
contentieux relatif au résultat de la consultation de la population
mahoraise qui sera proclamé par la commission de contrôle en
application du 4° de l'article 6.
Le droit de recours contre ce résultat sera ouvert à tout
électeur admis à participer au scrutin, ainsi qu'au
représentant du Gouvernement, ainsi qu'il est traditionnel en
matière référendaire.
Le délai pour former un recours est fixé à dix jours
après la proclamation des résultats par la commission de
contrôle.
Ces dispositions s'inspirent de celles qui avaient été
prévues pour la consultation de la population calédonienne sur
l'accord de Nouméa, dont le contentieux avait également
été attribué au Conseil d'Etat
38(
*
)
.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 8
sans
modification
.
Article 9
Financement de la consultation
Cet
article pose le principe du financement des dépenses de la consultation
par le budget de l'Etat.
Seront ainsi prises en charge par l'Etat les dépenses liées
à l'organisation de la consultation (frais de fonctionnement de la
commission de contrôle, frais d'impression des bulletins de vote et
documents adressés aux électeurs, frais de la campagne officielle
radiotélévisée...).
L'imputation de ces dépenses au budget de l'Etat avait de même
été prévue lors des consultations
précédentes de la population de Mayotte ainsi que lors de la
consultation de la population de Nouvelle-Calédonie sur l'accord de
Nouméa.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
sans modification
.
Article 10
Décret d'application
Cet
article a pour objet de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat la
fixation des modalités d'application de la présente loi.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 10
sans modification
.
*
* *
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.