III. LES PROBLÈMES LES PLUS IMPORTANTS DE SÉCURITÉ CIVILE
L'actualité la plus récente a focalisé
l'attention des élus locaux sur deux problèmes importants :
- l'application de la loi du 3 mai 1996 sur la
départementalisation des services d'incendie et de secours, d'une
part ;
- l'insuffisante prévention des risques naturels liés aux
inondations, d'autre part.
Dans les deux cas, se posent des problèmes de répartition des
compétences au sein des pouvoirs publics, avec, en outre, dans le cas
des services d'incendie et de secours, le fait que les collectivités
territoriales assument les conséquences financières de
décisions prises par l'Etat.
A. LA DÉPARTEMENTALISATION DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS
1. Les principes de la réforme de 1996
Les
principaux apports de la loi du 3 mai 1996 relative aux services
d'incendie et de secours se traduisent par la mise en place d'une nouvelle
organisation territoriale, c'est-à-dire un service départemental
d'incendie et de secours (SDIS) qui devient le gestionnaire essentiel des
moyens des services d'incendie et de secours. C'est à lui que revient,
désormais, d'acheter ou de louer les matériels des centres
d'incendie et de secours, mais aussi de gérer l'ensemble des biens
immobiliers nécessaires (casernes...).
La nouvelle organisation des services d'incendie et de secours est
dorénavant indissociable du développement du volontariat dans les
corps de sapeurs-pompiers.
En effet, le même jour que la loi n° 96-369 relative aux SDIS,
a été publiée une deuxième loi n° 96-370
relative, elle, au développement du volontariat dans les corps de
sapeurs-pompiers.
Les sapeurs-pompiers professionnels, d'une part, les sapeurs-pompiers
volontaires des centres de secours principaux et des centres de secours,
d'autre part, seront transférés dans un délai de cinq ans
au sein du corps départemental, aux termes d'une convention
signée entre le SDIS et la commune ou l'établissement public de
coopération intercommunale qui les employait.
Depuis la publication de la loi, de nombreux départements ont
entamé les négociations devant aboutir à la signature de
ces conventions.
Par ailleurs, l'organisation administrative du SDIS a été
également modifiée, pour la rapprocher de celle d'un
établissement public de droit commun, notamment par la création
d'un conseil d'administration qui élit son président et
possède un pouvoir délibérant.
La mise en oeuvre de la réforme des services d'incendie et de secours se
fait donc dans le cadre des règles fixées au plan national par la
loi du 3 mai 1996 et par ses textes d'application. La loi a
confié des responsabilités et des compétences
particulières, pour l'organisation de ce grand service public moderne,
aux conseils d'administration des services départementaux d'incendie et
de secours, composés d'élus représentants des
départements, des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale. Il appartient à chaque conseil
d'administration, dans le cadre des règles fixées au plan
national, et en fonction du schéma départemental d'analyse et de
couverture de risques arrêté par le Préfet après
avis conforme du conseil d'administration, d'adapter aux
spécificités de chaque département la mise en oeuvre de
ces textes nationaux.
2. Des difficultés d'application
" Il est clair -reconnaît le ministre de
l'intérieur, en réponse à une question écrite d'un
député
10(
*
)
,
surtout pour les départements qui n'avaient pas engagé
antérieurement la remise à niveau des services d'incendie et de
secours, que la réorganisation au plan départemental de ces
services représente une charge lourde, en croissance rapide depuis
quelques années. Cette croissance, en particulier dans ces
départements, est certes liée à la mise en oeuvre d'un
certain nombre de règles nationales prévues par les deux lois de
mai 1996. Elle est liée aussi aux décisions des conseils
d'administration pour assurer l'amélioration ou la modernisation des
structures, des matériels et des casernements. Elle est enfin
liée aux résultats des négociations menées dans
chaque département, notamment en matière de régime de
service et de régime indemnitaire. Le ministre de l'intérieur
prend acte de cette croissance importante des dépenses dans un certain
nombre de départements et constate que l'adoption des deux lois du
3 mai 1996 n'avait pas été
précédée d'une étude d'impact suffisante pour en
apprécier les conséquences. Le ministre de l'intérieur a
donné instruction à ses services de mener, pour la
préparation de tout nouveau texte, une large concertation avec
l'ensemble des partenaires concernés, au premier rang desquels les
présidents de conseil d'administration de SDIS maintenant
regroupés dans une association nationale.
S'agissant des procédures de transferts des sapeurs-pompiers et des
biens nécessaires au fonctionnement du SDIS, la loi du
3 mai 1996 a prévu un délai de cinq ans pour leur mise
en oeuvre à compter de la date de sa promulgation. A cet effet, le
législateur a souhaité que ces mesures de transferts
résultent de l'initiative locale. Il apparaît donc difficile,
à ce jour, de dresser un bilan exhaustif de ces transferts. Cependant,
la grande majorité des sapeurs-pompiers professionnels devrait
être transférée dans les corps départementaux au
début de l'an 2000. Pour les transferts des casernements, il
apparaît qu'une grande partie de ceux-ci devrait n'être
réalisée qu'à partir de l'an 2000. En tout état de
cause, un bilan exhaustif de l'ensemble de ces transferts
réalisés ne pourra être établi que dans la seconde
moitié de l'an 2000 à l'issue du traitement des rapports
adressés par les représentants de l'Etat dans les
départements, conformément aux dispositions du décret
n° 96-1171 du 26 décembre 1996 relatif aux
transferts des personnels et des biens. Parallèlement, et compte tenu de
l'ampleur des réformes engagées et de l'importance de ces
dépenses dans les budgets des collectivités locales, le ministre
de l'intérieur a proposé au Gouvernement la création d'une
commission de suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre des lois du
3 mai 1996, qui sera installée dans le courant de
l'automne. "
Dans l'ensemble des départements, les conseils d'administration ont
engagé des négociations avec les différents partenaires
pour établir, plus ou moins rapidement en raison de la disparité
des situations, les conventions de transferts.
A ce propos, M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré,
ultérieurement à l'Assemblée nationale, à
l'occasion de l'examen de son budget par les
députés : " il est clair que le regroupement au
sein d'une même entité, de personnels aux conditions de
rémunération initialement différenciées et
d'équipements disparates peut susciter une coûteuse remise
à niveau.
Le financement des SDIS -c'est-à-dire à peu près 13
à 15 milliards de francs- relève traditionnellement da la
compétence des seules collectivités locales. Toutefois,
l'hypothèse de l'affectation de ressources nouvelles pour accompagner la
réforme est examinée.
S'agissant de l'Etat, j'ai indiqué -a poursuivi le ministre de
l'intérieur- qu'une piste intéressante serait l'attribution d'une
dotation globale d'équipement spécifique pluriannuelle pour la
période de remise à niveau (hypothèse qu'il avait
déjà envisagée le 2 novembre devant votre commission
des finances). J'ai également demandé, -a-t-il ajouté- en
accord avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie,
de mettre à l'étude la mobilisation de prêts de la Caisse
des dépôts et consignations de très longue durée
-32 ans- et à des taux inférieurs à ceux du
marché. "
La réforme se poursuit, les difficultés rencontrées sont
liées également aux négociations relatives à la
mise en place du régime indemnitaire et du régime de travail des
sapeurs-pompiers.
Ces questions se trouvent très bien traitées par le rapport pour
avis, présenté par M. René-Georges Laurin au nom de la
commission des lois, qui précise :
- les difficultés rencontrées par plusieurs SDIS pour mettre
en oeuvre, avant la date limite du 3 mai 2001, toutes les
dispositions prévues
11(
*
)
par la loi du
3 mai 1996 ;
- les contradictions du Gouvernement qui, tout en fixant le régime
indemnitaire des sapeurs pompiers professionnels, laisse aux
collectivités territoriales le soin d'arrêter leur régime
de travail ;
- le coût, insupportable pour les collectivités, d'une
réduction de cinq années de la durée d'activité des
pompiers, revendiquée par ces derniers ;
- le fait que ce sont les collectivités territoriales qui
supportent le coût des mesures, prises par le Gouvernement ou en
préparation, concernant leur carrière ainsi que celui des
décisions des préfets lorsqu'ils dirigent des opérations
de secours.