II. L'OCCAR : UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE EN MATIÈRE D'ARMEMENT
La
France possède une longue pratique de la coopération sur les
programmes d'armement. Cette coopération s'est jusqu'à
présent inscrite dans des cadres variés, soit qu'elle soit
conduite directement avec les pays partenaires, soit qu'elle s'appuie sur des
structures permanentes, telles que le bureau de programmes franco-allemand ou
l'Institut franco-allemand de Saint-Louis, ou sur des structures temporaires,
destinées à disparaître après achèvement du
programme, telles que la NAHEMA, agence rattachée à l'OTAN
créée pour le programme d'hélicoptères NH90.
L'OCCAR constitue pour sa part un cadre institutionnel de coopération
à vocation plus large que ces différentes structures, tant par le
nombre de pays concernés que par sa capacité à
gérer tout programme d'armement en coopération impliquant ces
pays.
Plus qu'une simple organisation de coopération, l'OCCAR constitue un
moyen de mettre en oeuvre de nouvelles méthodes susceptibles
d'améliorer considérablement la conduite des programmes
d'armement en coopération et de se révéler plus efficaces
que les procédures nationales d'acquisition.
L'accession de l'OCCAR à la personnalité juridique, objet
principal de la convention signée le 9 septembre 1998 à
Farnborough, est la condition indispensable pour concrétiser rapidement
ces nouvelles méthodes dont les bénéfices ne pourront
toutefois pleinement se ressentir qu'à moyen terme, lorsque des
programmes nouveaux seront, dès la phase de définition,
intégrés à l'organisation.
A. LES MOYENS D'UNE EFFICACITÉ ACCRUE POUR LES PROGRAMMES D'ARMEMENT EN COOPÉRATION
Les principes d'acquisition qui prévaudront au sein de l'OCCAR et la personnalité juridique de cette dernière doivent contribuer à donner à la coopération sur les programmes d'armement une efficacité dont elle était bien souvent dépourvue.
1. Les principes de fonctionnement de l'OCCAR : une volonté de remédier aux dérives de la coopération en matière d'armement
Censée procurer un avantage économique, la
coopération s'est souvent écartée en pratique de cet
objectif.
La répartition des investissements n'a pas toujours obéi à
une stricte logique industrielle et a parfois généré des
duplications, alors que les effectifs pesaient excessivement sur le coût
des programmes, chaque nation souhaitant déléguer ses propres
personnels pour chaque fonction.
Le poids des considérations nationales propres à chaque
partenaire est souvent resté très fort, au détriment de la
cohérence des programmes.
Enfin, ces programmes se caractérisaient souvent par la lourdeur de leur
gestion en raison de la juxtaposition des processus de décision, de
l'égal respect des méthodes nationales de conduite des programmes
et des répercussions immédiates des aléas
budgétaires propres à chaque partie.
Au total,
nombre de programmes en coopération n'ont pas
échappé à une dérive des coûts et des
délais.
Le préambule de la convention rappelle le souhait des pays signataires
d'accroître leur coopération en matière d'armement,
" afin d'en améliorer l'efficacité et d'en réduire
les coûts ".
Il préconise
" de nouvelles organisations de gestion des
programmes optimisées "
alors que "
les
procédures de passation des contrats doivent être rendues plus
efficaces "
et que
" la constitution de maîtrises
d'oeuvre industrielles transnationales et véritablement
intégrées doit être encouragée ".
Il estime
également nécessaire, dans les programmes en coopération,
" d'organiser la mise en concurrence dans le respect de règles
uniformes ".
Les
missions de l'OCCAR
sont énoncées à l'article 7
de la convention :
- coordonner, conduire et faire exécuter les
programmes
d'armement
qui lui sont confiés,
- consolider et promouvoir des activités communes de
préparation à l'avenir
.
Dans cette perspective, l'OCCAR assure les tâches suivantes
(article 8) :
-
gestion de programmes de coopération
en cours et à venir,
- gestion des
programmes nationaux
des Etats membres qui lui sont
confiés,
- élaboration des
spécifications
techniques conjointes
pour des équipements définis en commun,
- coordination et planification d'
activités de recherche
conjointes
,
- coordination des décisions nationales concernant la
base
industrielle et technologique commune
,
- coordination des investissements et de l'utilisation des
centres
d'essais
.
La convention reprend les grands
principes directeurs de l'OCCAR
tels
qu'ils avaient été définis lors du sommet franco-allemand
de Baden-Baden.
Les pays signataires renoncent tout d'abord "
à un calcul
analytique de juste retour industriel programme par programme, pour le
remplacer par la recherche d'un équilibre global multiprogramme et
pluriannuel "
(article 5).
A cet effet, des états d'avancement seront établis annuellement
pour chacun des programmes en cours.
Chacun des Etats-membres "
s'engage à donner la
préférence, pour satisfaire aux besoins de ses forces
armées, aux matériels au développement desquels il a
contribué dans le cadre de l'OCCAR"
(article 6)
.
Il s'agit là d'une sorte de principe de
préférence
europénne
, garantissant un engagement sur le long terme des Etats.
Les
principes d'acquisition
, applicables à tous les contrats
conclus par l'OCCAR sont les suivants :
- recours, en règle générale, à la
mise en
concurrence
, y compris, avec l'accord unanime des pays membres,
auprès d'Etats extérieurs au GAEO sous réserve de
réciprocité ; il peut toutefois être
dérogé à ce principe général pour
répondre aux exigences de défense et de sécurité ou
pour améliorer la compétitivité de la base industrielle et
technologique de défense (article 24),
-
attribution de contrats en fonction de la compétitivité des
offres
reçues plus que des contributions financières
apportées par les participants (article 25),
- recherche de
prix forfaitaires et fermes
(article 28).
L'annexe III à la convention fixe quelques
dispositions
transitoires
pour une
période de trois ans
à partir de
l'entrée en vigueur de la convention. Il s'agit de garantir des mesures
de nature à rétablir l'équilibre si les entreprises d'un
Etat membre ont reçu un volume de commandes inférieur à
66 % de sa contribution financière sur un programme ou un
sous-ensemble de programme donné, ou si un déséquilibre
global supérieur à 4 % est observé par rapport
à tous les programmes.
2. La personnalité juridique, élément essentiel du statut de l'OCCAR
L'objet
principal de la convention, et l'importance de sa ratification rapide, est bien
d'ériger l'OCCAR en
organisation internationale dotée de la
personnalité juridique
et habilitée à agir par
délégation des Etats membres
.
Cette personnalité juridique permet tout d'abord à l'OCCAR de
mener à bien ses missions en passant les contrats nécessaires
à la conduite et à l'exécution des programmes d'armement.
Elle permet également de mettre en oeuvre une politique d'acquisition
selon les principes énoncés dans la convention,
c'est-à-dire en fonction de
règles propres
et non par
application des procédures nationales.
Elle permet aussi de recourir à une
gestion financière
efficace, moins tributaire des règles des finances publiques de
chaque Etat membre, par exemple en matière de gestion de
trésorerie ou de possibilité, dans des cas bien définis,
de recourir à l'emprunt.
Enfin, elle facilitera le
recours à du personnel propre
et la
conduite des programmes par des équipes réellement
intégrées, agissant selon les principes de l'organisation et non
par délégation des administrations nationales.
En résumé,
la personnalité juridique garantit
l'autonomie de l'OCCAR
et sa capacité à atteindre les
objectifs qui lui ont été fixés.
B. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L'OCCAR
La convention du 9 septembre 1998 définit les différentes structures de l'OCCAR, les procédures de décision et le fonctionnement financier.
1. Les structures de l'OCCAR
L'OCCAR
comprend un conseil de surveillance et une administration d'exécution.
Le
conseil de surveillance
est l'organe suprême de décision
au sein de l'OCCAR (article 10). Il assure la direction et le contrôle de
l'administration d'exécution et de tous les comités (article 11).
Il prend toutes les décisions relatives à l'exécution de
la convention, en particulier les recommandations pour l'admission de nouveaux
membres, l'affectation d'un programme à l'OCCAR, les décisions
relatives à toute question financière concernant l'OCCAR, les
procédures et règles de passation des contrats, les dispositions
relatives aux personnels. Il veille au respect de la bonne application des
règles de l'OCCAR, notamment celles relatives à la mise en
concurrence (article 12).
Le conseil de surveillance nomme le directeur de l'OCCAR et son adjoint ainsi
que les autres personnels de direction. Le conseil peut déléguer
certaines de ses responsabilités à des
comités
spécialisés
: comités de programme, comité
de la préparation du futur.
Le conseil de surveillance comporte un représentant de chaque pays
membre, c'est-à-dire le ministre de la défense ou son
représentant. Il se réunit au moins deux fois par an et
élit un président pour une durée d'un an renouvelable une
fois.
L'
administration d'exécution
est l'organe exécutif
permanent chargé de la mise en oeuvre des décisions du conseil.
Elle comprend une
section centrale
, située au siège de
l'OCCAR et constituée d'une direction et de divisions, chargées
notamment de la préparation de l'avenir, de l'acquisition, des contrats
et des finances et de l'administration, ainsi que des
divisions de
programme
dont chacune se voit affecter un ou plusieurs programmes (article
20).
L'OCCAR dispose de son propre
personnel
, qui bénéficie des
privilèges et immunités reconnus aux personnels des organisations
internationales dans les conditions définies à l'annexe I
à la convention. Elle bénéficie en outre du concours des
personnels mis à disposition comme experts.
L'article 22 interdit aux personnels de l'OCCAR d'occuper un emploi
rémunéré par un gouvernement ou d'avoir d'autres
activités incompatibles avec la situation d'employé de l'OCCAR.
Ces personnels doivent s'engager par déclaration écrite à
ne pas recevoir d'instructions ou de sollicitations des gouvernements ou
d'autorités extérieures à l'OCCAR.
Enfin, l'article 20 impose aux divisions de programme
d'éviter toute
duplication d'effectif
. Alors que dans les bureaux de programmes en
coopération, tels qu'ils fonctionnent jusqu'à présent,
chaque nation cherchait à mettre en place des personnels pour l'ensemble
des postes stratégiques afin d'être informée et d'exercer
la plus forte influence possible, les personnels des divisions seront les
employés de l'OCCAR, dont le coût sera supporté par
l'ensemble des participants au programme. Par l'intermédiaire du budget,
chaque nation pourra contrôler le nombre et la qualité des
personnels recrutés par l'OCCAR.
2. Les procédures de décision
La
convention pose le principe de la
prise de décision à
l'unanimité
tout en apportant, dans son annexe IV, une
atténuation à ce principe.
Sachant que le nombre initial de votes de chacun des quatre pays fondateurs est
de 10 voix :
- seront prises à la
majorité des voix
les
décisions relatives à l'établissement ou à la
dissolution d'un comité ;
- seront prises à la
majorité qualifiée
renforcée des voix
, c'est-à-dire sans qu'aucun des membres
disposant de 10 voix ne s'y oppose, les décisions relatives à
l'adhésion d'un nouvel Etat membre, aux règles et
procédures de l'OCCAR, à l'organisation de l'administration
d'exécution et à la nomination du directeur.
L'OCCAR constituera ainsi la première organisation internationale
traitant des questions d'armement
ne
fonctionnant pas exclusivement
selon la règle de l'unanimité
.
Dans un premier temps, la règle retenue revient à laisser aux
membres fondateurs un droit de veto sur un certain nombre de décisions.
Mais lorsque l'OCCAR aura accueilli de nouveaux membres, ceux-ci ne pourront
à eux seuls s'opposer à ce type de décision.
3. L'organisation financière
Le
budget de l'OCCAR sera réparti entre une section administrative et une
section fonctionnelle.
Le
budget administratif
de l'OCCAR sera alimenté annuellement par
les Etats membres. La participation de chaque Etat sera
déterminée par application de
clés de
répartition
; en ce qui concerne les divisions de programmes,
sera retenu le pourcentage de participation financière au programme
alors que pour l'administration centrale de l'OCCAR est retenu le niveau de
droits de vote, soit 22,22 % pour la France dans l'hypothèse d'une
adhésion des Pays-Bas à l'OCCAR. Dans l'hypothèse
où l'OCCAR assurerait la gestion d'un programme avec un participant
non-membre de l'OCCAR, ce participant apportera une contribution
financière au coût de fonctionnement de la division de programme.
Les ressources destinées au
budget opérationnel
proviendront des Etats participants à un programme et seront
partagées conformément aux termes de l'accord de programme.
L'OCCAR peut disposer d'autres ressources qui restent cependant
accessoires : intérêts bancaires, pénalités et
intérêts financiers. Ces ressources, qui seront
propriétés des nations à l'origine de la dépense ou
du financement viendront en dégrèvement de futurs appels de fond.
Il n'est pas aujourd'hui envisagé que la collecte des redevances pour
vente à l'exportation soit réalisée par l'OCCAR.
Le
montant total du budget administratif pour l'année 2000
est
encore en discussion. Son ordre de grandeur est d'
environ 20 millions
d'Euros
dont 7 à 8 millions d'Euros à la charge de la
France. L'évolution ultérieure de ce chiffre est liée au
nombre de programmes en coopération qui seront intégrés
dans l'organisation dans le futur. La partie fixe est constituée par
l'administration centrale qui ne devrait pas dépasser à moyen
terme une cinquantaine de personnes.
Pour la partie française, le budget opérationnel sera
alimenté par le biais des articles concernant des programmes d'armement
individualisés dans la nomenclature budgétaire au titre V. Les
crédits destinés au fonctionnement de l'OCCAR seront couverts par
une subvention figurant au chapitre 36.01 (titre III), une ligne, pour le
moment non dotée, venant d'être ouverte dans le projet de budget
pour 2000.
4. Le contrôle des programmes confiés à l'OCCAR
Les
programmes que la France confiera à l'OCAR seront pris en compte au
même titre que les programmes nationaux dans les lois de programmation
militaires et les budgets annuels du ministère de la défense.
Celui-ci a proposé au ministère des finances que les programmes
que la France confiera à l'OCCAR soient identifiés au sein de
lignes budgétaires spécifiques
à chaque programme,
dans l'esprit des lignes créées dans le budget 1999 pour les
principaux programmes d'armement.
Concernant les
procédures de contrôle
, il est prévu
que les autorités nationales de contrôle, et au premier titre la
Cour des Comptes, puissent réaliser toute action d'audit et de
contrôle qu'elles jugeraient nécessaires (articles 44 et 45).
Par ailleurs, le ministère de la défense exercera pour son propre
compte un contrôle des activités sur les programmes, en fonction
des objectifs et mandats assignés formellement à l'OCCAR, par
l'intermédiaire des comités de programme qui se réuniront
périodiquement pour se faire rendre compte de l'avancement des
programmes.
S'agissant de la
conduite des programmes
, l'objectif de réduction
des coûts et des délais d'acquisition supposera de simplifier et
harmoniser les processus d'approbation nationaux au cours d'un programme et
d'obtenir un engagement ferme des Etats sur la réalisation à
l'issue d'une phase de faisabilité approfondie. Pour la France il
s'agira de généraliser aux programmes gérés par
l'OCCAR la pratique des
engagements globaux et pluriannuels
développée par le ministère de la défense depuis
plusieurs années.
Ainsi l'engagement de la France dans un programme sera organisé sur un
mode pluriannuel portant soit sur l'ensemble d'une phase de faisabilité
approfondie, soit sur l'ensemble de la réalisation couvrant phase de
développement et production d'une tranche de série significative.
Cependant les votes annuels du budget de l'OCCAR resteront nécessaires
pour que les appels de fonds périodiques concernant le programme
puissent être honorés. Comme c'est déjà le cas dans
le cadre des commandes globales passées par le ministère de la
défense, une concertation avec le ministre des finances préalable
à l'engagement de la France en conseil de surveillance sera
établie.
La mise en place de l'OCCAR ne s'accompagnera pas de transformation radicale
des procédures de conduite de programme et de contrôle pour la
France puisqu'elle s'inscrit dans l'esprit des réformes mises en oeuvre
au cours des deux dernières années : engagement à
long terme de l'Etat, délégation encadrée accrue aux
responsables de programmes, transparence de gestion.
C. LA MISE EN PLACE ET LES PERSPECTIVES DE L'OCCAR
L'OCCAR a entamé sa " montée en puissance " sans attendre la ratification de la convention officialisant sa création. Son élargissement à de nouveaux partenaires peut être raisonnablement envisagé dans un proche avenir.
1. La " montée en puissance " de l'OCCAR
L'OCCAR,
dont le siège a été installé à Bonn et dont
le directeur est un Français, a intégré dès sa
création les
programmes franco-allemands Tigre, Hot, Roland, Milan et
Brevel, le programme franco-germano-britannique de radar de contrebatterie
Cobra et le programme franco-italien FSAF
(cf. Annexe I). La
rationalisation des bureaux responsables de ces programmes a été
engagée.
Le programme de canon automoteur germano-italien PzH 2000 et le missile
antichar AC3G-MP sont actuellement en phase d'intégration.
Sont en cours d'analyse et de discussion les modalités et les
calendriers d'intégration des programmes suivants : le
véhicule blindé de combat et d'infanterie (VBCI)
franco-germano-britannique, le système d'identification franco-allemand
IFF-futur, le système d'armes franco-italo-britannique PAAMS, l'avion de
transport futur (ATF), le missile antichar AC3G-LP, le satellite d'observation
Hélios II et le système naval SLAT.
Rappelons que
les programmes conduits en coopération
auxquels la
France participe ou pourrait participer dans un avenir proche,
représentent
220 milliards de francs, dont près de 180
milliards de francs de travaux restant à réaliser
.
Sur cet ensemble,
près des quatre cinquièmes du coût
financier pourraient entrer dans le champ d'intervention de l'OCCAR
.
En effet,
les programmes déjà intégrés à
l'OCCAR représentent 35 % du coût total des programmes en
coopération
ou " en devenir de coopération ". Ceux
dont l'intégration est proposée ou envisagée
représentent 25 % alors que ceux dont l'intégration sera
envisagée si les projets de coopération se concrétisent
(frégate Horizon, satellite Hélios II, VBCI-VCI successeur
de Syracuse II) représentent 18 %.
Finalement, les programmes qui échapperaient à l'OCCAR ne
représentaient que 22 % du montant total des programmes en
coopération. Entrent dans cette catégorie les programmes NH90,
système de distribution d'information multifonctions MIDS,
lance-roquettes multiple NG, obus antichar à effet dirigé ACED,
torpille MU90, système porte-torpille MILAS et missile de
croisière SCALP-EG.
C'est essentiellement sur les programmes qui seront intégrés
à l'OCCAR dès leur phase de conception que le
bénéfice des méthodes de conduite de programmes qu'elle
mettra en oeuvre sera le plus visible.
Ce bénéfice sera moindre pour les programmes qui viennent
d'être intégrés à l'OCCAR alors que leur
réalisation était bien avancée.
Au titre des résultats déjà obtenus par l'OCCAR on peut
toutefois citer les économies obtenues sur le
contrat de production
de l'hélicoptère Tigre.
Alors que dans le cadre des règles traditionnelles de
coopération, les travaux commandés à Eurocopter pour les
phases de développement et d'industrialisation devaient
impérativement être répartis à égalité
entre la France et l'Allemagne, ce qui ne permettait pas à l'industriel
d'optimiser ses prestations, les négociations conduites par la division
du programme Tigre de l'OCCAR pour le contrat de production ont permis
d'obtenir une baisse significative du coût du programme. En effet,
l'industriel a pu procéder à une mise en concurrence pour la
fabrication des sous-ensembles, sans être tenu d'attribuer le
marché à l'un ou l'autre pays. De même, pour ses propres
travaux, il n'est plus tenu à répartir de manière
égale les fabrications entre la France et l'Allemagne.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur,
l'économie globale
procurée par l'application des
principes de l'OCCAR avoisinerait les
5 % du coût total du programme,
soit près de 1 milliard de francs au profit des deux pays.
2. Les effectifs de l'OCCAR
En ce
qui concerne les
effectifs de l'OCCAR
, ils comprennent à
l'été 1999, 174 personnes dont 27 pour la partie administration
centrale et 147 pour la conduite des programmes Hot, Milan, Brevel, Roland,
Tigre, Cobra, FSAF et le soutien administratif des divisions de programmes.
Il est envisagé, avec l'obtention de la personnalité juridique,
l'évolution des effectifs suivante :
. une augmentation pour la partie centrale de l'OCCAR pour prendre en charge
l'activité nouvelle induite par l'acquisition de la personnalité
juridique (exécution financière complète des
activités programme) et pour engager les opérations de
préparation du futur prévues par la convention et non
développées à l'heure actuelle ;
. un maintien global des effectifs des divisions de programmes comprenant d'une
part la réduction d'effectifs pour certains programmes, compensée
par une croissance d'effectifs dans d'autres programmes
nécessitée par la croissance de l'activité de management
de ces programmes ;
. une forte réduction des personnels de soutien administratif permise
par l'externalisation des tâches auprès de sociétés
privées (soutien informatique) ou des administrations nationales
(activité linguistique).
Cette évolution est actuellement discutée avec l'OCCAR et nos
partenaires. Les chiffres pour l'année 2000 devraient être voisins
de 170 personnes dont 37 pour la partie administration centrale et 133
pour la gestion des programmes précités.
En fonction de l'intégration de nouveaux programmes à l'OCCAR
(ATF, AC3G-MP et AC3G-LP, VBCI) ces chiffres pourraient évoluer.
Dans les années suivantes, il n'est pas envisagé de forte
évolution des effectifs de l'OCCAR, tout au plus la croissance des
activités de préparation du futur et de management
d'activités conjointes de recherche pourrait se traduire par une
croissance de 10 à 20 personnes de la partie administration centrale.
L'OCCAR, de par sa nature et la politique d'externalisation des
activités de soutien, comprend essentiellement des personnels de niveau
ingénieur. Les personnels de direction sont limités à
l'équipe rapprochée du directeur, forte de quelques personnes.
Les personnels administratifs représentent moins de 10 % du total des
personnels.
Il n'est pas institué de répartition a priori entre
nationalités au sein de l'OCCAR. Le directeur de l'OCCAR embauchera ses
employés sur la base d'une compétition ouverte. Cependant il est
acquis qu'il existe au sein de l'OCCAR un équilibre global entre les
ressortissants des différentes nations en fonction de l'investissement
de chacune au sein de l'OCCAR. A ce titre on peut estimer que le poids de la
France y est voisin de 40 %.
Le personnel mis à disposition de l'OCCAR par les Etats sera
limité à des tâches d'expertise technique auprès des
divisions de programmes.
3. Les perspectives d'élargissement de l'OCCAR
L'élargissement de l'OCCAR est une perspective
clairement
mentionnée dans le dernier alinéa du préambule de la
convention : les Etats-membres de l'OCCAR sont "
désireux
d'associer d'autres Etats européens, dès lors que ceux-ci
acceptent l'ensemble des dispositions de la convention
". Mais cet
élargissement, voté à la majorité qualifiée
renforcée, est laissé à l'appréciation des
Etats-membres (article 53 : "
tout Etat européen qui
désire devenir membre peut être invité par le Conseil
à adhérer à cette convention
"). L'un des
critères retenu sera la participation significative du pays
concerné à une acquisition gérée par l'OCCAR.
A ce jour,
seuls les Pays-Bas et la Belgique ont exprimé formellement
leur désir de devenir membres.
Le processus d'adhésion des
Pays-Bas est très avancé et pourrait être achevé
avant la fin de l'année 1999. Celui de la Belgique est engagé.
Compte tenu de la raison d'être de l'OCCAR -gérer efficacement les
programmes en coopération- les candidats naturels sont les pays pouvant
participer à de tels programmes, c'est-à-dire disposant d'une
industrie de défense. Entrent de façon évidente dans cette
catégorie l'Espagne et la Suède.
*
* *
A la date de la rédaction du présent rapport, le processus de ratification de la convention était engagé chez nos trois partenaires. En Allemagne, le Bundesrat a émis un avis favorable et le Bundestag examinerait la convention avant la fin de l'année. Il en irait de même au Royaume-Uni, où un " ordering council " pourrait être signé avant la fin de l'année par la Reine, après un débat parlementaire. Les textes de ratification sont également en préparation en Italie.