Projet de loi Trente-cinq heures

b) Un bilan plus que modeste compte tenu des moyens mis en oeuvre et de la détermination du Gouvernement

A la fin août 1999, le bilan du Gouvernement évaluait à 15.000 le nombre d'accords conclus au titre de la loi du 13 juin 1998, ces accords couvrant 2.168.000 salariés et prévoyant la création ou le maintien de 120.273 emplois.

On peut rappeler que, dans le cadre de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998, le bénéfice de l'aide financière incitative était lié à la mise en oeuvre effective de l'abaissement de la durée du travail. Les embauches quant à elles devaient être réalisées dans un délai d'un an à compter de la réduction du temps de travail. Les annonces de créations d'emplois, prévues par les accords, ne correspondent donc pas forcément à des créations effectives.

Dans son rapport présenté en septembre sur le bilan de la loi Aubry, le ministère de l'emploi considère que le délai entre la baisse de la durée du travail et les embauches n'est pas calculable, " le recul n'étant pas assez important " ^{21( * )} .

Dans ces conditions, les 120.000 créations d'emplois ne constituent que des promesses dont l'effet sur l'évolution de l'emploi est discutable. Cette analyse est partagée par MM. Jean-Paul Fitoussi et Bernard Brunhes qui ont chacun considéré, lors de leur audition ^{22( * )} par votre rapporteur, que seule la croissance expliquait la création d'emplois et que les annonces de créations d'emplois ne devaient être considérées que comme des promesses dont la réalisation méritait d'être vérifiée.

Dans ces conditions, on peut également observer que les aides financières prévues dans le cadre de la loi du 13 juin 1998 (2,8 milliards de francs en 1998, 3,5 milliards de francs en 1999, 4,3 milliards de francs en 2000) " courent " avant même la création effective des emplois . Votre commission remarque en conséquence que la loi du 13 juin 1998 incitait déjà plus à la signature d'un accord sur la réduction du temps de travail qu'à la création d'emplois ; le second projet de loi ne fait que renforcer cette logique.

Accords d'entreprises signés dans le cadre de la loi du 13 juin 1998
(données au 1 ^er septembre 1999)

	Total	Accords d'entreprises éligibles aidés*	Accords d'entreprises éligibles non aidés*	Accords d'entreprises non éligibles*
Nombre d'accords	15.026	14.599	421	6
Effectifs concernés	2.168.329	1.088.591	482.599	597.139
Créations ou maintien d'emplois	120.273	85.064	16.389	18.820

Source : MES (cf. document de référence n° 1), fin août 1999

* Les entreprises éligibles sont celles qui font partie du champ défini par la loi du 13 juin 1998 pour le bénéfice des allégements de cotisations sociales. Les accords aidés sont ceux qui remplissent les conditions pour bénéficier de ces allégements en termes de réduction du temps de travail (- 10 %) et de créations ou de maintiens d'emplois (6 %).

Il convient d'observer que 17.627 des 120.273 emplois concernés par les accords sur la réduction du temps de travail correspondent à des emplois préservés. Lorsque l'on exclut les 18.820 emplois créés dans le secteur public, il apparaît que les accords signés prévoient la création potentielle de seulement 83.826 emplois.

•  Le bilan présenté par le Gouvernement signifie a contrario que :

- 98,8 % des entreprises occupant au moins un salarié n'ont pas signé d'accord de réduction de la durée du travail à 35 heures (15.026 accords au 1 ^er septembre 1999 pour 1.160.900 entreprises occupant au moins un salarié) ;

- 89,3 % des entreprises de plus de 20 salariés n'ont pas signé d'accord (8.754 accords pour 81.900 entreprises de plus de 20 salariés) ;

- 90 % des salariés du secteur marchand ne sont pas couverts par un accord (2.168.329 salariés sont couverts mais il convient de retirer les 597.139 salariés relevant du secteur public, il reste donc 1.571.190 salariés couverts par un accord à rapporter aux 14.500.000 salariés du secteur marchand).

Enfin, les créations nettes d'emplois résultant de ces accords, si elles se réalisaient dans les deux années à venir, représenteraient 0,58 % des effectifs actuels du secteur marchand (120.273 emplois auraient été créés ou préservés par ces accords dont il convient de déduire 18.820 emplois relevant du secteur public et 17.627 emplois dont la suppression aurait été évitée, soit 83.826 créations nettes d'emplois annoncées à rapporter aux 14.500.000 emplois du secteur marchand). Rappelons que la croissance à elle seule a généré 550.000 emplois dans le secteur marchand en deux ans.

Aux accords d'entreprise, il convient d'ajouter plus d'une centaine d'accords de branche couvrant plus de 8 millions de personnes.

De manière plus subjective, le bilan du Gouvernement évalue à 15.000 les emplois constituant un effet d'aubaine, ce qui ne correspond pas aux estimations rassemblées par votre commission des Affaires sociales ^{23( * )} .

Lorsque l'on examine le détail des accords signés, on remarque que six accords non éligibles couvrent 597.139 salariés soit 27,5 % du total des effectifs concernés. Ils ont été signés par EDF, la SNCF, TDF, le Conseil général de la Nièvre, les Mines de potasse d'Alsace et la Poste.

Ces six accords ont permis de créer 18.820 emplois, soit plus de 15,6 % du total des emplois créés. Il fait peu de doutes que la prise en compte de ces accords " fausse " considérablement les données rassemblées étant donné l'influence de la tutelle lorsqu'il s'agit d'un établissement public et le mode de fonctionnement de ces établissements.

Les différentes définitions de la durée du travail

La durée légale du travail est fixée à 39 heures par semaine depuis l'ordonnance de janvier 1982, puis à compter du 1 ^er janvier 2000 (entreprises de plus de 20 salariés) ou 2002 (entreprises d'au plus 20 salariés), par la loi du 13 juin 1998. Elle correspond au seuil de déclenchement des heures supplémentaires et du chômage partiel.

La durée offerte du travail est une durée collective, correspondant à l'horaire collectif affiché. Elle ne concerne que les salariés à temps complet, ceux à temps partiel ayant une durée fixée individuellement par leur contrat de travail.

La durée effective du travail est une durée individuelle, déclarée par chaque salarié interrogé par l'enquête annuelle sur l'emploi de l'INSEE. Elle inclut les personnes à temps partiel mais ne tient compte de l'absentéisme, des jours de congés, des heures supplémentaires, du chômage partiel que dans la mesure où la personne interrogée les déclare.

• Concernant la baisse de la durée collective du travail , force est de constater que le bilan est maigre : " au total, 660.000 salariés à temps complet étaient concernés par des durées hebdomadaires collectives inférieures à 35 heures dès la fin mars 1999 dans le champ des établissements de plus de 10 salariés " ^{24( * )} . Ces 660.000 salariés représentent 4,5 % des salariés du secteur marchand. La baisse de la durée du travail est donc peut-être une réalité pour les établissements ayant engagé une démarche de réduction du temps de travail, mais elle est encore très loin de concerner l'ensemble des salariés du secteur marchand.

Les 660.000 salariés dont la durée collective du travail est déjà inférieure à 35 heures doivent être comparés aux 2.525.000 salariés " concernés " par un accord de réduction du temps de travail " Robien " ou " Aubry " dont on ne sait trop quelle est leur durée collective de travail effective compte tenu du bilan présenté par le ministère de l'emploi.

Les salariés à 35 heures dans le champ de la loi de juin 1998

en milliers et en %

	Entreprises de plus de 20 salariés	Entreprises de 20 salariés et moins	Total
Ensemble des salariés	10.000	4.300	14.300
dont :
Salariés à temps partiel	1.200	900	2.100
Salariés à temps complet	8.800	3.400	12.200
	(100 %)	(100 %)	(100 %)
dont :
A 35 heures avant novembre 1996 (*)	220	30	250
	(2,5 %)	(0,9 %)	(2,0 %)
A 35 heures de novembre 1996 à juin 1998**	270	10	280
	(3,1 %)	(0,3 %)	(2,3 %)
A 35 heures depuis juin 1998**	1.960	35	1.995
	(22,3 %)	(1,0 %)	(16,4 %)
Total à 35 heures	2.450	75	2.525
	(27,8 %)	(2,2 %)	(20,7 %)
Restant à passer à 35 heures	6.350	3.325	9.675
	(72,2 %)	(97,8 %)	(79,3 %)

(*) Estimation. Ces effectifs comprennent principalement les salariés postés en continu.

(**) c'est-à-dire concernés par un accord de RTT " Robien " ou " Aubry "

Source : MES-DARES, août 1999



• Concernant les délais de mise en oeuvre et de l'apparition de l'" effet emploi " , le bilan établi par les services du ministère de l'emploi estime que les embauches se concrétisent environ trois mois en moyenne après la mise en oeuvre de l'accord. Au total, compte tenu des six à neuf mois nécessaires pour négocier, l'ensemble du processus dure souvent plus d'un an.

Les différents délais

	De l'accord à la convention	De la convention à la baisse de la durée	De la baisse de la durée à l'embauche des salariés prévus
Conventions " Robien "	2 mois ^(1)	2 mois ^(2)	3 mois ^(2)
Conventions " Aubry "	3 mois ^(1)		NC ^(3)

⁽¹⁾ Source : MES-DARES : base des conventions " Robien " ou " Aubry ", juin 1999.

⁽²⁾ Source : MES-DARES : confrontation des bases des conventions " Robien " ou " Aubry " et des enquêtes trimestrielles ACEMO.

⁽³⁾ Non calculable, le recul n'est pas assez important.

Votre commission des Affaires sociales observe que, selon les données fournies par le ministère de l'emploi (cf. tableau ci-dessus), le délai de trois mois qui sépare la baisse de la durée du travail du moment où les salariés sont effectivement embauchés correspond aux conventions " Robien ". Le ministère semble considérer que ce délai n'est pas calculable compte tenu du faible recul pour les conventions " Aubry ". Dans ces conditions, il semble tout à fait imprudent d'essayer de déterminer quel a pu être l'effet des promesses d'emplois sur l'évolution récente du chômage.

Si l'on essaie néanmoins d'estimer cet effet, il ressort des nombreuses auditions ^{25( * )} auxquelles a procédé votre rapporteur, qu'une très faible proportion de ces promesses d'emplois semble avoir été réalisée, compte tenu des différents délais administratifs et des contraintes propres que rencontrent les entreprises qui cherchent à embaucher.

•  Le ministère de l'emploi a essayé d'estimer l'évolution comparée de l'emploi dans les établissements ayant et n'ayant pas réduit la durée du travail. Les premières données confirment le fait que les entreprises qui ont signé une convention Robien ou Aubry ont pu créer plus d'emplois que celles qui ne l'avaient pas fait.

Un élément important doit être souligné, l'effet brut sur l'emploi semble être plus important pour les accords Robien que pour les accords Aubry, ceci tendrait à confirmer le fait ^{26( * )} que les entreprises qui se sont engagées les premières, chronologiquement, dans un processus de réduction du temps de travail étaient sans doute les plus dynamiques en matière de créations d'emplois. Dans ces conditions on a tout lieu d'être réservé sur les perspectives de créations d'emplois dans le cadre de la généralisation de la réduction du temps de travail.

L'évolution comparée de l'emploi dans les établissements ayant
et n'ayant pas réduit la durée du travail

Note : L'évolution des indices correspondant aux établissements " Robien " comprend à la fois un effet de diffusion (les établissements entrant progressivement dans le dispositif), et un effet de mise en oeuvre du dispositif. La baisse au 4 ^ème trimestre 1998 est à prendre avec précaution puisqu'elle se produit lors du changement de l'enquête trimestrielle ACEMO, et lors d'un trimestre de basse saison.

Source : MES-DARES : base des conventions " Robien " et enquêtes trimestrielles ACEMO, juin 1999

Note : Les établissements " Aubry " retenus ici ont signé une convention jusqu'en mars 1999, tous les établissements n'ont pu mettre en oeuvre le dispositif de réduction du temps de travail et réaliser l'ensemble des embauches.

Source : MES-DARES : base des conventions " Aubry " et enquêtes trimestrielles ACEMO, juin 1999.



• Les simulations macro-économiques réalisées avant le vote de la loi de juin 1998 qui étudiaient les effets d'une réduction effective de la durée du travail de 10 % sur un champ comparable à celui de la loi, aboutissaient à un résultat compris entre 250.000 et 700.000 emplois créés ou préservés en cinq ans. Une étude de l'OFCE chiffrait l'effet du dispositif à 450.000 emplois au bout de trois ans mais elle s'était limitée aux entreprises de plus de 20 salariés. Par ailleurs, la Direction de la prévision du ministère de l'économie avait proposé, toujours pour les seules entreprises de plus de 20 salariés, plusieurs scénarios avec un effet emploi allant de 0, voire un effet négatif pour certaines hypothèses extrêmes, jusqu'à 510.000, ce qui correspond à environ 700.000 pour l'ensemble des entreprises.

Le bilan réalisé par le ministère de l'emploi considère que les 120.273 créations ou maintiens d'emplois prévus par les accords signés jusqu'à la fin août représentent un taux moyen d'engagements sur l'emploi de 5,5 %. Il estime que ces " premiers résultats " de la loi de juin 1998 se situent bien sur la " pente " tracée par les scénarios précédents.

A cet égard, votre commission des Affaires sociales rappelle combien les résultats des modèles économétriques sont dépendants des hypothèses formulées au départ ^{27( * )} . Elle souligne également que l'OFCE ^{28( * )} considère qu'il n'est pas possible de chiffrer avec précision les emplois qui pouvaient être créés du fait des deux lois Aubry les résultats étant dépendants de l'attitude des différents acteurs en présence.

•  L'analyse des embauches prévues dans le cadre de la loi du 13 juin 1998 en termes de catégories professionnelles illustre une certaine déformation des profils des salariés embauchés par rapport à la structure de la population active au bénéfice des ouvriers et des employés.

Les embauches prévues par catégorie socioprofessionnelle
(en % du total des embauches)

Source : MES-DARES, base des conventions " Aubry ", juin 1999.

Il apparaît à la lecture des résultats du bilan préparé par le ministère de l'emploi que les entreprises ayant participé à la réduction du temps de travail ne sont pas véritablement représentatives de la structure de l'économie française. Ces entreprises comprennent 75 % d'ouvriers et d'employés alors que ces deux catégories représentent 57 % de la population active. A contrario , elles ne comprennent que 27 % de cadres et de professions intermédiaires alors que ces deux catégories représentent plus de 32 % de la population active, soit une hausse de quatre points par rapport à 1990.

Population active par groupe socioprofessionnel

	1990	1998
Agriculteurs exploitants	4,8	2,7
Artisans, commerçants et chefs d'entreprise	7,7	6,5
Cadres et professions intellectuelles supérieures	10,2	12,2
Professions intermédiaires	18,4	19,8
Employés	27,7	29,6
Ouvriers	29,2	27,2
Ensemble ^(1)	100,0	100,0

⁽¹⁾ Y compris militaires du contingent et chômeurs n'ayant jamais travaillé.

Source : Insee, enquêtes Emploi, 1999

La forte proportion d'ouvriers dans les salariés embauchés dans le cadre de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail laisse penser que ce dispositif est tourné vers l'industrie et les entreprises organisées de manière " taylorienne ".

Ceci n'est pas sans soulever des questions dans une économie de plus en plus tournée vers l'immatériel et les activités à forte valeur ajoutée. On peut s'interroger sur la prise en compte par la loi Aubry I des réalités du marché du travail qui se caractérise aujourd'hui par une grande hétérogénéïté. Il ne s'agit plus aujourd'hui d'appliquer des solutions uniformes imaginées en fonction d'un paradigme fordiste dépassé mais de " concevoir le droit du travail comme un nouvel ensemble cohérent qui évite le fractionnement du marché du travail. Il s'agit de corriger les inégalités liées à la formation initiale, de stimuler une gestion prévisionnelle de l'emploi et de favoriser une " implication patrimoniale " des salariés qui parviennent dans le même temps à protéger la relation salariale des aléas de la finance " ^{29( * )} .

•  Le bilan présenté par le ministère de l'emploi considère, chiffres à l'appui, que " grâce à la réduction du temps de travail, des plans sociaux ont pu être évités et s'ils ne l'ont pas été, se sont traduits par de moindres licenciements économiques ".

Evolution des plans sociaux et des licenciements économiques

	1996		1997		1998		1999
	1 ^er semestre	2 ^e semestre	1 ^er semestre	2 ^e semestre	1 ^er semestre	2 ^e semestre	1 ^er semestre
Nombre de plans sociaux modifiés	976	913	829	699	679	537	669
Evolution ^(1) en %	+ 108.5	+ 39.4	- 15	- 23.4	- 18.1	- 23.3	- 1.5
Licenciements économiques en milliers	226.1	219.3	215.2	196.4	169.1	158.3	146.8
Evolution ^(1)	+ 9.2	+ 8.5	- 4.8	- 10.4	- 21.4	- 19.4	- 13.2

Source : MES-DARES-ANPE : tableau de bord des politiques d'emploi et BMST

⁽¹⁾ Par rapport à la même période de l'année précédente.

Votre commission des Affaires sociales s'étonne des conclusions du ministère de l'emploi. L'analyse des données fait en effet apparaître une tendance à la baisse des licenciements économiques perceptible dès le premier semestre 1997, de même pour les plans sociaux, ceci 18 mois avant le vote de la loi du 13 juin 1998. Les licenciements économiques évoluent avec l'activité économique et l'influence des 35 heures revendiquée par le ministère de l'emploi semble relever plus de l'autosuggestion que de la démonstration.

•  Les modalités de la réduction du temps de travail semblent très variées, elles sont souvent cumulées dans les grandes entreprises. Elles prennent la forme d'une modulation annuelle dans un cas sur deux.

Les modalités du temps de travail dans les conventions,
selon le secteur d'activité des entreprises

	Agriculture	Construction	Industrie	Services	Ensemble
Annualisation	76,1	50,0	62,7	38,5	48,0
Jours de repos sur l'année	47,8	32,1	47,1	44,3	43,5
Ponts et jours fériés	4,4	9,8	8,9	4,9	6,7
Semaines courtes et longues alternées	8,7	20,1	28,6	23,0	24,0
Réduction hebdomadaire (1/2 journée ou journée)	39,1	26,7	47,4	51,8	46,9
Journées plus courtes	17,4	22,6	43,5	42,9	39,8

Source : MES-DARES base des conventions " Aubry ", juin 1999

L'analyse des données illustre l'extraordinaire besoin de souplesse des entreprises. Lorsque l'on s'intéresse à la répartition sectorielle des entreprises ayant eu recours à des dispositifs de modulation, on constate que les secteurs de l'agriculture (83,3 %), de l'industrie (61,5 %) et de la construction (74,2 %) semblent les plus concernés. Il semblerait que ces entreprises aient trouvé prétexte à la signature d'un accord de réduction du temps de travail pour obtenir une " réforme du code du travail " qui leur permette de sortir du carcan d'une réglementation construite sur le modèle d'une organisation taylorienne de l'atelier.

Taux de recours à la modulation par secteur
Accords de RTT signés entre juin 1998 et mars 1999

	Proportion d'accords prévoyant une modulation (type I, II, III)
Agriculture	83,3 %
Industrie :	61,5 %
Industrie agro-alimentaire	76,5 %
Industrie des biens de consommation	67,0 %
Industrie automobile	46,1 %
Industrie des biens d'équipement	50,6 %
Industrie des biens intermédiaires	59,8 %
Industrie énergétique	0,9 %
Construction	74,2 %
Services :	40,5 %
Commerce	46,5 %
Transports	44,6 %
Activité financière	24,7 %
Activité immobilière	28,2 %
Services aux entreprises	41,6 %
Services aux particuliers	51,5 %
Service action sociale	26,6 %

Source : MES-DARES, base des accords d'entreprise, juin 1999

Lecture : 83,3 % des accords de RTT signés dans l'agriculture ont prévu un dispositif de modulation

La réorganisation du travail

en % des conventions

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité

Le mouvement de réorganisation consécutif à la mise en oeuvre des accords " Aubry " n'a pas concerné que les horaires, il a également pris la forme d'un redéploiement des qualifications des salariés (25,2 %), d'une augmentation de l'amplitude d'ouverture (20,8 %), d'une augmentation de la durée d'utilisation des équipements (17,7 %) et d'un développement de certaines fonctions (17,5 %).

Le nouveau temps de travail des salariés à temps plein
(durée annuelle)

en % de salariés à temps plein concernés

Source : MES-DARES, base des conventions, juin 1999

NB : La durée annuelle est calculée à partir des éléments fournis par les entreprises sur leur nombre de jours de repos, de jours fériés et leur durée hebdomadaire moyenne. Si ces informations ne sont pas disponibles, on prend la durée annuelle qu'ils déclarent.

En ce qui concerne le nouveau temps de travail des salariés à temps plein, il apparaît que 11,9 % des salariés ont une durée annuelle du travail supérieure à 1.600 heures. On peut s'interroger sur les conséquences du second projet de loi sur l'organisation du travail de ces entreprises étant donné que celui-ci limite la durée annuelle à 1.600 heures en cas de recours à l'annualisation. Le respect de cette limite étant une condition de l'obtention des aides financières, on peut imaginer que ces entreprises pourraient être gravement pénalisées pour avoir négocié le mode d'organisation du travail qui leur semblait le mieux correspondre à leurs contraintes.

Par ailleurs, il fait peu de doute que la proportion d'entreprises ayant besoin de recourir à des durées annuelles du travail élevées pourrait être au moins aussi élevée dans l'ensemble de l'économie que parmi celles passées aux 35 heures, étant donné notamment le retard pris par le secteur de la métallurgie du fait du refus d'extension de l'accord signé par cette branche, décidé par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi. Dans ces conditions, la mise en oeuvre de la seconde loi Aubry pourrait être très délicate pour un nombre considérable d'entreprises.

La durée hebdomadaire maximale prévue par l'accord

	Ensemble (%)
- Moins de39 heures	9
- 39 heures	19
- 40 heures	14
- 41 heures	4
- 42 heures	16
- 43 heures	1
- 44 heures	8
- 45 heures	4
- 46 heures	8
- 47 heures	1
- 48 heures	8
* Ne se prononcent pas	8
TOTAL	100
Durée maximale moyenne	42 heures

Source : MES, Enquête IFOP auprès des chefs d'entreprise, juillet 1999

Concernant la durée hebdomadaire maximale prévue par l'accord, votre commission observe que 72 % des entreprises ont prévu une durée maximale supérieure à 39 heures par semaine et que la durée maximale moyenne est de 42 heures. Là encore, le sort des entreprises qui ont négocié une durée maximale " élevée " reste incertain.

En définitive, il apparaît que les entreprises semblent avoir eu recours à toutes les dimensions de flexibilité pour réorganiser le travail à la suite de la mise en oeuvre d'un accord " Aubry ".

Dans ces conditions, on pourrait effectivement considérer, à l'instar de certains partenaires sociaux ^{30( * )} , que la réduction du temps de travail a été envisagée par nombre d'entreprises comme une contrepartie à la flexibilité . Il en résulte une question subséquente : les emplois créés dans le cadre des accords " Aubry " doivent-ils être portés au crédit de la réduction du temps de travail ou à celui de la flexibilité ?