Proposition de loi relative à la chasse

II. UNE REMISE EN CAUSE DE LA " LOI VERDEILLE "

A. LES OBJECTIFS ET LE CONTENU DE LA LOI DU 10 JUILLET 1964

1. Les excès de la " chasse banale "

La loi du 3 mai 1844 réglementait le droit de chasse en instaurant un permis de chasse et en fixant les périodes de chasse. Son article 1 ^er -repris à l'article L.222-1 du code rural- rappelait que " nul n'a la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit ". Le droit de chasse constituait ainsi un élément du droit de propriété.

Cependant, la jurisprudence considéra que ce consentement pouvait être tacite et qu'il était possible de chasser sur les terres d'autrui tant que le titulaire du droit de chasse n'avait pas expressément manifesté son opposition par des mesures telles que la signature d'un bail, l'assermentation d'un gardien ou l'installation de pancartes " chasse gardée ".

Dans les régions situées au Nord de la Loire, où la superficie des propriétés foncières était suffisamment importante pour que l'exercice du droit de chasse génère des revenus, le droit de chasse fut exercé par le propriétaire. En outre, des associations se sont créées spontanément pour y organiser l'exercice de la chasse. En revanche, la théorie jurisprudentielle de l'autorisation tacite eut pour effet dans le Sud de la France -compte tenu d'un plus grand morcellement de la propriété- de généraliser la pratique de la " chasse banale ". Hormis l'existence de quelques chasses gardées, les chasseurs pouvaient agir où bon leur semblait, et personne n'était responsable de la bonne conservation du capital cynégétique. Dans certaines régions, cette pratique, quasi anarchique, eut des conséquences graves sur plusieurs espèces qui furent décimées ainsi que sur les cultures et sur les écosystèmes en général.

Pour y remédier, la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 dite " loi Verdeille " imposa le principe du regroupement des terres en s'inspirant du régime d'Alsace-Moselle en vigueur depuis la loi d'Empire du 7 février 1881. L'objectif défendu par le législateur et repris à l'article L.222-2 du code rural était de pallier le morcellement foncier et de " favoriser le développement du gibier, la destruction des animaux nuisibles, la répression du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres dans le respect des propriétés et des récoltes, et, en général, d'assurer une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport ".

2. Le dispositif de la loi du 10 juillet 1964

La loi prévoit, au sein de la commune ou au niveau intercommunal ^{3( * )} , la constitution d'une association du type de la loi 1901 mais dotée d'un certain nombre de prérogatives de puissance publique qui va gérer le territoire de chasse constitué par le regroupement des terres des propriétaires de la commune. Cet apport de terres est réalisé pour une période de six ans renouvelable et un retrait ne peut se faire qu'à l'issue de chaque période de six ans avec un préavis de deux ans.

Ainsi, l'association regroupe l'ensemble des habitants de la commune qui sont chasseurs, ainsi que l'ensemble des propriétaires, chasseurs ou non, qui font obligatoirement apport de leur droit de chasse à ladite association dès lors que leur terrain est d'une superficie inférieure à un minimum variant de vingt à soixante hectares. Le but poursuivi par la loi est de protéger le droit des chasseurs locaux en assurant le regroupement des territoires en vue de leur meilleure gestion, tout en préservant le caractère populaire du loisir chasse, puisqu'il n'y a pas mise en adjudication au plus offrant du territoire regroupé.

Aux termes de l'article L.222-10 du code rural, ne sont pas soumis à l'action de l'ACCA les terrains qui sont soit situés dans un rayon de 150 mètres autour des habitations, soit entourés d'une clôture " continue et constante ", soit font partie du domaine public de l'Etat, des départements ou des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la SNCF. S'y ajoutent les terrains d'une superficie suffisante et ayant fait l'objet de l'opposition de leur propriétaire ou du détenteur du droit de chasse.

Selon l'article L.222-13 du code rural, " pour être recevable, l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse [...] doit porter sur des terrains d'un seul tenant et d'une superficie minimum de vingt hectares.

Ce minimum est abaissé pour la chasse au gibier d'eau :

1. A trois hectares pour les marais non asséchés ;

2. A un hectare pour les étangs isolés ;

3. A cinquante ares pour les étangs dans lesquels existaient, au 1 ^er septembre 1963, des installations fixes, huttes et gabions.

Ce minimum est abaissé pour la chasse aux colombidés à un hectare sur les terrains où existaient, au 1 ^er septembre 1963, des postes fixes destinés à cette chasse.

Ce minimum est porté à cent hectares pour les terrains situés en montagne au-dessus de la limite de la végétation forestière.

Des arrêtés pris, par département, dans les conditions prévues à l'article L.222-6 peuvent augmenter les superficies minimales ainsi définies. Les augmentations ne peuvent excéder le double des minima fixés ", mais dans les départements où les ACCA sont obligatoires, les superficies minima peuvent être triplées par arrêté ministériel.

Le propriétaire ayant formé opposition est tenu de payer les impôts et taxes dus sur les chasses gardées et il doit assurer la garderie de son terrain, procéder à la destruction des nuisibles et en assurer la signalisation au moyen de pancartes.

Sur leur territoire de chasse, les ACCA ont l'obligation de constituer une ou plusieurs réserves de chasse dont la superficie doit être d'au moins un dixième de la superficie totale du territoire et dans lequel tout acte de chasse est interdit sauf si le maintien des équilibres biologiques et agro-sylvo-cynégétique nécessite un plan de chasse autorisé annuellement.

Ces réserves sont soumises, depuis le décret du 23 septembre1991, au régime des réserves de chasse et de faune sauvage qui sont instituées par le préfet.

En ce qui concerne la composition de l'ACCA, peuvent y adhérer les propriétaires des terrains apportés à l'association ainsi que leurs ascendants et descendants, les habitants de la commune domiciliés ou résidents secondaires, les fermiers exploitants des terres agricoles apportées à l'ACCA et 10 % de chasseurs sans lien de rattachement avec la commune. Le propriétaire non chasseur est de droit et gratuitement membre de l'association, sans être tenu à l'éventuelle couverture du déficit de l'association.

La qualité de membre d'une ACCA confère le droit de chasser sur l'ensemble du territoire de chasse de l'association, conformément à son règlement.

Il convient de souligner que le préfet assure une tutelle étroite sur les ACCA, puisque chaque association est agréée par arrêté du préfet après vérification de l'accomplissement des formalités requises et de la conformité des statuts et du règlement intérieur aux prescriptions légales, et que toute modification aux statuts, au règlement intérieur et au règlement de chasse doit être soumise à son approbation. L'article R.222-3 dispose, en outre, que le préfet peut prendre par arrêté des mesures provisoires, voire dissoudre et remplacer le conseil d'administration d'une ACCA, en cas de violation par celle-ci des obligations qui lui incombent en vertu des articles R.222-1 à R.222-81 du code rural.

3. Les vives critiques formulées contre la " loi Verdeille "

a) La non-généralisation du dispositif

Pour permettre une application démocratique -voire volontaire- du principe de regroupement des terres en vue de la constitution d'un territoire de chasse homogène, et pour s'adapter à la diversité cynégétique constatée sur le territoire national, la loi du 10 juillet 1964 conditionne l'instauration d'une ACCA, proposée par le préfet, à l'avis conforme du conseil général. Dans les autres départements, où la création des ACCA est facultative, celles-ci ne peuvent être constituées que dans les communes où une majorité qualifiée de propriétaires représentant une majorité qualifiée de la surface du territoire communal est d'accord.

En définitive, la création obligatoire d'ACCA n'a été prévue que dans vingt-neuf départements métropolitains, et seules 851 communes ont opté de manière facultative pour ce régime.

Au total, en 1998, selon les statistiques de l'Office national de la chasse, on recense environ dix mille ACCA réparties dans soixante-neuf départements et couvrant une superficie totale de 12,3 millions d'hectares.

Le tableau ci-dessous indique la proportion du territoire couverte, pour chaque département, par les associations communales de chasses agréées.

ASSOCIATIONS COMMUNALES DE CHASSE AGREEES

DEPARTEMENTS	POURCENTAGE DU TERRITOIRE DU DÉPARTEMENT COUVERT PAR LES ACCA
Ain	5,62
Aisne	0,79
Allier	5,82
Alpes de Haute Provence	1,43
Hautes Alpes	54,16
Alpes Maritimes	-
Ardèche	84,08
Ardennes	1,21
Ariège	66,28
Aube	-
Aude	50,73
Aveyron	13,82
Bouches du Rhône	-
Calvados	0,29
Cantal	97,01
Charente	0,60
Charente Maritime	79,82
Cher	-
Côte d'Or	0,32
Haute Corse	0,82
Côtes d'Armor	0,99
Creuse	78,32
Dordogne	8,74
Doubs	79,07
Drôme	70,92
Eure	-
Eure et Loir	0,30
Finistère	0,30
Gard	?
Haute Garonne	96,06
Gers	2,91
Gironde	45,63
Hérault	8,04
Ille et Vilaine	68,73
Indre	0,36
Indre et Loire	2,08
Isère	61,85
Jura	75,02
Landes	71,65
Loir et Cher	0,79
Loire	17,61
Haute Loire	99,90
Loire Atlantique	8,35
Loiret	-
Lot	4,48
Lot et Garonne	4,38
Lozère	1,90
Maine et Loire	4,34
Manche	-
Marne	3,39
Haute Marne	2,15
Mayenne	-
Meurthe et Moselle	62,24
Meuse	41,08
Morbihan	13,88
Moselle	-
Nièvre	0,18
Nord	0,26
Oise	47,48
Orne	-
Pas de Calais	-
Puy de Dôme	0,70
Pyrénées Atlantiques	47,82
Hautes Pyrénées	0,33
Pyrénées orientales	75,58
Bas Rhin	-
Haut Rhin	-
Rhône	11,47
Haute Saône	79,61
Saône et Loire	0,30
Sarthe	-
Savoie	82,76
Haute Savoie	99,91
Paris	-
Seine Maritime	-
Seine et Marne	0,25
Yvelines	0,64
Deux Sèvres	56,26
Somme	0,17
Tarn	-
Tarn et Garonne	99,85
Var	0,18
Vaucluse	-
Vendée	-
Vienne	56,16
Haute Vienne	81,46
Vosges	-
Yonne	0,59
Territoire de Belfort	60,60
Essonne	-
Hauts de Seine	-
Seine Saint Denis	-
Val de Marne	-
Val d'Oise	-

Source : Réponse à la question écrite 19375 de M. JP Brard. JO AN 15.03.99 page 1549.

Ainsi, d'un département à l'autre, voire d'une commune à l'autre, alors même que leurs territoires respectifs peuvent présenter beaucoup de similitudes d'un point de vue cynégétique, les propriétaires de biens ruraux sont soumis ou non à l'obligation de faire apport de leurs terres.

Au nom de l'application du principe d'égalité devant la loi, ces modalités ont été fortement contestées, d'autant plus que dans son dispositif-même, la loi introduit également plusieurs règles discriminatoires :

- d'une part, elle exclut a priori du mécanisme de l'apport les terrains appartenant au domaine public de l'Etat et aux collectivités territoriales ;

- d'autre part, s'agissant des propriétaires privés, la loi confère un droit d'opposition aux détenteurs de terrains suffisamment importants, au motif que cette superficie permet d'y organiser une gestion rationnelle de la pratique de la chasse. Pour échapper au regroupement de terrains, les petits propriétaires ont comme seule solution soit d'enclore leur terrain, ce qui est onéreux, soit d'obtenir son classement en réserve de chasse, ce qui est plus aléatoire.

b) La négation des droits des non-chasseurs

La loi du 10 juillet 1964 n'opère aucune distinction entre les propriétaires chasseurs ou non-chasseurs, qui sont tenus de faire apport de leurs terrains si ceux-ci n'atteignent pas une superficie suffisante.

En ce qui concerne l'adhésion à l'association gestionnaire du territoire de chasse, l'article L. 222-19 du code rural précise que le propriétaire non-chasseur est, de droit et gratuitement, membre de l'association sans être tenu à l'éventuelle couverture du déficit de ladite association.

Ce dispositif a suscité une opposition très forte de la part des associations de protection animale ou de protection de la nature et de leurs adhérents ; ces derniers -opposants de conscience à la chasse- se sont vus contraints d'accepter chez eux le passage des chasseurs du fait de l'application de la loi Verdeille. L'évolution rapide de l'opinion publique sur ce sujet et la crispation des comportements au niveau local -tant parmi les opposants que chez les chasseurs- n'a pas permis de dégager la solution de compromis qui aurait pu sans doute être trouvée à travers une gestion concertée des réserves de chasse, que les ACCA doivent constituer en application de l'article L.222-21 du code rural.

B. LA LOI DU 10 JUILLET 1964 CONDAMNÉE PAR LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME LE 29 AVRIL 1999

1. L'épuisement des voies de recours interne

En 1985, des propriétaires de terrains inférieurs à 20 hectares adhérents au ROC (Rassemblement des opposants à la chasse) puis de l'ASPA (Association pour la protection des animaux sauvages) apposèrent sur les limites de leurs terrains des panneaux comportant les indications " Chasse interdite " et " Refuge ". Les ACCA concernées obtinrent par une ordonnance de référé, confirmée par la Cour d'appel de Bordeaux en juin 1987 une décision ordonnant l'enlèvement des panneaux.

De ce litige devait découler une longue série de procédures par laquelle les requérants tentèrent en vain d'obtenir le retrait de leurs terrains du périmètre des ACCA et cherchèrent à faire déclarer la " loi Verdeille " incompatible avec les dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme.

Parallèlement à ce litige, d'autres procédures s'engageaient sur le même fondement juridique et les décisions rendues font apparaître des divergences de position entre les juridictions administratives et judiciaires du premier degré. Plusieurs tribunaux de grande instance saisis constatèrent la violation des droits fondamentaux par la " loi Verdeille " (TGI Périgueux, 13 décembre 1988, TGI Valence, 28 juin 1989, TGI Guéret, 18 juin 1990, TGI Carcassonne, 16 juillet 1990), mais les juridictions administratives ont toujours considéré que l'exercice rationnel de la chasse constituait un motif d'intérêt général, justifiant l'atteinte au droit de propriété et à la liberté d'association (TA Bordeaux, 16 novembre 1989, TA Limoges, 28 juin 1990).

Les décisions judiciaires furent, pour la plupart, réformées en appel. Certaines cours (Bordeaux, Limoges) ont fait prévaloir un intérêt général s'attachant à l'exercice de la chasse, tandis que d'autres se déclarèrent incompétentes au profit de l'ordre administratif (Grenoble), alors que d'autres enfin retenaient des violations partielles (Montpellier) ou totales de normes internationales supérieures (Poitiers, 10 janvier 1992).

La Cour de cassation refléta ces hésitations en rendant deux arrêts de rejet : l'un constatant l'incompétence du juge judiciaire en la matière (Cassation. 1 ^ère civile, 15 juillet 1993) et l'autre la compatibilité de la " loi Verdeille " au droit supérieur (Cassation 3 ^ème civile, 16 mars 1994), précisant que le droit de chasse n'était pas un de ceux protégés par la Convention européenne des Droits de l'Homme.

Le Conseil d'Etat, quant à lui, confirma la position unanime des juridictions administratives en justifiant la légitimité d'une réglementation restrictive du droit de chasse au nom de l'intérêt général et il considéra qu'il n'y avait atteinte ni au droit de propriété ni à la liberté d'association (CE 30 mars 1995, M. Montion et Société nationale de protection de la nature).

Une fois les voies de recours internes épuisées, des requêtes ont été introduites devant la Commission européenne des Droits de l'Homme en avril 1994 et avril 1995.

2. La condamnation de la " loi Verdeille " par l'arrêt du 29 avril 1999

a) Rappel de la procédure

Après avoir déclaré recevables des requêtes introduites respectivement en avril 1994 et juin 1995, la Commission a adopté, le 30 octobre 1997 et le 4 décembre 1997, trois rapports établissant les faits et déclarant à la majorité, qu'il y avait violation de l'article 1 du Protocole n° 1, de l'article 11 de la Convention ainsi que de l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole et l'article 11 de la Convention. Les affaires ont été déférées à la Cour par la Commission le 15 décembre 1997.

b) Le contenu de l'arrêt du 29 avril 1999

L'arrêt de la Cour européenne reprend les trois arguments retenus par la Commission, à savoir une atteinte au droit de propriété en violation de l'article 1 du Protocole n° 1, une atteinte à la liberté d'association prévue à l'article 11 de la Convention, ainsi que l'existence d'une discrimination contraire à l'article 14 de la Convention.

S'agissant de l'atteinte au droit de propriété des requérants, la Cour a considéré que l'objectif de la loi du 10 juillet 1964 était certes d'intérêt général puisqu'il visait à éviter une pratique anarchique de la chasse et à favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique ; mais elle a jugé qu'aucune mesure de compensation n'était prévue en faveur des propriétaires opposés à la chasse. En conséquence, elle a estimé que le système de l'apport forcé aboutissait à placer les requérants dans une situation ne respectant pas un juste équilibre entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l'intérêt général ; elle a donc jugé qu'obliger les petits propriétaires hostiles à la chasse à faire apport de leur droit de chasse sur leurs terrains pour que des tiers en fassent un usage totalement contraire à leurs convictions constituait une mesure " disproportionnée " eu égard à l'intérêt général poursuivi.

De plus, elle a considéré que la différence de traitement entre les petits et les grands propriétaires ne pouvait se justifier au nom de l'intérêt général, et que cette discrimination fondée sur la fortune foncière s'inscrivait en violation de l'article 14 de la Convention.

S'agissant du principe de liberté d'association, la Cour a tout d'abord considéré que les associations communales de chasse agréées, quelles que soient les prérogatives exorbitantes du droit commun dont elles jouissent, constituent bien des " associations " au sens de l'article 11 de la Convention.

La Cour a estimé qu'astreindre les requérants à devenir membre d'une ACCA en dépit de leurs convictions personnelles ne pouvait se justifier au nom de la sauvegarde d'un exercice démocratique de la chasse, et que cette obligation constituait une atteinte à la liberté d'association.

" Contraindre de par la loi un individu à une adhésion profondément contraire à ses propres conviction et l'obliger, du fait de cette adhésion, à apporter le terrain dont il est propriétaire pour que l'association en question réalise des objectifs qu'il désapprouve va au delà de ce qui est nécessaire pour assurer un juste équilibre entre des intérêts contradictoires et ne saurait être considéré comme proportionné au but poursuivi. Il y a donc violation de l'article 11. "

De plus, la Cour a estimé qu'il n'y avait aucune justification à obliger les petits propriétaires à être membres des ACCA et à permettre aux grands propriétaires d'échapper à cette affiliation obligatoire, " qu'ils exercent leur droit de chasse exclusif sur leur propriété ou qu'ils préfèrent, en raison de leurs convictions, affecter celle-ci à l'instauration d'un refuge ou d'une réserve naturelle. Il y a donc violation de l'article 11 combiné avec l'article 14 de la Convention. "