EXAMEN DES ARTICLES
Article 1
er
-
Définition de
la
politique d'aménagement
et de développement durable du
territoire
Le
premier article du projet de loi n° 1071 définit les principes
de la politique d'aménagement du territoire. Il prévoit de
modifier substantiellement la rédaction du premier article de la loi
n° 95-115 d'orientation du 4 février 1995.
A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI N° 95-115 DU 4 FÉVRIER
1995
" Préambule " de la loi " Pasqua-Hoeffel ",
l'article premier de ce texte fixe
un triple objectif
à la
politique d'aménagement du territoire :
- "
assurer à chaque citoyen
l'égalité des
chances
sur l'ensemble du territoire " ;
-
"
mettre en valeur
" et assurer le
"
développement équilibré du territoire
de
la république " ;
-
réduire les
" écarts de
ressources "
entre collectivités locales,
" compte tenu de leurs charges "
.
Trois moyens doivent permettre d'atteindre ces objectifs :
-
" la correction des inégalités des conditions
de vie "
liées à la situation
géographique ;
-
" La compensation des handicaps
territoriaux "
;
-
" la fixation des
dispositions dérogatoires modulant
les charges imposées à chacun
".
Cette politique est déterminée au niveau national par l'Etat, et
conduite par lui en association avec les collectivités locales, dans le
respect des principes de libre administration et de décentralisation.
L'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements doivent, en
outre, inciter les personnes physiques et morales relevant du droit
privé, à participer à sa réalisation.
Partie intégrante et déterminante de la politique
d'aménagement du territoire, la
politique des services publics
est déterminée par l'Etat qui fixe, selon la loi
n° 95-115 précitée :
-
"
l'
implantation des
administrations
"
;
-
" les
conditions d'accès à distance aux
services publics "
;
-
" la
localisation des investissements publics
qui
relèvent de sa compétence "
;
-
" les
obligations des établissements, organismes
publics
et
entreprises nationales
placées sous sa tutelle et
chargés d'un service public "
.
L'économie générale de cet article, modifiée
substantiellement par le projet de loi initial, a été
considérablement enrichie lors de l'examen du texte à
l'Assemblée nationale.
B. LE PROJET DE LOI INITIAL
Composé de sept alinéas, le texte proposé par le premier
article du projet de loi initial pour l'article premier de la loi du
4 février 1995 fixe d'une part les
objectifs et les
principes
de la politique d'aménagement du territoire
(alinéas 1 à 3), détermine les
autorités
compétentes pour les appliquer
en confiant cette mission à
l'Etat et aux collectivités locales (alinéa 4) avant de
définir la notion de
" choix
stratégiques "
qui doivent gouverner cette matière
à l'avenir (alinéas 5 à 7).
Objectifs et principes de la politique d'aménagement du
territoire
Observations liminaires sur l'intitulé du projet de loi.
Alors que la loi du 4 février 1995 précitée fait
-explicitement- référence à
l'aménagement
et
au
développement
du territoire, le titre de l'avant-projet de loi
transmis par Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement au Conseil économique et social, au printemps 1998, ne
mentionnait plus que
l'aménagement durable
du territoire.
La notion de
" développement "
avait bel et bien
disparu de l'intitulé du texte gouvernemental !
Comme le soulignait M. Jean-Claude Bury dans l'avis présenté au
Conseil économique et social, l'emploi alternatif, dans ce texte, des
termes de
" développement "
et
d'
" aménagement "
était source de confusion
car :
" [...] si la conception de développement durable est bien
définie (dans la mesure où il s'agit d'harmoniser la politique
environnementale avec la politique économique et sociale en tenant
compte des ressources naturelles mais aussi matérielles et
immatérielles et des conditions du développement
ultérieur) celle d'un aménagement durable [...] paraît
moins claire.
Un tel aménagement pourrait,
en effet,
laisser
supposer qu'aucune évolution ne serait susceptible d'intervenir
après qu'il ait été réalisé, figeant ainsi
pour une longue période la structure territoriale du
pays. "
24(
*
)
Le Gouvernement s'est rendu à cet argument inspiré par le bon
sens. Il a finalement placé son projet de loi d'orientation sous la
double référence à l'aménagement et au
développement durable du territoire.
Aux termes de l'article 1
er
du projet de loi initial, la
politique d'aménagement et de développement durable du territoire
vise à permettre un
" développement
intégrant "
:
-
" le progrès social ;
- " la protection de l'environnement ;
- " l'efficacité économique ".
Il prévoit d'atteindre ces objectifs tout en :
-
" créant des conditions favorables à
l'emploi
;
-
" accroissant la justice sociale ;
-
" réduisant les inégalités
territoriales
;
-
" préservant les ressources et les milieux ;
-
" renforçant la coopération entre l'Etat, les
collectivités territoriales, les organismes publics et les acteurs
économique et sociaux du développement " ;
-
" concourant à :
. l'intégration des populations ,
. aux solidarités entre citoyens ;
. à l'unité de la nation.
-
" en participant à la construction européenne et
en contribuant : "
-
" à la compétitivité de la France
;
-
" à l'affirmation de son identité
culturelle ;
-
" à la qualité de ses milieux de vie ;
-
" à la pérennité de ses ressources "
.
Autorités compétentes pour conduire la politique
d'aménagement du territoire
Le projet de loi prévoit, comme la loi du
4 février 1995, que la politique d'aménagement du
territoire est
" déterminée au niveau national par
l'Etat "
et qu'elle est
" conduite par celui-ci et par les
collectivités territoriales dans le respect des principes de la
décentralisation ".
Ce projet introduit cependant deux innovations par rapport au texte de 1995
puisqu'il prévoit :
- la
consultation préalable des partenaires
intéressés
, sans toutefois en préciser les
modalités ;
- l'
association des citoyens
à l'élaboration et
à la mise en oeuvre de cette politique ainsi qu'à
l'évaluation des projets qui en découle.
Votre commission spéciale souhaiterait obtenir des précisions sur
les conditions pratiques dans lesquelles ces diverses consultations seront
mises en oeuvre par un Gouvernement qui, ainsi qu'il l'a déjà
relevé ci-dessus dans l'exposé général du
présent rapport, choisit de discuter -selon la procédure
d'urgence- un texte fondamental pour la vie de la nation au cours des vingt
prochaines années. D'un point de vue plus général, votre
commission spéciale estime que la consultation des citoyens -dans des
conditions indéterminées- ne saurait se substituer à
l'examen par le Parlement, représentant démocratique des
citoyens, des objectifs et des moyens de la politique d'aménagement du
territoire.
Mise en oeuvre des " choix stratégiques "
Définition
La création du concept de
" choix stratégiques "
constitue également une innovation du projet de loi. Etablis pour les
vingt années à venir, ces choix stratégiques ont, selon
l'exposé des motifs
25(
*
)
:
" vocation à
définir les
orientations des politiques publiques
qui concourent
à l'aménagement et au développement durable du
territoire. "
Leur contenu est défini à l'article 2 du projet. Les
objectifs qu'ils fixent se traduisent, en effet, dans les schémas de
services collectifs élaborés par décret visés
à cet article.
Comme on le constate,
le Parlement est donc privé du droit de regard
sur les objectifs qui figurent dans les schémas de services
collectifs
. Son rôle se borne, selon le projet de loi initial,
à fixer les choix stratégiques. Votre commission spéciale
reviendra, en commentant l'article 2 du projet de loi, sur une situation
qu'elle juge ne pouvoir accepter.
Le dernier alinéa du texte de l'article 1er prévoit, en outre,
que les choix stratégiques et les objectifs énoncés dans
les schémas de service collectifs
" offrent un cadre de
référence pour l'action " :
- des collectivités territoriales et de leurs groupements ;
- des agglomérations ;
- des pays ;
- des parcs naturels régionaux.
Votre commission spéciale souhaiterait obtenir du Gouvernement des
éclaircissements sur la valeur normative du " cadre de
référence " précité, à laquelle il ne
connaît pas d'équivalent dans notre droit positif.
Le texte porte enfin que les schémas régionaux
d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) doivent
être compatibles avec les schémas de services collectifs, sans
préciser la sanction du non-respect de ce principe de
compatibilité.
Rôle de l'Etat dans la mise en oeuvre des choix
stratégiques
Le sixième alinéa du texte confie à l'Etat le soin de
veiller au respect des choix stratégiques et des objectifs qui en
procèdent à l'occasion de :
- l'ensemble de ses politiques publiques ;
- l'allocation des ressources budgétaires ;
- la signature des contrats conclu avec les collectivités
territoriales et leurs groupements, les établissements et organismes
publics, les entreprises nationales, et toute autre personne morale publique ou
privée, en particulier les contrats de plan conclu avec les
régions.
Le texte prévoit enfin que l'Etat favorise la prise en compte de ces
choix et de ces objectifs dans la politique européenne de
cohésion économique et sociale. Comme les
précédents, ce principe n'est assorti d'aucune sanction.
La nécessaire dimension européenne
Le même article premier évoque enfin la
dimension
européenne
de l'aménagement du territoire en indiquant que la
politique d'aménagement du territoire :
-
s'inscrit
au sein d'un
ensemble européen
cohérent
et
solidaire
(article premier, alinéa
1
er
) ;
-
participe
à la
construction de l'Union
européenne
.
Pour votre commission spéciale, l'évocation de la dimension
européenne de l'aménagement du territoire constitue une
avancée. Cependant, elle tient à souligner que les implications
européennes de l'aménagement du territoire français ne
peuvent être essentiellement appréhendées que par le biais
des
grandes infrastructures
et des
réseaux de communication
trans-européens
, référence qui fait défaut dans
l'article premier du projet. On peut aussi considérer que certains
principes de durabilité appliqués à divers milieux
(fleuves, air,) ont une dimension européenne à cause de
l'importance environnementale de ces milieux.
C. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
L'économie générale de cet article a été
assez substantiellement transformée par l'adoption de plusieurs
amendements tendant à préciser les grands principes sur lesquels
repose la politique d'aménagement et de développement durable du
territoire.
Les deux premiers alinéas du texte transmis au Sénat
résultent d'un amendement n°237 de MM. Philippe Duron, rapporteur
de la commission de la production et des échanges et de MM. Jean-Michel
Marchand et Félix Leyzour, sous-amendé par M. Jean-Claude Lenoir
(n°576).
Cet amendement tend à mettre en exergue trois objectifs de la politique
d'aménagement du territoire :
-
l'unité de la nation ;
- la solidarité entre les citoyens ;
-
et
l'intégration des populations.
Les deux sous-amendements de M. Jean-Claude Lenoir, adoptés avec l'avis
favorable de la commission et du Gouvernement précisent, d'une part, que
la politique d'aménagement du territoire est mise en oeuvre " au
sein d'un ensemble européen cohérent et solidaire " et,
d'autre part, que le développement qu'elle poursuit doit être
" équilibré " pour " l'ensemble du territoire
national ".
Le premier alinéa du texte initial, devenu le troisième
alinéa du texte transmis au Sénat, a également fait
l'objet d'un amendement n° 238 de MM. Philippe Duron,
rapporteur, et Jean-Michel Marchand, sous-amendé par M. Jean-Claude
Lenoir (n° 1151). Il a été adopté à
l'unanimité. Cet amendement prévoit de faire figurer, à
côté des dispositions initiales qui définissent les
objectifs de la politique d'aménagement du territoire :
- d'une part, la nécessité d'un
" égal
accès des citoyens aux services publics " ;
- d'autre part, la
réduction des écarts de richesse
entre les collectivités territoriales par
une
péréquation de leurs ressources
en fonction de leurs charges
et par une modulation des aides publiques.
Le sous-amendement proposé par M. Jean-Claude Lenoir prévoit,
quant à lui, de " favoriser
l'égalité des chances
entre les citoyens
en assurant en particulier à chacun d'entre eux
un
égal accès au savoir
".
A l'initiative de M. Félix Leyzour et des membres du groupe communiste,
l'Assemblée nationale a adopté, à l'unanimité, un
amendement n° 511 tendant à insérer deux alinéas
insistant sur la dimension économique de l'aménagement du
territoire. Le premier précise que cette politique " crée
les conditions favorables à un développement :
- de
l'emploi
;
- de
l'activité économique
;
- de la
solidarité des entreprises avec leur territoire
d'implantation ".
Le second, qui, sous-amendé par M. Patrick Ollier, a été
également adopté à l'unanimité, dispose que, dans
un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, le
Gouvernement présentera un rapport
" étudiant la
possibilité de mettre en place des " fonds régionaux pour
l'emploi et le développement. "
Dans l'esprit de son auteur, cet amendement tend à limiter le recours
des petites et moyennes entreprises, qui n'ont pas accès au
marché financier, aux banques. C'est pourquoi, il serait, selon lui,
envisageable que des
" fonds d'aide publique à l'emploi incluant
des fonds structurels européens, soient convertis en fonds de
bonification à des taux d'intérêts incitatifs pour les
crédits à moyen et long terme ".
Un amendement (n° 239) présenté par le rapporteur a
enfin inséré dans le quatrième alinéa, des
précisions relatives :
- à la contribution de la politique d'aménagement du
territoire à la
construction de l'Union européenne
;
- à la
consultation des régions
et des
départements.
Le même amendement précise enfin que cette politique :
- contribue à la
compétitivité économique
de la France ;
- " favorise
l'égalité des chances entre les
citoyens
et le bien-être et l'épanouissement de sa
population ;
- " affirme son
identité culturelle
;
- préserve la
diversité
et la
qualité
de ses
milieux
ainsi que la
pérennité
de ses
ressources.
D. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE
Sur le projet de loi initial
Votre commission spéciale constate que la rédaction
proposée par le projet de loi pour le premier article de la loi
d'orientation du 4 février 1995, sans être
opposée à l'esprit qui a inspiré ses rédacteurs,
avait opéré des modifications qui affaiblissaient ce texte. La
réduction des inégalités territoriales n'y occupait, en
particulier, plus la place maîtresse qui lui revenait initialement.
Votre commission spéciale est également préoccupée
par le risque d'une confusion entre politique d'aménagement du
territoire et politique de l'environnement.
En revanche, la référence à la dimension européenne
de la politique d'aménagement du territoire, constitue une
avancée.
La réduction des inégalités : un impératif
catégorique et de primauté absolue.
A trop mettre en avant la nécessaire -l'indispensable- protection de
l'environnement, le projet de loi pourrait perdre de vue le but principal de
l'aménagement du territoire qui consiste à
réduire les
inégalités
entre les territoires et leurs habitants. Or, le
premier alinéa de l'article 1
er
ne cite qu'en
troisième lieu la réduction des inégalités
territoriales, -après- la protection de l'environnement.
L'économie générale du texte initial opposait d'ailleurs
presque l'aménagement du territoire à la protection de
l'environnement, comme si ces deux politiques étaient
nécessairement concurrentes alors qu'elles peuvent être
complémentaires.
Le Sénat, auquel la constitution confie la mission de représenter
les collectivités territoriales de la République, dans leur
diversité, est particulièrement sensible à la
nécessité de réduire les inégalités
territoriales. Le Conseil économique et social partage d'ailleurs la
même préoccupation. Il notait dans son
avis
précité :
" [...] la réduction des
inégalités entre les différentes zones et la
revitalisation des espaces ruraux passent d'abord par la mise en oeuvre de leur
développement, le souci de mettre fin à la seule logique
redistributive étant d'ailleurs affirmé par l'exposé des
motifs du texte de loi. "
Pour votre commission spéciale,
l'impératif de
développement économique va de pair avec l'indispensable
développement durable.
La représentation nationale ne peut se
satisfaire d'une politique qui consacrerait les déséquilibres
existants au motif qu'il faudrait " sanctuariser " les espaces ruraux
qui deviendraient d'abord " naturels ".
En outre, votre commission spéciale considère que dans certaines
parties du territoire, le développement durable implique de mettre en
oeuvre une réelle
politique de reconquête et de
requalification
. Or, si la politique de l'environnement -du Gouvernement-
tendait essentiellement à " geler " les sites à
protéger elle méconnaîtrait encore largement la
nécessité de requalifier certains espaces en
déshérence, à commencer par les espaces victimes
d'activités industrielles mal maîtrisées ou
abandonnées, ou encore les espaces périurbains
" colonisés ", segmentés, hachés par les
constructions désordonnées et les voies de communication. Votre
commission spéciale reviendra sur ce point dans son commentaire à
l'article 2.
Un risque de confusion entre
développement durable et
politique de l'environnement.
La place de l'environnement dans l'aménagement durable du territoire
mériterait également d'être clarifiée. En effet, la
lecture du projet de loi montre que dans l'esprit de ses rédacteurs, une
confusion pourrait exister entre la notion de développement durable et
celle de protection de l'environnement. Or, ces deux concepts ne se recouvrent
pas.
Le développement durable est, comme le soulignait le rapport Brundtland
(1987)
" un mode de développement qui répond aux besoins
du présent tout en préservant les besoins des
générations futures ".
Votre commission spéciale
est très sensible à la nécessité de faire entrer
l'idée de " durabilité " dans le processus
d'élaboration des politiques et des choix publics et de la diffuser dans
l'opinion publique. Elle a, d'ailleurs, récemment montré tout
l'intérêt de l'appliquer à la gestion des espaces
périurbains
26(
*
)
, et
préconisé l'élaboration de plans de développement
durable dans ces espaces.
Votre commission spéciale juge cependant indispensable de faire
litière des lieux communs et du
" prêt à
penser "
qui obscurcissent la question du développement durable
du territoire. Cette notion n'est pas une
" formule magique ",
un sortilège qu'il suffirait d'invoquer pour résoudre tous les
problèmes ! Il s'inscrit dans une
perspective dynamique
et
tend à proportionner les investissements par rapport aux besoins,
à minimiser les atteintes portées au patrimoine et, d'un point de
vue général, à préserver l'héritage transmis
aux générations futures et à évaluer
au
préalable
les conséquences des décisions
d'aménagement. Aucun parti, aucune politique, ne peuvent, en outre,
prétendre avoir le " monopole " du développement
durable qui doit être une préoccupation partagée par tous
les Français.
Or, le projet de loi est marqué par une conception
par trop
"
environnementaliste "
de la
" durabilité "
. Il mentionne la nécessité
de préserver la
" qualité des milieux de vie et la
pérennité des ressources "
françaises, sans pour
autant souligner l'obligation de
réaliser des arbitrages
- qui sont pourtant indispensables - entre les droits et besoins
des citoyens actuels et ceux des générations à venir.
Le Conseil économique et social avait d'ailleurs souligné les
dangers d'une vision excessivement " environnementaliste " de
l'aménagement du territoire. Dans son
Avis
,
précité, M. Jean-Claude Bury soulignait :
" Le Conseil économique et social regrette également que
l'avant-projet de loi donne souvent l'impression de privilégier
l'existant, son amélioration et sa répartition, au
détriment d'une réflexion sur le contenu d'une offre
renouvelée en fonction de l'évolution des besoins. Il
considère que si les équipements déjà
réalisés méritent d'être optimisés, cet
objectif ne doit pas conduire à l'abandon de toute politique de
construction d'infrastructures et d'équipements nouveaux lorsque ceux-ci
sont nécessaires notamment pour terminer le maillage des zones en
difficulté et assurer leur raccordement aux grands réseaux.
Il approuve le souci d'améliorer la qualité de vie, de
préserver les ressources naturelles et de favoriser les modes de
transports non polluants. Il estime néanmoins que la place
légitime faite aux préoccupations environnementales (en
particulier dans les schémas de services collectifs et en milieu rural),
ne doit pas l'être au détriment du développement
économique et de la croissance, qui restent essentiels pour la
création d'emplois "
27(
*
)
.
Pour votre commission spéciale ces observations demeurent, toutes choses
égales par ailleurs, applicables au projet de loi transmis au
Sénat.
Prise en compte des aspirations des citoyens
Votre commission spéciale observe enfin plusieurs " glissements
sémantiques " qui dénotent l'attachement du Gouvernement
à "
rompre avec les conceptions dirigistes qui font l'impasse
sur l'aspiration des individus à participer à
l'élaboration de leur propre avenir
", selon les
termes-mêmes de l'exposé général
28(
*
)
.
C'est ainsi qu'alors que le premier alinéa de la loi
" Pasqua-Hoeffel " mentionnait la "
solidarité
nationale
" comme l'un des objectifs de la politique
d'aménagement du territoire, le projet de loi initial
évoque :
- les "
solidarités entre les citoyens
"
(alinéa 2) ;
- la contribution des "
acteurs sociaux du
développement
" (alinéa 1
er
) ;
-
l'association des citoyens
à son élaboration,
à sa mise en oeuvre ainsi qu'à l'évaluation des projets
qui en découlent (alinéa 4).
Votre commission spéciale s'interroge sur le statut et les conditions de
désignation des " citoyens " qu'évoque le projet de loi
car dans une démocratie qui repose sur le suffrage universel, les
élus sont précisément désignés pour
opérer des choix et des arbitrages dont ils ont à rendre
régulièrement compte devant le corps électoral. Si la vie
associative est un des maillons essentiels de la vie collective la structurant,
y permettant d'y dégager des solidarités, elle n'est pas une
véritable référence démocratique que seul le
suffrage universel avec ses règles permet d'exprimer.
Sur le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale
Votre commission spéciale tient à souligner que le texte
adopté par l'Assemblée nationale intègre plusieurs
amendements qui correspondent à des préoccupations analogues
à celles qu'il a émises au sujet des lacunes du projet de loi
initial. Elle constate d'ailleurs que les députés ont
explicitement réintégré, par voie d'amendements, les
principes essentiels de la loi du 4 février 1995 que le Gouvernement
avait fait disparaître et, notamment :
- la nécessité d'un
développement
équilibré
de l'ensemble du territoire national (alinéa
3) ;
- l'importance d'une
réduction des écarts de
richesses
entre collectivités grâce à la
péréquation
(alinéa 4) ;
-
l'égalité des chances
et
l'égal
accès aux services publics
sur l'ensemble du territoire
(alinéa 4).
Votre commission spéciale constate que,
sur ces sujets, l'esprit de
la loi de 1995 reste parfaitement d'actualité
et qu'il trouve une
nouvelle expression dans le texte transmis au Sénat.
Parmi les innovations votées par l'Assemblée, certaines
méritent d'être soulignées. Tel est le cas de la
référence à la place de notre territoire dans l'Union
européenne. En revanche, la commande d'un rapport sur la mise en place
de fonds régionaux pour l'emploi est inutile, selon votre commission
spéciale, qui vous proposera une série de dispositions d'ordre
économique plus substantielles. Votre commission spéciale vous
demandera, par conséquent, de supprimer le
6
e
alinéa du texte transmis.
Votre commission spéciale vous propose
de conserver le texte
voté
par l'Assemblée nationale, sous réserve de
l'adoption de quelques amendements destinés à l'enrichir sans en
bouleverser l'économie générale, afin :
- de souligner, ainsi que votre commission spéciale l'a
indiqué dans l'exposé général du présent
rapport, que la finalité de cette politique est de favoriser
l'amélioration des conditions de vie des citoyens et de contribuer
à leur épanouissement individuel familial et collectif
(1
er
alinéa) ;
- d'expliciter le concept de " durabilité " et de faire
figurer la politique foncière au nombre de celles qui contribuent
à la réalisation de la politique d'aménagement du
territoire (1
er
alinéa) ;
- de faire référence à la réduction des
inégalités territoriales comme principal moyen pour permettre le
développement équilibré (alinéa 2) ;
- de supprimer la référence au rapport sur la
création de fonds régionaux pour l'emploi (alinéa 6) ;
- de faire référence à l'insertion du territoire dans
l'Union européenne, notamment par l'intermédiaire des
réseaux de transport (alinéa 7) ;
- enfin, d'opérer deux modifications de portée
rédactionnelle (alinéa 8 et dernier alinéa),
destinées à remplacer la référence aux
" schémas de services collectifs " par celle aux
" schémas directeurs d'équipements et de services ", et
au schéma directeur des territoires ruraux et des espaces naturels par
coordination avec les articles 2 et 9 du projet de loi qui modifient
respectivement les articles 2 et 10 de la loi n° 95-115 d'orientation
du 4 février 1995.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé.
Article 2 -
Définition des choix
stratégiques qui inspirent la politique d'aménagement durable et
de développement du territoire
Composé de deux paragraphes
" I "
et
" II ",
le deuxième article du projet de loi
définit le régime juridique des
" choix
stratégiques "
précités.
Son premier paragraphe tend à donner un nouvel intitulé au
chapitre 1
er
du titre Ier de la loi du
4 février 1995, par un souci de coordination.
Son second paragraphe définit, quant à lui, le régime
juridique des choix stratégiques d'aménagement et de
développement durable du territoire. Il abroge la rédaction
initiale du second article de la loi n° 95-115 d'orientation, du
4 février 1995 relatif au schéma national
d'aménagement et de développement du territoire.
A. RAPPEL DES DISPOSITIONS RELATIVES AU SCHÉMA NATIONAL
D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (SNADT)
Contenu du SNADT
.
Le
schéma national d'aménagement et de développement
durable du territoire
prévu par le deuxième article de la loi
d'orientation du 4 février 1995 précitée
constituait l'une des pièces maîtresses de ce texte. Il
devait :
- fixer les
orientations fondamentales
en matière
d'aménagement du territoire
,
d'environnement et
d'aménagement durable
;
- établir les
principes
régissant la
localisation
des grandes infrastructures de transport
, des
grands
équipements
et des
services collectifs d'intérêt
national ;
- déterminer la manière dont les politiques de
développement économique, social, culturel, sportif,
d'éducation, de formation,
de protection de l'environnement
,
du
logement
et
d'amélioration du cadre de
vie
concourent à la réalisation de ces orientations et à la
mise en oeuvre de ces principes ;
- énoncer les
principes
appliqués par l'Etat en
matière de
logement
,
d'implantation des administrations
et
de
localisation des investissements publics.
Le schéma devait également tenir compte de l'organisation du
territoire en fonction des bassins de vie, des pays et des réseaux de
ville, ainsi que :
-
des solidarités interdépartementales,
interrégionales et européennes
et des
spécificités
et
handicaps
de chaque
territoire ;
- de la nécessité de
concilier
le
développement économique
,
la préservation des
espaces, milieux et ressources naturels.
Votre commission spéciale tient à souligner que le texte de
l'article 2 de la loi du 4 février 1995 faisait explicitement
référence à la nécessité de concilier le
développement durable, la préservation de l'environnement et
des ressources
. C'est donc de façon quelque peu excessive que le
projet du Gouvernement tend à présenter sa conception de
l'aménagement et de développement durable du territoire comme
" fondatrice ".
Procédure d'élaboration du SNADT
Les principes
Le projet de SNADT établi par le Gouvernement devait faire l'objet d'une
vaste
concertation
en étant soumis, pour avis :
- aux régions ;
- aux départements ;
- aux principales organisations représentatives des communes
urbaines et rurales et des groupements de communes.
Mais l'essentiel est que
le projet de SNADT
devait être
élaboré dans un délai d'un an à compter du
5 février 1995 et
être approuvé par une
loi
.
Votre commission spéciale estime que cette disposition était
essentielle puisqu'elle permettait à la représentation nationale
de trancher des questions fondamentales pour l'aménagement du territoire.
Le SNADT était susceptible d'être précisé par des
schémas sectoriels pris par décret, notamment en ce qui
concernait :
- l'enseignement supérieur ;
- la recherche ;
- les équipements culturels ;
- les infrastructures relatives aux différents modes de
transport ;
- les télécommunications.
Leur mise en oeuvre
Le Gouvernement de M. Alain Juppé a conduit la procédure
préalable à l'élaboration du projet de SNADT. Après
un travail initial effectué dans les régions sous la direction
des présidents de conseils régionaux et des préfets, le
Commissariat Général du plan et les différents
ministères avaient fourni les éléments nécessaires
à la réflexion des cinq
commissions thématiques
,
présidées par des parlementaires issus de chacune des
assemblées
29(
*
)
, et
respectivement consacrées :
- au développement économique à l'emploi et à
la population ;
- aux réseaux et aux territoires ;
- au développement rural ;
- à l'environnement et au développement durable ;
- aux villes, à l'organisation des territoires et aux services
collectifs.
Après la publication des propositions de ces commissions
thématiques, fin 1996, le Gouvernement de
M. Alain Juppé a présenté 1997, un avant projet
de schéma national, destiné à servir de base de discussion
aux instances mentionnées par l'article 2 précité.
Depuis lors, plus rien.
A la fin de sa déclaration de politique générale
prononcée le 19 juin 1997, M. Lionel Jospin ne
mentionnait d'ailleurs, comme pour mémoire, que la mise en chantier
d'une révision de la loi d'orientation du
4 février 1995 afin que " toutes les dimensions
-écologiques, culturelles et économiques- du développement
soient prises en compte dans les régions ".
L'annonce de ce programme préludait à la préparation du
projet de loi soumis à l'examen du Sénat.
B. LES " CHOIX STRATÉGIQUES " PROPOSÉS PAR LE
GOUVERNEMENT
Le second paragraphe de l'article 2 précité se compose de
trois parties distinctes. La première (alinéas 1
er
à 5) dresse la liste des choix stratégiques. La seconde
précise les priorités que poursuit l'Etat dans la mise en oeuvre
de ces choix (alinéas 6 à 9). La troisième
énumère les différents schémas de services qui
seront explicités dans le projet de loi (alinéas 10 à 17).
La politique d'aménagement et de développement durable du
territoire repose sur quatre choix stratégiques :
-
" le renforcement de pôles de développement
à vocation européenne et internationale susceptibles d'offrir des
alternatives à la région parisienne ;
- " l'organisation d'agglomérations participant au
développement des bassins de vie et d'emploi qui les entourent,
fondée sur l'intégration des populations, la solidarité
dans la répartition des activités, des services et de la
fiscalité locale ainsi que sur la gestion économe de
l'espace ;
- " le développement local au sein de pays représentant
une cohésion géographique, culturelle, économique ou
sociale, fondé en particulier sur la mise en valeur des
potentialités des territoires ruraux ;
- " le soutien des territoires en difficulté, notamment les
territoires ruraux en déclin, les zones en reconversion industrielle,
les régions insulaires et les départements d'outre-mer ".
En outre, l'Etat favorise la mise en oeuvre de ces choix stratégiques en
assurant :
-
" la mobilisation des services publics en faveur d'un
égal accès aux savoirs, à la santé, à la
culture, à l'information, aux transports et à un environnement de
qualité, en utilisant notamment les ressources offertes par les
technologies de l'information et de la communication ;
- " un soutien aux activités économiques,
différencié en fonction de leur localisation sur le
territoire ;
- " une gestion à long terme des ressources naturelles et des
équipements dans le respect des principes énoncés par
l'article L.200-1 du code rural ".
Enfin, cet article dresse la liste des schémas de services collectifs,
dont l'article 9 du projet de loi initial précise qu'ils seront
établis par l'Etat, c'est-à-dire -dans l'esprit du Gouvernement-
par décret.
Il s'agit des schémas :
- de l'enseignement supérieur et de la recherche ;
- des services culturels ;
- des services sanitaires ;
- de l'information et de la communication ;
- du schéma multimodal de transport de voyageurs et du
schéma multimodal de transport de marchandises ;
et enfin des schémas :
- de l'énergie ;
- des espaces naturels et ruraux.
C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté dix-neuf amendements à cet
article. Il en résulte que le nombre des " choix
stratégiques " définis par le " II " de l'article
passe de 8 à 12.
Parmi les nouveaux thèmes évoqués ou
précisés pour les choix stratégiques figurent des
dispositions tendant à harmoniser les politiques publiques.
Il en va ainsi :
-
" du
renforcement des complémentarités des
politiques publiques
locales assurées par l'Etat, les
régions, les départements, les communes et leurs
groupements ; "
(" II " alinéa 4 qui
résulte d'un amendement n° 202 de la Commission dont le
dispositif était également proposé par un amendement
n° 512 de M. Leyzour et des membres du groupe communiste
républicain et citoyen ; un amendement n° 521,
présenté par M. Lenoir, Mme Bassot, MM. Nicolin,
Gatignol, Forissier, Blanc et Meylan, un amendement n° 969
présenté par M. Leroy.
- de la
"
mise en cohérence de la politique nationale
d'aménagement du territoire avec celle mise en oeuvre au niveau
européen
"
; (" II " alinéa 9 qui
résulte d'un amendement n° 585 de M. Lenoir).
La mise en oeuvre d'une
politique des services publics
active
constitue également un nouveaux choix stratégique puisque
l'Etat assure :
" la présence et
l'organisation des
services publics, sur l'ensemble du territoire national
, dans le respect de
l'égal accès de tous les citoyens à ces services
[...] notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation, de
la culture, de l'information et des télécommunications, de
l'énergie, des transports, de l'environnement et de l'eau. "
(" II " alinéa 10 introduit dans le projet de loi par un
amendement n° 513 de M. Leyzour)
La notion de
développement économique
est également
fortement soulignée par la référence :
-
au développement économique local
, dans le cadre
des
" pays ".
En effet, le développement
" favorise, au sein des pays, [...] la mise en valeur des
potentialités du territoire. ", (" II "
alinéa
4, résultant de l'amendement
n° 1154
présenté par M. Bonrepaux).
- à
l'organisation d'agglomérations
" favorisant
le développement économique
(" II "
alinéa 5, qui résulte également de l'amendement
n° 1154 de M. Bonrepaux, précité).
La
présence des services publics
évoquée ci-dessus,
doit permettre, quant à elle,
" de favoriser l'emploi,
l'activité économique "
(" II "
alinéa 10 précité).
La
nécessité d'une solidarité territoriale
est
également évoquée. C'est ainsi qu'un amendement du
rapporteur
(" II ",
alinéa 12) prévoit une
" juste péréquation des ressources publiques, afin de
réduire les inégalités entre les territoires ".
A côté de la péréquation, la
complémentarité des territoires urbains et ruraux
, qui
contribue au développement local est mentionnée. Elle
procède de la
" solidarité des territoires ruraux et
urbains organisés dans le cadre des bassins d'emploi ".
(
" II "
alinéa 4).
L'Assemblée nationale a également souligné
l'importance
d'une prise en compte différenciée de la situation de chaque
territoire.
Plusieurs amendements (n° 242 de la Commission, n° 806 de
M. Quentin, n° 244 de M. Hoarau) ont ainsi souligné que le
soutien accordé par l'Etat aux territoires en difficulté devrait
également concerner :
(" II "
alinéa
6) :
- certains territoires de montagne, les territoires urbains
destructurés ou très dégradés, cumulant des
handicaps économiques et sociaux ;
- certaines zones littorales ;
- les régions ultra-périphériques françaises.
Dans le même esprit, l'Assemblée a prévu au
" II ",
alinéa 7, "
la
correction des
inégalités spatiales
et la
solidarité nationale
envers les populations et intervenant de façon
différenciée "
en fonction des problèmes :
- de chômage,
- d'exclusion,
- de désertification rurale,
- des
besoins locaux d'infrastructures
de transports, de
communications, de soins et de formation (amendement de la Commission et de M.
Leyzour n°245).
Le
soutien aux initiatives économiques
, différencié
en fonction de leur localisation sur le territoire,
(" II ",
alinéa 11) devra être poursuivi
" sur la base de
critères d'emploi et de développement
d'activités "
et compte tenu des zonages (amendements n°
247 des mêmes auteurs et n° 586 de M. Lenoir).
L'Assemblée nationale a fait référence, outre le respect
des principes fixés par l'article L.200-1 du code rural, au respect
de ceux qui résultent de l'article L.110 du code de l'urbanisme qui
dispose :
" Le territoire français est le patrimoine commun de la nation.
Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans la
cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie,
d'assurer
sans discrimination
aux populations résidentes et
futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports
répondant à la diversité de ses besoins
et de ses
ressources, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la
protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la
sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir
l'équilibre entre les populations résidant dans les zones
urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les
collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque
de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions
d'utilisation de l'espace ".
Alors que son projet de loi initial ne prévoyait pas de consultation du
Parlement sur les schémas sectoriels, le Gouvernement a, au cours de
l'examen du texte par l'Assemblée nationale, proposé un
réexamen des orientations stratégiques cinq ans après la
promulgation de la loi. A cette occasion, la ministre a souligné qu'elle
ne demandait pas un blanc-seing pour les vingt ans à venir.
L'Assemblée a, finalement, adopté un sous-amendement
n° 1193 de M. Leyzour tendant à ce que l'examen du projet
de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique
d'aménagement et de développement durable du territoire ait lieu
de façon périodique, au plus tard deux ans avant
l'échéance des contrats de plan Etat région. Ce projet de
loi, précise le texte adopté, compte-tenu d'un sous-amendement
n° 1192 de M. Leyzour
" permettra un réexamen des
choix stratégiques et des conditions de leur mise en oeuvre dans les
schémas de services collectifs ".
Ainsi, le Parlement pourrait-il indirectement, à l'occasion de
l'examen de ce projet de loi, examiner les schémas de services, à
l'aune de la mise en oeuvre des choix stratégiques.
D. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE
Sur la " philosophie " du projet de loi initial
Votre commission spéciale émet des réserves sur la
théorie d'une inéluctable
" métropolisation "
qui sous-tend le dispositif
de l'article 2.
Il estime que les principes relatifs aux
" agglomérations "
sont trop flous. Comme il l'a
souligné dans son commentaire du premier article, il juge
nécessaire de favoriser une dynamique de développement dans les
territoires en difficulté. Enfin, d'un point de vue plus
général, il considère que les priorités de mise en
oeuvre des choix stratégiques méritent d'être
redéfinies.
La métropolisation n'est pas inéluctable
.
Votre commission spéciale émet des réserves sur les
orientations définies par le premier des choix stratégiques qui
vise le
renforcement de pôles de développement à
vocation européenne et internationale susceptibles d'offrir des
alternatives à la région parisienne
.
En effet, même s'il peut paraît souhaitable que des pôles de
développement situés en province atteignent la " masse
critique " nécessaire à l'expression de leur vocation
européenne et internationale, votre commission spéciale craint
que l'expansion de ce que la Datar appelait naguère des
" métropoles d'équilibre " ne s'effectue au
détriment des villes moyennes. Le rapport qu'avec votre Président
et certains de nos collègues, il avait fait en 1994, au nom de la
mission d'information sur l'aménagement du territoire et la
reconquête de l'espace rural et urbain avait d'ailleurs souligné
ce danger. Il notait :
" la politique des métropoles
d'équilibre constitue le type même de la
" non-politique ", la Datar agitant d'autant plus le label
" métropole d'équilibre " qu'elle n'avait pratiquement
rien à leur offrir. [...] Ne favoriser, en France, que nos grandes
agglomérations (toutes situées, sauf Paris, à la
périphérie de notre territoire) aboutirait à augmenter les
risques de fracture territoriale, en accélérant la
désertification rurale et l'extension des banlieues "
30(
*
)
.
Le renforcement des
" pôles de développement "
est-il autre chose que la poursuite de la politique des métropoles
d'équilibres, par d'autres moyens ? Le Gouvernement affirme comme
une vérité d'évidence que le mouvement de
" métropolisation "
sensible à l'échelle
du monde se poursuivra inéluctablement dans notre pays. Or,
l'exposé général du présent rapport a montré
qu'à côté d'une tendance à l'accroissement de la
taille des villes qui touche, en premier lieu, les pays du tiers-monde, une
analyse plus fine, conduite dans les pays développés, permet
d'observer un mouvement inverse d'émigration des villes vers l'espace
rural, lequel concerne, en particulier, les classes les plus aisées de
la société dans les pays les plus développés. C'est
ainsi qu'aux Etats-Unis les comtés non métropolitains
enregistrent des flux migratoires positifs depuis 1987, supérieurs
à ceux que connaissent les comtés métropolitains.
Un phénomène analogue est observé en Grande-Bretagne
où les districts les plus ruraux ont vu leur population croître de
+6,5 % de 1981 à 1991, tandis que les principales zones urbaines
voyaient leur population se réduire, en moyenne, de 8 %.
L'inévitable développement des agglomérations
.
Votre commission spéciale émet un jugement attentif sur les
intentions qui inspirent
le second choix stratégique
précité
qui concerne
l'organisation des
agglomérations.
Il tient, cependant, à souligner le caractère trop flou de son
dispositif qui évoque, pêle-mêle, le développement
des bassins de vie autour des agglomérations, l'intégration des
populations, la solidarité dans la répartition des
activités, les servitudes, la fiscalité locale et la gestion
économe de l'espace. Il estime que cet inventaire vide de sa substance
la notion même de choix
" stratégique "
.
Le
troisième choix stratégique,
qui met en avant la
contribution des pays au développement local des territoires
ruraux
n'appelle, dans sa rédaction initiale, pas d'observation de
la part de votre commission spéciale.
Pour une dynamique du développement rural
Il n'en va pas de même du
quatrième des choix
stratégiques
proposé par le projet de loi pour venir en aide
aux
territoires en difficulté
.
Le Sénat ne saurait
accepter que la seule alternative offerte aux territoires ruraux à
certaines zones de montagne ou à des zones littorales, aux zones en
reconversion industrielle, aux régions insulaires et aux
départements d'outre-mer
, soit celle
d'un
" soutien "
, vague dans sa formulation
.
Pour votre commission spéciale, la politique en faveur des espaces en
difficulté doit être fondée sur la
notion dynamique et
positive du développement
et non pas sur celle de
" soutien " comme s'ils étaient voués à la
déshérence et à la déréliction. Le
Sénat s'est d'ailleurs déclaré attaché à la
notion de
" discrimination positive "
-l'adjectif est ici
aussi important que le substantif- dont le Conseil constitutionnel a reconnu la
conformité à notre loi fondamentale. Or, le concept même de
discrimination
positive
se distingue de celui de " soutien "
(qui peut confiner à l'impuissance).
Les priorités de mise en oeuvre des choix stratégiques
Les priorités assignées à l'Etat lors de la mise en oeuvre
des choix stratégiques concernent respectivement : la mobilisation
des services publics, le soutien aux initiatives économiques, la gestion
à long terme des ressources et des équipements. Chacune d'entre
elles appelle des observations de la part de votre commission spéciale.
Il souhaiterait, en premier lieu, obtenir du Gouvernement des précisions
sur la nature de la
" mobilisation des services
publics
"
en faveur d'un égal accès au
savoir, à la santé, à la culture et à un
environnement de qualité. Il désirerait, en particulier, savoir
comment cette
" mobilisation "
-qui n'est pas sans
rappeler certains slogans un peu désuets- est possible dans le cadre de
la levée du moratoire sur la fermeture des services publics qu'a
annoncé le Gouvernement et connaître ses modalités dans ce
cadre nouveau depuis 1993.
Votre commission spéciale estime, en outre, que quoiqu'en dise le projet
de loi, les
" ressources offertes par
les nouvelles techniques de
l'information et de la communication
(NTIC) "
seront d'un secours
limité pour assurer seules le rééquilibrage du territoire.
Il serait utile que le Gouvernement illustre, sur ce sujet, son propos de
divers exemples précis et concrets. Le Sénat est
particulièrement favorable au développement de ces techniques qui
ne sauraient épuiser, à elles seules, les ressources de la
politique d'aménagement du territoire.
Votre commission spéciale note que le
" soutien aux
activités économiques "
que préconise le
texte, de façon différenciée en fonction de leur
localisation sur le territoire, ne lui apparaît ni plus approprié,
ni plus précis que le
" soutien "
que le Gouvernement
entend accorder aux zones en difficulté dans des conditions
particulièrement floues. Il regrette cette approche.
Enfin, votre commission spéciale s'étonne que dans la
rédaction proposée par le Gouvernement, l'article 2 de la
loi du 4 février ne mentionne plus les
équipements
structurant
que comme un
" pis aller "
et sous
réserve des dispositions de l'article L.200-1 du code rural, qui
dispose :
" La protection des espaces naturels et des paysages, la
préservation des espèces animales et végétales, le
maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent et la
protection des ressources naturelles contre toutes les causes de
dégradation qui les menacent sont d'intérêt
général.
Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine
naturel dans lequel il vit. Les activités publiques ou privées
d'aménagement, d'équipement et de production doivent se conformer
aux mêmes exigences.
La réalisation de ces objectifs doit également assurer
l'équilibre harmonieux de la population résidant dans les milieux
urbains et ruraux. "
Votre commission spéciale estime qu'une telle vision des
équipements est par trop malthusienne et rétrograde. Elle
postule, en effet, que leur réalisation serait nécessairement
contraire à la préservation de l'environnement et qu'aucune
conciliation ne serait possible entre ces deux impératifs.
Elle repose, en outre, sur l'axiome que l'essentiel des espaces non
urbanisés ne sont des espaces
" naturels "
alors
même qu'à de rares exceptions, l'ensemble du paysage
français -à commencer par ses forêts- a été
peu à peu façonné et transformé par l'homme.
Observations sur les modifications au texte initial adoptées par
l'Assemblée nationale
Votre commission spéciale est sensible à l'esprit de la plupart
des modifications apportées au texte initial lors de son examen par
l'Assemblée nationale. Pour autant, elle estime que
leur
présentation nuit parfois à la lisibilité du
dispositif
finalement adopté.
Votre commission spéciale considère que la
référence à l'article L.110 du code de l'urbanisme
constitue une réelle avancée. En effet, ce texte procède
d'une
démarche équilibrée
entre une
volonté de protection du territoire
, qualifié de
" patrimoine commun de la nation "
destiné à
être
" géré de façon
économe "
, et la
nécessité de
l'aménager
afin
" d'assurer, sans discrimination, aux
populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de
services et de transport répondant à la diversité de ses
besoins et de ses ressources "
. Il vous proposera, en
conséquence de conserver cette référence dans le
dispositif de l'article 2.
Votre commission spéciale s'étonne enfin du contenu de
l'amendement du Gouvernement, sous-amendé par M. Leyzour tendant
à insérer un " III " relatif au réexamen par le
Parlement des choix stratégiques opérés lors du vote de la
loi. Le Conseil Constitutionnel a, dans plusieurs décisions
(n° 76-73, DC du 28 décembre 1976 et
n° 78-102 DC du 17 janvier 1979) rappelé clairement
que la loi fondamentale interdisait aux parlementaires d'enjoindre au
Gouvernement de déposer un projet de loi. Or, le paragraphe
" III " précité dispose que le
" le
Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi [...] "
. La
constitutionnalité de cette formule semble donc très contestable.
En outre, l'économie même du dispositif contient une contradiction
interne. Le Gouvernement ne souhaite pas soumettre les schémas de
services au Parlement lors de leur élaboration. Or, le " III "
précité prévoit que le projet de loi déposé
au plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan
" permettra un réexamen des choix stratégiques et des
conditions de leur mise en oeuvre dans les schémas de services
collectifs "
.
Ainsi, le Parlement pourrait donner un avis en
2003 -si les contrats de plan quinquennaux sont signés en l'an 2000- sur
les schémas de services dont le texte ne lui permet pas de valider le
contenu en 1999 !
Comme le soulignait M. Patrick Ollier, au cours du
débat devant l'Assemblée nationale :
" Le
Gouvernement dépose un amendement qui prévoit que, dans cinq ans,
le Parlement aura le droit de réexaminer les choix stratégiques
sur lesquels il n'aura pas son mot à dire cette
année ! "
31(
*
)
.
L'ensemble de ces motifs conduisent votre commission spéciale à
proposer au Sénat de modifier la rédaction proposée pour
l'article 2 de la loi d'orientation du 4 février 1995.
Propositions de modification
Votre commission spéciale considère qu'il est envisageable
d'abandonner la formule d'un
" schéma national "
, tout
en conservant l'esprit qui avait inspiré ses créateurs.
Le SNADT prévu par le 2e article de la loi Pasqua repose sur quatre
idées-force :
des
principes consacrés solennellement
par le
législateur
;
leur
traduction
dans des
schémas organiques
;
l'évaluation des résultats obtenus
à la suite
de leur mise en oeuvre ;
le réexamen périodique
de ces principes
par le
Parlement
.
Sur la base de ces quatre idées-force, votre commission spéciale
vous propose d'apporter, dans un premier paragraphe, une
clarification
à la liste des
choix stratégiques
en en conservant la
substance.
Le texte qu'elle vous soumet, distingue, dans un
premier paragraphe
, en
reprenant les grandes catégories définies dans la loi
d'orientation du 4 février 1995 :
- la mise en oeuvre de l'égalité des chances ;
- le développement équilibré du territoire ;
- la réduction des écarts de ressource.
Votre commission spéciale estime qu'il est possible de définir
à l'occasion du vote du projet de loi portant modification de la loi du
4 février 1995, les
choix stratégiques
qui
président à la mise en oeuvre de la politique
d'aménagement et de développement durable du territoire.
Un second paragraphe précise que les modalités d'association du
Parlement à l'élaboration des schémas destinés
à se substituer aux schémas de services collectifs sont
définies aux articles 8 bis (délégations parlementaires)
et 9 (modalités d'adoption des " schémas directeurs
d'équipements et de services ") du projet de loi.
32(
*
)
Un troisième paragraphe
précise les modalités d'évaluation de ces dispositifs,
tandis que le dernier paragraphe détermine les modalités de
réexamen des
" choix stratégiques ".
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé.
Article 3
-
Coordination
Cet
article prévoit, par coordination, de remplacer, dans toutes les
dispositions législatives, les références au schéma
national d'aménagement et de développement du territoire par des
références aux schémas de services collectifs.
Votre commission spéciale vous propose, également par
coordination, de substituer la référence aux schémas
directeurs d'équipements et de services collectifs et au schéma
des territoires ruraux et des espaces naturels à celle de schémas
de services collectifs.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé.
Article 4 -
Conseil national de
l'aménagement
et du développement du territoire (CNADT)
Cet
article a principalement pour objet de créer une commission permanente
au sein du CNADT qui sera chargée de conduire une évaluation des
politiques d'aménagement et de développement durable du
territoire. Il aménage par ailleurs certaines des compétences
exercées par ce Conseil.
Le Conseil national de l'aménagement et du développement du
territoire du territoire (CNADT) a été conçu comme une
instance permettant aux acteurs de la politique d'aménagement du
territoire de se rencontrer et de dialoguer.
Il convient cependant de ne pas perdre de vue le rôle central
joué en ce domaine par le Parlement en général, et le
Sénat en particulier ainsi qu'en témoignent la qualité et
l'ampleur des travaux réalisés par notre Haute assemblée
en matière d'aménagement du territoire.
I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT
Voué à remplacer le Conseil national de l'aménagement du
territoire (CNAT) crée par le décret n° 91-293 du 19 mars
1991
33(
*
)
, le Conseil national de
l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) a
été mis en place par l'article 3 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995 qui a précisé les principes relatifs à
sa composition, ses compétences ainsi que les moyens qui lui sont
dévolus pour exercer sa mission.
Il s'agissait de prendre acte de la mise en place d'un schéma national
d'aménagement et de développement du territoire. Ainsi que votre
commission spéciale l'avait alors relevé, "
dès
lors que le schéma national doit être élaboré en
tenant compte de l'avis des collectivités territoriales, il est
indispensable de prévoir une enceinte où les différents
points de vue pourront s'exprimer à tous les stades de la
procédure
". Il appartenait donc au CNADT de mettre en place au
niveau national une large concertation, cette tache étant confiée
au niveau régional aux Conférences régionales de
l'aménagement et du développement du territoire (CRADT).
A. LA COMPOSITION DU CNADT
Le décret n° 95-1066 du 29 septembre 1995, modifié par le
décret n° 96-43 du 17 janvier 1996 a, dans le respect des
principes posés par le premier alinéa du I de l'article 3 de la
loi précitée, fixé le nombre de ses membres, défini
sa composition ainsi que ses principales règles de fonctionnement.
Composé outre le Premier Ministre, de 52 membres parmi lesquels ne
figure aucun représentant de l'Etat, il a été
procédé à son installation par ce dernier le 5
février 1996, jour anniversaire de la publication de la loi
d'orientation.
Aux termes du décret modifié précité, le CNADT
comprend actuellement 8 parlementaires (4 sénateurs et 4
députés), 6 présidents de conseil régional, 6
présidents de conseil général et 6 maires.
Y siègent également le président du Conseil
économique et social, 4 représentants des conseils
économiques et sociaux régionaux, et 3 représentants
des chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie et de métiers.
Par ailleurs, 12 représentants d'organismes syndicaux,
3 représentants d'associations familiales, culturelles et sportives
ainsi que 3 représentants d'associations de protection de
l'environnement, des activités touristiques ou compétents en
matière d'aménagement du territoire y figurent.
En outre, le second alinéa de l'article 4 du décret n°
95-1066 précité dispose que le CNADT "
peut former en son
sein des groupes de travail et faire appel pour leur fonctionnement à la
collaboration de personnalités extérieures au conseil
".
Selon les informations communiquées à votre commission
spéciale ces groupes avaient notamment travaillé à
l'élaboration du schéma national d'aménagement et de
développement du territoire (SNADT).
B. LES COMPETENCES DU CNADT
Fixées par le II de l'article 3 précité, les
compétences du CNADT sont de quatre types :
1. Les avis et suggestions
Le CNADT formule des avis et des suggestions sur la mise en oeuvre de la
politique d'aménagement et de développement du territoire par
l'Etat, les collectivités territoriales et l'Union européenne.
2. L'association à l'élaboration des projets de SNADT et de
schémas sectoriels
Il est associé à l'élaboration et donne également
son avis sur les projets de schéma national d'aménagement et de
schémas sectoriels.
3. La consultation
Il est consulté sur la mise en oeuvre du SNADT et associé
à son évaluation lors de son réexamen tous les cinq ans.
De même il est également consulté sur les projets de
directives territoriales d'aménagement et de lois de programmation.
Il peut également être consulté sur les schémas de
réorganisation des services de l'Etat et il doit dès sa
constitution l'être "
obligatoirement
" sur la
détermination des zones prioritaires d'aménagement du territoire.
4. L'auto-saisine
Il peut se saisir de toute question relative à l'aménagement et
au développement du territoire.
Par ailleurs le CNADT peut se faire assister par les services de l'Etat pour
les études nécessaires à l'exercice de sa mission et tous
les avis formulés sont publics.
II. LE TEXTE DU PROJET DE LOI INITIAL
A. LA COMPOSITION DU CNADT
Le présent article vise à permettre au Ministre chargé de
l'aménagement du territoire de présider le CNADT en l'absence du
Premier Ministre. Il s'agit ainsi selon l'exposé des motifs du projet de
loi "
d'assurer la sécurité juridique de ses
délibérations
" en partant du constat que le Premier
ministre ne pouvait pas toujours présider les
délibérations du CNADT. Ainsi le CNADT a tenu, à ce jour,
cinq réunions depuis son installation et les quatre dernières ont
été présidées par la Ministre de
l'aménagement du territoire.
Il s'agit ainsi de mettre le droit en conformité avec la pratique.
Cet article a également pour objet de supprimer la disposition
prévoyant que la désignation des ses membres, conformément
aux principes figurant au premier alinéa de l'article 3
34(
*
)
se fait
" dans des conditions
fixées par décret en Conseil d'Etat ".
En effet,
il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera
les conditions d'application de
l'ensemble
de l'article et non plus
seulement des seules dispositions relatives à sa composition.
B. LES COMPETENCES DU CNADT
Le 2
°
de cet article vise à une nouvelle
rédaction du II de l'article 3 précité.
1. Les avis et suggestions
Ils portent désormais non plus sur "
la mise en
oeuvre
" mais sur "
les orientations et les conditions de mise
en oeuvre " de la politique d'aménagement et de
développement durable
" du territoire par l'Etat, les
collectivités locales et l'Union européenne. Est ainsi introduite
et précisée la notion de "
développement durable
du territoire
" à laquelle le gouvernement est attaché.
2. L'association à l'élaboration des schémas de
services collectifs ( SSC )
Le CNADT est associé à l'élaboration et donne son avis sur
ces projets
35(
*
)
, comme
c'était le cas dans le régime antérieur avec le SNADT.
Cette disposition tire les conséquences du remplacement du SNADT par les
SSC.
Conformément au souhait de votre commission de modifier leur
dénomination " Schémas directeurs d'équipements et de
services ", un amendement de cohérence rédactionnelle vous
sera proposé. En opérant ce changement de dénomination,
votre commission ne réfute en rien la logique qui sous-tend ce projet et
s'inspire des besoins de la population en terme de services. Elle estime
simplement cette logique inséparable de la construction
d'équipements.
Il ressort par ailleurs des déclarations de Madame la ministre lors de
la discussion de ce texte à l'Assemblée nationale que la
commission permanente du CNADT, qui fonctionne déjà de
façon informelle, a par ailleurs également contribué
à l'élaboration des cahiers des charges de ces schémas de
services collectifs
36(
*
)
.
3. La consultation
Il reste compétent s'agissant des projets de directives territoriales
d'aménagement (DTA) et des lois de programmation pour lesquels il
émet un avis mais il n'est plus consulté, de façon
facultative, sur les schémas de réorganisation des services de
l'Etat prévus par le II de l'article 25. De même, il n'est plus
obligatoirement consulté sur les zones prioritaires d'aménagement
du territoire qui figurent au chapitre II du titre V de la loi de
1995.
4. L'auto-saisine
Il continue à pouvoir se saisir de toute question relative à
l'aménagement et au développement durable du territoire selon une
formulation proche de celle figurant dans le texte de la loi de 1995.
C. LA CREATION D'UNE COMMISSION PERMANENTE
Il s'agit ici de mettre en place une équipe réduite et permanente
jouant un rôle directif dans le cadre du dialogue qui doit s'instaurer
entre les différents partenaires concernés par la politique
d'aménagement et de développement du territoire.
Ces dispositions ne figuraient pas dans l'avant projet de loi. D'après
son exposé des motifs, il revenait en effet à un décret en
Conseil d'Etat de doter le CNADT d'une commission permanente et de lui procurer
de nouvelles ressources de fonctionnement. Votre commission spéciale se
félicite que ces dispositions figurent dans le présent projet de
loi et soient donc soumises pour leur examen à la représentation
nationale même si cela la conduit à s'interroger sur la valeur
juridique de ces dispositions : législative ou
réglementaire ?
Le 3
°
alinéa de cet article prévoit en effet la
création d'une commission permanente visant à développer
le suivi de la politique d'aménagement. Cette commission comprend selon
des modalités non explicitement précisées "
des
représentants de toutes les composantes
" du CNADT, c'est
à dire, et selon les mêmes proportions, des élus et des
représentants des milieux socio-professionnels ou du monde associatif.
C'est un élément destiné à accroître la
participation à ses travaux des représentant des sphères
d'activité économique et sociale, auquel votre commission
spéciale est favorable dans la mesure où il ne s'effectue par aux
dépens des représentants des élus.
Cette commission permanente a pour mission, dans le cadre des orientations
fixées par le Conseil, de procéder à
"
l'évaluation des politiques d'aménagement et de
développement durable du territoire
" et de lui en rendre
compte. Cette évaluation relevait jusqu'alors d'autres instances,
jugées lourdes et pas assez opérationnelles par le rapporteur de
l'Assemblée nationale
37(
*
)
. Par ailleurs, par
délégation du Conseil, elle peut donner un avis sur les affaires
soumises à l'examen de celui-ci.
De même, selon les informations communiquées à votre
commission spéciale, la commission permanente
bénéficierait de crédits budgétaires
prélevés sur ceux du FNADT : 800.000 francs auraient
été prévus pour le développement des études
et 200.000 francs au titre du fonctionnement. Par ailleurs une chargée
de mission de la DATAR serait spécifiquement affectée au CNADT.
D. DISPOSITIONS DIVERSES
Un décret du Conseil d'Etat détermine les conditions
d'application de l'ensemble du présent article et non plus des seules
dispositions relatives à sa composition.
III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale n'a pas modifié de façon
significative le contenu de cet article. A l'exception d'adjonctions purement
rédactionnelles, ses principaux apports sont les suivants :
A. LES COMPETENCES DU CNADT
1. L'association à la révision des SSC
S'agissant de l'association à l'élaboration des SSC, à
l'initiative de la commission, le CNADT est par ailleurs également
expressément associé à "
leur
révision
". Cette révision est prévue
"
au plus tard un an avant l'échéance des contrats de
plan Etat-Régions
"
38(
*
)
. La précision a semblé,
malgré tout, nécessaire au rapporteur alors que celui-ci dans son
rapport écrit n'y semblait pas favorable compte tenu de "
sa
trop grande rigidité et son inefficacité puisque la consultation
prévue ne se traduit pas par un avis conforme
".
De ce fait, est supprimée par cohérence rédactionnelle la
disposition prévoyant que le CNADT est "
périodiquement
consulté sur la mise en oeuvre
" et associé à
l'évaluation lors du réexamen du SNADT comme c'était le
cas dans la rédaction antérieure de la loi de 1995. Est ainsi
comblée comme le reconnaissait en séance le rapporteur
"
une petite lacune du texte
".
2. Transmission chaque année au Parlement d'un rapport
Le rapport annuel concerne la "
mise en oeuvre de la politique
d'aménagement et de développement durable du
territoire
". Il permet de compléter utilement en ce domaine
l'information de la représentation parlementaire et contribue à
réintroduire le Parlement au coeur de la politique d'aménagement
du territoire.
B. LES MOYENS DU CNADT
L'Assemblée nationale a tenu à ce que soit expressément
prévu que, comme précédemment, le CNADT peut se faire
assister par les services de l'Etat "
pour les études
nécessaires à l'exercice de sa mission
". Cette
précision est apparue opportune afin de souligner le caractère
obligatoire de cette aide, qui semble indispensable au bon fonctionnement de
cette institution.
C. LA CREATION D'UNE COMMISSION PERMANENTE
Il a été précisé que la commission permanente
" rend compte devant lui
(le CNADT) " de l'évaluation
des politiques d'aménagement et de développement qu'elle peut
mener en fonction des orientations fixées par celui-ci. Il s'agit selon
le rapporteur "
simplement d'être plus explicite que ne
l'était le texte
".
A l'initiative de la commission spéciale, il a été
précisé que l'évaluation menée par la commission
permanente n'était pas exclusive d'autres évaluations
menées par d'autres organismes . La commission permanente conduit
donc "
une évaluation
" et non plus
"
l'évaluation
" des politiques d'aménagement et
de développement durable du territoire.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LA
COMPOSITION DU CNADT
La possibilité pour le CNADT d'être présidé par le
Ministre de l'aménagement du territoire en l'absence du Premier ministre
devrait contribuer à la sécurité juridique des
délibérations de cette instance et doit à ce titre
être retenue.
S'agissant des règles relatives à la composition du CNADT et qui
sont fixées par voie législative, elles n'ont pas
été modifiées. Reste donc maintenu le principe selon
lequel il est composé
" pour moitié au moins "
d'élus nationaux ou locaux, mais également de
" représentants des activités économiques ".
Votre commission spéciale n'entend pas revenir sur cet
équilibre, tel qu'il a été fixé dans la loi du 4
février 1995
. Elle tient cependant à rappeler qu'il
appartiendra au pouvoir réglementaire d'en fixer les conditions
d'application par un décret en Conseil d'Etat.
Or il ressort des débats à l'Assemblée nationale que le
gouvernement entend "
accroître la représentativité
du CNADT
" en procédant à
" l'élargissement de la représentation des acteurs
économiques et sociaux et à l'entrée du monde
associatif "
, ainsi que le soulignait le rapporteur
39(
*
)
.
Votre commission n'est pas opposée par principe à une telle
disposition même si il lui apparaît nécessaire de rappeler
les éléments suivants
.
Il convient, d'une part, de confirmer le principe de la participation des
élus qui doivent au moins représenter la moitié de membres
du CNADT. D'autre part, votre commission spéciale s'inquiète des
conséquences que pourrait avoir un
" élargissement de la
représentation des acteurs économiques et sociaux ".
S'il se réalisait à effectif inchangé, il contribuerait
à exclure certains des membres actuels. S'il devait se traduire par
l'adjonction de nouveaux représentants, il accroîtrait alors
très significativement le nombre des représentants
siégeant au sein du CNADT qui est déjà de 52 et, partant,
pourrait nuire à l'efficacité de ses travaux.
Enfin, il ne peut que rappeler le contenu de l'avis du CES en ce domaine qui
regrettait, notamment, de ne pas être représenté, de
façon institutionnelle.
Ainsi, celui déclarait souhaiter "
vivement que soit
évitée toute confusion entre les missions de ces instances (le
CNADT et les CRADT) et celles exercées par le CES national et d'autre
part par les CES régionaux. Si elle apprécie que puisse
être instaurée en matière d'aménagement du
territoire une rencontre régulière entre les élus
politiques et les responsables socioprofessionnels qui s'expriment
généralement de façon parallèle, elle souhaite que
soient préservées et renforcées les missions des
assemblées consultatives déjà existantes. Elles seules
sont habilitées à donner un avis aux exécutifs nationaux
et régionaux, par la Constitution s'agissant de notre Assemblée
et par les textes législatifs dans le cas des CES régionaux. Elle
demande donc que les rôles respectifs du CNADT et des CRADT soient
davantage axés sur l'information et la concertation
".
Il rappelait également que pour le CES "
les missions du CNADT
doivent être orientées de manière à ce qu'il
constitue une instance à vocation d'information et de concertation entre
élus et socioprofessionnels ".
Votre commission estime donc qu'il relève de la compétence du
gouvernement dans le respect des principes posés par la loi de 1995 de
faire évoluer le cas échéant, le nombre des
représentants des milieux socio professionnels siégeant au sein
du CNADT, tout en favorisant la représentation institutionnelle de
ceux-ci, notamment au travers du CES ou des organismes consulaires. Elle
souhaite par ailleurs, que cette modification qui s'effectuera par voie
réglementaire ne nuise pas à l'efficacité et au bon
fonctionnement d'une telle institution.
En tout état de cause, nonobstant la présence d'élus au
sein du CNADT, seul le Parlement, de par sa composition, est en mesure de se
prononcer de façon pleinement légitime sur la politique
d'aménagement, son contenu et son devenir.
B. LES COMPETENCES DU CNADT
De façon générale, votre commission spéciale ne
peut que se féliciter pour la qualité des débats et de la
concertation réalisée au sein du CNADT, en raison de la
présence d'élus, qu'ils soient nationaux ou locaux. Pareil
jugement ne lui paraît cependant pas toujours relever de
l'évidence, s'agissant des autres catégories de
représentants...
Il n'est donc pas opposé à l'extension de ses compétences
même s'il tient à souligner le rôle central et primordial
que doit nécessairement jouer la représentation nationale dans la
définition, le suivi et l'évaluation des politiques menées
en matière d'aménagement et de développement durable du
territoire.
A ce titre, il est favorable à la disposition prévoyant que le
CNADT puisse se saisir de toute "
question relative à
l'aménagement et au développement durable du territoire "
qui figurait dans le précédent projet de loi et a
été reprise dans le texte actuellement soumis à votre
Haute assemblée. Ainsi n'estime-t-il pas nécessaire que soit
maintenues les dispositions prévoyant explicitement, la consultation du
CNADT sur "
les schémas de réorganisation des services de
l'Etat
" ou sur la délimitation des zones prioritaires
d'aménagement du territoire, puisque ces chefs de compétence sont
" absorbés " par le pouvoir d'autosaisine qui est le sien.
S'agissant en l'espèce de la délimitation de ces zones, il
convient cependant de veiller à ce que la consultation du CNADT
s'opère de façon claire et complète.
De ce fait, votre commission si elle est favorable à ce que le CNADT
puisse être également consulté sur la définition des
procédures contractuelles entre l'Etat, les collectivités
territoriales, organismes et entreprises signataires, y compris celles
relatives à la mise en oeuvre des fonds européens, estime qu'il
n'est pas indispensable de faire figurer cette mention explicitement, au risque
d'alourdir le texte du présent article.
Par ailleurs, s'agissant de l'élaboration des SSC votre commission
spéciale est conscient de la nécessité d'y associer le
CNADT, mais tient à réaffirmer en ce domaine les
prérogatives qui sont celles de la représentation parlementaire,
le Parlement ne devant être réduit en la matière au simple
rôle d'une chambre d'enregistrement.
Il lui apparaît également qu'il convient de faire figurer
explicitement, au nombre des missions du CNADT, celle de
veiller à la
cohérence de la politique d'aménagement avec les politiques mises
en place par l'Union européenne.
Il vous proposera à ce titre
d'adopter un amendement en ce sens. Il importe, à ce titre, que soit
renforcée la cohérence devant exister entre les zonages nationaux
et ceux définis au niveau européen.
De même, il semble, pour des questions de cohérence
rédactionnelle, opportun de faire figurer au sein du présent
article les dispositions prévoyant que le CNADT est informé des
décisions relatives à l'attribution des crédits du FNADT,
telles qu'elles figurent actuellement au sein de l'article 22 ter de ce
projet. Seront ainsi regroupés au sein de l'article 3 de la loi de
1995 qui traite du CNADT, l'ensemble de ses pouvoirs.
Au nombre des compétences du CNADT, figure également celle de
mener, au travers de sa commission permanente "
une évaluation
des politiques d'aménagement et de développement durable du
territoire
", compétence qui relevait
précédemment du groupement d'intérêt public (GIP).
Votre commission tient à déplorer vivement que ce GIP n'ait
jamais été mis en place rendant nécessaire pour le
gouvernement d'envisager sa suppression.
Or, ce groupement constituait une
des novations introduites par votre Haute Assemblée au sein de la loi de
1995 et devait contribuer à mener, de façon indépendante,
une telle mission d'évaluation.
Le fait de la confier à la commission permanente constitue un moindre
mal, qui reste néanmoins acceptable dans la mesure où cette
évaluation ne sera pas du ressort exclusif du CNADT, mais pourra
également, et tout naturellement, être effectuée par le
Parlement, notamment au sein des délégations parlementaires
créées à cette fin.
Les méthodes récentes de fonctionnement du CNADT pourraient
cependant conduire votre commission spéciale à s'interroger sur
l'utilité réelle de cette instance. Il apparaît ainsi, au
sens propre, peu admissible que lors de la réunion tenue le 16 mars
1999, les membres siégeant au sein du CNADT et en l'espèce les
élus, n'aient pu examiner longuement ni même conserver la carte
des " zonages PAT ". A défaut d'éléments
précis sur ces zonages, votre commission spéciale vous invite
à vous reporter au document joint en annexe, afin d'obtenir ou de tenter
d'obtenir des précisions supplémentaires...
Votre commission spéciale tient d'autant plus à s'élever
contre cette pratique qu'elle espère purement
" accidentelle ", qu'elle pourrait nuire à la
crédibilité-même du CNADT.
C. LA COMMISSION PERMANENTE DU CNADT
Selon les informations communiquées à votre commission
spéciale, cette commission existerait déjà de façon
informelle. Elle fonctionnerait au sein du CNADT depuis 1997 et résulte
d'un accord tacite entre ses membres.
La présente disposition ne fait
donc qu'officialiser une pratique déjà existante
. Elle se
serait ainsi dernièrement réunie le 8 septembre 1998 et aurait
élu à cette occasion comme président, M. Robert SAVY
président du conseil régional du Limousin.
En créant une telle commission permanente, il s'agit de pallier le
faible nombre des réunions du CNADT et de mettre en place une structure
plus souple et réduite, et donc plus opérationnelle. Le
rôle qui lui est ainsi confié a été jugé
"
essentiel
" par le rapporteur de l'Assemblée
nationale dans la mesure où l'évaluation des politiques
d'aménagement est "
devenue particulièrement importante
avec le développement de la contractualisation
".
Confier l'évaluation de ces politiques au CNADT au travers de sa
commission permanente apparaît donc devoir constituer une initiative
intéressante eu égard à sa composition comprenant des
élus et des représentants des milieux socioprofessionnels. Il
convient cependant de rappeler que celle-ci ne doit pas empiéter sur les
prérogatives qui sont celles de la représentation parlementaire,
notamment grâce aux délégations parlementaires nouvellement
créées à cet effet.
Au plan des principes votre commission spéciale s'étonne
cependant de la procédure consistant à faire ratifier a
posteriori par la représentation nationale des dispositions qui, si
elles ont recueilli une large approbation au sein du CNADT, ont
néanmoins déjà été mises en oeuvre de
façon tacite.
S'agissant de sa composition, il lui apparaît indispensable de rappeler
que cette commission comprend
" des représentants de toutes ses
composantes "
. Doivent donc impérativement continuer à y
figurer, pour moitié
au moins
, des élus.
D. LES MOYENS DU CNADT
Figure dans le texte de la loi de 1995, la disposition selon laquelle le CNADT
peut se faire assister par les services de l'Etat "
pour les
études nécessaires à l'exercice de sa mission
".
Cette précision s'agissant du CNADT était alors apparue
nécessaire afin de souligner le caractère obligatoire de cette
aide, qui est indispensable au bon fonctionnement de cette institution.
Il apparaît donc opportun à votre commission spéciale que
soit explicitement visée également la commission permanente, afin
qu'elle puisse bénéficier d'une telle aide. Elle vous proposera
un amendement rédactionnel en ce sens.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé.
Article 5 -
Schéma régional
d'aménagement et
de développement du territoire (SRADT)
Cet
article modifie le contenu ainsi que les modalités d'élaboration
des SRADT
Malgré le changement d'articulation générale
résultant du remplacement du SNADT par huit schémas de services
collectifs (SSC), les schémas régionaux d'aménagement et
de développement du territoire institués par l'article 6 de la
loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire et
insérés au sein de l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7
janvier 1983 relative à la répartition des compétences
entre les communes, les départements, les régions et l'Etat
demeurent. Ils voient, cependant, leurs orientations modifiées.
I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT
La mise
en place des SRADT par la loi du 4 février 1995 a permis de confirmer le
rôle de la Région en matière d'aménagement du
territoire, d'autant plus que l'Etat n'est pas associé à son
élaboration qui relève de la compétence du seul conseil
régional. Le schéma régional était alors
conçu selon M. Yves Morvan comme "
un document d'orientation
à long terme souhaitant fixer des orientations fondamentales beaucoup
plus que comme un document de stricte planification
"
40(
*
)
.
A. LA DEFINITION DU SRADT
Trois grandes missions lui ont été conférées.
Il "
exprime les orientations fondamentales en matière
d'environnement, de développement durable, de grandes infrastructures de
transport, de grands équipements et de services d'intérêt
régional
".
Dans la loi de 1995, cinq orientations étaient donc
limitativement
énumérées :
- l'environnement,
- le développement durable,
- les grandes infrastructures de transport,
- les grands équipements,
- les services d'intérêt général.
Par ailleurs, il "
veille à la cohérence des projets
d'équipement avec les politiques de l'Etat et des différentes
collectivités territoriales dès lors que ces politiques ont une
incidence sur l'aménagement et la cohésion du territoire
régional
".
Enfin, il "
prend en compte les orientations du SNADT. Il prend
également en compte les projets d'investissement de l'Etat, ainsi que
ceux des collectivités territoriales et des établissement ou
organismes publics lorsque ces projets ont une incidence sur
l'aménagement du territoire de la région
".
B. LA PROCÉDURE D'ELABORATION DU SRADT
Le schéma régional d'aménagement et de
développement du territoire est élaboré et approuvé
par le conseil régional au terme d'une procédure permettant d'y
faire participer à des degrés divers et selon des
modalités distinctes tant les élus, que les représentants
institutionnels des milieux économiques et sociaux ou, in fine, le
public.
Il est ainsi "
élaboré et approuvé par le conseil
régional
après avis
des conseils généraux
des départements concernés et du Conseil économique et
social régional
".
De plus, les "
départements, les communes chefs-lieux de
département ou d'arrondissement, les communes de plus de 20.000
habitants et les groupements de communes compétents en matière
d'aménagement ou d'urbanisme
sont associés
"
à son élaboration ainsi que, le cas échéant,
"
les deux communes les plus peuplées du
département
" ne répondant pas aux critères
définis ci-dessus. Cette association à l'élaboration se
traduit par la formulation d'observations.
Par ailleurs, le projet de schéma régional "
avant son
adoption motivée
par le conseil régional
" est
"
mis pour
consultation
, à la disposition du public
pendant deux mois
". Celui-ci dispose alors tant des avis émis
que des observations qui ont pu être formulés lors de
l'élaboration du schéma.
C. DISPOSITIONS DIVERSES
Tous les cinq ans, le SRADT fait l'objet d'une évaluation et d'un
réexamen selon des modalités qui ne sont toutefois pas
expressément explicitées.
En outre, il est prévu que le plan régional
"
arrête en matière d'aménagement et de
développement du territoire, les priorités à mettre en
oeuvre pour la réalisation du schéma régional pour une
durée de cinq ans
".
Le contrat de plan Etat-région "
tient compte des
orientations
retenues par le schéma
régional
" ainsi que, le cas échéant par les
schémas interrégionaux, que ceux-ci concernent
"
l'aménagement, la protection et la mise en valeur du
littoral
" ou le "
développement et la protection de la
montagne
". En effet, en l'état actuel du droit en vigueur, tel
qu'il résulte des articles L. 4251-1 à L. 4251-4 du code
général des collectivités territoriales le plan de la
région après son adoption est adressé au ministre
chargé du plan. Sur son rapport, "
le Gouvernement
apprécie la compatibilité des plans des régions entre eux
ainsi qu'avec le plan de la nation
". Seules peuvent alors être
prévues par le contrat de plan Etat-région et par les contrats
particuliers pris pour son exécution les "
actions compatibles
avec les objectifs du plan de la nation
".
Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions
d'application du présent article. Il s'agit du décret du 30 mai
1997.
D. BILAN DE LA MISE EN PLACE DES SRADT
Dans l'ensemble il apparaît que les réflexions menées par
les régions ont difficilement abouti : l'Auvergne, la Basse
Normandie, le Languedoc Roussillon et le Midi-Pyrénées sont les
plus avancées, mais aucun schéma régional n'a
été à ce jour définitivement adopté. Il
convient cependant de relever que si juridiquement aucun SRADT à ce jour
n'a été finalisé, les régions ont néanmoins
effectivement accompli un important travail en ce domaine.
II. LE PROJET INITIAL DU GOUVERNEMENT
Selon
l'exposé des motifs de l'avant-projet de loi, "
la modification
du statut des SRADT permet de relancer la décentralisation
"
même si celui-ci "
n'est pas en lui-même un document
prescriptif
". Néanmoins dans la mesure où est
supprimé le SNADT, le Conseil économique et social dans son avis
a regretté "
la suppression des dispositions qui assuraient la
cohérence des projets d'équipements régionaux avec les
politiques de l'Etat dès lors que celles-ci avaient une incidence sur
l'aménagement du territoire régional
".
Se pose alors
la question récurrente de la mise en cohérence de ces
différents schémas régionaux. De même n'est pas
réglée la question de la sanction d'une éventuelle
non-compatibilité du SRADT par rapport aux schémas de services
collectifs
41(
*
)
.
A. LA DEFINITION DU SRADT
Le Gouvernement entend renforcer le caractère contraignant du
schéma régional sans pour autant lui donner explicitement de
valeur normative ou prescriptive. Il précise également son
ambition qui est de s'inscrire dans le " moyen terme ".
En conséquence, le schéma régional
n'"
exprime
" plus, mais "
fixe les orientations
fondamentales à moyen terme du développement durable du
territoire régional
"
42(
*
)
, notion qui constitue désormais
l'un des objectifs majeurs poursuivis en ce domaine par le gouvernement et qui
est explicitée au sein de l'article premier du présent projet de
loi.
A ce titre, l'objet du schéma n'est plus limitativement fixé.
Aussi selon le rapporteur de l'Assemblée nationale "
la
région se voit donc accorder une très grande latitude pour
l'élaboration de son schéma
". En effet, ce
schéma définit
notamment :
-
"
les principaux objectifs relatifs à la
localisation des grands équipements et des services
d'intérêt régional ",
-
" le développement harmonieux des
agglomérations ",
- la protection et la mise en valeur de l'environnement, des sites et des
paysages naturels et urbains ",
- " la réhabilitation des territoires
dégradés ".
Dans ce cadre, le contenu matériel du SRADT est désormais
défini par le législateur et comprend trois
éléments
43(
*
)
:
- un document d'analyse prospective,
- une charte d'aménagement et de développement durable du
territoire régional,
- des documents cartographiques qui sont "
assortis
" à
la charte précitée.
Par ailleurs, comme dans la loi du 4 février 1995, est
explicitée son articulation, avec les autres projets et notamment en
l'espèce avec les SSC qui ont désormais vocation à
remplacer le SNADT
.
Cette articulation est une donnée essentielle
et un
élément central compte tenu de la valeur indicative et non
prescriptive des SRADT, notamment par rapport aux différents documents
d'urbanisme, schémas directeurs et plans d'occupation des sols. Il est
ainsi prévu au titre de ce caractère indicatif et non prescriptif
du schéma régional qu'il peut "
recommander la mise en
place d'instruments d'aménagement, d'urbanisme ou de protection de
l'environnement, tels qu'un schéma directeur, un parc naturel
régional, une directive territoriale d'aménagement ou un
schéma de mise en valeur de la mer
".
A ce titre, il "
doit être compatible avec les schémas de
services collectifs
". Cette formule tient compte de la substitution
de ces derniers au SNADT dans la mesure où dans la rédaction
issue de la loi de 1995, le SRADT "
prend en compte les orientations du
SNADT
". A ce titre, Madame la Ministre avait tenu à relever
qu'elle n'y voyait "
pas de bouleversement majeur dans la
méthode qui vous est proposée./ La formule que nous proposons est
la seule à même d'assurer cette
cohérence.
"
44(
*
)
. Il apparaît en effet à
votre commission qu'il n'existe pas une différence de degré entre
les deux rédactions mais seulement une nuance rédactionnelle.
Elle vous proposera, par un amendement de cohérence
rédactionnelle, de substituer la dénomination de
" schéma directeur d'équipements et de services "
à celle de SSC.
Parallèlement se pose alors la question des schémas
régionaux qui seraient en voie d'adoption selon la formule
antérieure de la loi de 1995, et de leur devenir ainsi que cela a
été évoqué en commission à
l'Assemblée nationale. En l'espèce il s'agissait du schéma
de la région Auvergne qui devait être adopté au
début de cette année. Comme le souligne M. Christian
Estrosi, "
les assemblées régionales ont
déjà beaucoup travaillé et avec l'article 5 nous allons
perdre un temps considérable
.
/ A cause de cette disposition,
nous allons prendre un retard considérable par rapport à nos
partenaires européens
"
45(
*
)
.
B. LA PROCEDURE D'ELABORATION DU SRADT
L'architecture générale n'est pas globalement modifiée,
qu'il s'agisse de l'élaboration ou de l'approbation qui relèvent
toujours de la compétence du conseil régional, de la
procédure d'avis, de la formulation d'observations ainsi que de
l'association du public.
Dans l'avant-projet cependant, il était prévu de faire
évoluer de façon substantielle cette procédure, et
notamment de l'élaborer "
en association avec l'Etat
".
Cette dernière formulation reprenait les préconisations du
rapport Morvan précité mais n'a pas été retenue. La
" non-association " de l'Etat à son élaboration est
alors la conséquence du caractère indicatif et non prescriptif du
schéma régional.
Ainsi que le relève le rapporteur de l'Assemblée nationale, les
schémas, compte tenu de leur absence de caractère normatif sont
donc "
des documents indicatifs tirant leur force de la qualité
de la concertation dont ils sont issus
". Ce point a d'ailleurs
été implicitement confirmé lors des débats à
l'Assemblée nationale par Madame la Ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement
46(
*
)
.
Cependant quelques aménagements à cette architecture globale ont
été apportés. Outre les départements, les communes
de plus de 20.000 habitants ou groupements de communes,
y sont
désormais explicitement associés sous la forme d'observations
qui seront communiquées au public lors de sa consultation, in
fine
47(
*
)
:
- "
les agglomérations, les pays, les parc naturels
régionaux
,
- "
les représentants des activités économiques et
sociales et des associations
".
Comme l'a relevé en séance publique le rapporteur de
l'Assemblée nationale, "
le fait d'introduire les associations
dans les différentes instances de l'aménagement du territoire
constituait une des originalités de ce texte
"
48(
*
)
.
Par voie de conséquence une modification rédactionnelle est
également apportée afin de prendre en compte ces nouveaux
acteurs, en substituant à la notion de collectivités
associées celle de personnes associées.
C. DISPOSITIONS DIVERSES
S'agissant de la procédure de révision qui n'était pas
explicitement précisée dans la loi de 1995, il est
désormais indiqué que celle-ci aura lieu tous les cinq ans et se
fera "
selon la même procédure que celle fixée pour
son élaboration
". Ce parallélisme des formes conduit
donc à y faire participer toutes les personnes associées, dans la
rédaction initiale du projet de loi, à son élaboration
c'est à dire les agglomérations, pays, parcs naturels
régionaux
ainsi que les représentants des activités
économiques et sociales des associations.
Est par ailleurs supprimée la disposition qui prévoyait que le
plan de la région arrêtait en matière d'aménagement
et de développement du territoire les priorités à mettre
en oeuvre pour la réalisation du schéma régional. Cette
suppression doit être appréciée en liaison avec l'article 7
du présent projet de loi qui dispose que le plan de la région est
constitué par le schéma régional d'aménagement et
de développement du territoire. Le plan de région se voit ainsi
supprimé en tant que tel pour être désormais
constitué par le SRADT.
Il est également précisé que le contrat de plan
Etat-région "
contribue à la mise en
oeuvre
" et non plus "
tient compte "
des
orientations retenues par le schéma régional ou les
schémas interrégionaux, ce qui constitue a priori un changement
de perspective et de l'ordre des priorités. Cette différence de
rédaction vise à mettre en oeuvre un lien plus étroit et
fort entre le CPER et le SRADT, d'autant plus que ce dernier tient
désormais lieu de plan de la région.
Par ailleurs, cet alinéa prévoit que la "
mise en oeuvre
de la politique de cohésion économique et sociale de l'Union
européenne
est coordonnée avec
les orientations du
schéma régional d'aménagement et de développement
du territoire
". L'insertion de cette nécessaire dimension
européenne dans la politique d'aménagement du territoire et son
articulation avec les politiques nationales constitue, ainsi que votre
commission spéciale avait déjà tenu à le relever,
une avancée susceptible de pouvoir être intégrée au
texte de la loi de 1995. Cette rédaction affirme cependant
l'antériorité des politiques d'aménagement conduites au
plan régional en prévoyant qu'il revenait à la politique
européenne d'être cordonnée avec les orientations du SRADT,
et non l'inverse.
Aussi, votre commission spéciale vous proposera une nouvelle
rédaction de cette disposition qui lui apparaît plus
opératoire car précisant que "
les orientations du SRADT
s'insèrent dans la politique de cohésion économique et
sociale de l'Union européenne
".
En outre le SRADT vaut schéma des transports au sens de la loi
" LOTI " de 1982.
Est enfin maintenu le décret en Conseil d'Etat chargé de
déterminer les modalités d'application de cet article et
notamment ainsi que l'a indiqué en séance publique Madame la
Ministre, les dispositions relatives à la désignation des
représentants des activités économiques et sociales ainsi
que des associations qui participent à l'élaboration des
schémas régionaux.
III. LE TEXTE ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
A. LE CONTENU DU SRADT
Lors de son examen par l'Assemblée nationale, y ont été
apportés des précisions et des développements qui n'ont
cependant pas modifié substantiellement le fond du projet de loi
initial
.
Ces ajouts concernent deux point précis.
Il s'est agi en premier lieu de
préciser le statut des documents
cartographiques
qui constituent dans le projet de loi, outre le document
d'analyse prospective et la charte d'aménagement et de
développement durable un des trois éléments
matériels constitutifs du schéma régional. L'articulation
de ces documents cartographiques avec la charte a été
précisée et amplifiée. Les documents cartographiques
perdent de leur autonomie pour être rattachés explicitement et
directement à la charte régionale
49(
*
)
et " exprimer " ainsi le
projet d'aménagement et de développement durable du territoire
régional.
D'autre part, et de façon quelque peu contradictoire avec la
préoccupation initiale contenue dans le projet de loi qui entendait en
définir seulement et "
notamment les principaux
objectifs
", cette liste qui se voulait limitative à l'origine
a été développée au risque de perdre de sa
cohérence et, partant, de son effectivité.
Ainsi dans la rédaction transmise à votre Haute assemblée,
le schéma régional définit désormais
notamment
"
les
principaux objectifs relatifs à
la localisation des grands équipements, des infrastructures et des
services d'intérêt régional, ainsi qu'au
développement des projets économiques porteurs d'investissements
et d'emplois, le développement harmonieux des territoires urbains,
périurbains et ruraux, la protection et la mise en valeur de
l'environnement des sites, des paysages et du patrimoine naturels et urbains
et
la réhabilitation des territoires dégradés, et
prend en compte la dimension interrégionale et
transfrontalière
" !
B. LA PROCÉDURE D'ÉLABORATION
Les dispositions du projet de loi initial n'ont été
modifiées qu'à la marge
50(
*
)
.
S'agissant de l'association de nouveaux acteurs, en l'espèce les
représentants des associations, à l'élaboration et le cas
échéant à la révision du schéma
régional il a été précisé que lesdites
associations devaient être "
agréées
",
c'est à dire répondre à des critères objectifs
définis par la réglementation
51(
*
)
.
Cette précision traduit vraisemblablement la crainte de
l'Assemblée nationale devant " l'irruption " prévisible
de ces nouveaux acteurs qui sont par ailleurs représentés de
façon institutionnelle au travers des conseils économiques et
sociaux régionaux et, à ce titre, sont conduits à formuler
des avis, et non de simples observations, au moment de l'élaboration de
ces schémas. Il serait donc opportun d'en revenir à une
rédaction plus " serrée " de la liste des acteurs
appelées à formuler des observations.
En tout état de cause Madame la Ministre a indiqué que les
dispositions relatives aux représentants des activités
économiques et sociales et des associations "
seront
déterminées par le décret d'application prévu en
fin d'article
" laissant ainsi une vaste latitude d'action au
détenteur du pouvoir réglementaire.
C. LA PROCÉDURE DE REVISION
La périodicité de l'évaluation-révision du
schéma régional a été précisée :
elle est calquée par souci de cohérence et de logique sur celle
des schémas de services collectifs. Dans la rédaction de la loi
de 1995, cette révision avait lieu tous les cinq ans.
D. DISPOSITIONS DIVERSES
Par un amendement de précision rédactionnelle, il a
été précisé que le SRADT
"
intègre
" et non plus "
vaut
"
schéma des transports au sens de la loi " LOTI " de 1982.
Il lui est également possible de "
recommander la mise en place
d'instruments d'aménagement,
et de planification,
d'urbanisme ou
de protection de l'environnement, tels qu'un schéma directeur, un parc
national régional, une directive territoriale d'aménagement ou un
schéma de mise en valeur de la mer
".
L'introduction de cette notion devrait permettre selon les auteurs de
l'amendement "
d'introduire la planification dans ce texte sur
l'aménagement du territoire au côté des outils
traditionnels d'aménagement. Cette mise en perspective, dans la
durée, des choix qui sont opérés et leur prise en
considération dans le temps sont extrêmement importantes
".
IV. LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION SPÉCIALE
De façon générale, votre commission spéciale
s'étonne de l'absence de caractère normatif de nombre des
dispositions du présent article.
En le lisant elle a souvent le
sentiment de se situer au sein de l'exposé des motifs et non dans le
corps même du dispositif juridique de ce texte !
A.
LA PROCEDURE D'ELABORATION
Se pose de façon récurrente la question de la participation des
représentants des activités économiques et sociales ainsi
que des associations aux CRADT, présence à laquelle le Conseil
économique et social n'est pas favorable. Ainsi dans son avis
précité, il
" souhaite vivement que soit
évitée toute confusion entre les missions de ces instances (le
CNADT et les CRADT)) et celles exercées par le CES national et d'autre
part par les CES régionaux ".
Il vous est donc proposé d'accepter le principe de la présence de
représentants des activités économiques et sociales
même s'il convient de rappeler que ceux-ci y sont déjà
associés par l'intermédiaire de représentants du Conseil
économique et social régional qui participent à ladite
élaboration. Celui-ci a en effet par nature, vocation à assurer
de façon institutionnelle une telle représentation.
Il vous
sera cependant proposé d'y mentionner explicitement, au titre des
représentants des activités économiques et sociale, les
organismes consulaires. Ceux-ci ont en effet pleinement droit à y
figurer, ayant déjà été reconnus par le
législateur.
D'autre part, il apparaît que l'association de représentants
" des associations " à l'élaboration des SRADT
pêche à un double titre. Non seulement cette formulation est floue
et peu précise, mais elle risque, à ce titre, de perturber le bon
déroulement de la procédure d'élaboration des SRADT,
contrairement à l'objectif initial fixé par le gouvernement.
Votre commission spéciale tient à relever à ce titre que
lors de l'examen de ces dispositions à l'Assemblée nationale, les
arguments avancés tant par le gouvernement que par le rapporteur n'ont
pas permis de lever effectivement ces ambiguïtés. Ainsi la
précision apportée quant à la nécessité pour
les associations d'être " agréées " même si
elle n'est guère opérante traduit, malgré tout la prise de
conscience de ce risque par nos collègues députés.
En conséquence il vous propose d'accepter d'associer les associations
à l'élaboration des schémas régionaux en adoptant
pour cela une nouvelle rédaction de cet alinéa.
Il vous
demande pour cela de ne retenir que les associations agréées qui
auront été désignées à cette fin par le
conseil économique et social régional.
B.
L'ARTICULATION DU SRADT AVEC LES AUTRES DOCUMENTS
Votre commission spéciale tient à relever que deux
difficultés existent quant à l'articulation du SRADT et des SSC.
En effet, la somme des SSC ne constitue pas nécessairement un
schéma national cohérent, ce qui peut créer un
problème de juxtaposition, ainsi que l'avait fort justement
relevé le CES dans son avis évoquant à ce titre un
"
risque d'éclatement de la communauté nationale et
d'aggravation de la fracture territoriale et sociale
"
52(
*
)
.
De même, si des SRADT existent déjà ou sont en voie
d'élaboration avancée, comment assurer ou maintenir la
cohérence entre ceux régis par la loi de 1995 et ceux qui
sont prévus par le présent texte ? Enfin, il convient de
rappeler qu'en égard au caractère indicatif de ces documents,
aucune disposition ne vient sanctionner, le cas échéant, la
non-compatibilité de ceux-ci avec les schémas de services
collectifs.
Par ailleurs, il a été expressément
précisé que le SRADT veillait à la cohérence des
programmes d'équipement avec les politiques de l'Etat et des
différentes collectivités territoriales dès lors que ces
politiques ont une incidence sur l'aménagement et la cohésion du
territoire régional.
Cette disposition vient conforter celle qui figurait déjà dans la
loi de 1995 et précisait que le SRADT "
prend également
en compte les projets d'investissement de l'Etat, ainsi que ceux des
collectivités territoriales et des établissements ou organismes
publics lorsque ces projets ont une incidence sur l'aménagement du
territoire de la région
".
En outre, est également affinée l'articulation avec
le
contrat de plan Etat-Régions. En effet, il contribue désormais
à la mise en oeuvre, et non plus " tient compte " des
observations du SRADT, ainsi que, le cas échéant, du
schéma littoral ou du schéma " massif montagneux ".
Dans ce cadre, a été expressément prévue
l'association à la négociation des CPER, des collectivités
locales qui cofinanceraient des programmes. Cet élément constitue
un ajout auquel votre commission ne peut être que favorable.
Il convient enfin de se féliciter de la coordination prévue
entre les politiques nationales et la politique de cohésion
économique et sociale de l'Union européenne.
Ainsi que cela a
été déjà évoqué, votre commission
vous proposera un amendement rédactionnel consistant à mieux
articuler ce lien, les politiques nationales
"
s'insérant
" dans la politique européenne.
C. LE CONTENU DU SRADT
Votre commission spéciale vous propose une nouvelle rédaction du
contenu du SRADT. Il s'agit tout à la fois d'en préciser la
rédaction au plan formel mais également d'afficher un certain
nombre de préoccupations qu'elle estime insuffisamment prises en compte
ou développées dans le texte actuel du projet de loi.
Il vous est ainsi proposé de distinguer plus nettement entre la
définition des principaux objectifs et celle des autres notions
comprises dans le schéma régional.
De ce fait, il serait notamment précisé s'agissant des grands
équipements qu'ils doivent être " industriels et
commerciaux " et que, en cohérence avec l'article 22, les services
d'intérêt régional "
doivent concourir au maintien
d'une activité de service public dans les zones en
difficulté
". Cette prise en considération de ces zones
doit se lire en liaison avec l'article 2 du présent projet de loi
qui vise lesdites zones. A ce titre, la politique d'aménagement doit
notamment compenser les handicaps territoriaux et réduire les
écarts de ressources.
Par ailleurs en liaison avec les dispositions qui seront proposées par
votre commission spéciale en matière de création et de
développement des entreprises, il vous est proposé de faire
figurer la notion de développement économique territorial au
nombre des objectifs devant être contenus dans le SRADT.
Enfin, outre des modifications purement rédactionnelles, il serait
réaffirmé que le schéma régional prend en compte la
dimension interrégionale et transfrontalière.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter le présent
article ainsi amendé.
Article 5 bis -
Mise en oeuvre de
schémas
interrégionaux
Cet
article crée et définit le contenu ainsi que la portée des
schémas interrégionaux d'aménagement du territoire
I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT
Lors de l'examen de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire, il a
été mis en place deux schémas interrégionaux
d'aménagement : le premier concerne le littoral et le second la
montagne.
L'article 40 A de la loi du 3 janvier 1986 relative à
l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral
prévoit que les conseils régionaux des régions littorales
limitrophes peuvent coordonner leur politique du littoral et élaborer
à cette fin un
schéma interrégional de littoral
. Il
doit veiller à la cohérence des projets d'équipement et
des actions de l'Etat et des collectivités locales qui ont des
incidences sur l'aménagement ou la protection du littoral et cela dans
le respect des orientations du schéma national d'aménagement
(SNADT) et de celles des schémas régionaux d'aménagement
et de développement du territoire ( SRADT).
La loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la
protection de la montagne a été également modifiée
et complétée afin d'associer le comité de massif à
l'élaboration des orientations du
schéma interrégional
de massif
créé par la loi du 4 février 1995. Ces
schémas sont élaborés et approuvés conjointement
par les conseils régionaux après consultation du comité de
massif. Ils concernent des massifs qui s'étendent sur plusieurs
régions et font à ce titre l'objet d'un schéma
interrégional. Ils s'inspirent de considérations voisines de
celles ayant conduit à la mise en place du schéma littoral. Cela
permet ainsi aux régions de montagne d'élaborer en commun des
politiques interrégionales de massif grâce à des
schémas " ad hoc " sur lesquels les comités de massif
seront consultés. Ces documents doivent comme pour le schéma
interrégional de littoral respecter les orientations définies
tant par les schémas régionaux que par le schéma national
d'aménagement et de développement du territoire.
II. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
Cet article est issu d'un amendement qui, dans une rédaction proche,
avait été initialement repoussé lors de son examen en
commission, car le rapporteur estimait qu'il faisait double emploi avec des
dispositions existant déjà pour le littoral et la montagne. Le
rapporteur s'est par la suite déclaré favorable au principe
général posé par l'amendement qui a été
finalement adopté en séance publique.
Cette disposition vise à permettre l'élaboration
"
parallèlement et en cohérence
" avec les
schémas régionaux (SRADT), de schémas
interrégionaux d'aménagement et de développement pour des
territoires qui "
justifient une approche globale et concertée
de leur aménagement et de leur développement
".
Leur élaboration se fait à l'initiative de l'Etat ou des
régions concernées
et leur mise en oeuvre est assurée
par des conventions conclues entre l'Etat et les régions
concernées ou par les contrats de plan Etat-région.
En séance publique, la commission y a été finalement
favorable
ainsi que le Gouvernement, alors que des dispositions
semblables avaient été préalablement repoussées car
jugées trop précises ou faisant référence à
des éléments déjà évoqués par les
lois " montagne " ou " littoral ".
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La disposition ainsi adoptée " va dans la bon sens " et
rejoint une préoccupation souvent exprimée, tenant notamment
à la prise en compte insuffisante, voire inexistante, de la dimension
interrégionale
53(
*
)
par le
présent projet de loi.
De ce fait il a été déjà précisé au
sein de l'article 5 relatif au SNADT par voie d'amendement émanant en
séance du rapporteur, que ce schéma
" prend en compte la
dimension interrégionale et transfrontalière
". Votre
commission spéciale a été favorable à cette
adjonction.
Cet article poursuit un double objectif.
Il vise, d'une part, à étendre le dispositif des schémas
interrégionaux en définissant pour cela un principe à
caractère général et, d'autre part, à donner un
fondement législatif aux schémas interrégionaux en mettant
en place à cette fin un concept " ad hoc ".
Il s'agit ainsi de contribuer à mettre en place une politique
d'aménagement qui ne s'arrête pas aux frontières
administratives et puisse développer les synergies des politiques
régionales. Comme le relevait M. Patrick Ollier, "
de la
même façon que le pays peut être assis sur plusieurs
départements, voire plusieurs régions, nous proposons dans une
sorte de parallélisme des formes, de rendre possible la mise en oeuvre
de schémas interrégionaux
d'aménagement
"
54(
*
)
.
Il est cependant prévu que ces schémas sont
élaborés
à l'initiative de l'Etat ou des régions
concernées
, alors que les deux schémas interrégionaux
déjà existant
le sont à la seul initiative des conseils
régionaux
. Par souci de cohérence et afin d'éviter une
éventuelle concurrence entre l'Etat et les régions, il vous sera
proposé de préciser que ceux-ci ne pourront être
élaborés qu'à la seule initiative des régions.
Par ailleurs leur mise en oeuvre est assurée en liaison avec l'Etat au
moyen de conventions entre l'Etat et les régions concernées ou
par les contrats de plan Etat région.
Votre commission spéciale souhaiterait, s'agissant de ces schémas
interrégionaux que soit également réaffirmée leur
insertion dans l'espace européen à l'image de ce qui existe
déjà pour les schémas régionaux. Elle vous
proposera en conséquence un amendement dans ce sens précisant que
lesdits schémas doivent être compatibles avec les politiques de
coopération interrégionale mises en place par l'Union
européenne.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé
Article 6 -
Conférence
régionale de
l'aménagement et
du développement du territoire (CRADT)
Cet
article modifie la composition de la CRADT et précise certaines de ses
compétences.
Mise en place par la loi du 4 février 1995 et insérée au
sein de l'article 34 de la loi du 7 janvier 1983, la Conférence
régionale de l'aménagement et du développement du
territoire (CRADT) est le " pendant " régional du Conseil
national de l'aménagement et du développement du territoire (
CNADT ).
Il en existe une dans chaque région ainsi que dans la
collectivité territoriale de Corse.
I. L'ETAT DU DROIT
Ainsi que votre commission spéciale l'avait alors relevé, la
CRADT a été voulue comme "
une instance collégiale
où se trouvent représentés, l'Etat, les exécutifs
des collectivités territoriales, ainsi que le conseil économique
et social régional. Elle aurait pour mission d'examiner les conditions
de mise en oeuvre du schéma régional d'aménagement et de
développement du territoire./ Il convient ... d'assurer dans chaque
région un parallélisme avec le conseil national
d'aménagement du territoire
"
55(
*
)
.
A. LA COMPOSITION DU CRADT
Fixée dans ses principes par l'article 6 de la loi du 4 février
1995 précitée et insérée au sein de l'article 34 de
la loi du 7 janvier 1983, elle a été précisée par
le décret du 2 novembre 1995 conformément à la
dernière phrase du 2
eme
alinéa de cet article qui
dispose que "
ses membres sont désignés par décret
en Conseil d'Etat
".
Elle est composée :
- de représentants de l'Etat : le préfet de
région, les préfets de département, le ou les recteurs, le
Trésorier-payeur-général ;
- de représentants de l'exécutif de la
région : le président du conseil régional, et trois
membres ou plus (selon le nombre de départements dans la région)
de la commission permanente du conseil régional ;
- de représentants des exécutifs
départementaux : le président du conseil
général de chaque département;
- de représentants des exécutifs communaux et des
groupements de communes compétents en matière
d'aménagement et d'urbanisme : deux représentants
désignés par l'association des maires de chacun des
départements composant la région.
Elle comprend ainsi de 15 à 53 membres au plus, selon le nombre de
départements qui composent la région (de deux à huit). Ses
membres sont désignés dans des conditions définies par
décret en Conseil d'Etat.
Elle est co-présidée par le représentant de l'Etat dans
la région et le président du conseil régional.
S'agissant de la collectivité territoriale de Corse, par analogie avec
ce qui est prévu ci-dessus, y siègent le représentant de
l'Etat, le président du conseil exécutif, les présidents
des conseils généraux, des représentants des communes et
groupements de communes compétents en matière
d'aménagement ou d'urbanisme ainsi que le président du conseil
économique, social et culturel de Corse. De même, elle est
co-présidée par le représentant de l'Etat en Corse et le
président du conseil exécutif.
B. LE FONCTIONNEMENT
Elle exerce deux types de compétences :
D'une part, elle examine "
les conditions de mise en oeuvre du
SRADT
". A cette fin, elle "
se réunit au moins une
fois par an sur un ordre du jour déterminé
conjointement
" par ses deux co-présidents.
D'autre part, "
elle est consultée sur les schémas
régionaux ou interrégionaux qui concernent de manière
directe ou indirecte, dans la région les services publics ainsi que les
services privés participant à l'exercice d'une mission de service
public
".
II. LE PROJET DE LOI INITIAL
Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, il convient
de "
redynamiser ces CRADT qui peuvent assurer une meilleure
concertation entre élus et socioprofessionnels
".
Il rappelle pour cela que nombre de ces instances ne se sont pas ou très
peu réunies : dans les régions PACA et Aquitaine, il n'y a
pas eu de réunion ; dans les régions Alsace, Centre,
Franche-Comté, Limousin, Nord-Pas-de-Calais et Basse Normandie ne s'est
tenue que la réunion constitutive. S'agissant des autres régions,
seule la Bourgogne, la Picardie et Poitou-Charentes ont tenu deux
réunions.
Ainsi modifiée la CRADT pourrait donc exercer un rôle plus
important et devrait donc disposer des compétences " ad hoc ".
C'est l'objet de la mise en place de formations spécialisées
ainsi que de l'extension de son rôle à la consultation
préalable sur le SRADT, les SSC ainsi que sur les DTA.
A. LA COMPOSITION
La modification proposée a un double objet :
- remplacer le Président du CES régional par des
"
représentants
" du conseil économique et
social régional,
- étendre sa composition, à l'image de ce qui est pratiqué
pour la CNADT, à des représentants "
des pays, des
agglomérations, des parcs naturels régionaux et des
activités économiques et sociales et des associations
".
Par parallélisme, ce changement serait étendu à la
collectivité territoriale de Corse. La volonté du gouvernement
est de "
redynamiser
" les CRADT et ainsi de favoriser la
concertation entre élus et socioprofessionnels, ce qui devrait
être le gage d'une élaboration concertée du SRADT et,
partant, de son application effective.
B. LE FONCTIONNEMENT
1. Les formations spécialisées
A l'image de la commission permanente mise en place au sein du CNADT, il est
prévu d'instituer au sein des CRADT des
" formations
spécialisées
" qui se réunissent au moins une
fois par an sur un ordre du jour déterminé conjointement par les
deux co-présidents, c'est à dire par le représentant de
l'Etat dans la région et le président du conseil régional.
Ainsi que l'a indiqué Madame la Ministre lors des débats à
l'Assemblée nationale, avec ces formations spécialisées
"
c'est permettre à des groupes de travail ou des commissions
d'instruire des dossiers particuliers qui seront ensuite
présentés lors des séances plénières de la
CRADT. Je pense, par exemple, à des groupes de travail
thématiques sur l'examen des schémas de service
collectifs
"
56(
*
)
.
2. L'extension du champ de la consultation
La CRADT reste consultée sur les schémas régionaux ou
interrégionaux qui concernent les services publics et les services
privés qui participent à l'exercice d'une mission de service
public.
Mais, cette compétence consultative est étendue
57(
*
)
.
La CRADT est consultée sur
le SRADT, les SSC et les Directives territoriales d'aménagement,
à l'image de ce qui a été mis en place pour le CNADT.
Cette fonction de consultation en amont vient compléter celle existant
déjà et consistant pour elle à se réunir au moins
une fois par an afin d'examiner en aval,
" les conditions de mise en
oeuvre du SRADT
".
III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
Les modifications apportées sont limitées et consistent
uniquement à aménager, à la marge, les règles
concernant la composition, et en l'espèce à préciser le
statut des associations devant siéger au sein des CRADT.
A . LA COMPOSITION
S'agissant de la collectivité territoriale de Corse, il a
été précisé que les associations siégeant au
sein des CRADT doivent être "
agréées
"
sans que cela ait été également prévu pour les
régions " de droit commun ".
B. LES COMPETENCES
Elles n'ont pas été modifiées ou étendues.
Néanmoins lors des débats, certains députés
craignaient que l'accroissement des missions du CRADT ne se fasse aux
dépens des Conseils économiques et sociaux régionaux.
Madame la Ministre s'est déclarée consciente de ce risque de
"
doublon
".
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE
A . LA COMPOSITION
Votre commission spéciale partage le souhait de faire évoluer
la composition des Conférences régionales d'aménagement et
de développement du territoire afin d'en parfaire la
représentativité et, partant, d'en accroître le rôle
d'institution de dialogue.
Sur le principe, elle est favorable à ce qu'y siègent des
représentants tant des agglomérations, des pays, que des parcs
naturels régionaux. Il en est de même s'agissant des
représentants des activités économiques et sociales
même s'il convient de rappeler que ceux-ci y participent
déjà par l'intermédiaire de représentants du
Conseil économique et social régional. Celui-ci a en effet par
nature pour vocation d'assurer une telle représentation.
Il lui apparaît cependant que l'extension à des
représentants "
des associations
" pêche à
un double titre. Non seulement cette formulation est floue et peu
précise, mais elle risque, à ce titre, de perturber le bon
déroulement des travaux des CRADT contrairement à l'objectif
initial fixé par le Gouvernement.
Votre commission spéciale tient à relever à ce sujet que
lors de l'examen de ces dispositions à l'Assemblée nationale, les
arguments avancés tant par le gouvernement que par le rapporteur n'ont
pas permis de lever effectivement ces ambiguïtés. Ainsi la
précision apportée par nos collègues députés
quant à la nécessité pour les associations d'être
"
agréées
" bien qu'elle ne soit guère
opérante traduit cette crainte de voir se diluer l'efficacité des
CRADT. On peut, en outre, s'étonner que le recours à ces
associations agréées n'ait été envisagé que
pour la seule collectivité territoriale de Corse et non pour l'ensemble
des autres régions. Cet " oubli " reflète probablement
la précipitation dans laquelle semble avoir été
adoptée une telle disposition.
Compte tenu de ces éléments, et fort de certaines
expériences déjà pratiquées au niveau local, votre
commission spéciale vous proposera d'entériner un nouveau mode de
composition de ces CRADT qui respectent pleinement les principes
énoncés ci-dessus
. Elle entend ainsi organiser cette
conférence autour de deux collèges : le collège des
exécutifs et le collège consultatif chargé de l'assister
et dans lequel siégeraient les représentants de la
société civile élargie.
Cette formule originale permet ainsi d'associer ces représentants de la
société civile tout en ne lésant pas les élus
locaux, ainsi que les représentants de l'Etat qui, outre les
représentants des groupements de communes, des syndicats mixtes et du
CES régional, conservent, in fine, le pouvoir décisionnel. En
effet, eux seuls siègent au sein du collège exécutif. Le
collège consultatif regroupe les représentants des associations
agréées, compétentes en matière
d'aménagement, d'urbanisme ou de protection de l'environnement, des
universités et des organismes consulaires. L'interface entre ces deux
collèges est assuré par le représentant de l'Etat qui est
le seul à siéger dans les deux collèges.
Par ailleurs, la rédaction proposée qui fait siéger dans
le collège des exécutifs les représentants des
exécutifs " des groupements de communes compétents en
matière d'aménagement ou d'urbanisme, des syndicats mixtes "
n'exclut pas, de facto, les représentants des exécutifs des
agglomérations, ainsi que ceux des pays ou des parcs naturels
régionaux. En effet, la gestion de ces derniers est désormais
confiée à un syndicat mixte
58(
*
)
, tandis que les pays,
conformément à l'article 19 du présent projet tel que
rédigé par votre commission spéciale, pourront être
constitués en syndicat mixte ou en établissement public de
coopération intercommunale.
En tout état de cause, il apparaît nécessaire de lutter
contre l'inflation du nombre des membres composant ces conférences
régionales et, partant, de ne pas en limiter l'efficacité. Elles
comprennent actuellement déjà entre 15 et 53 membres selon le
nombre de départements, soit une moyenne de prés de 7 membres par
département !
Un élément doit également être confirmé et
conforté : la co-présidence de ces commissions par le
préfet de région et le président du conseil
régional.
Cela permet le cas échéant à ce
dernier de disposer d'un droit de veto et maintient donc le pouvoir des
élus sur lesdites conférences.
B. LES FORMATIONS SPECIALISEES
La mise en place de ces formations spécialisées se
réunissant au moins une fois par an permettra d'améliorer
opportunément les conditions de fonctionnement des CRADT et de pallier
un manque existant à ce jour.
C. LES MISSIONS
L'extension du champ de la compétence de ces commissions répond
à une demande très largement exprimée. Votre commission
vous proposera d'adopter un amendement de cohérence
rédactionnelle prenant acte de la substitution à la
dénomination de "
schémas de services
collectifs
" de celle de "
schémas directeurs
d'équipements et de services
".
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé
Article 7 -
Plan de la région
Cet
article prévoit que le plan de région est désormais
constitué par le SRADT
I. LE DROIT EXISTANT
Le plan de région a été institué par la loi n°
82-563 du 29 juillet 1982 et codifié au sein de l'article L.4251-1 du
code général des collectivités locales.
Il "
détermine les objectifs à moyen terme du
développement économique, social et culturel de la
région
" ( premier alinéa de l'article du code
général des collectivités territoriales
précité) pour une période de 5 ans, soit la période
d'application du Plan de la nation.
Par ailleurs, le plan de la région prévoit les programmes
d'exécution mis en oeuvre par la région soit directement, soit
par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions, les
départements ou les communes, les entreprises publiques ou
privées ou toute autre personne morale (second alinéa de
l'article L.4251-1).
En outre, les articles L. 4251-2 à L.4251-4 du code
général des collectivités territoriales précisent
les modalités de l'élaboration du plan de la région, ainsi
que celles des contrats de plan souscrits par la région avec
l'Etat
59(
*
)
. Figurent ainsi dans
le plan de la région, l'objet et la portée du contrat de plan que
la région propose de souscrire avec l'Etat. Il peut également
prévoir l'existence de contrats de plan souscrits en commun avec
d'autres régions. Après leur adoption les plans de région
sont adressés au ministre chargé du plan. Sur son rapport,
"
le Gouvernement apprécie la compatibilité des plans des
régions entre eux ainsi qu'avec le plan de la nation
". En
conséquence, seules peuvent être prévues par le contrat de
plan Etat-région et par les contrats particuliers pris pour son
exécution les "
actions compatibles avec les objectifs du plan
de la nation
".
Ces dispositions législatives ont été appliquées de
façon inégale par les différentes régions ;
selon les informations communiquées à votre commission
spéciale, moins de la moitié des régions disposeraient
aujourd'hui d'un tel document.
II. LE PROJET DE LOI INITIAL
Il est prévu de supprimer en tant que tel le plan de la région
puisque désormais "
le plan de la région est
constitué par le schéma régional d'aménagement et
de développement du territoire
".
Cette disparition a déjà été anticipée par
l'article 5 du présent projet de loi qui, en son 7°, supprime le
7eme alinéa de l'article 34 de la loi du 7 janvier 1983 qui
prévoit que "
le plan régional arrête en
matière d'aménagement et de développement du territoire
les priorités à mettre en oeuvre pour la réalisation du
schéma régional pour une durée de cinq ans
".
Par cohérence sont également supprimés par le
présent article les articles L. 4251-2 à L. 4251-4 du Code
général des collectivités locales qui concernent le plan
de la région.
III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
A l'initiative du Gouvernement cet article a été
complété afin que la rédaction du second alinéa de
l'article L 4251-1 du CGCT précité soit modifiée alors que
le projet de loi initial prévoyait sa suppression.
Dans le texte actuellement en vigueur, le plan de la région
"
prévoit les programmes d'exécution
mis en
oeuvre par les régions soit directement soit par voie contractuelle avec
l'Etat, d'autres régions, les départements ou les communes, les
entreprises publiques ou privées ou toute autre personne
morale
".
Désormais, dans la rédaction issue de l'Assemblée
nationale, le schéma régional d'aménagement et de
développement du territoire ( SRADT ) qui a été
substitué au plan de la région
"
fixe les
orientations
mises en oeuvre par la région soit
directement, soit par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions,
les départements les communes
ou leurs groupements
, les
entreprises publiques ou privées,
les établissements
publics
ou toute autre personne morale
".
IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE
Votre commission spéciale tient à relever que le Conseil
économique et social, dans son avis précité, a
déploré la suppression du plan de la région, relevant que
le SRADT et le plan régional n'avaient en effet pas la même nature
ni le même horizon temporel.
De même le rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale
soulignait que le SRADT est établi à moyen terme comme les SSC
c'est à dire pour environ vingt ans, alors que le plan de la
région était un outil de programmation établi sur cinq
ans. De même, lors des débats à l'Assemblé
nationale, M. Ollier avait indiqué que, en supprimant le plan de
région, c'est un élément de la notion de planification qui
est ainsi écarté et que disparaissait alors "
un
élément de référence absolument indispensable pour
une vision à long terme, que ce soit au niveau national ou au niveau
local régional
"
60(
*
)
.
Ces deux outils, plan de région et SRADT, seraient ainsi selon
M. Ollier des "
notions complémentaires
". Le plan
s'évalue dans le cadre du temps alors que le SRADT, lui, concerne
l'espace et l'aménagement du territoire. Il s'étonne donc pour la
regretter, de cette confusion rappelant en effet que les compétences
respectives du Plan et de la DATAR coexistent au plan national sans
difficulté.
Il convient cependant de rappeler que le contenu du SRADT a été
modifié. Ce schéma ainsi rénové permettra de
s'acquitter de cette tâche notamment en raison de son nouveau
contenu : un document prospectif, une charte d'aménagement assortie
de documents cartographiques, qui exprime le projet d'aménagement et de
développement durable du territoire. Aussi le remplacement du plan de la
région par le SRADT peut être accepté dans la mesure
où ce dernier est également un document élaboré
dans la perspective de moyen terme, à 20 ans, et disposant d'une
orientation spatiale.
En égard à ce changement de contenu, le SRADT a, de facto, le
caractère d'un plan.
Le présent article vise à lui donner la valeur juridique d'un
plan de la région.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter conforme cet article
Article 8 -
(Chap. V et art. 9 de la
loi n° 95-115 du
4 février 1995)
Suppression du groupement
d'intérêt public d'observation
et d'évaluation de
l'aménagement du territoire
Cet
article tend à abroger le chapitre V de la loi d'orientation du
4 février 1995 qui, composé du seul article 9,
crée un groupement d'intérêt public d'observation et
d'évaluation de l'aménagement du territoire.
Issu d'une initiative du Sénat, ce groupement d'intérêt
public a été chargé de
recueillir des informations et
des données
nationales et internationales sur l'aménagement
et le développement du territoire.
Le législateur lui a également confié la tâche
de
recenser les expériences de développement local
, de les
traiter et de les diffuser aux utilisateurs publics et privés.
Par ailleurs, ce groupement d'intérêt public devait
évaluer
les politiques d'aménagement et de
développement du territoire. La faculté lui était, en
outre, ouverte de charger le comité des finances locales de recueillir
les données nécessaires sur la situation et l'évolution
des finances locales.
Souhaitant la mise en place d'une véritable
capacité
d'expertise indépendante
, la commission spéciale du
Sénat -constituée pour l'examen du projet de loi qui aboutit
à la loi d'orientation du 4 février 1995- avait d'abord
envisagé la création d'un
observatoire national de
l'aménagement et du développement du territoire
.
Point n'est besoin, en effet, de souligner l'utilité d'une instance qui
rassemblerait les informations aujourd'hui dispersées et qui assurerait
ainsi une
synergie
entre les différentes institutions ou
organismes. Elle permettrait de mieux répondre à l'
exigence de
prospective
sans laquelle la détermination puis la conduite d'une
politique d'aménagement du territoire efficace ne peuvent être
envisagées.
Ce fut, en définitive, le
groupement d'intérêt
public
qui résulta des débats parlementaires. Cette formule,
certes moins ambitieuse, aurait pu néanmoins présenter un
grand intérêt.
Les travaux préparatoires de la loi d'orientation du
4 février 1995 mettent en évidence que cette nouvelle
instance n'a pas été conçue en opposition avec les
structures déjà existantes. Différents organismes
mènent en effet des études très utiles pour
éclairer les décisions en matière d'aménagement du
territoire, qu'il s'agisse de ceux du groupe d'études et de
réflexion interrégional (GERI), de l'INSEE ou de la DATAR. De
même, la commission européenne -à travers sa direction des
politiques régionales (DG XVI)- a développé une
fonction de documentation et de recensement des actions menées dans les
Etats membres en matière d'aménagement du territoire.
Les assemblées parlementaires -dans leur double mission
législative et de contrôle- jouent également un rôle
éminent dans l'évaluation des politiques d'aménagement du
territoire. Le Sénat -représentant des collectivités
territoriales aux termes de l'article 24 de la Constitution- veille avec
une
vigilance particulière
à toutes les questions qui
intéressent la vie de nos collectivités locales.
Le Conseil économique et social exerce pour sa part une mission
d'information et d'évaluation très utile, notamment travers sa
section de l'aménagement du territoire et des économies
régionales.
S'inscrivant dans ce cadre, le groupement d'intérêt public devait
donc
renforcer
les moyens d'information et d'évaluation existants.
On notera que la loi d'orientation du 4 février 1995
(
article 75
) a parallèlement prévu la
création, au sein du comité des finances locales, d'un
observatoire des finances locales dont les travaux sont d'ores et
déjà très utiles.
Chargé des missions rappelées ci-dessus, le groupement
d'intérêt public d'observation et d'évaluation de
l'aménagement du territoire devait être composé de
représentants du Parlement, des collectivités territoriales, des
groupements de communes, des administrations de l'Etat, des associations
nationales techniquement compétentes et du comité des finances
locales. Des personnalités qualifiées devaient également y
participer.
Or, le décret en Conseil d'Etat prévu par l'
article 9
de la loi d'orientation du 4 février 1995 n'a, à ce
jour,
jamais été pris
.
Les missions d'évaluation sont transférées au conseil
national d'aménagement et de développement du territoire, par
l'article 4 du projet de loi.
L'Assemblée nationale a, en outre, créé des
délégations parlementaires à l'aménagement du
territoire
(article 8 bis).
Ces délégations
seraient dotées d'une
mission permanente d'évaluation
et
d'une
mission consultative plus immédiate
concernant les
schémas de services collectifs. Cette fonction ne pourrait
néanmoins s'exercer
qu'à la demande du Gouvernement
. Elle
doit être rapprochée des dispositions insérées
à l'
article 2
du projet de loi -à l'initiative du
Gouvernement- qui prévoit le dépôt d'un projet de loi, au
plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan
Etat-régions. Il s'agit, en effet, par ces nouvelles dispositions de
compenser
au moins partiellement la suppression du rôle
décisionnel du Parlement, rôle qui avait été
clairement affirmé par la loi d'orientation du
4 février 1995.
Votre commission spéciale ne peut accepter cette
éviction du
Parlement
. Elle ne peut donc accepter que la création de
délégations parlementaires puisse constituer une alternative
satisfaisante. C'est pourquoi, elle vous a proposé de
rétablir
l'intervention du Parlement
dans la
définition des grands choix en matière d'aménagement du
territoire.
Tout en prenant acte, pour le
déplorer,
de l'absence de
constitution du groupement d'intérêt public, elle vous
suggérera de veiller à ce que les missions qui étaient
confiées à cet organisme
soient prises en charge dans le cadre
des délégations parlementaires
dont l'Assemblée
nationale a souhaité la création.
Ce n'est que sous le bénéfice de ces observations, qu'elle
vous propose d'adopter l'article 8 sans modification
.
Article 8 bis (nouveau) -
(article 6 sexies de
l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre
1958)
Création de délégations parlementaires
à l'aménagement
et au développement durable du
territoire
Résultant d'une initiative du rapporteur
M. Philippe
Duron, de M. Jean-Pierre Balligand et des membres du groupe socialiste,
cet article additionnel tend à prévoir la constitution, dans
chacune des deux assemblées, d'une délégation
parlementaire à l'aménagement et au développement durable
du territoire
.
Ces délégations comprendraient chacune
quinze
parlementaires qui seraient désignés de manière à
assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques.
La désignation interviendrait, en ce qui concerne les
Députés, au début de chaque législature et pour la
durée de celle-ci ; après chaque renouvellement partiel du
Sénat, pour les Sénateurs. Un suppléant serait
désigné dans les mêmes conditions, pour chaque titulaire.
Les présidents et vice-présidents de ces
délégations seraient élus par celles-ci au début de
chaque session ordinaire.
Ces nouvelles délégations seraient dotées d'une
mission
permanente d'évaluation
et d'une
mission consultative plus
immédiate
concernant les schémas de services collectifs.
S'agissant de la première de ces missions, les délégations
devraient "
sans préjudice des compétences des
commissions permanentes
", évaluer la mise en oeuvre des
politiques d'aménagement et de développement du territoire. Il
leur reviendrait également d'informer les assemblées
parlementaires sur les projets de schémas de services collectifs et
l'exécution des contrats de plan.
Pour mener à bien cette mission d'information et d'évaluation,
elles recueilleraient des informations et des données nationales et
internationales sur l'aménagement et le développement du
territoire ainsi que sur les expériences de développement local.
Il leur appartiendrait de traiter ces informations et données et de
procéder à des évaluations.
Le Gouvernement serait tenu de leur communiquer tout document -quelle que soit
sa nature- nécessaire à l'accomplissement de leur mission.
De manière plus immédiate, les nouvelles
délégations exerceraient une fonction consultative sur les
projets de décrets instituant les schémas de services collectifs,
prévus par l'
article 9
du projet de loi.
Cette fonction ne pourrait néanmoins s'exercer qu'à la demande du
Gouvernement. Les délégations disposeraient du délai
d'
un mois
pour se prononcer.
Le présent article apporte, par ailleurs, plusieurs précisions
sur les
modalités de fonctionnement
et les
procédures
applicables
:
- chaque délégation organiserait la publicité de ses
travaux dans les conditions fixées par le règlement de chaque
assemblée ;
- les délégations pourraient se saisir elles-mêmes de toute
question relative à l'aménagement du territoire, être
saisies par le Bureau de l'assemblée concernée soit à son
initiative soit à la demande de
soixante
députés ou
quarante
sénateurs mais aussi par une commission spéciale
ou permanente ;
- elles établiraient un règlement intérieur, lequel serait
soumis à l'approbation du Bureau de l'assemblée
concernée ;
- les dépenses afférentes à leur fonctionnement seraient
financées et exécutées comme dépenses des
assemblées parlementaires.
Le présent article prévoit, enfin, qu'à titre transitoire,
les premiers membres seraient désignés dans le délai
d'
un mois
à compter de la publication de la loi.
Il doit être rapproché des dispositions insérées
à l'
article 2
du projet de loi -à l'initiative du
Gouvernement- qui prévoit le dépôt d'un projet de loi, au
plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan
Etat-régions (cf. commentaire de l'article 2).
Il s'agit par ces nouvelles dispositions de
compenser au moins partiellement
la suppression du rôle décisionnel du Parlement
, rôle
qui avait été
clairement affirmé
par la loi
d'orientation du 4 février 1995.
Votre commission spéciale vous a proposé de
refuser cette
éviction du Parlement
de la définition des grands choix
stratégiques de l'aménagement du territoire. Elle ne peut donc
accepter que la création de délégations parlementaires
puisse constituer une réponse satisfaisante à la question
cruciale du rôle décisionnel du Parlement.
Elle vous proposera néanmoins
d'accepter la création de ces
délégations
, afin que soit prise en charge la fonction
d'observation et d'évaluation que le législateur de 1995 avait
confiées au groupement d'intérêt public qui n'a
malheureusement jamais vu le jour et qui est supprimé par l'article 8 du
projet de loi (cf commentaire de l'article 8).
Elle vous soumet néanmoins un
amendement
donnant une
nouvelle
rédaction
à l'article 8 bis.
Ces délégations ne sauraient être conçues en
opposition avec le travail des commissions permanentes qui jouent pleinement
leur rôle à la fois législatif et de contrôle. Tout
au contraire, elles devront
compléter l'activité des
commissions
permanentes
en leur apportant les informations et des
analyses susceptibles de nourrir leur réflexion. De même, ces
délégations devront avoir un rôle complémentaire de
celui des
offices d'évaluation
de la législation et des
politiques publiques créés par deux lois du 14 juin 1996.
Afin de mieux marquer la complémentarité entre les nouvelles
délégations et les commissions permanentes, votre commission
spéciale vous propose d'exclure -comme c'est le cas pour les offices
parlementaires d'évaluation- toute faculté
d'autosaisine
.
En revanche, la faculté de demander au Bureau de saisir les
délégations doit être ouverte -à l'instar de ce qui
est prévu pour les offices d'évaluation- aux
présidents
des groupes politiques
.
Le choix de l'Assemblée nationale de fixer à
quinze
le
nombre des membres de chacune de ces délégations doit être
approuvé. Il s'accorde bien avec la mission d'observation et
d'évaluation qui leur est confiée. il paraît
néanmoins inutile de fixer une
obligation
de désigner des
suppléants
. Cette obligation n'a pas été
prévue pour les offices d'évaluation de la législation et
des politiques publiques.
Chaque assemblée ayant sa propre délégation, il
n'apparaît, par ailleurs, pas nécessaire de mentionner dans
l'ordonnance de 1958 que
l'élection des présidents et vice
présidents
aura lieu au début de chaque session ordinaire,
précision, qui n'existe pas pour les délégations à
l'Union européenne. Des modalités différentes, comme c'est
déjà le cas pour les commissions permanentes et les
délégations à l'Union européenne, pourront ainsi
être envisagées.
Chaque délégation établira son
règlement
intérieur
qui semble pouvoir -à l'instar de ce qui est
prévu pour les délégations européennes- ne pas
être soumis à l'approbation du Bureau. De même, il
n'apparaît pas indispensable de prévoir une mention
spécifique relative à la
publicité des travaux.
Quant aux
missions
qui seront exercées par ces
délégations, votre commission spéciale vous propose de les
étendre au-delà de la simple mise en oeuvre des politiques
d'aménagement du territoire et de les charger en outre d'évaluer
l'exécution des schémas directeurs dont elle vous a
proposé la création.
Les délégations seraient compétentes, comme l'a
envisagé l'Assemblée nationale, pour rendre des avis sur les
projets de décrets relatifs à ces schémas.
Néanmoins, fixer un délai
d'un mois
pour que les
délégations se prononcent alourdirait inutilement la
procédure et ne paraît en outre pas nécessaire.
Enfin, il n'est pas non plus nécessaire de fixer un délai pour la
constitution de ces délégations,
délai qui ne
pourrait que susciter des difficultés selon la date de publication de la
loi. Chaque assemblée tiendra vraisemblablement à les
créer dans les meilleurs délais.
Votre commission spéciale vous propose l'article 8 bis dans la
nouvelle rédaction qu'elle vous soumet.
Article 9 -
(article 10 de la loi n°
95-115 du
4 février 1995) -
Remplacement des schémas sectoriels
par les schémas
de services collectifs
Cet
article a pour objet de modifier l'article 10 de la loi du
4 février 1995 afin de substituer des " schémas de
services collectifs " aux précédents " schémas
sectoriels ".
Alors que la précédente loi prévoyait l'adoption du
schéma national par le Parlement, l'élaboration des
schémas de services collectifs est renvoyée au seul domaine
réglementaire.
I - L'ARTICLE 10 DE LA LOI N° 95-115 DU 4 FÉVRIER 1995
L'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 a
prévu que les orientations du schéma national
d'aménagement et de développement du territoire institué
par l'article 2 de cette même loi devaient être
précisées par des schémas sectoriels établis par
décret dans un délai de dix-huit mois suivant la publication de
la loi.
L'institution des schémas sectoriels nationaux a été
défendue par la commission spéciale du Sénat
chargée d'examiner le projet de loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire en 1994-1995.
Celle-ci considérait qu'ils permettaient d'atteindre un triple
objectif :
- mieux préciser le cadre législatif dans lequel devait
s'inscrire le schéma national ;
- accroître les réflexions devant présider à la
conception et à la mise en oeuvre du schéma national ;
- et fournir des documents d'application directement utilisables par les
grandes administrations d'Etat concernées.
La mission d'information du Sénat sur l'aménagement du territoire
avait proposé d'établir de tels schémas sectoriels dans
quatre domaines : l'enseignement supérieur et la recherche, les
équipements culturels, les infrastructures et les
télécommunications.
Ce sont finalement six domaines qui ont été retenus par la loi du
4 février 1995 : enseignement supérieur et recherche,
équipements culturels, organisation sanitaire, communication,
télécommunications, infrastructures de transport.
II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT SUBSTITUE DES
SCHÉMAS DE SERVICES COLLECTIFS AUX SCHÉMAS SECTORIELS
1. Une nouvelle démarche : les schémas de services
collectifs
Le Gouvernement a décidé de revenir sur la déclinaison
d'un schéma national d'aménagement du territoire (SNAT) en
schémas sectoriels pour privilégier des schémas de
services collectifs.
La référence, dans l'article 2 de la loi du
4 février 1995, au schéma national d'aménagement du
territoire a été supprimée et l'article 9 du projet
de loi a substitué les schémas de services collectifs aux
schémas sectoriels.
Le Gouvernement a renoncé à l'élaboration d'un
schéma national adopté par la loi, ce schéma ayant
présenté de grandes difficultés de réalisation.
Les schémas de services collectifs sont établis par l'Etat ;
ils sont élaborés dans une perspective à vingt ans et
prennent en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire
européen. Leur élaboration donne lieu à une concertation
associant les collectivités territoriales, les organismes
socioprofessionnels, les associations et les autres organismes qui concourent
à l'aménagement régional.
Les schémas de services collectifs, en fixant les orientations des
politiques publiques stratégiques pour l'aménagement et le
développement du territoire, sont appelés à constituer le
socle du nouveau dispositif voulu par le Gouvernement.
Le recours à la notion de " service " constitue un changement
profond dans le contenu même de la politique d'aménagement du
territoire. En privilégiant une meilleure utilisation des
équipements existants sur le développement d'équipements
nouveaux, le texte présenté par Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, donne
l'impression d'établir un coup d'arrêt à la politique de
" conquête du territoire " développée depuis les
années 1960. Or, la France, qui dispose du territoire le plus
étendu au sein de l'Union européenne est aussi parmi les pays qui
rencontrent les plus fortes disparités de densités de population.
Réduire ces disparités en favorisant une meilleure
répartition des populations dans l'hexagone demeure un enjeu toujours
actuel et de première importance.
Favoriser la notion de services par rapport à celle d'équipements
revient, dans ces conditions, à privilégier une conception trop
défensive de l'aménagement du territoire assez proche de celle de
la conservation des espaces naturels. Votre commission spéciale vous
proposera de lever cette ambiguïté afin que la politique
d'aménagement du territoire demeure un outil au service des populations.
Le projet de loi prévoit l'élaboration de huit schémas de
services collectifs :
•
Le schéma de services collectifs de l'enseignement
supérieur et de la recherche
Ce schéma doit organiser le développement de l'offre de
formation et une répartition équilibrée de la recherche
national.
•
Le schéma de services collectifs culturels
Ce schéma doit définir les objectifs de l'intervention de l'Etat
pour favoriser l'accès de tous aux biens, services et pratiques
culturels et artistiques et prévoit le rééquilibrage de
l'offre culturelle sur le territoire.
•
Le schéma de services collectifs sanitaires
Ce schéma aura pour but d'assurer un égal accès, en tout
point du territoire, à des soins de qualité.
•
Le schéma de services collectifs de l'information et de
la communication
Ce schéma aura pour objectif d'assurer le développement
équitable des services d'information et de communication en tout point
du territoire.
•
Les deux schémas multimodaux de services collectifs de
transport de voyageurs et de marchandises
Ces schémas détermineront les différents objectifs de
services aux usagers et leurs modalités de mise en oeuvre en
répondant aux exigences économiques, environnementales et
sociales du développement durable.
•
Le schéma de services collectifs de l'énergie
Ce schéma définira les conditions d'une programmation
énergétique territoriale visant la maîtrise de la demande
ainsi qu'une meilleure efficacité et de développement des
énergies renouvelables.
•
Le schéma de services collectifs des espaces naturels
et ruraux
Ce schéma fixera les orientations fondamentales de la gestion, de la
protection et de la mise en valeur des patrimoines naturels et ruraux.
Compte tenu des nouvelles orientations en matière de planification
stratégique définies par le Gouvernement, ces schémas de
services collectifs sont appelés à constituer le cadrage
principal de la politique nationale d'aménagement et de
développement du territoire.
2. Des schémas élaborés en trois temps
Le projet de loi prévoit que ces schémas devront être
adoptés par décret avant le 31 décembre 1999.
Trois phases sont prévues dans l'élaboration des
schémas :
•
Une première phase de cadrage, conduite au sein de
l'administration centrale d'avril à septembre 1998, a déjà
eu lieu.
Cette phase pilotée pour chaque schéma par un
comité stratégique présidé par le ministère
technique en charge du schéma et associant outre la DATAR et le
commissariat général au plan, les autres ministères
concernés, devait permettre d'élaborer un document d'appui pour
l'élaboration proprement dite du schéma et a été
adressé aux préfets de région, aux recteurs pour ce qui
les concernait, et pour certaines questions au préfet coordonateur de la
phase déconcentrée.
Ce document devait comprendre au moins quatre types d'informations :
* des éléments de scénario d'évolution de la
demande permettant d'élaborer des propositions sur une hypothèse
à 20 ans ;
* des éléments de " contraintes ",
budgétaires, réglementaires, etc. qui cadreront et limiteront le
champ des possibles.
Ces deux premiers éléments constituaient le cadre
général de l'élaboration des schémas :
* les objectifs de l'Etat, formulés sous forme d'orientations et
d'enjeux assez globaux d'une part, de priorités (thématiques ou
géographiques) en nombre limité d'autre part ;
* enfin, la méthode à suivre, au plan local pour
l'élaboration de ces schémas (identification et classement des
objectifs, description et méthode d'évaluation des projets, mode
de classement des priorités, etc.).
•
Une seconde phase est en cours, d'octobre 1998 à avril
1999
, afin d'élaborer au niveau déconcentré des
propositions ayant vocation à entrer dans les schémas de services
collectifs.
Cette phase déconcentrée a trois objectifs :
- assurer un meilleur ancrage territorial des propositions, dès
lors que ces schémas doivent s'attacher à des besoins existants
ou en devenir ;
- favoriser à travers le pilotage unique du préfet (et
conjointement du recteur pour le schéma de services collectifs de
l'enseignement supérieur et de la recherche) la transversalité et
le décloisonnement de l'exercice et donc une meilleure articulation
entre les différents thèmes ;
- permettre une large association des partenaires territoriaux
(élus, socioprofessionnels, associations, usagers...) aux propositions
et aux choix qui seront faits.
Le Gouvernement considère que la qualité de la négociation
doit constituer un élément déterminant pour le
succès de cette démarche. Elle ne peut, dès lors, se
borner à une simple consultation des partenaires locaux mais devra
rechercher les formes appropriées permettant leur contribution et, dans
toute la mesure du possible, leur adhésion aux propositions qui seront
arrêtées (une cellule d'appui devrait être constituée
à cet effet par la DATAR).
Cette phase déconcentrée devrait se dérouler en deux
temps :
* d'abord une discussion sur les enjeux, les orientations et les
principaux objectifs afin de ne pas dénaturer le sens de l'exercice de
planification stratégique à moyen et long terme que constitue
l'élaboration de ces schémas ; à ce stade une
première synthèse, élaborée par l'autorité
déconcentrée, sera transmise au comité
stratégique ;
* dans un second temps seulement l'analyse des projets, le choix des
priorités...
Compte tenu de la grande proximité entre l'exercice de planification et
l'exercice de programmation, cette phase déconcentrée fera
l'objet d'échanges fréquents entre une cellule issue du
comité stratégique et le préfet coordonateur (ou-et ses
chefs de projets locaux) afin de préparer l'exercice de programmation.
•
Enfin, une troisième phase (avril-mai 1999)
est
sensée permettre aux différents comités
stratégiques d'arrêter, après synthèse et arbitrages
des propositions des préfets coordonateurs, les projets de
schémas de services collectifs soumis à décret en Conseil
d'Etat.
3. Une démarche qui privilégie une meilleure utilisation
des équipements existants au développement d'équipements
nouveaux
Le recours à la notion de service illustre la volonté d'optimiser
l'utilisation des équipements déjà existants de
préférence à des créations
ex nihilo
.
• Le Gouvernement considère que la notion de schémas de
services collectifs comporte trois innovations par rapport aux schémas
sectoriels :
- elle prend en compte les domaines de l'énergie et de la gestion
des espaces naturels et ruraux,
- elle dépasse les seuls objectifs d'équipements nouveaux
pour élaborer des réponses en termes de services rendus,
- elle fait appel à une concertation avec les partenaires locaux.
Les grandes orientations de la politique nationale d'aménagement du
territoire ont été arrêtées lors du comité
d'aménagement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997. Quatre
priorités ont été énoncées :
- restaurer la cohésion territoriale en veillant à
réduire les inégalités spatiales ;
- proposer les orientations d'un développement durable conduisant
la France vers un modèle de croissance soutenable ;
- contribuer à la compétitivité économique de
la France en favorisant notamment le développement des métropoles
régionales à vocation internationale et en recherchant une
meilleure synergie des politiques publiques et des initiatives locales ;
- consolider la décentralisation.
•
Le débat du 10 décembre 1998 au Sénat sur
l'aménagement du territoire a constitué une première
occasion de confronter les intentions du Gouvernement au contenu des
dispositions proposées.
Concernant notamment la dimension démocratique du nouveau texte,
à travers le recours à des procédures de concertations,
M. Jean François-Poncet, président de la commission des
Affaires économiques
, s'est inquiété
61(
*
)
que la suppression du schéma
national d'aménagement du territoire ait pour conséquence la
disparition de la consultation du Parlement. Il a observé que les
schémas de services seraient certes débattus au niveau des
régions mais que le Parlement n'aurait pas à en connaître.
Citant les propos de Mme Voynet, ministre de l'aménagement du territoire
et de l'environnement, comme quoi "
les schémas de services
collectifs (partaient) des besoins de services et d'équipements et non
de l'offre ou de la seule demande exprimée
", il s'est
interrogé sur l'identité des acteurs les mieux à
même d'exprimer ces besoins. Constatant qu'il s'agissait là de la
vocation même du Parlement, il a demandé au ministre si elle
accepterait que les schémas de services soient communiqués et
débattus au Parlement.
III. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EXCLUT DE
FAIT LE PARLEMENT DU PROCESSUS D'ÉLABORATION DES SCHÉMAS DE
SERVICES MALGRÉ LE SOUHAIT DES DÉPUTÉS
•
Le rôle du Parlement dans l'élaboration des
schémas de services collectifs a constitué l'essentiel de la
discussion de l'article 9 à l'Assemblée nationale,
comme un
écho aux remarques du Sénat, lors du débat sur
l'aménagement du territoire du 10 décembre 1998.
L'ensemble des membres de la commission de la production et des échanges
de l'Assemblée nationale a considéré que le Parlement
devait être réintroduit dans le dispositif.
Amendement n° 266 présentée par M. Duron, rapporteur, M. Marchand et M. Leyzour, adopté à l'unanimité par les membres de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale
" Rédiger ainsi la première phrase du
dernier
alinéa du II de l'article 9 :
" Les schémas de services collectifs sont soumis au Parlement dans
un projet de loi ".
De manière tout à fait remarquable, c'est à
l'unanimité que la commission de la production et des échanges de
l'Assemblée nationale a adopté l'amendement n° 266
prévoyant que les schémas de services collectifs seraient soumis
au Parlement dans un projet de loi.
La commission de la production et des échanges a également
adopté plusieurs amendements prévoyant la consultation
d'organismes spécialisés (commission supérieure du service
public des postes et télécommunications, comité national
de l'organisation sanitaire et sociale).
Lors du débat en séance publique, M. Georges Sarre, illustrant
l'opinion de nombreux députés, a regretté que la
démarche d'élaboration des schémas de service public ne
prenne pas véritablement en compte
l'accroissement quantitatif de
cette offre
62(
*
)
.
Il s'est interrogé sur les délais d'élaboration de ces
schémas, certains n'ayant toujours pas vu le jour.
Il a pointé le risque d'un manque d'articulation et donc de
cohérence entre les schémas de services collectifs et les plans
pluriannuels de modernisation des administrations ou avec les contrats de plan
Etat-régions. Le député de Paris a enfin
déclaré qu'il ne lui semblait "
pas légitime que
le Parlement soit dessaisi, et ce pendant vingt ans, des décisions en
matière d'aménagement du territoire
"
63(
*
)
et qu'"
un vote du Parlement
sur un schéma national mettant en cohérence les schémas de
services collectifs permettrait de résoudre le
problème
".
Dans le même registre, M. Yves Coussain a déploré que
"
tout le monde (soit) consulté, les collectivités
territoriales, les organismes socioprofessionnels, les associations, les autres
organismes, les régions, le Conseil national, à l'exception du
Parlement
"
64(
*
)
. M.
Michel Bouvard a déclaré ne pas pouvoir imaginer que le Parlement
ne soit à aucun moment saisi d'un programme d'ensemble d'infrastructures
routières et ferroviaires, il a considéré que
"
les enjeux étaient trop importants pour que nous acceptions
que les schémas soient mis en oeuvre par décret
".
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement, a déclaré que l'élaboration des
schémas de services publics, "
pierre angulaire du nouveau
dispositif de planification territoriale souhaitée par le
Gouvernement
" était placée sous le signe de la
confiance : "
confiance en l'Etat, d'abord, pour définir,
sur la base des choix stratégiques arrêtés à
l'article 2, les grandes priorités nationales des huit politiques
publiques fondamentales, celles-là mêmes que vous examinerez
à chacun des huit articles suivants. Confiance aussi dans les acteurs
dans les régions pour décliner territorialement, selon leurs
besoins et leur expérience, ces objectifs
nationaux
. "
65(
*
)
Ce faisant, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement, a confirmé explicitement à
travers cet appel à la confiance, une tendance à dessaisir le
Parlement de son pouvoir d'appréciation en matière
d'aménagement du territoire au profit d'une simple procédure de
consultation qu'illustre, par exemple, l'institution de
délégations à l'aménagement du territoire.
Dans cette perspective, M. Patrick Ollier a souhaité que
l'Assemblée nationale en revienne à la pratique qui veut que les
choix stratégiques soient décidés par le Parlement et lui
seul.
L'unanimité obtenue en commission a cependant été rompue
en séance publique, M. Philippe Duron, rapporteur, ayant
décidé de retirer son amendement n° 266
considérant qu'il était "
devenu sans objet après
l'instauration de la délégation et l'adoption de la disposition
prévoyant qu'un projet de loi d'orientation (serait) soumis au Parlement
deux ans avant l'échéance des contrats de plan
Etat-régions
"
66(
*
)
.
•
L'article 9, tel qu'il a été voté
par l'Assemblée nationale, est par conséquent très en
retrait de la rédaction adoptée par la commission de la
production et des échanges.
Il rebaptise les schémas sectoriels prévus par la loi du
4 février 1995 en schémas de services collectifs en
précisant que l'Etat doit s'assurer de leur cohérence.
Ces schémas, élaborés dans une perspective de vingt ans
prennent en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire
européen. Leur élaboration donne lieu à une concertation
associant les collectivités territoriales, les organismes
socioprofessionnels, les associations et les autres organismes qui concourent
à l'aménagement régional.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit
qu'après consultation des régions, du Conseil national
d'aménagement et de développement du territoire et des
conférences régionales de l'aménagement et du
développement du territoire,
ils sont adoptés par
décret avant le 31 décembre 1999
. Ils sont ensuite
révisés dans les mêmes formes au plus tard un an avant
l'échéance des contrats de plan Etat-régions.
L'article 9 prévoit deux consultations spécifiques :
- le schéma de services collectifs de l'information et de la
communication est adopté après avis rendu public de la Commission
européenne du service public des postes et
télécommunications ;
- le schéma de services collectifs sanitaires est adopté
après avis rendu public de la section sanitaire du comité
national de l'organisation sanitaire et sociale.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale pour cet article 9 ne
peut être considéré comme satisfaisant. L'éviction
de fait du Parlement du processus d'examen des schémas de services
collectifs doit être revue, par ailleurs, la notion d'équipement
doit être réaffirmée afin de donner de la substance
à la politique d'aménagement du territoire.
IV. VOTRE COMMISSION SPÉCIALE VOUS PROPOSE DE REMETTRE LA
POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AU CENTRE DE L'ACTION ET DU
DÉBAT POLITIQUE
Remettre la politique d'aménagement du territoire au centre de l'action
et du débat politique signifie insister sur la nécessité
de poursuivre la politique d'équipement du territoire et
réintroduire le Parlement dans le processus décisionnel.
Comme le déclarait
M. Jean François-Poncet, président
de la commission des Affaires économiques
, lors du débat du
10 décembre 1998 au Sénat, sur l'aménagement du
territoire :
" si les schémas de services, poutre
maîtresse du texte, n'étaient pas soumis au Parlement et si les
besoins étaient arbitrairement évalués par une
autorité administrative ou ministérielle, en fonction de
préoccupations qui pourraient -qui sait ?- être partisanes,
nous aurions tout lieu d'être inquiets, inquiets pour la
démocratie. "
.
67(
*
)
La nécessité de soumettre ces schémas à l'examen
du Parlement a été reconnue à l'unanimité par la
commission de la production et des échanges de l'Assemblée
nationale. Seule la détermination du Gouvernement a permis de revenir
sur une disposition que l'ensemble des députés considérait
comme indispensable.
Par ailleurs, votre commission vous propose de revenir à une approche
sectorielle pour la détermination des schémas d'équipement
afin que ne soit pas négligée la nécessité de
poursuivre l'effort de construction de nouvelles infrastructures, et ce, sans
minorer ce que la conception de services apporte.
L'intitulé de
" schémas directeurs d'équipements
et de services ",
que votre commission spéciale vous
propose d'adopter, illustre cette double préoccupation.
Elle vous propose également, compte tenu de l'abandon d'une
référence à un schéma national examiné par
le Parlement, de prévoir que ces schémas sont soumis au Parlement
dans un projet de loi avant d'être, ensuite, mis en oeuvre par
décret.
Le schéma national voté par la loi prévu par la loi du
4 février 1995, décliné en schémas sectoriels
édictés par décret, avait pour mérite de bien
distinguer le domaine de la loi qui valide les grands principes, du domaine
réglementaire plus attaché aux détails.
Cette
répartition n'étant plus possible, il est apparu
préférable à votre commission spéciale de
prévoir un vote du Parlement sur l'ensemble des schémas
sectoriels à une édiction par décret qui aurait pu
être comprise comme une démission du législateur.
Dans ces conditions, votre commission spéciale s'est interrogée
sur le moyen le mieux à même d'associer procédure
législative et réalisation de documents techniques comportant des
cartes, schémas, tableaux... Il lui a semblé utile
de
s'inspirer de la procédure suivie pour l'adoption des lois de plan qui
prévoit l'adoption par la loi d'un rapport annexé contenant
toutes les dispositions techniques
68(
*
)
.
L'ensemble des schémas d'équipements et de services pourrait tout
à fait être rassemblé en un rapport annexé à
un projet de loi. Le Parlement pourrait ainsi adopter les schémas sous
réserve de modification de certains points du rapport. Les
schémas deviendraient ainsi susceptibles d'être amendés.
Votre commission spéciale ne souhaite pas donner de portée
normative à ce rapport annexé
69(
*
)
, c'est pourquoi elle vous proposera de
prévoir dans cet article 9 que la mise en oeuvre des schémas
directeurs d'équipements et de services relèverait du
décret, une fois le rapport adopté.
L'adoption du rapport annexé par la loi constitue en soi une
procédure suffisamment solennelle pour que le Gouvernement tienne compte
dans la rédaction des décrets de mise en oeuvre des modifications
au rapport adoptées par le Parlement. Le rapport annexé a une
valeur politique à défaut d'avoir une valeur normative.
La procédure de la loi de Plan apparaît comme
particulièrement adaptée à la définition
d'objectifs d'aménagement du territoire. C'est pourquoi votre commission
spéciale vous proposera d'adopter un amendement de
réécriture de l'article 9 inspiré de cette
procédure particulière.
• L'amendement présenté par votre commission
spéciale modifie l'intitulé du chapitre V du titre premier de la
loi du 4 février 1995, les schémas sectoriels cèdent la
place aux " schémas directeurs d'équipements et de
services ".
La nouvelle rédaction proposée pour l'article 10 de la loi du 4
février 1995 prévoit que les schémas directeurs
d'équipements et de services (SDES) sont élaborés par le
Gouvernement dans une perspective de vingt ans à la suite d'une
concertation associant tous les acteurs participant à
l'aménagement du territoire et après consultation des
régions, du Conseil national d'aménagement du territoire et des
conférences régionales de l'aménagement et du
développement du territoire.
Les SDES doivent également tenir compte des projets
d'aménagement de l'espace communautaire européen.
Enfin, l'amendement proposé par votre commission spéciale
prévoit que les schémas directeurs d'équipements et de
services (SDES) sont adoptés par la loi sous la forme d'un rapport
annexé avant le 31 décembre 1999. Ce rapport peut être
amendé par le Parlement. Une fois ce rapport adopté, ils font
l'objet d'une mise en oeuvre par décret. Les SDES sont ensuite
révisés dans les mêmes formes au plus tard un an avant
l'échéance des contrats de plan Etat-régions.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 9 tel
qu'il résulte de la rédaction qu'elle vous a invité
à adopter par amendement.
Article 10 -
(articles 11 et 12 de la loi
n° 95-115 du 4 février 1995) -
Schéma de services collectifs de l'enseignement
supérieur
et de la recherche
Cet
article a pour objet d'établir un schéma de services collectifs
de l'enseignement supérieur et de la recherche cohérent avec le
plan Université du troisième millénaire (U3M).
I. LES ARTICLES 11 ET 12 DE LA LOI N° 95-115 DU 4 FÉVRIER
1995
L'article 11 de la loi du 4 février 1995
posait le principe d'un
schéma de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'article
12 définissait les principes applicables à l'enseignement
supérieur et à la recherche et les modalités de leur mise
en oeuvre. Il prévoyait que le schéma devrait organiser une
répartition équilibrée des établissements
d'enseignement supérieur sur le territoire national à travers
notamment la création d'universités thématiques dans les
villes moyennes.
Il prévoyait, pour les structures universitaires n'ayant pas le statut
d'université, la possibilité d'accueillir des activités de
recherche.
L'article 12
précisait que le schéma devait fixer les
orientations permettant d'assurer le rayonnement international des pôles
universitaires d'excellence.
Dans le cadre de la mission d'information sur l'aménagement du
territoire, le Sénat avait insisté sur le rôle et
l'importance des infrastructures intellectuelles avec comme objectif une
meilleure répartition de la " matière grise " sur le
territoire national. La mission d'information avait notamment proposé de
réviser le schéma " Université 2000 " afin de
l'orienter vers une répartition territoriale de la recherche selon la
clé suivante : un tiers en Ile-de-France et deux tiers en province.
La mission d'information préconisait également la création
d'universités de 3.000 à 5.000 étudiants, disposant de
filières de formations créées en fonction des perspectives
de recherche et de sortie professionnelle.
Elle appelait à l'implantation de " pôles
universitaires " construits à partir des troisièmes cycles
dans des villes de taille moyenne. Afin de permettre à ces structures de
tendre vers l'excellence, il était suggéré de les
spécialiser sur des créneaux très pointus pour le second
et le troisième cycles.
La mission d'information du Sénat sur l'aménagement du territoire
considérait l'essaimage des structures de recherche comme un corollaire
à celui des équipements universitaires. Des actions
particulières en direction des technopoles, des financements
appropriés et des mesures tendant à favoriser l'accès des
PME à la recherche étaient envisagés.
Il est à noter que certaines des préoccupations
mentionnées précédemment figurent dans le plan
Université du troisième millénaire (U3M). Il demeure par
contre des interrogations quant au contenu précis du schéma et
aux moyens financiers qui permettront son développement.
II. LE SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS DE L'ENSEIGNEMENT
SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE DOIT SERVIR DE SUPPORT À LA MISE EN
OEUVRE DU PLAN UNIVERSITÉ DU TROISIÈME MILLÉNAIRE (U3M)
Le schéma " Université 2000 " était construit
sur une logique quantitative qui ignorait l'aménagement du territoire et
renforçait en fait les déséquilibres régionaux. Sa
révision constituait donc une nécessité.
Le plan Université du troisième millénaire (U3M) doit
répondre à plusieurs objectifs :
- améliorer la qualité des locaux existants,
- faciliter les conditions de travail et de vie des étudiants,
- favoriser l'intégration de l'université dans la ville,
- inciter à la construction de véritables réseaux
universitaires grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de
l'information et de la communication.
Le déploiement des activités d'enseignement et de recherche en
réseaux doit favoriser le rayonnement national et international des
métropoles universitaires et permettre à chaque région de
proposer une offre complète de formation.
Le maillage du territoire par les instituts universitaires de technologie (IUT)
implantés dans des bassins d'emplois devrait favoriser les liens avec
les entreprises.
L'article 10 voté par l'Assemblée nationale comporte deux
paragraphes.
Le premier paragraphe de l'article 10
reprend les principaux objectifs
du plan Université du troisième millénaire (U3M) :
- répartition équilibrée des services d'enseignement
supérieur et de recherche sur le territoire national,
- développement de pôles à vocation internationale,
- offre de formation complète cohérente et de qualité
au niveau interrégional,
- développement des liens entre formations techniques et
professionnelles, valorisation de la recherche technologique,
- encouragement à l'essaimage de la recherche,
- définition d'objectifs de répartition géographique
des emplois de chercheurs et d'enseignants-chercheurs,
- définition des moyens à mettre en oeuvre pour favoriser
l'insertion professionnelle des étudiants et la formation en alternance.
Le second paragraphe de l'article 10
prévoit que la
conférence régionale d'aménagement et de
développement du territoire organise la concertation sur l'enseignement
supérieur et la recherche afin d'assurer la répartition
équilibrée des activités d'enseignement supérieur
et de recherche, de promouvoir une meilleure articulation entre recherche
publique et recherche privée et de favoriser les synergies avec le monde
économique grâce à la formation en alternance, à la
formation continue et au soutien de projets porteurs de développement
économique.
Le débat à l'Assemblée nationale a été
l'occasion de préciser la rédaction de l'article 10. Deux
amendements identiques n°
s
844 et 1037, l'un
présenté par M. Michel Bouvard et certains de ses
collègues, l'autre par M. Patrick Ollier et les membres du groupe
du Rassemblement pour la République appartenant à la commission
de la production, prévoyant que le schéma devait tenir compte des
priorités nationales et régionales en termes d'emplois, ont
été adoptés. L'objectif est d'assurer la meilleure
adéquation possible entre les formations et les besoins de
l'économie.
Deux autres amendements identiques, des mêmes auteurs que
précédemment, prévoyant que le schéma valorise la
formation continue, ont également été adoptés.
Un amendement n° 278 de M. Duron, rapporteur, a prévu que le
schéma devait encourager un double processus d'essaimage à partir
des centres de recherche, l'un de type fonctionnel vers le monde
économique, l'autre de type géographique, entre sites ou entre
établissements d'enseignement supérieur et de recherche, a
été adopté. Un amendement n° 726 de M. Cohen et
des membres du groupe socialiste a prévu que le schéma
favoriserait la diffusion de l'information et de la culture scientifique et
technique tandis qu'un amendement n° 282 de M. Duron, rapporteur,
reconnaissait qu'une place particulière devait être reconnue
à l'accueil des étudiants.
Par ailleurs, la rédaction du second paragraphe de l'article 9 a fait
l'objet d'un amendement de M. Duron, rapporteur. Cette nouvelle
rédaction insiste sur la nécessité de promouvoir une
meilleure articulation entre recherche publique et recherche privée et
de favoriser les synergies avec le monde économique.
III. VOTRE COMMISSION SPÉCIALE VOUS PROPOSE D'INSISTER SUR LA
NOTION DE RESEAUX D'ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT ET DE RECHERCHE
Votre commission spéciale considère que la situation actuelle des
localisations universitaires, comme les perspectives de moindre croissance du
nombre des étudiants, plaident pour que soit désormais
privilégier une meilleure répartition des enseignements
supérieurs entre les métropoles régionales et les villes
moyennes tout en assurant le renforcement des sites existants.
Dans cette perspective, le plan Université du 3
ème
millénaire (U3M) semble constituer une avancée par rapport au
plan Université 2000. C'est pourquoi votre commission spéciale
vous propose d'adopter globalement cet article 10 tel qu'elle vous incite
à l'amender de manière à mieux prendre en compte la
nécessaire adéquation entre les formations proposées et
les priorités des politiques de l'emploi et de développement
économique et la notion de réseaux d'établissements
d'enseignement et de recherche.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 10 tel
qu'il est modifié par l'amendement qu'elle vous a invité à
adopter.
Article 11 -
(article 12 de la loi n° 95-115 du
4
février 1995) -
Articulation de la carte des
formations supérieures et de la recherche
et du schéma de
services collectifs de l'enseignement supérieur
et de la recherche
L'article 11 coordonne les dispositions existantes de la loi
n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur et
celles de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation
pour l'aménagement et le développement du territoire avec
l'article 10 du présent projet de loi.
Le premier paragraphe
de l'article supprime la division de la
section 1 du chapitre V du titre premier de la loi du 4 février
1995 en deux sous-sections. L'intégration de la recherche dans le
schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de
la recherche avait rendu cette distinction inutile.
Le paragraphe II
de cet article propose une nouvelle rédaction de
l'article 12 de la loi du 4 février 1995 afin de rendre
compatible la carte des formations de l'enseignement supérieur avec le
schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de
la recherche.
La carte des formations supérieures, arrêtée par le
ministre de l'Education nationale et de l'enseignement supérieur,
détermine les lieux de localisation des établissements, les
habilitations à délivrer des diplômes nationaux et la
répartition des moyens.
Au cours de la discussion à l'Assemblée nationale,
M. Patrick Ollier a défendu deux amendements sur l'article 11
au cours de la séance publique. Le premier proposait de supprimer
l'article, le second prévoyait une incitation financière de la
part de l'Etat destinée à encourager les laboratoires
privés à choisir une localisation conforme aux orientations du
schéma national d'aménagement et de développement du
territoire.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article de
coordination sous réserve d'une modification rédactionnelle
tendant à substituer, dans le texte proposé pour l'article 11 de
la loi du 4 février 1995, les termes " schéma
d'équipements et de services de l'enseignement supérieur et de la
recherche " à ceux de " schéma de services collectifs
de l'enseignement supérieur et de la recherche ".
Article 12 -
(article 16 de la loi
n° 95-115 du
4 février 1995) -
Schéma de services collectifs
culturels
Cet
article substitue au schéma des équipements culturels,
prévu par l'article 16 de la loi du
4 février 1995, un nouveau schéma de services
collectifs culturels.
I.
LE SCHEMA DES EQUIPEMENTS CULTURELS PREVU PAR L'ARTICLE 16 DE LA
LOI DU 4 FEVRIER 1995
L'article 16 de la loi " Pasqua-Hoeffel " a institué un
schéma des équipements culturels afin de développer et de
promouvoir les équipements culturels d'intérêt national,
régional et local.
L'objectif de ce schéma est de parvenir dans un délai de dix ans
à un rééquilibrage de l'action culturelle de l'Etat entre
la région d'Ile-de-France et les autres régions.
Dans cette perspective, il prévoit que ces dernières
bénéficient, au terme de ce délai, des deux tiers des
crédits consacrés par l'Etat à l'action culturelle, soit
une inversion de la proportion actuelle.
II. LE SCHEMA DE SERVICES COLLECTIFS CULTURELS PREVU PAR PROJET DE LOI
L'article 12 du projet de loi substitue au schéma d'équipements
culturels, un
" schéma de services collectifs
culturels
", qui comme les sept autres schémas sectoriels du
projet de loi a vocation à servir de référence à
l'action de l'Etat dans ce domaine. Cette substitution s'accompagne d'un
élargissement substantiel des objectifs des schémas.
Les paragraphes I et II de cet article modifient respectivement
l'intitulé de l'article 16 de la loi " Pasqua-Hoeffel "
et le corps de cet article.
Le premièrement du paragraphe II du texte proposé prévoit
que le schéma de services collectifs culturels a, outre le
rééquilibrage de l'intervention de l'Etat entre Paris et la
Province, sept nouveaux objectifs.
Parmi ceux-ci, quatre objectifs constituent un rappel de ceux poursuivis par le
ministère de la culture, à savoir :
- définir
" les objectifs de l'Etat pour favoriser et
développer la création ainsi que l'accès de tous aux
biens, aux services et aux pratiques culturelles sur l'ensemble du
territoire "
;
- prévoir
" pour les organismes culturels qui
bénéficient de subventions de l'Etat, des objectifs de diffusion
de leurs activités ainsi que de soutien à la
création "
;
- renforcer
" la politique d'intégration par la
reconnaissance de toutes les formes d'expression artistique et de pratiques
culturelles "
,
- et favoriser
" l'usage des technologies de l'information et de
la communication pour développer l'accès aux oeuvres et aux
pratiques culturelles "
.
Le cinquième objectif du texte est de définir les
"
actions à mettre en oeuvre pour assurer la promotion et la
diffusion de la langue française, la sauvegarde et la transmission des
cultures et langues régionales et minoritaires
". La
référence à la langue française constitue un rappel
de la politique de défense et de promotion de la langue française
initiée par la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative
à l'emploi de la langue française, dite " loi Toubon ".
Celle relative aux cultures et langues régionales et minoritaires
s'inscrit notamment dans le contexte d'une éventuelle signature par la
France de la charte européenne des langues régionales ou
minoritaires du Conseil de l'Europe.
Deux derniers objectifs sont, enfin, plus particulièrement
marqués par le souci de l'aménagement du territoire :
- identifier "
des territoires d'intervention prioritaire, afin de
mieux répartir les moyens publics
",
- encourager
" le développement de pôles artistiques
et culturels à vocation nationale et internationale.
L'identification de territoires d'intervention prioritaire devrait permettre de
concentrer les efforts et les moyens publics sur la réduction des
inégalités et des déséquilibres constatés
tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle
régionale ou locale. Un atlas culturel du territoire devrait, à
cet effet, mettre en relief des zones où la densité de l'offre
culturelle est plus faible. Dans cette perspective, le ministère de la
culture entend renforcer les outils nationaux et régionaux d'analyse
statistique et cartographique de la vie culturelle permettant d'établir
un constat raisonné et précis des inégalités
culturelles.
L'organisation de pôles artistiques et culturels en région
devrait, par ailleurs, être fondée sur l'existence de
spécificités ou de vocations à conforter, liées au
patrimoine ou à l'existence de telles structures artistiques ou
culturelles. Il est ainsi envisagé de favoriser l'émergence de
tels pôles grâce à des moyens financiers dans le cadre des
contrats Etat-région, à des transferts de fonts patrimoniaux, en
particulier muséographiques et à l'élaboration de
stratégies coordonnées entre plusieurs établissements.
Le deuxièmement du paragraphe II de cet article remplace le
troisième alinéa de l'article 16 de la loi du
4 février 1995 par deux nouveaux alinéas, qui
composaient initialement l'article 13 du projet de loi.
Le premier alinéa confie à la conférence régionale
d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) le soin
d'organiser la concertation en vue de mieux coordonner les politiques
culturelles menées par l'Etat et les collectivités territoriales
dans chaque région.
La culture est, en effet, un domaine où, en l'absence de
répartition des compétences entre les différentes
catégories de collectivités territoriales, chacune a une
compétence générale. Aux termes de la loi n°63-663 du
22 juillet 1983 complétant la loi n° 63-8 du
7 janvier 1963 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat, toute collectivité territoriale peut, en
effet, librement créer des musées, des bibliothèques et
des établissements d'enseignement public de la danse, de la musique, de
l'art dramatique et des arts plastiques.
Etat et collectivités territoriales ont, dans ce cadre,
développé chacun à leur niveau, des équipements
culturels. Si les nombreux financements croisés ont imposé de
fait une concertation, la majorité des initiatives se fait sans
coordination entre les différents niveaux de décision.
Dans certains cas, cette situation conduit à multiplier des
équipements aux objectifs identiques dans certaines zones alors qu'on
assiste, par ailleurs, à des carences persistantes dans certains
territoires ruraux ou périurbains.
Il n'apparaît, dès lors, pas inutile de prévoir un lieu de
concertation pour contribuer à une meilleure coordination des politiques
culturelles menées par les uns et les autres. Le choix du CRADT comme
instance compétente semble justifié, compte tenu de sa
composition.
Le second alinéa prévoit que les contrats passés entre
l'Etat, les collectivités territoriales concernées et les
organismes culturels qui bénéficient de subventions de l'Etat
tiennent compte des objectifs consignés par le schéma de services
collectifs culturels.
II.
POSITION DE VOTRE COMMISSION
On ne peut, dans l'ensemble, que souscrire aux quatre premiers objectifs
introduits par le projet de loi qui sont, en définitive, les objectifs
de toute politique culturelle. L'égal accès de tous à la
culture, la promotion de la création et de la diffusion des oeuvres de
l'esprit sont, en effet, les raisons d'être de l'action de l'Etat et des
collectivités territoriales dans ce domaine.
La définition des objectifs de la politique culturelle a, certes,
évolué selon les époques, moins d'ailleurs sur le fond que
dans le choix des mots et des références.
L'article premier du décret n° 59-889 du
24 juillet 1959 portant organisation du ministère de la
culture rédigé par André Malraux disposait que
" le ministère chargé des affaires culturelles a pour
mission de rendre accessibles les oeuvres capitales de l'humanité, et
d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français,
d'assurer la plus vaste audience à son patrimoine culturel, de favoriser
la création des oeuvres de l'art et de l'esprit qui
l'enrichissent ".
La définition du schéma de services
collectifs culturels prévus par l'article 12, qui reprend pour une
large part les termes utilisés pour définir les attributions de
l'actuel ministre de la culture, témoigne de son époque en
évoquant les "
biens, services et pratiques
culturelles "
ou les "
nouvelles technologies de l'information
et de la communication
".
En ce qui concerne la promotion de la langue française et des langues
régionales, l'attachement de votre commission au principe
constitutionnel en vertu duquel la langue française est la langue de la
République n'est pas exclusif d'une promotion des langues
régionales. L'antagonisme entre l'unité nationale et la
pluralité des cultures régionales paraît, en effet,
aujourd'hui dépassé. L'inscription du développement des
langues minoritaires parmi les principes qui doivent guider l'action de l'Etat
appelle, en revanche, plus de réserves dans la mesure où
l'objectif de l'intégration des minorités au sein de la
République semble devoir primer devant la promotion des langues
minoritaires, quelque soit, par ailleurs, leurs intérêts culturels
et esthétiques.
Compte tenu des observations qui précèdent, il aurait
été aisé de susciter un débat sur les termes les
plus appropriés pour définir les objectifs d'une politique
culturelle ambitieuse. Votre commission spéciale n'a cependant pas
souhaité situer le débat à ce niveau
.
Il observe, en revanche, qu'en définissant les objectifs du
schéma de services collectifs culturels comme ceux de toute politique
culturelle, l'aménagement du territoire, qui est la raison d'être
de ce schéma, a été perdu de vue.
Il aurait été, certes, souhaitable que l'on puisse
considérer la politique culturelle comme étant en soi une
politique d'aménagement du territoire. Tel n'est malheureusement pas le
cas. Quarante ans après la création du ministère de
la culture, le déséquilibre entre Paris et la Province en
témoigne. Alors que les territoires situés hors Ile-de-France
regroupent 81 % de la population française, ils ne
bénéficient toujours que de 42,2 % du budget global du
ministère de la culture
70(
*
)
.
C'est pour cette raison que le volet culturel de la loi du
4 février 1995 s'était concentré sur les
équipements culturels et sur le rééquilibrage entre Paris
et la Province. Les équipements culturels sont, en effet, les
éléments structurant du territoire. Ils contribuent à
faire de la politique culturelle une politique d'aménagement du
territoire.
C'est, en effet, en créant des salles de spectacles, des écoles
de théâtre, de musique ou de danse dans les zones
dépourvues d'équipements culturels que les pouvoirs publics
peuvent contribuer dans ces zones au développement d'activités
culturelles et, partant, renforcer l'attractivité de ces territoires.
Le remplacement du schéma d'équipements culturels par un
schéma de services collectifs culturels ainsi défini
procède de l'idée que l'on substitue ainsi à une logique
de l'offre une logique associant l'offre et la demande. Il convient d'observer
que la mise en place d'un schéma d'équipements culturels suppose
une évaluation des besoins des populations concernées. Un
schéma d'équipements ne saurait, en effet, favoriser
l'implantation de théâtres prioritairement là où il
n'y a pas de public ou déjà une surabondance de l'offre. On ne
saurait donc assimiler le schéma d'équipements culturels à
une seule logique de l'offre.
Dans le domaine culturel, l'offre et de la demande sont, en effet,
étroitement imbriquées. C'est parce qu'il y a une forte demande
dans les grandes villes que les équipements culturels s'y concentrent.
C'est aussi en raison de l'absence dans certaines zones d'un véritable
réseau de services publics et d'enseignement des arts de la scène
que ces pratiques y sont délaissées.
Dans cette étroite imbrication de l'offre et de la demande, on est, en
revanche, fondé à penser qu'une politique d'aménagement du
territoire est prioritairement une politique d'offre. Cette politique tend, en
effet, à développer des activités culturelles dans les
zones rurales ou les zones urbaines sensibles où elles avaient
été délaissées faute d'infrastructures et non de
répondre aux aspirations culturelles sans cesse renouvelées des
populations des centres-villes des grandes agglomérations où
l'offre publique et privée est déjà abondante.
Il convient, par ailleurs, d'observer que le texte proposé par
l'article 12 participe d'une volonté d'énumération
exhaustive de principes et d'objectifs dont la portée juridique est
inégale. S'il est sans doute justifié d'indiquer dans un
exposé des motifs que le schéma des services collectifs
" s'appuie sur l'usage des nouvelles technologies de l'information et
la communication pour développer l'accès aux oeuvres et aux
pratiques culturelles "
, ou qu'il "
renforce la politique
d'intégration
", il n'était peut-être pas
indispensable d'introduire ces précisions, qui n'ont aucune
portée normative, dans le corps même du dispositif
législatif.
Ces observations ont conduit votre commission spéciale à
recentrer les modifications proposées par l'article 12 du projet de
loi pour l'article 16 de la loi
" Pasqua-Hoeffel "
sur un
objectif d'aménagement du territoire.
Dans cette perspective, elle a adopté un amendement tendant à
conserver les dispositions de l'article 16 relatives aux
équipements culturels et au rééquilibrage entre Paris et
la province et à ne retenir du projet de loi que les précisions
selon lesquelles ce schéma identifie des territoires d'intervention
prioritaire et encourage le développement de pôles artistiques et
culturels à vocation nationale et internationale ainsi que les
dispositions relatives à la coordination des politiques culturelles des
collectivités territoriales.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 13 -
(article 16-1 de la loi n°95-115
du 4
février 1995) -
Coordination des politiques culturelles et
mise en oeuvre du schéma de services collectifs culturels
L'Assemblée nationale a, à l'initiative de son
rapporteur, supprimé cet article après avoir inséré
ces dispositions à l'article 12 du projet de loi afin que
l'ensemble des dispositions du projet de loi relatives au schéma de
services culturels figure dans le même article.
Votre commission spéciale vous propose de maintenir cette
suppression
Article 14 -
(article 17 de la loi
n° 95-115 du 4 février 1995)
-
Schéma de services collectifs sanitaires
I. L'ARTICLE 21 DE LA LOI N° 95-115 DU
4 FÉVRIER 1995
L'article 21 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
prévoyait que le schéma national d'organisation sanitaire
était arrêté dans les conditions prévues au premier
alinéa de l'article L. 712-5 du code de la santé publique.
Trois objectifs particuliers lui étaient assignés :
- assurer une répartition équilibrée de l'offre
sanitaire ;
- accorder la priorité à la sécurité des
soins ;
- veiller à l'égalité des conditions d'accès
à ceux-ci sur l'ensemble du territoire et au maintien des
établissements de proximité.
Les
articles du code de la santé publique relatifs à la carte
sanitaire
et au schéma d'organisation sanitaire
Art. L. 712-1 :
La carte sanitaire et le schéma d'organisation sanitaire ont pour objet
de prévoir et de susciter les évolutions nécessaires de
l'offre de soins, en vue de satisfaire de manière optimale la demande de
santé.
A cette fin, ils sont arrêtés, dans les conditions fixées
à l'article L. 712-5, sur la base d'une mesure des besoins de la
population et de leur évolution, compte tenu des données
démographiques et des progrès des techniques médicales et
après une analyse, quantitative et qualitative, de l'offre de soins
existante.
Cette analyse tient compte des rapports d'activité et des projets
d'établissement approuvés.
La carte sanitaire et le schéma d'organisation sanitaire peuvent
être révisés à tout moment. Ils le sont
obligatoirement au moins tous les cinq ans.
Tous les trois ans, le ministre chargé de la santé remet au
Parlement un rapport sur l'état de l'organisation et de
l'équipement sanitaires.
Art. L. 712-2
La carte sanitaire détermine :
1° Les limites des régions et des secteurs sanitaires ainsi
que celles des secteurs psychiatriques mentionnés par l'article
L. 326 ;
2° La nature et l'importance :
a) Des installations nécessaires pour répondre aux besoins
de la population, y compris les équipements matériels lourds et
les structures de soins alternatives à l'hospitalisation et notamment
celles nécessaires à l'exercice de la chirurgie ambulatoire ;
b) Des activités de soins d'un coût élevé ou
nécessitant des dispositions particulières dans
l'intérêt de la santé publique.
La nature et l'importance des installations et activités de soins
mentionnées au 2° sont déterminées pour chaque zone
sanitaire. Les zones sanitaires constituées, selon le cas, par un ou
plusieurs secteurs sanitaires ou psychiatriques, par une région, par un
groupe de régions ou par l'ensemble du territoire sont définies
par voie réglementaire.
La liste des activités de soins mentionnées au b du 2° ainsi
que les conditions d'implantation et les modalités de fonctionnement des
installations où elles s'exercent sont précisées par voie
réglementaire.
La liste des structures de soins alternatives à l'hospitalisation
mentionnées au a du 2° est fixée par voie
réglementaire.
Art. L. 712-3
Le schéma d'organisation sanitaire détermine la
répartition géographique des installations et activités de
soins définies à l'article L. 712-2 qui permettrait
d'assurer une satisfaction optimale des besoins de la population.
Un schéma est établi pour chaque région sanitaire pour
tout ou partie de ces installations ou activités ; toutefois, des
schémas nationaux ou interrégionaux peuvent être
établis pour certaines de ces installations et de ces activités
de soins.
Art. L. 712-3-1
Pour chaque schéma d'organisation sanitaire, une annexe au schéma
élaborée selon la même procédure détermine,
compte tenu de la nature et de l'importance de l'ensemble de l'offre de soins
existante au moment où il entre en vigueur et des objectifs retenus par
le schéma, les créations, les regroupements, les transformations
ou suppressions des installations et unités qui seraient
nécessaires à sa réalisation.
Art. L. 712-3-2
En vue de mieux répondre à la satisfaction des besoins de la
population tels qu'ils sont pris en compte par la carte sanitaire et par le
schéma d'organisation sanitaire, les établissements de
santé peuvent constituer des réseaux de soins spécifiques
à certaines installations et activités de soins, au sens de
l'article L. 712-2, ou à certaines pathologies.
Les réseaux de soins ont pour objet d'assurer une meilleure orientation
du patient, de favoriser la coordination et la continuité des soins qui
lui sont dispensés et de promouvoir la délivrance de soins de
proximité de qualité. Ils peuvent associer des médecins
libéraux et d'autres professionnels de santé et des organismes
à vocation sanitaire ou sociale.
Les établissements de santé peuvent participer aux actions
expérimentales visées à l'article L. 162-31-1 du code
de la sécurité sociale.
La convention constitutive du réseau de soins est agréée
par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation.
Art. L. 712-3-3
Les communautés d'établissements de santé sont
constituées, au sein d'un secteur sanitaire, entre établissements
assurant le service public hospitalier, mentionnés à l'article
L. 711-4.
Toutefois, une communauté d'établissements de santé peut
être constituée entre des établissements relevant de
plusieurs secteurs sanitaires d'une même région sanitaire,
dès lors qu'ils sont situés dans le même pays au sens de
l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire.
Les communautés d'établissements ont pour but de :
1° Favoriser les adaptations des établissements de
santé aux besoins de la population et les redéploiements des
moyens qu'elles impliquent ;
2° Mettre en oeuvre des actions de coopération et de
complémentarité, notamment celles prévues par le
schéma régional d'organisation sanitaire et son annexe ;
3° Répondre aux besoins de services de proximité non
satisfaits dans le domaine médico-social, notamment pour les personnes
âgées et les personnes handicapées.
Une charte fixe les objectifs de la communauté et indique les
modalités juridiques de mise en oeuvre choisies par les
établissements parmi celles fixées à l'article
L. 713-12. La charte est agréée par le directeur de l'agence
régionale de l'hospitalisation.
Art. L. 712-3-4
A l'issue d'un délai de trois ans à compter de la date de
publication de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996, les
établissements publics de santé qui n'ont adhéré
à aucune communauté d'établissements sont tenus d'en
justifier dans un rapport adressé au directeur de l'agence
régionale de l'hospitalisation.
Le directeur de l'agence peut, au vu des termes de ce rapport, mettre en oeuvre
les dispositions prévues à l'article L. 712-20.
Art. L. 712-5
Les ministres chargés de la santé et de la sécurité
sociale arrêtent, après avis du Comité national de
l'organisation sanitaire et sociale institué par l'article
L. 712-6, la carte sanitaire ainsi que le schéma d'organisation
sanitaire lorsque cette carte ou ce schéma est national ou
interrégional. Dans ce dernier cas, ils recueillent également
l'avis des comités régionaux concernés.
Après avis du comité régional de l'organisation sanitaire
et sociale, le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation
arrête la carte sanitaire lorsque la zone sanitaire retenue pour son
élaboration est un secteur, un groupe de secteurs ou une région,
ainsi que le schéma régional d'organisation sanitaire.
Le schéma régional de psychiatrie est arrêté compte
tenu des schémas élaborés au niveau départemental
après avis des conseils départementaux de santé mentale
mentionnés à l'article L. 326.
La carte ou le schéma arrêté dans les conditions
prévues aux deuxième et troisième alinéas de cet
article est susceptible d'un recours hiérarchique auprès du
ministre chargé de la santé et de la sécurité
sociale, qui se prononce après avis du Comité national de
l'organisation sanitaire et sociale.
La référence à l'article L. 712-5 du code de la
santé publique dans l'article 21 de la loi n° 95-115 du
4 février est fondamentale. Elle signifie que les recommandations
relatives aux préoccupations d'aménagement du territoire ne
contredisent pas l'organisation et la détermination de la carte
sanitaire telles qu'elles ont été définies par la loi
n° 91-748 du 31 juillet 1991 et par l'ordonnance n° 96-346 du
24 avril 1996.
Les trois objectifs mentionnés dans l'article 21 de la loi du 4
février 1995 étaient tout à fait en phase avec la
philosophie présidant à la réorganisation des
équipements sanitaires. En conditionnant le maintien des
établissements de proximité à la priorité
donnée à la sécurité des soins, l'article 21
de la loi du 4 février 1995 anticipait même sur la logique
d'amélioration de la qualité des soins dans le respect des
équilibres financiers qui constitue un des fondements de l'ordonnance
n° 96-346 du 24 avril 1996.
II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT INSISTAIT SUR LA
NÉCESSAIRE COHÉRENCE ENTRE LE SCHÉMA DE SERVICES
COLLECTIFS SANITAIRES ET LES SCHÉMAS RÉGIONAUX D'ORGANISATION
SANITAIRE
L'article 14 du projet de loi déposé par le Gouvernement à
l'Assemblée nationale comportait deux paragraphes.
Le premier paragraphe
modifie l'intitulé de la section
consacrée au schéma d'organisation sanitaire de la loi du 4
février 1995 pour introduire la notion de schéma de services
collectifs sanitaires.
Le second paragraphe
réécrit l'article 17 de la loi du 4
février 1995 pour y inscrire les principes jusque là
rassemblés à l'article 21 de la même loi.
Le premier alinéa proposé pour cet article 17 assigne deux
objectifs principaux au schéma de services collectifs sanitaires :
- assurer un égal accès en tout point du territoire à
des soins de qualité,
- promouvoir la continuité et la qualité des prises en
charge en tenant compte des besoins de santé de la population, des
conditions d'accès aux soins, de la sécurité et de
l'efficience.
A moins de considérer que le précédent schéma
n'avait pas pour objectif de répondre aux besoins de santé de la
population, force est de constater que les principes directeurs du
schéma de services collectifs sanitaires sont très proches des
principes inscrits jusqu'à présent à l'article 21.
Le deuxième alinéa proposé pour cet article 17
précisait que le schéma était établi dans le
respect du principe d'équilibre financier de la sécurité
sociale. Cette disposition est importante puisqu'elle détermine le cadre
et donc les limites dans lesquelles doit s'inscrire le schéma de
services collectifs.
Le troisième alinéa proposé pour cet article 17
précise par ailleurs que le schéma est construit sur la base des
schémas régionaux d'organisation sanitaire ainsi que des
schémas nationaux et interrégionaux prévus aux articles
L. 712-1 à L. 712-5 du code de la santé publique.
III. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A INTRODUIT UNE
RÉFÉRENCE AU MAINTIEN DES ÉTABLISSEMENTS DE
PROXIMITÉ TOUT EN SUPPRIMANT CELLE RELATIVE AU RESPECT DU PRINCIPE
D'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Le débat à l'Assemblée nationale a été
l'occasion pour les députés de s'interroger sur l'articulation du
schéma de services collectifs sanitaires avec les schémas
régionaux tels qu'ils résultent de la loi hospitalière du
31 juillet 1991 et de l'ordonnance du 24 avril 1996. M. Jean-Pierre Balligand a
pu déclarer à cet égard que le schéma national ne
constituait que " la simple addition des schémas régionaux
d'organisation sanitaire (SROS) ".
Les députés ont souhaité revenir sur le deuxième
alinéa prévoyant que le schéma national prévoyant
que le schéma national était établi dans le respect du
principe d'équilibre financier de la sécurité sociale.
Dans le même temps, ils ont souhaité introduire dans le premier
alinéa une référence au maintien des établissements
de proximité.
Or, comme le déclarait Mme Dominique, Voynet, ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement,
" le principe
d'équilibre financier de la sécurité sociale a valeur
constitutionnelle. Comme tel, il s'impose à l'ensemble des lois
ordinaires, y compris celles relatives à l'aménagement du
territoire "
71(
*
)
.
On
peut, dès lors, s'interroger sur le sens de la suppression de
l'alinéa relatif à l'équilibre financier : s'agit-il
de supprimer une évidence que rien n'empêche pourtant de rappeler
ou bien s'agit-il d'affirmer plus ou moins clairement que les
considérations relatives à l'aménagement du territoire
doivent primer sur celles relatives à l'équilibre financier de la
sécurité sociale ?
Si la référence au principe d'équilibre n'était pas
indispensable, sa suppression s'avère en fait lourde d'incertitudes.
Ce doute a été accentué par l'adoption de trois
amendements identiques, n
os
297, 856 et 1049 prévoyant que le
schéma national prendrait en compte les SROS au lieu d'être
construit sur leur base.
Il apparaît que les amendements adoptés à
l'Assemblée nationale ont introduit une distance entre le schéma
de services collectifs sanitaires et les schémas régionaux
d'organisation sanitaire. L'existence d'un biais entre ces deux documents
pourrait s'avérer comme extrêmement dommageable. Il existe un
risque d'incohérence et donc d'inefficacité. Une
déconnexion du schéma national des SROS pourrait leur enlever
tout impact sur la réalité à moins de remettre en question
l'équilibre financier de la sécurité sociale s'il devait
constituer un obstacle à la gestion et à l'organisation de la
carte sanitaire.
En conséquence, il semble indispensable de revenir sur la
rédaction adoptée par l'Assemblée nationale afin d'assurer
une prise en compte des objectifs d'aménagement du territoire, ce que
n'assure pas le texte adopté, dans le respect de l'équilibre
financier de la sécurité sociale.
IV. VOTRE COMMISSION SPÉCIALE VOUS PROPOSE D'ARTICULER LA MISE
EN OEUVRE DES OBJECTIFS D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AVEC LES PRINCIPES
QUI DÉTERMINENT LA RÉALISATION DES SRO
S
Les objectifs d'aménagement du territoire pour être atteints,
doivent être intégrés par ceux-là même qui
sont en charge de la programmation et de l'organisation des équipements.
Il serait tout à fait regrettable d'aboutir à un schéma
d'organisation sanitaire qui prendrait le contre-pied des SROS. Le
schéma national d'organisation sanitaire doit au contraire s'inscrire
délibérément dans la logique de l'équilibre
financier afin d'influencer les choix " depuis l'intérieur ".
La réalisation des objectifs d'aménagement du territoire en
matière sanitaire doit être le fruit d'arbitrages à
" enveloppe constante ". C'est ainsi seulement que pourra prendre
concrètement sens la référence au maintien des
établissements de proximité et à la correction des
inégalités intra et interrégionales.
Dans ces conditions, votre commission spéciale vous propose d'adopter un
amendement prévoyant une nouvelle rédaction de l'article 14.
Cette nouvelle rédaction réaffirme les principes du schéma
national, rebaptisé "
schéma directeur
d'équipements et de services sanitaires
" :
- assurer un égal accès en tout point du territoire à
des soins de qualité ;
- corriger les inégalités intra et interrégionales en
matière d'offre de soins ;
- promouvoir la continuité de la qualité des prises en
charge compte tenu des besoins de santé de la population, des conditions
d'accès aux soins et des exigences de sécurité et
d'efficacité.
La rédaction de l'amendement prévoit que le schéma
directeur d'équipements et de services sanitaires veille au maintien des
établissements de proximité. Elle précise également
que ce schéma est établi dans le respect du principe
d'équilibre financier de la sécurité sociale.
La référence au maintien des établissements de
proximité, compte tenu des exigences de sécurité et
d'efficacité, constitue une précision essentielle. Elle traduit
la prise en compte d'une dimension majeure de l'aménagement du
territoire. Les zones rurales doivent pouvoir conserver ou développer
des équipements sanitaires chaque fois que cela est possible, cela est
également vrai de certaines zones urbaines sensibles.
A cet égard, la référence au principe d'équilibre
financier de la sécurité sociale est tout aussi essentielle
puisqu'elle inscrit la réalisation des objectifs d'aménagement du
territoire dans le cadre budgétaire qui détermine la politique
sanitaire.
Par ailleurs, l'amendement précise que le schéma directeur
d'équipements et de services sanitaires favorise la mise en
réseau des établissements de santé, assurant le service
public hospitalier et le développement de la coopération entre
établissements publics et privés. Il prévoit
également que ce schéma vise à améliorer la
coordination des soins en développant la complémentarité
entre la médecine préventive, la médecine
hospitalière, la médecine de ville et la prise en charge
médico-sociale. Cet alinéa est repris d'un amendement
adopté à l'Assemblée nationale.
Une question d'importance subsistait à l'issue de l'adoption de
l'article 14 par l'Assemblée nationale, relative aux modalités
d'établissement du schéma directeur d'équipements et de
services sanitaires. L'article 9 prévoit que les schémas
directeurs sont élaborés par le Gouvernement. Or,
l'établissement de la carte sanitaire relève des ministres
chargés de la santé et de la sécurité sociale
après avis du Comité national de l'organisation sanitaire et
sociale. Par ailleurs, c'est le directeur de l'agence régionale de
l'hospitalisation qui arrête le schéma régional
d'organisation sanitaire (art. L. 712-5 du code de la santé
publique). Il importe, dans un souci de cohérence et
d'efficacité, que la réalisation du schéma directeur
incombe aux autorités en charge de la politique sanitaire.
Dans ces conditions, l'amendement vous propose de prévoir que le
schéma directeur d'équipements et de services sanitaires est
construit sur la base de documents élaborés par les agences
régionales d'hospitalisation après avis des conseils
régionaux et des comités régionaux de l'organisation
sanitaire et sociale. L'amendement de votre commission spéciale
précise enfin que le schéma directeur doit être
cohérent avec les schémas régionaux d'organisation
sanitaire et les schémas nationaux et interrégionaux
prévus aux articles L. 712-1 à L. 712-5 du code de la
santé publique.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article dans la
rédaction qui résulte de l'amendement qu'elle vous propose
d'adopter.
Article 15 -
(article 20 de la loi n°95-115 du 4
février 1995) -
Schéma de services collectifs
de
l'information et de la communication
Cet
article substitue au schéma des télécommunications,
prévu par l'article 20 de la loi du 4 février 1995, un
schéma de services collectifs de l'information et de la communication,
qu'il propose d'insérer à l'article 18 de la dite loi.
I - LE SCHÉMA DES TÉLÉCOMMUNICATIONS DE LA LOI DU
4 FÉVRIER 1995.
A. UNE INITIATIVE DE LA HAUTE ASSEMBLÉE POUR FAIRE ENTRER LE
TERRITOIRE DANS LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION .
1. Les conclusions de la mission d'information sur l'aménagement
du territoire
La mission d'information sur l'aménagement du territoire
constituée au Sénat en 1992 avait, comme en témoignent les
développements qu'elle y a consacré dans son rapport
d'information
72(
*
)
, remis en
avril 1994, déjà saisi l'enjeu que représente
l'avènement de la société de l'information pour
l'aménagement du territoire. Elle considérait ainsi que les
télécommunications seraient appelées à jouer un
rôle aussi important dans l'avenir pour le développement des
territoires que celui des infrastructures de transport.
2. Les débats de la loi n° 95-115
C'est d'ailleurs le Sénat, dont l'intérêt en matière
de nouvelles technologies ne s'est pas démenti depuis, qui avait
introduit, le 3 novembre 1994, à l'initiative de sa commission
spéciale
73(
*
)
, un article
additionnel au projet de loi sur l'aménagement du territoire, fixant le
cadre de l'élaboration d'un schéma des
télécommunications.
La commission spéciale avait estimé :
" les télécommunications joueront, dans les
économies post-industrielles du XXIè siècle, le rôle
que les chemins de fer ont joué dans le développement industriel
du XIXè siècle
.
Or, les analyses menées actuellement dans le domaine des
télécommunications tendent à démontrer que
les
réseaux à haut débit -dits aussi " autoroutes de
l'information "- constituent un enjeu fondamental
, tant au niveau
économique qu'au niveau de l'aménagement du territoire. Si
demain, dans l'espace rural, l'information circule sur des " chemins
vicinaux " et non sur des " autoroutes ", les problèmes
auxquels sont confrontés ces territoires ne seront pas
résolus ".
C'est ainsi que, dans le prolongement du rapport remis au premier ministre
par M. Gérard Théry sur les autoroutes de l'information, le
dispositif proposé par la Haute Assemblée se fondait sur
l'objectif ambitieux qu'à l'horizon 2015, les autoroutes de
l'information soient accessibles à l'ensemble de la population.
Le dispositif était également inspiré par la conviction
que, pour relever un tel défi, la France devait affirmer
les valeurs
de service public,
dans le contexte réglementaire de l'époque
d'un monopole des télécommunications.
Aussi, le troisième alinéa de l'article 7 terdecies issu des
travaux du Sénat en première lecture, précisait-il
quelques règles de méthode. Il était prévu que
le schéma déterminerait les politiques industrielles et de
recherche qui devraient être engagées et qu'il évaluerait
les investissements nécessaires
.
Le quatrième alinéa tendait à assurer, par une politique
de tarification adaptée,
l'égalité des conditions
d'accès
aux services de télécommunications et
l'égalité des conditions de concurrence
entre les
opérateurs.
Le cinquième alinéa indiquait enfin que l'Etat pouvait favoriser
la promotion de services utilisant les réseaux à haut
débit au moyen, notamment, d'expérimentations. Cet alinéa
avait été complété, lors des débats, par un
amendement qui affirmait le principe
d'un accès prioritaire des
établissements et organismes éducatifs, culturels ou de formation
aux autoroutes de l'information
.
B. UNE VOLONTÉ CONFIRMÉE, À L'INITIATIVE DU
SÉNAT, PAR LA LOI DU 26 JUILLET 1996 DE RÉGLEMENTATION DES
TÉLÉCOMMUNICATIONS
1. La position du Sénat sur l'apport des
télécommunications à l'aménagement du territoire
Votre Haute Assemblée, fidèle à son souci constant de
garantir l'équilibre harmonieux du territoire, a veillé, lors de
l'examen de la loi de réglementation des
télécommunications, à ce que l'ouverture à la
concurrence de ce secteur ne soit pas l'occasion d'ouvrir une brèche
dans l'indispensable exigence d'aménagement du territoire. La Haute
Assemblée a, au contraire, contribué à son renforcement.
C'est ainsi qu'elle s'était félicitée
74(
*
)
des avancées dont l'ouverture
à la concurrence du secteur s'accompagnait, au rang desquelles :
- la confirmation et l'organisation du financement mutualisé
de
la péréquation géographique
assurant une tarification
égale de l'abonnement et des communications en tous points du
territoire, malgré une forte disparité des coûts de
revient ;
- la baisse, organisée par la loi,
des tarifs de communications
téléphoniques à longue distance
de France
Télécom, favorable notamment à l'espace rural et aux zones
peu denses ;
- les prescriptions de
couverture du territoire
, prévues aux
cahiers des charges des opérateurs.
Mais la Haute Assemblée avait souhaité aller plus loin. Ainsi,
si elle avait soutenu le principe d'une exemption partielle du financement du
service universel pour les opérateurs de téléphonie
mobile, instaurée par l'Assemblée nationale, elle l'avait
toutefois subordonnée, à l'initiative de votre rapporteur,
rapporteur du projet de loi, à un engagement de leur part
d'accroissement de leur zone de couverture.
Le Sénat avait aussi introduit, à l'initiative de votre
rapporteur, deux dispositions nouvelles en matière d'aménagement
du territoire :
- l'une demandant un rapport au Gouvernement sur la couverture du
territoire -et non de la population- par les réseaux de
téléphonie mobile, détaillant les moyens
nécessaires à la couverture des zones peu peuplées ;
- l'autre imposant que, dans les zones de revitalisation rurale et de
redynamisation urbaine, le schéma national des
télécommunications de la loi du 4 février 1995
détermine les conditions d'accès à des tarifs
préférentiels des collèges, lycées et
universités aux services de télécommunications les plus
avancés. Le Sénat montrait ainsi son souhait de voir figurer au
schéma directeur un accès privilégié aux
technologies modernes pour les établissements d'enseignement des zones
les moins favorisées de notre territoire.
Un rapport du Gouvernement au Parlement, rédigé en application de
l'article 23 de la loi de réglementation des
télécommunications, a d'ailleurs été
déposé en juillet dernier, sur
le bilan et les perspectives de
la couverture territoriale par la téléphonie mobile
.
Lors de l'élaboration de la loi de réglementation
précitée, le législateur,
et en particulier le
Sénat, à l'initiative de votre rapporteur, au nom de la
commission des affaires économiques
, avait en effet souhaité
"
assurer, à un terme rapproché,
la couverture des
zones faiblement peuplées du territoire ainsi que des routes nationales
et d'autres axes routiers principaux, par au moins un service de
radiotéléphonie mobile ou satellitaire
".
Votre rapporteur s'étendra donc quelque peu sur la question de la
couverture géographique - et non uniquement en termes de
population - par la téléphonie mobile
et sa mise en
oeuvre dans le cadre de la loi de réglementation des
télécommunications.
2. Le rapport du Gouvernement sur le bilan de la couverture territoriale par
la téléphonie mobile
Le rapport déposé en juillet 1998 par le Gouvernement
présente tout d'abord
le bilan de la couverture territoriale par les
services mobiles.
Il estime qu'au-delà des simples obligations de
leurs cahiers des charges, en termes de couverture de la population,
l'importance du niveau de couverture géographique dans l'argumentaire
commercial des opérateurs les a conduits à
un
déploiement de leurs réseaux allant au-delà de leurs
strictes obligations réglementaires.
Ainsi, le déploiement des réseaux de
radiotéléphonie en France permet d'offrir un service en
téléphonie 2 watts à
94 % de la population
sur 70 % du territoire,
à la mi-1997.
La couverture du territoire métropolitain par au moins un
opérateur de radiotéléphonie GSM
75(
*
)
,
courant 1997
, est
estimée comme suit :
COUVERTURE GÉOGRAPHIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE EN
1997
PAR AU MOINS UN OPÉRATEUR MOBILE GSM EN FRANCE
|
Taux de couverture |
Population |
Territoire |
|
Terminal 2 W ou 1 W |
94 % |
70 % |
|
Terminal 2 W " car-kit " |
97 % |
82 % |
|
Terminal 8 W |
98 % |
89 % |
Source : SAGATEL pour le secrétariat d'Etat
à
l'Industrie, rapport précité.
Le rapport estime que le développement naturel du marché devrait
conduire à une stabilisation à moyen terme de la couverture
autour de 90 à 95 % de la population pour chaque
opérateur, ce qui correspond à
une couverture
géographique de l'ordre de 75 % du territoire d'ici l'an 2000,
soit un gain de l'ordre de 5 points de taux de couverture
géographique par rapport à la couverture en 1997.
Compte tenu de la rapidité -que nul n'avait pu prévoir- de
l'augmentation du taux de pénétration de la
téléphonie mobile dans notre pays, à 20,7% au 16 mars
1999, soit plus de 12 millions d'abonnés
76(
*
)
,
il est fort probable que le
taux de couverture géographique des trois quarts soit atteint encore
plus rapidement que ne le prévoyait le rapport gouvernemental.
Le rapport permet ensuite
d'identifier les zones non couvertes
. Les
30 % du territoire non couverts en 1997 en téléphonie avec
appareil de 2 Watts, se répartissent en deux ensembles de
structures très différentes :
-
un ensemble diffus de zones de petite taille
, de quelques
km² à quelques dizaines de km², qui représente
3,5 % du territoire et moins de 1 % de la population
. Le rapport
précise que l'existence de zones diffuses correspondant à des
" trous " de la couverture
résulte plutôt de la
qualité -ou de l'absence de qualité- du service offert par les
opérateurs. Ceux-ci vont donc poursuivre leurs efforts
d'amélioration et d'extension de la couverture dans ces zones qui ne se
différencient guère, en terme de potentialité de
marché, des territoires mieux couverts qui les entourent ;
-
" ensemble de zones non-couvertes
plus
structurées, ayant une plus grande dimension et
une unité
géographique réelle "
; la surface de chaque
zone s'échelonne de 100 à 300 km² pour les plus
petites à près de 9.000 km² pour la plus étendue.
Le rapport estime que la couverture de ces zones est un problème de
nature très différente dans la mesure où il s'agit souvent
de régions moins peuplées ou de nature physique plus
difficile : montagnes, forêts, collines, zones marécageuses.
Le rapport estime que la conjonction entre des coûts de couverture plus
élevés et des perspectives de marché limitées
signifient que ces zones ne devraient pas être couvertes par le simple
jeu du marché et la volonté commerciale d'extension de couverture
mise en oeuvre par les opérateurs, sauf quelques cas limités.
Votre commission spéciale ne peut évidemment pas rester
insensible à un tel constat. Mais avant d'envisager de proposer à
la Haute Assemblée de remédier, par des propositions
précises, à de telles insuffisances du marché, elle a pris
en considération les conséquences économiques et
financières d'une telle démarche, ainsi que le contexte
technologique actuel, avec la commercialisation prochaine des services
satellitaires.
Le rapport du Gouvernement évalue le coût d'une couverture des
zones d'ombre actuelles.
Le rapport s'appuie sur des modélisations technico-économiques
tendant à identifier les coûts nécessaires à une
extension de la couverture territoriale. La conclusion de cette
évaluation économique, que le rapport assortit d'une illustration
cartographique, est la suivante :
5 points supplémentaires
de couverture peuvent
être atteints, comme cela a déjà été dit,
grâce au simple jeu du marché
. IL s'agit de zones qui
seraient rentables pour les opérateurs et qui correspondent au niveau de
complément de couverture qu'ils envisagent à l'horizon de l'an 2
000 ;
7 points supplémentaires de couverture
correspondent
à des zones qui
" pourraient devenir rentables dans quelques
années à condition qu'un seul opérateur exploite cette
zone ".
Le développement spontané
du
marché peut conduire à de telles situations qui peuvent, en
outre, être favorisées de façon plus volontariste. Le
rapport estime
" qu'un
mécanisme d'exemption
similaire
à celui instauré par le Parlement en 1996 pourrait
éventuellement permettre de prendre en charge le financement de la
couverture géographique de ce deuxième niveau " ;
8 points supplémentaires de couverture
pourraient
résulter d'une
" coordination des opérateurs ",
c'est-à-dire d'une
" organisation de marché "
visant à éviter la duplication des réseaux, assortie soit
d'une aide à l'investissement, soit du comblement du déficit
d'exploitation
;
10 points résiduels de couverture
nécessiteraient,
pour être couverts, de très lourdes aides à
l'investissement et à l'exploitation :
2,3 milliards de
francs pour l'investissement et 1,2 milliard de francs pour couvrir le
déficit d'exploitation, pour 10 % du territoire et 1,4 % de la
population.
Le rapport préconise de recourir, pour ces derniers
points géographiques, à la couverture par les services de
communication satellitaire.
Votre commission spéciale a examiné l'ensemble de ces
propositions avec la plus grande attention. La loi de réglementation des
télécommunications prévoyant,
" au moins une fois
tous les quatre ans "
, donc en juillet 2000 au plus tard, une clause
de rendez-vous avec le Parlement pour l'enrichissement du service universel des
télécommunications, votre commission spéciale estime que
leur éventuelle traduction législative y trouverait parfaitement
sa place.
En outre, ce calendrier permettrait de prendre en considération les
progrès de couverture qu'auront apporté, d'ici là,
l'arrivée de nouveaux services, fonctionnant avec une technologie
satellitaire : les services de communication personnelle par satellite
(S-PCS).
L'objectif des S-PCS (tels Iridium, Globalstar, ou ICO) est de fournir,
à l'échelle planétaire, au moyen d'une interconnexion
entre satellites d'un même " réseau ", des services de
télécommunications à destination de terminaux mobiles ou
fixes, venant effacer les " zones d'ombre " de la couverture des
services mobiles terrestres.
La " première génération " de services
satellitaires
, dont le coût d'abonnement est appelé à
se réduire avec leur diffusion, offrira une gamme de services similaire
à celle des réseaux mobiles terrestres :
téléphonie, télécopie, transfert de données
à bas débit.
Les principaux projets de ce type sont les suivants :
LES PRINCIPAUX PROJETS DE COUVERTURE SATELLITAIRE
|
Projets |
Iridium |
ICO |
Globalstar |
East |
|
Groupes industriels de réfé-rence |
Motorola |
Inmarsat |
Loral |
Matra Marconi Space |
|
Nombre de satellites |
66 |
10 |
48 |
1 |
|
Couverture |
mondiale |
mondiale |
mondiale |
régionale |
|
Date d'ouverture du service |
1998 |
2000 |
1998 |
2001 |
|
Coût du projet en milliards de dollars |
3 |
3 |
2,5 |
0,8 |
Source : Idate et opérateurs, tableau figurant
dans
le rapport annuel de l'Autorité de régulation des
télécommunications.
La " deuxième génération " de projets
satellitaires
(tel Télédesic ou " Skybridge ") au
tout début du prochain siècle, proposera des services dits
" à large bande " permettant une vidéo communication et
un accès à Internet à haut débit.
Cette position rejoint celle exprimée à ce sujet, tant par la
Commission supérieure du service public des postes et
télécommunications ( CSSPPT) que par l'Autorité de
régulation des télécommunications (ART).
3. La position de la CSSPPT et de l'ART
La CSSPPT
Saisie pour avis du projet de rapport du Gouvernement sur la couverture
territoriale par la téléphonie mobile, la Commission
supérieure du service public des postes et
télécommunications (CSSPPT), dont votre rapporteur a l'honneur
d'être membre, a elle aussi estimé que
si la couverture de 100
% du territoire devait figurer au rang des obligations de service public, il
convenait de pouvoir faire le bilan de l'apport des réseaux
satellitaires à l'aménagement du territoire
avant de mettre
en place, le cas échéant, par la loi, des mécanismes de
couverture totale du territoire par les réseaux hertziens.
La CSSPPT estimait notamment, dans son avis sur le rapport du Gouvernement
précité :
" Le rapport présente différentes voies possibles pour
élargir la couverture actuelle. Elles ont toutes leur
intérêt et peuvent être expérimentées.
Cependant, la CSSPPT considérerait comme contestable de recourir
à un financement public après avoir choisi la logique
concurrentielle. (...)
S'il est bien dans l'esprit du service public d'aboutir à une
couverture totale du territoire, il faut rechercher tout autre moyen d'y
parvenir avant de recourir aux fonds publics. Le rapport fait alors clairement
apparaître qu'il convient d'attendre de pouvoir mesurer les effets de
l'évolution des grands projets satellitaires et des technologies MMDS,
en matière de coûts et de délais de mise à
disposition du grand public.
Il paraît encore beaucoup trop tôt pour savoir quelle offre de
services sera faite par les opérateurs participant à ces
programmes ou utilisant leurs capacités. On peut cependant
déjà supposer que les opérateurs privés
continueront d'étendre leur réseau grâce aux satellites
mais que, toujours pour des raisons de rentabilité, ils se limiteront
à des zones à trafic dense. Un délai de deux ans
paraît un moratoire raisonnable pour toute décision impliquant un
financement public. "
Votre commission spéciale s'associe entièrement à cette
analyse.
l'ART
L'Autorité de régulation des télécommunications
chargée, aux termes de la loi, d'une mission d'aménagement du
territoire, a quant à elle, jugé, dans son avis sur ce rapport,
que :
"
Les systèmes satellitaires
(...) réaliseront
instantanément une couverture complète du territoire
.
Grâce aux accords d'itinérance, les abonnés d'un
opérateur terrestre muni de terminaux bi-modes pourront utiliser le
réseau terrestre dans les zones de couverture
et basculer sur le
réseau satellitaire en dehors de celles-ci
. Les systèmes
satellitaires ne sont pas, comme le souligne le projet de rapport, exempts
d'inconvénients. Néanmoins, ils permettront d'assurer la
couverture des zones les moins denses.
Le prix des services
satellitaires
(surcoût de terminal bi-modes, prix des communications)
n'est pas encore connu précisément et dépendra du
succès rencontré par les réseaux et de
l'âpreté de la concurrence entre les différents
consortiums
. Ces éléments permettront le moment venu de
déterminer la portion du territoire pour laquelle la couverture
satellitaire peut être jugeé satisfaisante, et donc la portion du
territoire dont la couverture terrestre doit être assurée.
(...)
[l'ART]
(...) Estime en conséquence que l'ensemble des
éléments permettant d'apprécier l'opportunité de
mettre en oeuvre un mécanisme de financement public de la couverture du
territoire par les réseaux de téléphonie mobile, n'est pas
disponible aujourd'hui.
Souligne en outre que le fait d'annoncer par anticipation la mise en oeuvre
d'un tel mécanisme risque d'inciter les opérateurs à
attendre les financements publics plutôt que d'étendre la
couverture de leur réseau.
Juge donc prématuré de vouloir aujourd'hui se prononcer sur
l'opportunité et les modalités d'une aide publique à la
couverture des réseaux de téléphonie mobile. "
Cette ambition territoriale de la loi de réglementation des
télécommunications de 1996, qu'il conviendra sans doute
d'actualiser à l'occasion du " rendez-vous " quadriennal
fixé par la loi, a été confirmée au CIAT d'avril
1997.
C. UNE AMBITION RÉAFFIRMÉE AU CIAT D'AUCH DU
10 AVRIL 1997
Conscient de l'importance essentielle des technologies de l'information pour
l'aménagement du territoire, le Comité interministériel
d'aménagement du territoire (CIAT) d'Auch du 10 avril 1997
avait décidé d'un volant de mesures pour leur
développement sur le territoire, au travers notamment d'une
généralisation de l'utilisation des techniques
multimédia dans les établissements d'enseignement
,
accompagnée d'une
mise en réseau des bibliothèques
et
du principe d'une forfaitisation des coûts de raccordement aux
services en lignes pour les établissements d'enseignement.
L'avant-projet de schéma national d'aménagement et de
développement du territoire, présenté à cette
occasion, définissait, pour les télécommunications, les
principes suivants :
AVANT PROJET DE SNADT : LES ORIENTATIONS POUR LES TÉLÉCOMMUNICATIONS
Favoriser la poursuite de la
baisse du facteur distance dans la tarification
des télécommunications
afin de faciliter l'implantation
d'activités dans les zones peu denses et éloignées des
grands centres urbains ;
D'ici l'an 2000, permettre l'accès des entreprises, des
établissements universitaires, scolaires, hospitaliers, des guichets
publics et des équipements culturels aux
services avancés de
télécommunication
;
D'ici à 2015, organiser la possibilité
d'accès de
l'ensemble des foyers
à un réseau adapté aux
applications multimédia interactives selon des conditions tarifaires et
de qualité de service raisonnables ;
Mieux répartir
les services publics sur l'ensemble du territoire
grâce aux possibilités offertes par les téléservices
et le télétravail ;
Améliorer la couverture du territoire par le
téléphone
mobile
.
Source : Avant-projet de SNADT, dossier de presse du CIAT d'Auch.
II. LE SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS DE L'INFORMATION ET DE LA
COMMUNICATION PROPOSÉ PAR LE PROJET DE LOI.
A. LE PROJET DE LOI
Le projet de loi supprime le schéma directeur des
télécommunications et propose d'instaurer, en son lieu et place,
un
" schéma de services collectifs de l'information et de la
communication ".
1. L'objet du schéma : un accès égal pour tous
Comme le définit le premier alinéa du texte proposé par le
présent article pour l'article 18 de la loi du 4 février 1995,
l'objet du schéma est de
" fixer les conditions dans lesquelles
est assurée l'égalité d'accès à ces
services ".
2. Le champ d'application
L'utilisation du terme de " services de l'information et de la
communication "
Le texte du projet de loi fait référence aux
" services
de l'information et de la communication ",
qui recouvrent les services
offerts au moyen des nouvelles technologies de l'information et de la
communication, permettant de
passer, par une même communication, de la
voix, du son, des données et de l'image
.
La fourniture de tels services est rendue possible par la
" révolution numérique
"
qui a permis,
par une
numérisation
des contenus des informations et par le
recours à des techniques de
compression
de données et de
traitement informatique, de démultiplier les débits de
transmission.
Avec cette révolution, la frontière entre les
télécommunications, l'informatique et l'audiovisuel s'estompe de
plus en plus, d'après un scénario désormais
qualifié de " convergence " de ces secteurs
d'activité
.
Les immenses potentialités offertes par le réseau Internet
illustrent l'ampleur et la rapidité des changements à attendre
des technologies de l'information.
Le volet public du développement des nouvelles technologies
Conformément aux principes fixés par le programme gouvernemental
" Préparer l'entrée de la France dans la
société de l'inform@tion ",
ce schéma ne vise que
le
volet étatique du développement des nouvelles
technologies
. Dans ce programme d'action gouvernemental, on peut en effet
lire, en préambule :
" La démarche du Gouvernement vise à distinguer nettement
ce qui relève de l'action directe de l'Etat, comme la modernisation des
services publics ou le développement des technologies de l'information
et de la communication à l'école, des domaines dans lesquels
l'Etat peut simplement donner l'exemple, inciter et sensibiliser les
acteurs ".
En effet, depuis la
" démonopolisation
77(
*
)
"
du secteur des
télécommunications par la loi de réglementation des
télécommunications précitée du 26 juillet 1996,
issue des décisions prises au niveau européen, avec le soutien
non démenti des Gouvernements successifs de notre pays,
les
politiques industrielles des opérateurs privés en matière
de développement des réseaux, d'offres de services et
d'orientations tarifaires ne relèvent plus de l'Etat mais bien de leurs
décisions propres
.
La loi de réglementation a prévu que l'Etat fixe, toutefois, le
cadre d'intervention de ces opérateurs. Ainsi, est-ce le ministre qui
attribue, sur proposition de l'Autorité de régulation des
télécommunications, les licences d'opérateurs, en fonction
de cahiers des charges définis par la loi et ses décrets
d'application.
L'Etat conserve également, en vertu de la loi
78(
*
)
, la propriété directe de
l'opérateur historique des télécommunications,
chargé d'assurer le service universel sur tout le territoire.
3. Un schéma qui confirme des acquis importants
Le texte du projet de loi se contentait initialement, pour le schéma de
services de l'information et de la communication, du contenu suivant :
-
" prévoir "
des objectifs de
développement de
" l'accès à distance ",
" notamment pour certains services publics "
(3
ème
alinéa du texte proposé pour l'article 18
de la loi du 4 février 1995). Cette rédaction semblait faire
référence notamment aux
téléprocédures
, c'est-à-dire à
l'accès électronique aux services publics ;
- préciser les
" objectifs de numérisation et de
diffusion des
données publiques "
(3
ème
alinéa de l'article 18) ;
- déterminer
" les moyens nécessaires "
pour promouvoir l'usage des technologies de l'information et de la
communication au sein des
établissements d'enseignement
scolaire
et supérieur (dernier alinéa de l'article 18).
Pour chacune des trois missions du schéma, qu'il s'agisse du
développement des téléprocédures, de la diffusion
en ligne des données publiques ou de l'accès des
établissements d'enseignement aux technologies de l'information.
Le projet de loi confirme en réalité des objectifs qui
figurent déjà au rang des priorités nationales pour le
développement et l'utilisation des nouvelles technologies et la
réforme de l'Etat, sous l'impulsion des deux derniers Gouvernements. Un
certain nombre de résultats ont déjà été
obtenus en la matière, depuis 1996.
Ainsi, pour le raccordement des établissements scolaires
à Internet
, à la rentrée de 1998, le ministre
chargé de l'éducation nationale estimait que 82 % des
lycées et 60 % des écoles étaient déjà
reliés à Internet,
grâce aux efforts importants des
collectivités locales
, que cet hommage leur soit ici rendu.
Pour soutenir l'équipement par les communes des écoles en
matériels multimédia, le ministère de l'éducation
nationale a affecté la somme de 500 millions de francs, pour un
prêt à taux zéro, aux collectivités territoriales
pour faciliter le raccordement de ces établissements.
En matière tarifaire, après la suspension, le 19 mai 1998, par le
Conseil de la concurrence, de la première offre tarifaire d'accès
des établissements d'enseignement à Internet
présentée par France Télécom et homologuée
par le Gouvernement malgré un avis défavorable de
l'Autorité de régulation des télécommunications, le
second
" forfait scolaire Internet "
de cet
opérateur a été homologué en juillet
1998 -après avis favorable de l'Autorité de
régulation des télécommunications-. Il s'agit d'un
forfait
79(
*
)
téléphonique annuel de 4.890 francs toutes taxes comprises
pour 380 heures de connexion à Internet destinées à
un parc de 15 micro-ordinateurs au plus. En outre, France
Télécom propose, en tant que fournisseur d'accès cette
fois, un accès à Internet pour 850 francs par an
(" Wanadoo " tarif écoles).
L'opérateur Cégétel (groupe Vivendi) propose lui aussi une
offre aux établissements d'enseignement :
" Internet
écoles "
, composé d'une part d'un accès
à Internet et d'autre part d'un abonnement à un service de
contenus. Cette offre est disponible sur tout le territoire
métropolitain et à l'étranger, pour les écoles
françaises, au prix de 850 francs par an ; les connexions
étant tarifées au prix des communications locales (ou au moyen du
forfait école susvisé de France Télécom à
4.890 francs par an pour 380 heures de connexion). Quant à
l'offre de contenus de Cégétel, il s'agit d'un
" bouquet " de contenus destinés à une utilisation en
classe.
Pour les téléprocédures et la diffusion en ligne
des données publiques,
les administrations de l'Etat ont, dès
1996, commencé à utiliser Internet comme moyen de
diffusion
des données publiques
-même si le récent livre
vert
80(
*
)
de la Commission sur le
sujet, montre l'intérêt d'avancer encore d'avantage en la
matière- aussi bien que
d'accès des citoyens aux
procédures administratives.
Cet effort a été poursuivi
et accéléré depuis, même si ce mouvement reste
encore inabouti. Pour nombre de formalités administratives, il faut
encore, en effet, bien souvent, imprimer le document électronique et le
retourner par La Poste à l'administration.
En effet, si on peut définir, de façon générique,
le terme de " téléprocédures " comme
un
échange dématérialisé de formalités entre
les autorités publiques
(ministères, services
déconcentrés, organismes publics...)
et leurs usagers
, il
existe en réalité des formes plus ou moins abouties de
téléprocédures.
On peut distinguer 4 grandes étapes, suivant qu'il s'agit de :
-
obtenir les formulaires en ligne
: l'usager peut afficher le
formulaire sur son poste de travail relié à Internet et
l'imprimer, mais il ne peut le remplir à l'écran ;
-
remplir les formulaires à l'écran
: l'usager
peut remplir son formulaire au clavier de son ordinateur, il est ensuite
imprimé et doit être adressé à l'administration par
voie postale ;
-
échanger des formulaires informatisés
:
l'usager remplit son formulaire au clavier, puis un message est
généré au format EDIFACT et adressé par le
réseau électronique à l'administration destinataire ;
-
avoir des formulaires " édifactés " en
totalité.
On le voit, le texte proposé initialement par le présent article
légitime et conforte le chemin parcouru.
B. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a introduit deux modifications au texte
proposé pour l'article 18 de la loi du 4 février 1995.
La première précise la rédaction de l'objectif
d'
" accès à distance, notamment (...) en vue d'offrir
certains services publics ",
qui est transformé en objectif
d'
" accès à distance, prioritairement en vue d'offrir
(...) un accès au service public, notamment par les
téléprocédures ".
La rédaction de
l'article s'en trouve clarifiée.
La deuxième modification résulte d'un amendement du
député François Brottes et du groupe socialiste de
l'Assemblée nationale. Cet amendement, sous-amendé, a introduit
dans le projet de loi une disposition visant à ce que le schéma
définisse les
" conditions optimales "
pour
l'utilisation des services des technologies de l'information et de la
communication, notamment pour :
- la publiphonie (cabines téléphoniques) ;
- la téléphonie mobile ;
- les connexions à haut débit ;
- la diffusion des services audiovisuels et multimédia.
Votre commission spéciale considère que cette modification a
permis un enrichissement important du texte, en faisant référence
notamment à la téléphonie mobile et aux connexions
à haut débit.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE
Votre commission spéciale a adopté
trois amendements
:
- un
amendement
qui intitule ce schéma, conformément
à la volonté de votre commission spéciale de concilier la
logique des services avec celle des équipements :
" schéma directeur d'équipements et de services de
l'information et de la communication "
;
- un
amendement
tendant à intégrer au schéma
l'ensemble des technologies existantes en matière de connexions à
haut débit (moyens terrestres, hertziens ou satellitaires) ;
- un
amendement
qui donne au schéma la mission de
définir un accès prioritaire aux nouvelles technologies pour les
centres de formation professionnelle initiale ou continue.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 15 bis (nouveau) -
(articles L.1 et L.2 du
code
des postes et télécommunications) -
Service universel
postal et transposition de la directive 97/67/CE
du 15 décembre 1997
sur les services postaux
Cet
article additionnel inséré par amendement du Gouvernement vise
à transposer -partiellement- la directive du
15 décembre 1997, qui ouvre une partie des services postaux
à la concurrence et définit un service universel postal.
I. L'OUVERTURE A LA CONCURRENCE DES SERVICES POSTAUX COMMUNAUTAIRES : UN
PROCESSUS ENCORE EN COURS
A. LE LIVRE VERT SUR LE DÉVELOPPEMENT DU MARCHÉ UNIQUE DES
SERVICES POSTAUX
Sous l'impulsion de la présidence française de la
Communauté européenne, en 1989, et en vue d'harmoniser les
services postaux des Etats-membres, la Commission européenne a
publié, en 1992,
un " Livre vert " sur le
développement du marché unique des services postaux,
en vue
d'améliorer la cohésion interne de la communauté.
En février 1994, le Conseil des ministres de l'Union
européenne adoptait une résolution invitant la Commission
à promouvoir
un service universel
dans le domaine postal.
Une
proposition de directive
fut ainsi présentée par la
Commission le 13 juin 1995.
B. LA DIRECTIVE 97/67/CE : UN DÉRAPAGE DU PROCESSUS
D'OUVERTURE ENRAYÉ GRÂCE À UNE FORTE DÉTERMINATION
FRANÇAISE
1. Une proposition d'abord inacceptable
La proposition de directive présentée par la Commission
était d'inspiration très libérale : sous la pression
active de certains Etats-membres
81(
*
)
, aux postes résolument
offensives sur les marchés européen et mondial, la proposition de
directive entendait obtenir rapidement la libéralisation du publipostage
et du courrier transfrontalier sortant, et, à compter du
31 décembre 2000, celle du courrier transfrontalier entrant.
Le publipostage
peut être défini comme l'envoi d'un objet
de correspondance constitué du même message à un nombre
significatif d'adresses, à des fins publicitaires ou de marketing.
Le courrier transfrontalier
est constitué par les envois postaux
provenant des pays étrangers ou qui leur sont destinés. On
distingue, dans cet ensemble, les envois postés dans le pays et
expédiés à l'étranger (courrier
transfrontière sortant) et les envois postés à
l'étranger et acheminés à leurs destinataires qui se
trouvent sur le sol national (courrier transfrontière entrant).
Or, comme le soulignait le rapport d'information présenté par
votre rapporteur au nom de la Commission des Affaires économiques et du
Groupe d'études sur l'avenir de La Poste : "
Sauver La
Poste : devoir politique, impératif
économique
"
82(
*
)
, en cas d'ouverture à la
concurrence du publipostage, La Poste risquait de perdre non seulement des
parts de marché sur ce secteur proprement dit, mais également sur
la clientèle -particulièrement stratégique- des grandes
entreprises et des banques, dans la mesure où il s'avère de facto
impossible de faire la différence entre des messages
personnalisés et des messages réellement
" publipostés ".
Par ailleurs, la libéralisation du courrier transfrontalier sortant ne
pouvait être envisagée avant que le problème des
" frais terminaux "
83(
*
)
ne trouve de solution satisfaisante,
pour éviter les détournements de trafic et les transferts indus
de charge qu'entraîne la pratique du " repostage ", rendue
possible par l'inadaptation du système international réglant les
rémunérations des différentes postes en cas d'envois
transfrontières.
La libéralisation du courrier transfrontalier entrant aurait, quant
à elle, entraîné des détournements de trafic
supplémentaires et créé de facto une brèche dans le
monopole postal.
Votre Haute Assemblée avait d'ailleurs dénoncé ce
péril au travers du rapport : "
Construire l'Europe postale
dans le respect du service public
", présenté par notre
collègue Gérard Delfau au nom de la Délégation
du Sénat pour l'Union européenne
84(
*
)
, puis d'une
résolution
85(
*
)
,
adoptée, sur proposition de la Commission des Affaires
économiques, sur le rapport
86(
*
)
de notre collègue Pierre
Hérisson.
2. Une détermination politique au plus haut niveau du côté
français
Conscients des dangers pour La Poste de la proposition de la Commission, les
responsables politiques de l'époque s'y étaient opposés
avec une détermination sans faille.
Il s'agit d'abord du ministre en charge du secteur,
M. François Fillon
, mais aussi -sachons lui rendre cet
hommage- du
Président de la République
qui a, au sommet
européen de Dublin, en décembre 1996, abouti à un
accord avec le chancelier allemand pour maintenir le publipostage et le
courrier transfrontalier sortant sous monopole.
Cet accord, ou " compromis de Dublin ", a ensuite été
traduit dans le texte de la directive, ce qui amenait votre rapporteur à
affirmer, dans le rapport d'information précité, qu'il s'agissait
d'un "
cadre juridique équilibré
" posant le
principe d'une "
ouverture progressive -mais
inéluctable- "
En effet, grâce à ce compromis, le Gouvernement français a
réussi, malgré l'opposition de plusieurs Etats-membres, à
maintenir dans le domaine réservé à La Poste la
publicité adressée (publipostage) et le courrier transfrontalier
entrant, qui sont les deux segments les plus porteurs du marché du
courrier à l'heure actuelle et qui représentent respectivement
7,7 milliards de francs et 2 milliards de francs de chiffre
d'affaires.
Ainsi, sans le compromis réalisé in extremis à Dublin, la
libéralisation aurait porté aux deux tiers la part du trafic
courrier de La Poste exposé à la concurrence alors que
grâce à lui
elle ne porte que sur la moitié de ce
trafic
.
3. Un compromis final équilibré
Le texte de la directive du 15 décembre 1997, proche de la
position défendue par la France, porte la trace du compromis final
établi entre les Etats-membres.
En particulier, le 19
e
considérant indique qu'"
il
est raisonnable de permettre, à titre provisoire, que
le publipostage
et le courrier transfrontière puissent continuer d'être
réservés
[au prestataire du service universel postal]
dans les limites de prix et de poids prévues ; que, à titre
d'étape supplémentaire en vue de l'achèvement du
marché intérieur des services postaux, une décision sur la
poursuite de la libéralisation (...) devait être prise par le
Parlement européen et le Conseil, au plus tard le
1
er
janvier 2000
".
L'article 7 point 2 de la directive permet ainsi que "
dans
la mesure où cela est nécessaire au maintien du service
universel, le courrier transfrontière et le publipostage peuvent
continuer d'être réservés (...)
".
La directive prévoit que l'étape ultérieure de la
libéralisation interviendra à compter du
1
er
janvier 2003.
C. VERS UNE DEUXIÈME ÉTAPE DANS L'OUVERTURE À LA
CONCURRENCE
1. La directive prévoit sa propre révision
Comme cela vient d'être indiqué, la directive prévoit dans
son article 7 son propre calendrier de révision en vue d'une
libéralisation accrue. Il est en effet prévu que :
- la Commission présentera une proposition dans ce sens
"
avant la fin de l'année 1998
". Des premiers
débats d'orientation ont déjà eu lieu à la
Commission sur ce sujet, le commissaire Bangemann étant chargé de
présenter la proposition de la Commission dans les semaines à
venir ;
- Le Parlement et le Conseil devront aboutir à une décision
"
au plus tard le 1
er
janvier 2000
" en
vue de "
la poursuite de la libéralisation progressive et
contrôlée du marché des services postaux, notamment en vue
de la libéralisation du courrier transfrontière et du
publipostage, ainsi que d'un nouveau réexamen des limites de prix et de
poids, avec effet à compter du 1
er
janvier
2003
" ;
- la directive ne s'applique que jusqu'au
31 décembre 2004, en vertu de son article 27.
2. L'état des négociations communautaires
Un échange informel sur cette question a eu lieu lors du Conseil des
ministres des télécommunications de l'Union européenne, le
27 novembre dernier.
A cette occasion, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à
l'industrie, a fait état de la position suivante du Gouvernement
français :
- l'objectif prioritaire de la directive à venir doit être de
garantir en Europe un haut niveau de service postal, sur tout le territoire,
accessible à tous ;
- une plus grande libéralisation ne peut être
envisagée que sur le fondement d'études approfondies permettant
d'en évaluer les impacts économiques, sociaux et en termes
d'emploi, les études disponibles à ce jour étant
insuffisantes de ce point de vue. En tout état de cause, une
décision de libéralisation totale programmée serait
à ce stade
" tout à fait inadaptée "
.
En outre, lors de son audition
87(
*
)
devant votre Commission
spéciale, le ministre a précisé que nombre de nos
partenaires européens pourraient souscrire à une démarche
" prudente et pragmatique "
proposée par la France. Il
a souligné que le Parlement européen avait adopté une
résolution insistant sur la nécessité de compléter
et d'approfondir les études disponibles sur l'évolution du
secteur postal, démarche qui rejoint la position française.
Votre commission spéciale souhaite -même si elle reste pour le
moins sceptique- que le scénario " optimiste "
évoqué par le ministre se réalise. Elle n'en est pas moins
inquiète des intentions de la Commission, les services de M. Martin
Bangeman étudiant actuellement la possibilité d'une
libéralisation totale, soit en 2003, soit en 2005. La plus grande
vigilance s'impose pour la rédaction en cours de cette proposition de
directive.
Pour ce qui est de la directive, déjà adoptée, de
décembre 1997, votre Commission spéciale estime que le
procédé utilisé par le Gouvernement pour la transposer en
droit national est, s'agissant d'un sujet de cette importance, contestable.
II. LA TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS : UNE MÉTHODE
INACCEPTABLE
Si le texte proposé n'est pas, sur le fond criticable, la méthode
employée est, quant à elle, inacceptable.
A. UN TEXTE DE TRANSPOSITION PEU CRITICABLE CAR CALQUÉ SUR CELUI
DE LA DIRECTIVE EUROPÉENNE
1. Article L.1 du code des Postes et télécommunications :
le service universel postal
a) Abrogation implicite des actuels articles L.1 et L.2 définissant
le monopole postal actuel
Le présent article 15 bis propose une nouvelle
rédaction pour les articles L.1 et L.2 du code des postes et
télécommunications, abrogeant ainsi les anciennes
rédactions relatives au monopole de La Poste sur le transport des
lettres, paquets et papiers n'excédant par 1 kg, hormis :
- les sacs de procédure ;
- les papiers relatifs au service interne des entrepreneurs de
transport ;
- les journaux, recueils, annales, mémoires et bulletins
périodiques et les imprimés expédiés sous pli non
cacheté.
Cette abrogation supprime donc le périmètre actuel du monopole
de La Poste
b) Définition du service universel postal
La rédaction proposée par cet article pour l'article L.1 du
code des postes et télécommunications définit
le
service universel postal
.
Principes et objectifs du service universel postal
La rédaction prévoit que le service universel postal
"
concourt à la cohésion sociale et au
développement équilibré du territoire
".
Cette phrase consacre deux dimensions essentielles du service public
postal :
-
le rôle social
du service public postal ;
- sa participation à
l'aménagement du territoire
.
Le texte applique à ce service universel les principes
d'égalité, de continuité et d'adaptabilité
qui sont, en droit public français, les
trois éléments juridiques de définition du service
public.
Le respect de ces trois principes fondamentaux est également
assorti de la recherche de
"
la meilleure efficacité
économique et sociale
".
Le terme d'efficacité " sociale " a été
ajouté par un sous-amendement à l'Assemblée nationale au
texte proposé par l'amendement du Gouvernement.
Le service universel postal garantit, à tous les usagers,
"
de manière permanente et sur l'ensemble du
territoire
", en application des principes de continuité et
d'égalité, des services postaux "
répondant
à des normes de qualité déterminées
",
à des "
prix abordables
" pour tous les
utilisateurs
Cette définition des principes du service universel reprend à la
fois la doctrine française -dégagée notamment par la
jurisprudence administrative- et les termes de la directive qui stipulent
(à l'article 3) que le service universel "
correspond
à une offre de services postaux
de qualité
déterminée, fournis de manière permanente en tous points
du territoire à des prix abordables pour tous les
utilisateurs
".
Rappelons que la directive fixe, outre une garantie d'offre de services
(cf. ci-dessous le contenu du service universel), les exigences suivantes
en matière d'accessibilité et de qualité de service :
- les Etats-membres doivent prendre des mesures pour que la densité
des points de contact et d'accès tienne compte des besoins des
utilisateurs ;
- le service doit être assuré tous les jours ouvrables et au
moins 5 jours par semaine ;
- pour le courrier transfrontalier, les normes de qualité suivantes
s'imposent : acheminement en J+3 pour 85 % des envois et en J+5 pour
97 % des envois, les normes de qualité pour le courrier national
relevant des Etats-membres (article 16 de la directive), mais devant
être notifiées à la Commission, publiées et
régulièrement contrôlées.
Notons à ce sujet que le contrat de plan entre l'Etat et La Poste,
signé le 25 juin 1998, fixe à cet égard un
objectif de 84 % de lettres acheminées en J+1 en l'an 2001 (contre
77,2 % réalisées en 1997).
Contenu du service universel postal
Les services concernés
Le service universel postal comprend, d'après la rédaction du
présent article, des offres de services nationaux et
transfrontières :
-
d'envois postaux d'un poids inférieur ou égal à
2 kg
. D'après l'article 2 point 6 de la directive,
l'envoi postal englobe, outre l'envoi de correspondance, l'envoi de livres, de
journaux, de catalogues, ou de colis ;
-
de colis postaux jusqu'à 20 kg
;
-
d'envois recommandés
;
-
d'envois à valeur déclarée
.
Cette définition correspond à la définition du service
universel donnée par l'article 3 point 4 de la directive, la
limite de 20 kg étant le maximum autorisé pour les colis
postaux (en vertu du point 5).
Notons que, par le biais du service universel, le service de l'envoi de
colis se trouve expressément consacré comme partie
intégrante du service public postal.
La fréquence du service
La directive stipule que le service universel garantit "
tous les jours
ouvrables et pas moins de cinq jours par semaine
" au minimum
"
une levée
" et "
une distribution au domicile
de chaque personne physique ou morale
" ; hors
"
circonstances ou conditions géographiques jugées
exceptionnelles par les autorités réglementaires
nationales
".
L'amendement présenté par le Gouvernement indiquait que le
service universel postal serait assuré "
tous les jours
ouvrables
sauf circonstances ou conditions géographiques
exceptionnelles
".
Après un débat à l'Assemblée nationale, le terme de
" conditions géographiques exceptionnelles "
a
été supprimé, le ministre ayant précisé en
séance qu'il était censé s'appliquer, dans la
volonté des rédacteurs du texte, à des particularismes
géographiques prononcés tels que le cirque de Mafate, à La
Réunion, où l'on ne peut effectivement pas se rendre tous les
jours pour distribuer le courrier.
Il ne peut s'agir de remettre en cause la " postalisation " du pays,
c'est-à-dire
l'unité territoriale résultant du fait que
les courriers de même nature sont acheminés au même prix
quelle que doit la localisation de l'envoyeur, celle du destinataire et quelle
que soit la distance entre les deux.
Cette " postalisation "
implique une péréquation géographique des tarifs du
courrier prévue à l'article 3 du cahier des charges de La
Poste et rappelée à l'article 1-4 du contrat de plan.
L'articulation avec le service public postal
La notion de service universel postal s'articule avec le service public postal
de la façon suivante : le service universel postal fait
partie
intégrante du service public des envois postaux
, qui comprend
également le service public du transport et de la distribution de la
presse.
La modification proposée de l'article 2 de la loi
précitée du 2 juillet 1990 permet cette imbrication de
notions, sur le modèle des relations entre le service universel et le
service public des télécommunications.
2. Article L.2 du code des postes et télécommunications :
les services réservés pour le financement du service universel
a) La Poste, prestataire du service universel postal
L'amendement du Gouvernement au projet de loi dispose que La Poste est le
" prestataire du service universel ".
Cette formulation
reprend les termes de la directive.
Il conviendrait d'ailleurs de préciser qu'il s'agit du service
universel postal, pour le distinguer du service universel des
télécommunications régi par le même code des postes
et télécommunications.
Conformément aux dispositions de l'article 19 de la directive,
l'opérateur postal est soumis, en vertu du texte de l'amendement du
gouvernement, pour ce service universel, à des obligations en
matière de :
- qualité de services ;
- traitement des réclamations des utilisateurs ;
- dédommagement en cas de perte, vol, détérioration
ou non respect de la qualité du service, mais, d'après le projet
de loi, seulement pour "
des prestations
déterminées
".
Le projet de loi précise en outre que La Poste est soumise à
"
des obligations comptables et d'information
spécifiques
".
Par "
obligations comptables
", il faut entendre les
obligations détaillées aux huit points de l'article 14
de la directive relatif à
la comptabilité analytique des
prestataires du service universel postal
: comptabilités
distinctes des secteurs réservés et non réservés
d'une part et des services faisant ou non partie du service universel d'autre
part ; règles de répartition des coûts, notamment
communs, entre services réservés et non
réservés ; notification à la Commission et
vérification des systèmes de comptabilité analytique
employés.
Toutes ces obligations visent à rendre transparents les coûts des
différents services et à éviter que des subventions
croisées du secteur réservé au secteur non
réservé puissent "
affecter défavorablement les
conditions de concurrence
" (28
e
considérant de
la directive).
D'après les informations communiquées à votre commission
spéciale par l'administration, le décret d'application du
présent article traitera en conséquence :
- de la séparation des comptes suivant la nature des services,
- des modalités de calcul et d'imputation des coûts,
- des conditions de vérification des impôts,
- de la récapitulation et de la description des informations devant
être fournies par le prestataire de service universel aux services de
l'Etat.
b) Les services réservés au financement du service universel
postal
Les possibilités offertes par la directive
Pour le financement du service universel postal, la directive propose deux
outils, qui ne sont pas exclusifs l'un de l'autre :
-
celui de l'article 7
: dans la mesure où cela
est nécessaire au maintien du service universel, des services sont
susceptibles d'être réservés, en vue de son financement, au
prestataire du service universel postal ;
-
celui de l'article 9
: afin d'assurer la sauvegarde du
service universel postal, lorsqu'il découle de ce service une charge
financière inéquitable pour le prestataire du service universel,
un fonds de compensation peut être mis en place.
La possibilité de définir des " services
réservés "
Comme l'a rappelé la jurisprudence le la Cour de justice des
Communautés européennes (notamment dans l'arrêt
" Corbeau " du 19 mai 1993), le droit communautaire autorise les
subventions croisées
opérant "
une compensation
entre les secteurs d'activité rentables et des secteurs moins rentables
et justifie, dès lors, une limitation de la concurrence
" dans
la mesure où elle s'avère nécessaire
pour permettre
à l'entreprise investie d'une mission d'intérêt
général d'accomplir celle-ci
.
Sur ce fondement, le principe de services réservés au financement
des activités moins rentables se trouve justifié, sous
réserve de l'application d'un principe de proportionnalité entre
services réservés et coûts résultant des
activités moins rentables.
L'article 7 de la directive définit donc un périmètre
maximal de services
susceptibles d'être réservés au
prestataire du service universel
, suivant une logique définie au
considérant 16 de la directive : "
Considérant
que le maintien d'un ensemble de services susceptibles d'être
réservés, conformément aux règles du Traité
et sans préjudice de l'application des règles de concurrence,
apparaît justifié pour assurer le fonctionnement du service
universel dans des conditions d'équilibre financier
".
Le principe, mais surtout l'étendue, des services susceptibles
d'être réservés a longtemps été un point
d'achoppement majeur lors de la négociation de la directive.
Ce
n'est que grâce à l'engagement du chef de l'Etat français,
M. Jacques Chirac, que le compromis de Dublin, déjà
mentionné, a retenu le périmètre actuel des services
réservables à l'opérateur de service universel, qui inclut
le publipostage et le courrier transfrontières, dans des limites de prix
et de poids.
Une telle faculté implique que soit évalué
le
coût du service universel
. Le surcoût dû aux obligations
de service universel représente, en effet, la charge financière
de la fourniture de services non rentables que le prestataire de service doit
néanmoins supporter du fait des obligations de fourniture du service
universel, à un coût abordable, à tout usager, quelle que
soit sa localisation, dans des conditions qui ne seraient pas
économiquement viables.
L'instauration d'un fonds de compensation
L'autre mécanisme de financement du service universel prévu par
la directive est celle d'un
fonds de compensation
, qui s'apparente au
fonds de financement du service universel des télécommunications
mis en place à l'article L.35-3 du code des postes et
télécommunications par la loi n° 96-659 du
26 juillet 1996 précitée pour le financement d'une
partie (et, à terme, de la totalité) des coûts nets du
service universel confié à France Télécom.
Seuls les prestataires de service universel pourraient bénéficier
des soutiens du fonds, mais ils auraient, pour ce faire, à apporter la
preuve d'un tel besoin de financement.
En effet, l'article 9 point 4 de la directive encadre strictement la
possibilité d'instaurer ce fonds de compensation :
- son existence doit être nécessaire à la
"
sauvegarde du service universel
" ;
- le prestataire du service universel doit subir une "
charge
financière inéquitable
" ;
- les principes de transparence, de non discrimination et de
proportionnalité doivent s'appliquer.
L'amendement gouvernemental a choisi, pour financer le service universel, de
mettre en place des services réservés à La Poste.
En effet, comme l'a indiqué à votre Commission spéciale le
ministre lors de son audition, compte-tenu de la faible ouverture à la
concurrence que consacrera la transposition de la directive, ce
mécanisme aurait été, dans un premier temps, à son
sens inadapté.
Les services réservés par le projet de loi
Le deuxième alinéa du texte proposé par le présent
article pour l'article L.2 du code des postes et
télécommunications définit les services
réservés à La Poste. Il s'agit :
a) des services nationaux et transfrontières d'envois de correspondance,
y
compris le publipostage, d'un poids inférieur à
350 grammes et dont le prix est inférieur à cinq fois
le tarif applicable à un envoi de correspondance du premier
échelon de poids de la catégorie normalisée la plus
rapide
;
Ce périmètre du monopole postal correspond
au maximum
autorisé par la directive
, conformément au souhait
exprimé par la Commission des Affaires économiques et le groupe
d'études sur l'avenir de La Poste dans le rapport d'information
précité :
" Sauver La Poste : devoir politique,
impératif économique ".
A la demande de votre commission spéciale, l'administration a
indiqué qu'une étude économique, confiée à
un cabinet de consultants extérieurs, a montré qu'il
convenait ? dans le cas français, de retenir un tel
périmètre.
En vertu de ce périmètre de services réservés,
seuls sont ouverts à la concurrence les envois de plus de
350 grammes ou 5 fois le tarif de base.
Le
montant du chiffre d'affaires des services réservés
s'élèverait à environ 44,9 milliards de francs
(soit les
trois quart
du chiffre d'affaires courrier) alors que le
courrier transporté par La Poste concerné par l'ouverture
à la concurrence représenterait
1,3 milliard de
francs
, soit 2,2 % du chiffre d'affaires total des envois postaux,
compte tenu des activités déjà soumises à la
concurrence. Les lettres recommandées (voir ci-dessous, b))
représentent quant à elles un chiffre d'affaires de
3,65 milliards de francs
, soit 6,1 % du chiffre d'affaires
total.
L'assemblée nationale a introduit à l'amendement
gouvernemental un ajout proposé par l'avis rendu par la Commission
supérieure du service public des postes et
télécommunications (CSSPPT), tendant à préciser que
les services réservés incluent tous les envois de correspondance
qu'il s'agisse de courrier
" accéléré ou
non "
.
Cette rédaction est reprise de celle de l'article 7 point 1 de
la directive. Elle n'est pas à proprement à parler indispensable
puisque le secteur réservé est d'ores et déjà
strictement défini par une limite de prix et de poids, qui sont les
seuls critères pertinents pour définir le champ des services
réservés.
b) du service des
envois recommandés
dont l'utilisation est
prescrite par un texte légal ou réglementaire. Ces services sont
réservés à La Poste en vertu de l'article 8 de la
directive, qui laisse aux Etats-membres la latitude d'organiser
conformément à la législation nationale, le service
d'envois recommandés utilisé dans le cadre de procédures
judiciaires ou administratives.
3. Coordination et mise en cohérence avec les dispositions de la loi
du 2 juillet 1990 sur l'organisation du service public de La Poste
Le paragraphe II
du présent article 15-bis modifie l'article L.7
du code des postes et télécommunications qui dispose que La Poste
n'est tenue à aucune indemnité pour perte d'objet de
correspondance ordinaire, pour y insérer la phrase : "
sans
préjudice des dispositions de l'article L.2 ".
En effet, comme
cela a déjà été dit, le texte proposé par
cet article pour l'article L.2 impose à La Poste, prestataire du service
universel, une obligation de dédommagement pour
" des
prestations déterminées ".
Le paragraphe III
est de coordination entre la nouvelle
rédaction proposée par le présent article pour l'article
L.2 et les articles L.17, L.20 et L.28 du code des postes et
télécommunications, qui concernent respectivement les sanctions
pénales relatives à l'infraction du monopole postal, la
constatation des délits et contraventions aux dispositions de
l'article L.1 actuel et le pouvoir de poursuite en la matière du
ministre chargé des postes et télécommunications.
Le paragraphe IV
modifie l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2
juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et
des télécommunications relatif au service public du courrier, du
transport et de la distribution.
La nouvelle rédaction articule le service universel et le service public
postal :
- le " service public des envois postaux " remplace celui du
courrier, ce qui consacre indirectement
le service public des
colis
;
- le service universel postal et le service public du transport et de la
distribution de la presse en sont des composantes.
Le paragraphe V
modifie le troisième alinéa de
l'article 2 de la même loi en insérant le terme
" d'envois postaux " au nombre des missions de La Poste à
assurer dans le respect des règles de concurrence.
Le paragraphe VI
insère, à l'article 8 de la même
loi, relatif au cahier des charges de La Poste, des dispositions pour inclure
dans son objet le service universel postal.
B. UN MANQUE D'ÉGARDS INACCEPTABLE POUR LE SERVICE PUBLIC
POSTAL
1. La transposition aurait dû s'opérer dans le cadre d'une
véritable " loi d'orientation postale "
Votre commission spéciale ne reprendra pas en détail les
développements du rapport d'information précité
"
Sauver La Poste : devoir politique, impératif
économique
", qui conservent toute leur pertinence.
Il se contentera de rappeler ici la méthode que proposaient à
cette occasion, en octobre 1997, soit il y a près de 18 mois, la
Commission des Affaires économiques et le groupe d'études sur
l'avenir de La Poste pour transposer la directive : celle
d'une
véritable loi d'orientation postale.
Le rapport estimait en effet : "
la directive est [...] une chance
pour la France qui a obtenu, dans la droite ligne du Compromis de Dublin
passé entre le Président Chirac et le Chancellier Kohl, que cette
étape essentielle dans la réalisation du marché postal
européen se réalise sur la base d'une
" démonopolisation " progressive et non brutale.
Notre pays devra valoriser cet acquis et définir un service public
à la fois ambitieux et évolutif
".
Dans cette optique, il fixait le contenu souhaitable de la loi d'orientation
postale :
"
La France devra mettre à profit toutes les marges de
flexibilité ouvertes aux Etats-membres par le projet de directive. Elle
ne saurait cependant se satisfaire d'une simple transposition -même a
maxima- des dispositions de cette directive, par le biais d'une loi qui ne
ferait que traduire cette dernière.
Elle doit aller au-delà d'une telle transposition et fixer, au travers
d'une véritable loi d'orientation postale, un cadre ambitieux
d'évolution du service public postal. [...]
Cette loi d'orientation postale devrait avoir pour ambition [...] de :
- fixer les contours du monopole de La Poste afin qu'au-delà du
périmètre défini pour le service universel
européen, elle continue à satisfaire à ses obligations en
termes d'aménagement du territoire et de transport de la presse ;
- assurer un meilleur respect de ce monopole ;
- enrichir le monopole de façon à valoriser les
compétences de La Poste dans le domaine des nouvelles technologies et
à moderniser le service public ;
- fixer le cadre d'évolution du réseau postal.
"
Le rapport estimait en outre que :
"
L'échéance qui s'impose ainsi à nous doit
servir l'ambition que nous caressons pour La Poste. Saisissons cette
opportunité pour tracer dans la loi d'orientation postale, dès
1998, les voies qui permettront à La Poste de relever ses défis
et d'aborder avec optimisme le XXIe siècle.
Si nous nous contentions de parcourir la moitié du chemin, tant les
postiers que l'ensemble de nos concitoyens seraient fondés à nous
reprocher de n'avoir pas -telle l'autruche- voulu voir la réalité
des choses. Nous n'en avons pas le droit
".
Le rapport appelait de ses voeux l'adoption de la loi d'orientation postale
dès 1998.
Eu égard aux perspectives ambitieuses mais réalistes
tracées par notre Haute assemblée pour La Poste, on mesure mieux
le caractère discutable de la méthode employée par le
Gouvernement !
2. Un débat public confisqué
Votre commission spéciale ne peut que déplorer vivement la
méthode -pour le moins expéditive- employée par le
Gouvernement pour assurer la transposition de la directive postale, par
amendement gouvernemental à un texte, examiné en urgence, qui a
-c'est un euphémisme- un tout autre objet !
Elle regrette que l'occasion soit ainsi enlevée à la
représentation nationale d'avoir un débat à la hauteur de
son attachement au service public postal.
Votre commission spéciale estime que ni l'aménagement du
territoire -réduit à cette occasion à l'état de
fourre-tout législatif- ni le service public postal n'ont à
gagner à ce mélange des genres. Quant à l'argument de la
date butoir du 10 février 1999 pour effectuer la
transposition, il n'a que peu de prise sur les membres de votre Haute
assemblée qui réclament depuis 17 mois l'adoption d'une loi
d'orientation postale !
Comme votre commission spéciale l'indiquait dans l'exposé
général du présent rapport, la Commission
supérieure du service public des postes et
télécommunications (CSSPPT) saisie de ce sujet, a, d'ailleurs,
dans une délibération du 20 janvier, déclaré
" rejeter "
la procédure employée par le
Gouvernement qui "
priverait le Parlement d'un large débat sur
l'ensemble de la question du service public postal, essentiel pour l'avenir de
La Poste
"
88(
*
)
,
position réaffirmée à l'occasion d'un débat le
3 mars de la CSSPPT sur ce sujet.
Votre commission spéciale s'associe entièrement à cette
critique
. Elle ne peut, en effet, que refléter un manque d'ambition
-ou de détermination ?- pour notre opérateur postal.
Pourquoi, en effet, transposer " à la sauvette " la directive
postale et présenter, simultanément, un projet de loi de
transposition de la directive " électricité ", dont la
date butoir de transposition (19 février 1999) est pourtant
sensiblement la même ?
Ou doit-on s'attendre à ce que, allant jusqu'au bout de sa logique,
le Gouvernement présente, à l'occasion de la lecture au
Sénat du présent projet de loi, un amendement de transposition de
la directive électricité et, pourquoi pas, des autres directives
en attente de transposition ?
Votre commission spéciale a adopté un amendement qui
réécrit cet article additionnel et dispose qu'une loi
d'orientation postale interviendra dans les six mois à compter de la
promulgation de la présente loi.
Refusant d'adopter cet article additionnel qui empêche qu'un vrai
débat ait lieu au Parlement sur l'avenir de La Poste, votre commission
spéciale vous propose d'adopter cet article additionnel dans une
rédaction modifiée.