D. LE RÔLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LE FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL
En
1997, la Caisse des dépôts a prêté 27,5 milliards de
francs (dont 22,65 milliards de francs sur le seul livret A) pour le
financement du logement social. Ces prêts accordés en 1997 se
décomposent essentiellement comme suit :
- 14,58 milliards de francs pour les prêts locatifs
aidés (PLA)
-3,12 milliards de francs de prêts complémentaires à la
subvention pour l'amélioration des logements à usage locatif et
à occupation sociale, PALULOS
-1,28 milliard de F pour les
prêts locatifs
intermédiaires
(PLI)
11(
*
)
.
Les PLA très sociaux ont donné lieu en 1997 à 2,27
milliards de francs de versements de prêts, soit une baisse de
près de 0,45 milliard de francs par rapport au montant de
l'année 1996.
Par ailleurs, dans le cadre du programme de réhabilitation de
600 000 logements locatifs sociaux en 5 ans à partir de 1995,
une enveloppe de prêts de la CDC a été mise en place en
complément des financements déjà prévus (subvention
PALULOS ouvrant droit à un prêt de la CDC) ; il s'agit des
prêts complémentaires à l'amélioration (PCAM).
Enfin, la Caisse des dépôts a mis en place depuis huit ans des
prêts "projets urbains", destinés aux collectivités locales
et aux organismes HLM. Ces prêts sont principalement utilisés sur
les sites prioritaires définis par le Gouvernement au titre de la
politique de la ville. Les versements de prêts ont
représenté 2 945 MF en 1997 (700 MF en 1990). Ces
prêts sont financés à partir des ressources du Livret
d'Epargne Populaire (LEP).
La Caisse des dépôts a enfin accordé directement des
prêts "insertion sociale par le logement" et des prêts
expérimentaux sans subvention de l'Etat, orientés vers des
personnes ayant des difficultés d'accès au logement. Le montant
de prêts versé en 1997 est de près de 759 MF, soit une
augmentation d'un peu plus de 60% par rapport à 1996.
E. L'AIDE À L'INVESTISSEMENT LOCATIF INTERMÉDIAIRE
Malgré une série d'ajustements au cours des années
passées
12(
*
)
, le
prêt locatif intermédiaire (PLI) est, en raison de ses
caractéristiques mêmes, très peu utilisé.
Source : Caisse des Dépôts et Consignations, Crédit
Foncier de France et Comptoir des Entrepreneurs DREIF
Réalisation : DGUHC
Pourtant, le logement des ménages à revenu intermédiaire
est un sujet important. En effet, si certains souhaitent accéder
à la propriété, ce qui est désormais
facilité par le prêt à taux zéro et la diminution
des taux d'intérêt, d'autres ménages, notamment pour des
contraintes de mobilité professionnelle ou en raison d'incertitudes sur
le montant de leurs revenus futurs, peuvent être amenés à
préférer la location.
Un élément majeur de la politique du logement en 1999 est
donc la création d'un dispositif fiscal en faveur d'un nouveau secteur
privé conventionné.
En effet,
le dispositif d'amortissement des biens neufs donnés en
location (dit "amortissement Périssol") devait s'achever au 31
décembre 1998.
Dans la loi n°98-546 portant diverses mesure
d'ordre économique et financier (DDOEF) du 2 juillet dernier, ce
régime a été prolongé jusqu'au 31 août 1999
(pour des permis de construire délivrés avant le 1er janvier
1999).
Compte tenu des très importants besoins dans le domaine du logement
locatif et des effets très importants du régime "Périssol"
sur la construction de logements neufs (de l'ordre de 45.000 unités par
an), la commission des finances du Sénat avait appelé, à
l'occasion de la discussion du DDOEF, à la poursuite d'un régime
d'incitation fiscale pour le secteur locatif libre.
Le projet de loi de finances pour 1999 crée en effet un nouveau
dispositif applicable au 1er janvier 1999, mais dans lequel l'avantage fiscal
sera lié au conventionnement du logement. Il s'agit d'un
"statut du
bailleur privé"
: l'avantage fiscal sera donc lié à
une contrepartie sociale.
Ce nouveau dispositif apparaît, a priori, beaucoup plus restrictif que
l'ancien. L'abaissement du taux d'amortissement des biens immobiliers de 80% de
la valeur vénale du bien à 50% peut paraître
exagérément restrictif, lorsqu'il est tenu compte des conditions
de conventionnement.
En effet, le nouveau système de conventionnement présente des
inconvénients, et notamment le risque de décourager certains
investisseurs
d'entrer dans un mécanisme dont l'Etat détient
tous les paramètres
(notamment par l'évolution des plafonds
de ressources et de loyers). De plus, les critères retenus en termes de
loyers pourraient décourager certains types d'investissements dans les
grandes villes et pour les logements de petite taille.
Cependant, votre rapporteur ne peut qu'être globalement favorable
à ce dispositif qui a le mérite d'être pérenne et
d'apporter certaines améliorations.
Il s'agit notamment de
l'extension à l'ancien
: pour une
acquisition dans l'ancien, le propriétaire bénéficiera
d'une déduction forfaitaire sur les revenus fonciers de 25% pendant 6
ans soit un taux majoré par rapport au droit commun (14%), sous la
contrainte de louer pendant 6 ans à un niveau de loyer soumis à
plafonnement.
Ensuite, le dispositif est assorti d'une tentative de sécurisation
du bailleur
. L'allocation-logement sera versée directement au
bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait également
bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre de la
récente convention conclue entre l'Etat et l'UESL.
Il est toutefois possible de regretter qu'avec ce nouveau dispositif,
le
gouvernement abandonne toute forme de soutien à l'investissement locatif
en secteur libre
, soutien qui existait sous différentes formes
depuis 1984. Cet abandon repose sur le pari que la bonne tenue du marché
du logement se poursuivra en 1999, grâce à la demande
intérieure, et malgré l'absence de soutien fiscal.
Cette appréciation se fonde sur les données économiques
disponibles concernant le secteur du logement.
En effet, pour les 9 premiers mois de 1998, le nombre de permis de
construire a progressé de 13%. En 1997, 299.845 permis de construire
avaient été délivrés. Si la tendance se confirme en
fin d'année
13(
*
)
, le
nombre total de permis de construire pourrait donc dépasser les 340.000
unités et faire de 1998 une année exceptionnelle.
La commercialisation de logements neufs a connu la même embellie. Le
deuxième trimestre de 1998 a ainsi constitué le meilleur
trimestre enregistré depuis 1990.
L'année 1998 a donc vu une réelle reprise de
l'activité du bâtiment
. Cette embellie est due pour partie
à des effets de calendrier avec la fin annoncée du dispositif de
l'amortissement "Périssol", qui a incontestablement dopé les
opérations mais également à d'autres facteurs que sont la
croissance de la demande intérieure, et la
diminution des taux
d'intérêt, qui joue un rôle très favorable.
L'année 1999 devrait également enregistrer de bons
résultats.
MAJORATIONS DE CRÉDITS ADOPTÉES
A
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
•
Crédits non reconductibles
Les crédits non reconductibles s'élèvent à
9
millions de francs
dont :
- 6 millions de francs sur le chapitre 65-23 (urbanisme, aménagement du
cadre de vie urbain) ;
- 3 millions de francs sur le chapitre 65-48 (construction et
amélioration de l'habitat).
•
Autres majorations de crédits
Les autres majorations de crédits
sont destinées à
abonder des crédits d'équipement insuffisants.
Elles
s'élèvent à
95,54 millions de francs
en
dépenses ordinaires et crédits de paiement dont :
- 14 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 57-30 (études
d'urbanisme);
- 35 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 65-23 (subventions
d'équipement aux agences d'urbanisme et à l'action
foncière et l'aménagement urbain) ;
- 30,54 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 65-48 (subvention
d'équipement pour la résorption de l'habitat insalubre et la
prime à l'amélioration de l'habitat).
Par ailleurs, 2 millions de francs abonderont le chapitre 44-30 (subvention de
fonctionnement à l'agence nationale pour l'information sur le logement).
EXAMEN EN COMMISSION
Sous la
présidence de
M. Alain Lambert
, président, la commission a
procédé, sur le rapport de
M. Jacques Pelletier,
rapporteur spécial,
à l'examen des
crédits
de
l'équipement, des transports et du logement, II - Urbanisme et
logement.
En réponse à
M. Jacques Bimbenet
,
rapporteur pour
avis de la commission des affaires sociales
, qui se déclarait
globalement favorable au projet de budget de l'urbanisme et du logement, sous
la réserve d'une amélioration des prêts locatifs
aidés par une modification de leur financement et une simplification de
la gestion de prêts très sociaux,
M. Jacques Pelletier
a
indiqué qu'il considérait également que le budget pour
1999 était satisfaisant, notamment en matière de
réhabilitation.
En réponse à
M. Jacques Bellanger
,
rapporteur pour
avis de la commission des affaires économiques
,
M. Jacques
Pelletier
a convenu du manque de lisibilité des documents
budgétaires, en particulier ceux concernant l'urbanisme, qui ne
permettaient pas au Parlement de disposer d'une information satisfaisante. Il a
ajouté que les modifications réglementaires, d'une année
sur l'autre, brouillaient la perception que le Parlement pouvait avoir des
politiques de l'urbanisme.
A
Mme Marie-Claude Beaudeau
, qui avait estimé sa
présentation précise et concrète et fait part de sa
préoccupation quant aux conséquences des politiques du logement
menées ces dernières années, notamment en matière
d'exclusion,
M. Jacques Pelletier
a répondu en évoquant le
cas concret d'une personne, habitante du département de l'Aisne qui,
s'étant trouvée privée de domicile suite à une
succession de difficultés professionnelles et personnelles, n'avait pas
bénéficié d'une information sur ses droits. S'agissant de
la nécessité de ne pas donner de gage aux investisseurs
privés, et d'augmenter plutôt les dotations à l'accession
à la propriété et à la construction sociale que de
continuer la progression des aides personnelles au logement,
M. Jacques
Pelletier
a estimé qu'il convenait effectivement que les aides au
logement soient mieux ciblées.
Puis,
M. Alain Lambert
,
président
, a
félicité
M. Jacques Pelletier de la clarté de sa
présentation. Il a déclaré apprécier ses propos
concernant le 1 % logement et il a rappelé avoir eu la crainte que
les ressources de ce dispositif, indispensable pour le bouclage des
opérations sociales, soient définitivement captées par le
budget général. Il a donc considéré que la
commission devait continuer à faire preuve de vigilance. Il a
ajouté qu'en matière de logement, tous les obstacles
administratifs qui incitent à choisir l'immobilier neuf plutôt que
l'ancien devaient être levés. Puis, il a demandé
à
M. Jacques Pelletier
s'il lui était possible de
décrire la situation économique du secteur du logement et
d'évoquer les projets de réforme, par la loi, du ministère.
En réponse à
M. Alain Lambert
,
président
,
M. Jacques Pelletier
a précisé que la conjoncture
immobilière était favorable, en raison du bas niveau historique
des taux d'intérêt et d'une croissance de la demande interne. Les
prévisions s'établissent à 280.000 mises en chantier pour
1998, contre 271.600 en 1997. Cependant, il a indiqué que les besoins en
logements restaient supérieurs. Concernant les projets de textes
législatifs,
M. Jacques Pelletier
a indiqué que le
Gouvernement entendait effectivement réformer certains aspects de
l'urbanisme.
Puis, la commission
a adopté un
amendement
réduisant l'augmentation des
crédits du titre IV du budget
de l'urbanisme et du logement, et elle a adopté les crédits ainsi
modifiés.