Projet de loi de finances pour 1999 : Urbanisme et logement

Rapports législatifs

Rapport général n° 66 (1998-1999), tome III, annexe 22, déposé le 19 novembre 1998

Les informations clés

Nature

Rapport général - Première lecture

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; PELLETIER (Jacques), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 22 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET URBANISME ET LOGEMENT POUR 1999
- 1. Les dépenses ordinaires
- 2. Les dépenses en capital
B. LES AGRÉGATS
A. LE MAINTIEN DU PRÊT A TAUX ZÉRO DEVRA S'ACCOMPAGNER D'UN EFFORT CROISSANT DU BUDGET DE L'ETAT
- 1. Le prêt à taux zéro : une aide complémentaire essentielle pour l'accession à la propriété des ménages aux revenus moyens
  - a) Le dispositif du prêt à taux zéro
  - b) Une aide complémentaire mais essentielle
- 2. L'extinction programmée du prélèvement sur le 1% logement devra s'accompagner d'une contribution croissante du budget de l'Etat
B. LA CONTRIBUTION DU 1% LOGEMENT ET LES DOTATIONS AU PRÊT A TAUX ZÉRO : UNE CERTAINE ASYMÉTRIE
- 1. En 1998, la contribution du 1% logement progresse alors que le montant des dépenses consacrées au prêt à taux zéro diminue
- 2. le 1% logement est mis à contribution pour d'autres éléments de la politique du logement que l'aide à la pierre, voire pour simplement abonder le budget général
C. UN DISPOSITIF DE SÉCURISATION DES PRÊTS EST AMORCÉ MAIS IL DEVRA ÊTRE PERFECTIONNÉ
- 1. Un dispositif de sécurisation bienvenu
- 2. Un dispositif encore perfectible
A. LES BESOINS EN RÉHABILITATION DANS LE PARC PRIVÉ RESTENT TRÈS IMPORTANTS MAIS LES AIDES SONT DISPERSÉES
B. LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION PAR LE LOGEMENT PASSE ÉGALEMENT PAR DES DISPOSITIONS EN FAVEUR DES PLUS DÉMUNIS
A. UNE PROGRESSION INEXORABLE DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT AU DÉTRIMENT DES AIDES À LA PIERRE
B. UNE RÉFORME DES AIDES A LA PERSONNE EST INDISPENSABLE
- 1. La nécessité d'harmoniser les aides au logement
- 2. Enrayer la progression des aides personnelles
A. LA SOUS-CONSOMMATION DES PRODUITS PLA S'EXPLIQUE PAR UNE CRISE DE LA DEMANDE ET NON PAR UNE INSUFFISANCE DE L'OFFRE
B. ADAPTER LE PRODUIT PLA A LA DEMANDE
- 1. La complexité de gestion des PLA
- 2. L'exemple du PLA construction-démolition
C. L'EFFORT EN FAVEUR DE LA RÉHABILITATION DES LOGEMENTS SOCIAUX PASSE DÉSORMAIS PAR UN DISPOSITIF FISCAL SPÉCIFIQUE
D. LE RÔLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LE FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL
E. L'AIDE À L'INVESTISSEMENT LOCATIF INTERMÉDIAIRE

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 22

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

II . - URBANISME ET LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Jacques PELLETIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Première observation

Dans la loi de finances pour 1998 , le budget du logement diminuait "optiquement" de 1,6%. Cependant, en tenant compte des comptes spéciaux du Trésor (fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France et fonds pour l'accession à la propriété), les crédits consacrés au logement avaient augmenté de 6,4%, à 47,7 milliards de francs.

Dans le projet de loi de finances pour 1999 , le budget du logement et de l'urbanisme progressera de 3,4% à structure constante ^{1(
*
)} . Cependant, si l'on tient compte des comptes spéciaux du Trésor, la progression est plus modeste (2,2%).

Globalement, le projet de budget du logement pour 1999 ne contient pas d'innovations majeures, mais reconduit plutôt les choix opérés l'an passé.

Nous constatons cependant deux nouveautés : la prise en compte, d'un point de vue budgétaire, de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et une amorce de réintégration dans le budget de l'Etat du financement du prêt à taux zéro.

Deuxième observation

La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a comporté un volet logement important, modifiant les dispositifs existants, notamment ceux mis en place par la loi du 31 mai 1990, et visant à mettre en oeuvre le droit au logement.

Un certain nombre de dispositions auront un impact budgétaire.

Les modifications apportées par les articles 36 à 39 de la loi, et notamment l'ouverture des aides des Fonds de solidarité-logement (FSL) aux sous-locataires, l'interdiction de toute restriction d'accès au fonds et la limitation des critères d'éligibilité aux seuls critères de niveau de ressources, seront accompagnées d'une réévaluation importante des subventions budgétaires.

Pour 1999, les dotations accordés aux FSL s'établiront à 490 millions de francs (+44%). En tenant compte de la participation obligatoire des départements (au moins égale à celle de l'Etat) et des participations volontaires, les moyens dont disposeront les FSL s'élèveront donc à 1,2 milliard de francs , ce qui semble constituer une dotation satisfaisante pour qu'ils puissent mener à bien leurs actions.

Les dotations sont augmentées de ressources internes (reports, retours de prêts, produits financiers) d'un montant légèrement supérieur.

La gestion des FSL sera donc améliorée, afin de leur permettre de soutenir d'avantage les dossiers les plus difficiles.

Par ailleurs, sur la ligne consacrée aux fonds de solidarité logement, 60 millions de francs de crédits nouveaux sont prévus pour les associations qui louent à des personnes défavorisées (aides à la gestion locative intermédiée).

D'autre part, les personnes auparavant hébergées par un organisme, bénéficiant à ce titre de l'aide au logement temporaire (ALT) et qui accèdent à un logement ouvrant droit à une aide personnelle percevront cette dernière dès le premier jour d'ouverture du droit et non du mois suivant (article 45 de la loi sur les exclusions). Une mesure nouvelle de 20 millions de francs, dont la moitié figurant au budget du logement, est donc prévue.

Le coût de l'ouverture de l'ALT aux centres communaux d'action sociale (CCAS) et aux organismes qui font de la sous-location pour des personnes défavorisées (article 44) sera financé à hauteur de 20 millions de francs sur le budget du logement.

Enfin, l'article 123 de la loi sur les exclusions inscrit des mesures d'urgence contre le saturnisme infantile dans le code de la santé publique : une dotation supplémentaire de 50 millions de francs est prévue pour 1999.

Il faut noter que si le projet de budget pour 1999 prévoit une revalorisation des dotations, toutes les mesures de la loi sur les exclusions ont été financées par redéploiements en 1998. Ainsi, les crédits budgétaires pour les FSL, de 340 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 ont été abondés à hauteur de 20 millions de francs en cours d'année.

Enfin, il faut se féliciter que le projet de budget pour 1999 confirme les augmentations de crédits d'équipement qui avaient été décidées pour 1998, notamment pour la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) destinée à la réhabilitation du parc privé, qui sera maintenue à 800 millions de francs et la subvention à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ,qui reste stable à 2,2 milliards de francs.

Troisième observation

Le prêt à taux zéro est un dispositif, financé sur le budget de l'Etat, permettant d'accorder des avances sans intérêt à des personnes souhaitant acquérir un logement.

Dès 1995, l'Etat a choisi d'effectuer des prélèvements sur les organismes gérant le 1% logement (dispositif destiné au logement des salariés) afin de financer les prêts à taux zéro.

La commission des finances du Sénat s'est régulièrement opposée aux prélèvements "autoritaires" qui démantèlent la participation des employeurs à l'effort de construction. Le 1% logement est en effet un mécanisme paritaire qui remplit correctement ses objectifs et aide au "bouclage" de nombreux projets immobiliers (notamment dans le logement social). Elle a souhaité qu'une négociation soit mise en oeuvre, ce qui fut fait en 1996.

Cependant, la convention du 17 novembre 1996, aux termes de laquelle les collecteurs du 1 % logement finançaient une partie du prêt à taux zéro à hauteur de 7 milliards de francs en 1997 et 1998 arrivait à expiration fin 1998, sans qu'aucune solution ne se dessine.

Des négociations ont donc été engagées entre le gouvernement et les collecteurs du 1 % logement pour trouver une solution de sortie de ce dispositif, sans mettre en péril le prêt à taux zéro.

Deux solutions s'opposaient :

- la première consistait à fiscaliser la collecte du 1 % logement, c'est-à-dire que la contribution des entreprises au logement de leurs salariés devenait une taxe et que le paritarisme était abandonné ;

- la seconde solution était une convention entre l'Etat et les collecteurs du 1 % pour trouver une solution de financement du prêt à taux zéro pour les cinq années à venir.

Conformément aux voeux de la commission des finances, la deuxième solution l'a emporté, et une convention a été signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'UESL.

L'an dernier, le rapporteur du budget du logement - notre ancien collègue Henri Collard - préconisait notamment ceci: " une rebudgétisation au moins partielle, qui tienne compte des économies réalisées par la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie progressive s'imposera probablement" .

Or, la solution retenue par la convention du 3 août dernier est précisément celle-là. Elle est satisfaisante dans la mesure où elle prévoit une extinction progressive de la contribution du 1% logement (6,4 milliards de francs en 1999 jusqu'à 0 franc en 2003) et garantit que le prêt à taux zéro sera maintenu dans l'avenir.

Le renforcement de l'efficacité de l'emploi des ressources du 1% logement comprend d'une part le maintien de ses investissements dans le secteur locatif social à un haut niveau, et d'autre part la modernisation des autres formes d'intervention du 1% logement.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit l'inscription de la moitié des crédits pour le prêt à taux zéro sur le budget du logement.

Toutefois, votre rapporteur tient à souligner que cette convention n'aura d'effet que si l'Etat parvient à dégager 15 milliards de francs sur la période quinquennale de la convention . Il s'agit d'un effort très important : il conviendra donc d'être très vigilant pour que l'Etat respecte son engagement de ne plus recourir au financement du prêt à taux zéro par le 1% logement.

L'Etat pourrait également être tenté d'amplifier le processus de restriction de la portée de ce prêt réglementé . Initialement non contingenté, puis ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20 %) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation spéciale exclusivement financé par le "1 % logement" ^{2(
*
)} , puis a vu la quotité de travaux des opérations éligibles retrouver le niveau de 35 % dès 1997. Depuis la loi de finances pour 1998, le prêt à taux zéro est réservé aux primo-accédants.

Cependant, le projet de loi de finances donne des signes encourageants, même s'il ne revient pas sur les mesures de restriction antérieures . En effet, le nombre de prêts à taux zéro financés devrait être identique à celui de l'an passé et les prélèvements de 500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour financer l'APL-accession, et de 260 millions de francs en faveur du FGAS pour financer la garantie des prêts d'accession sociale sont réintégrés au budget.

Par ailleurs, votre rapporteur se félicite qu'un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété soit mis en oeuvre.

Notre commission regrettait fortement, l'an dernier, que le dispositif de sécurisation des accédants initialement prévu en faveur des emprunteurs les plus modestes, qui complète leur prêt sans intérêt avec un prêt d'accession sociale, ne soit toujours pas mis en place. Ce dispositif était considéré en effet par le précédent ministre du logement, Pierre-André Périssol, comme le complément indispensable de sa réforme, compte tenu de la fragilité financière des ménages susceptibles de postuler au prêt à taux zéro.

A cet égard, l'exemple des prêts d'accession à la propriété (PAP) est éclairant : les difficultés rencontrées par les ménages titulaires d'un PAP à taux fixe et annuités progressives, consenti jusqu'en 1991, ont nécessité de procéder à un réaménagement des conditions financières des prêts. Ce réaménagement s'est traduit par une réduction du taux annuel de progressivité des prêts, pour un coût total de 14 milliards de francs, financé intégralement par l'Etat sur une période de 15 ans.

La mise en place d'un dispositif de sécurisation pour 1999 doit donc être particulièrement saluée.

Le dispositif de sécurisation des accédants à la propriété comportera deux volets :

- dans le premier volet, l'ensemble des ménages titulaires d'un prêt d'accession sociale pourront, en cas de chômage, bénéficier en fin de prêt d'un report du montant de leurs mensualités, dans la limite de 50% pendant une durée maximale de 12 mois. L'UESL créera un fonds "sécurisation chômage" à cet effet.

- dans le second volet, les accédants salariés d'entreprises assujetties à la participation des entreprises à l'effort de construction , dont les revenus sont inférieurs aux plafonds d'éligibilité au prêt à taux zéro pourront bénéficier d'une avance remboursable non rémunérée en cas de forte réduction de leurs ressources, suite à une situation de chômage ou à l'éclatement de la cellule familiale. L'UESL crée ainsi un fonds "prévention 1%" doté de 800 millions de francs.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de ce nouveau dispositif , qui évitera des situations de surendettement désastreuses. Il regrette toutefois que les critères relatifs à la situation familiale des accédants, qui tiennent compte de réalités tangibles, ne soient pas étendus à l'ensemble des accédants et surtout que dans le premier volet, seule une situation de chômage de courte durée (moins d'un an) soit prise en compte. Rappelons que le dispositif envisagé par le précédent gouvernement comportait deux séquences de garantie qui auraient pu concerner le prêt à taux zéro: la réduction d'un tiers de la mensualité à partir du dixième moins de chômage et le relogement prioritaire dans le parc HLM après 26 mois de chômage. Le nouveau dispositif est donc moins ambitieux.

Quatrième observation

Le projet de budget du logement pour 1999 comporte un point faible persistant : l'aide au logement locatif social.

En 1998, un effort très substantiel a pourtant été réalisé en faveur du logement social, notamment en termes de réhabilitation . L'application du taux réduit de la TVA sur les travaux effectués sur les logements sociaux bien que s'étant accompagnée d'une réduction corrélative de la prime PALULOS, dont le taux passe de 20 % à 10 %, a constitué un avantage fiscal pour ces organismes, en réduisant le coût des réhabilitations subventionnées, comme celles réalisées sur fonds propres.

Par ailleurs, en 1998, le gouvernement avait choisi d'accroître les moyens consacrés aux prêts locatifs aidés (PLA) et de diversifier l'offre de PLA-TS, dont l'expérience montre qu'il est difficile de réaliser les programmes initialement décidés. L'attrait de ces logements, destinés à accueillir des ménages disposant de moins de 60% des ressources d'un ménage pouvant bénéficier d'un logement PLA, était en effet considéré comme insuffisant en raison d'un manque supposé de moyens budgétaires. Pour tenter de remédier à ce phénomène, les subventions ont été sensiblement majorées (de 13 % à 20 %) pour 10.000 PLA-TS. Ainsi, en 1998, la dotation des PLA-TS a été quasiment doublée (elle est passée de 855 millions de francs à 1.600 millions de francs )

Un programme de 5.000 PLA "construction-démolition" a également été engagé. Il s'agit de PLA bénéficiant de la TVA à taux réduit (PLA "fiscaux") et subventionnés à hauteur de 50.000 francs afin de démolir les logements sociaux vétustes ou devenus inadaptés à la vie urbaine.

Or, il apparaît aujourd'hui que le programme annoncé de 80.000 PLA ne sera pas tenu, le nombre de PLA financés ne devrait en effet représenter que 55.000 unités à la fin de l'année, pour environ 45.000 mises en chantiers.

Contrairement à ce qui avait été annoncé l'an dernier, le problème de la sous-utilisation des produits PLA réside moins dans une insuffisance des dotations que dans la faiblesse de leur utilisation par les bailleurs sociaux, qui souhaitent construire moins.

Le niveau des taux d'intérêt réels des crédits au logement social considéré comme trop élevé, a certes diminué, en raison de l'abaissement d'un demi-point du taux du livret A. Le PLA est ainsi financé sur les ressources du livret A, dont le taux d'intérêt est de 3 % auquel s'ajoute une rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses d'épargne et 1,5 point pour la Poste.

Il y aura donc une réduction du coût de construction des logements sociaux, mais celle-ci ne sera sans doute pas suffisante .

Le produit reste encore peu adapté aux cas des personnes seules qui, dès lors que leur revenu dépasse le smic, sont exclues du dispositif. De plus, le loyer moyen des 985.000 logements HLM bénéficiant de PLA est certes légèrement plus élevé que le loyer moyen des 2,5 millions d'autres logements, mais l'écart est loin de compenser le remboursement des prêts, si bien que l'équilibre financier des logements PLA repose sur les autres logements. De surcroît, les niveaux des loyers dans certains logements sociaux sont tels qu'il existe un risque de vacance, alors que la demande de logements sociaux est globalement supérieure à l'offre.

Il est de plus encore trop tôt pour percevoir l'impact des nouveaux dispositifs créés, notamment le PLA construction-démolition, mais les premiers résultats montrent également une sous-consommation de ces produits.

Dans ces conditions, le maintien des dotations aux prêts locatifs aidés, pour un programme de 80.000 logements, alors que les crédits sont loin d'être consommés, ne semble pas correspondre à la situation réelle de ce type de produit.

Il est urgent qu'une réflexion d'ensemble s'engage sur les aides au logement locatif social, afin de les adapter aux besoins.

Cinquième observation

Concernant les aides personnelles au logement , le projet de budget pour 1999 prévoit une dotation de 34,6 milliards de francs, en hausse de 6% par rapport à 1998 (4,5% hors effet de rebudgétisation), afin de tenir compte de l'application en année pleine de la mesure de revalorisation décidée au 1er juillet 1998 (environ 1 milliard de francs). Par ailleurs, selon les informations du ministère, ces crédits devraient permettre une actualisation des aides au 1er juillet 1999 (500 millions de francs).

Votre rapporteur souhaite qu'au-delà de cette augmentation mécanique, la réflexion se poursuive afin d'harmoniser les différentes aides personnelles.

A ce titre, il se félicite de constater certaines évolutions.

En 1998, un groupe de travail a été mis en place pour accélérer l'harmonisation des barèmes. L'harmonisation en fonction des niveaux de ressources a par ailleurs progressé et le Premier ministre a annoncé lors de la conférence de la famille du 12 juin 1998 un alignement des loyers plafonds de l'APL et de l'ALS, alors qu'actuellement des écarts de 4 à 50% subsistent selon la zone géographique et la taille de la famille.

Ces harmonisations sont bienvenues, mais elles doivent être rapides, compte tenu de leur enjeu.

Enfin, votre rapporteur note que, contrairement aux années précédentes, aucune révision des services votés n'est entreprise . Il est vrai que les efforts réalisés par les précédents gouvernements (révision des services votés, gel des barèmes) pour contenir l'évolution rapide des aides personnelles n'ont pas réussi. Cependant, il est impératif de mettre en place une réforme des aides personnelles , de manière à ce qu'elles soient réellement consacrées aux personnes qui ont besoin d'une aide à la location : la France estime que plus du quart des ménages ont besoin des aides personnelles, contre seulement 8% en Allemagne.

Sixième observation

Hormis les crédits budgétaires, de nombreuses mesures fiscales concerneront le secteur du logement en 1999.

D'une part, un crédit d'impôt pour les travaux d'entretien de la résidence principale a été adopté dans le cadre de la loi de finances pour 1998, dont le coût devait s'élever pour 1999 à 1,4 milliard de francs. Le plafond était toutefois fixé à un seuil relativement bas (10.000 francs). Par amendement à la première partie du projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a doublé ce plafond pour le porter à 20.000 francs.

Par ailleurs, le projet de loi de finances comporte des mesures fiscales significatives pour le secteur du logement, notamment la réduction des droits de mutation à titre onéreux pour les cessions d'immeubles d'habitation et d'immeubles professionnels.

Mais un élément majeur est la création d'un dispositif fiscal en faveur d'un nouveau secteur privé conventionné.

En effet, le dispositif d'amortissement des biens neufs donnés en location (dit "amortissement Périssol") devait s'achever au 31 décembre 1998. Dans la loi n°98-546 portant diverses mesure d'ordre économique et financier (DDOEF) du 2 juillet dernier, ce régime a été prolongé jusqu'au 31 août 1999 (pour des permis de construire délivrés avant le 1er janvier 1999).

Compte tenu des très importants besoins dans le domaine du logement locatif et des effets très importants du régime "Périssol" sur la construction de logements neufs (de l'ordre de 45.000 unités par an), la commission des finances du Sénat avait appelé, à l'occasion de la discussion du DDOEF, à la poursuite d'un régime d'incitation fiscale pour le secteur locatif libre.

Le projet de loi de finances pour 1999 crée en effet un nouveau dispositif applicable au 1er janvier 1999, mais dans lequel l'avantage fiscal sera lié au conventionnement du logement. Il s'agit d'un "statut du bailleur privé" : l'avantage fiscal sera donc lié à une contrepartie sociale.

Le nouveau système de conventionnement présente des inconvénients, et notamment le risque de décourager certains investisseurs d'entrer dans un mécanisme dont l'Etat détient tous les paramètres (notamment par l'évolution des plafonds de ressources et de loyers). De plus, les critères retenus en termes de loyers pourraient décourager certains types d'investissements dans les grandes villes et pour les logements de petite taille.

Cependant, votre rapporteur ne peut qu'être globalement favorable à ce dispositif qui a le mérite d'être pérenne et d'apporter certaines améliorations.

Il s'agit notamment de l'extension à l'ancien : pour une acquisition dans l'ancien, le propriétaire bénéficiera d'une déduction forfaitaire sur les revenus fonciers de 25% pendant 6 ans soit un taux majoré par rapport au droit commun (14%), sous la contrainte de louer pendant 6 ans à un niveau de loyer soumis à plafonnement.

Ensuite, le dispositif est assorti d'une tentative de sécurisation du bailleur . L'allocation-logement sera versée directement au bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait également bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre de la récente convention conclue entre l'Etat et l'UESL.

Il est toutefois possible de regretter qu'avec ce nouveau dispositif, le gouvernement abandonne toute forme de soutien à l'investissement locatif en secteur libre , soutien qui existait sous différentes formes depuis 1984. Cet abandon repose sur le pari que la bonne tenue du marché du logement se poursuivra en 1999, grâce à la demande intérieure, et malgré l'absence de soutien fiscal.

7ème observation

Votre rapporteur souhaite tout particulièrement mentionner un dispositif d'aide à la réhabilitation de logements anciens dont il estime qu'il répond parfaitement aux attentes des collectivités locales en matière de rénovation immobilière.

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), auxquelles l'article L.303-1 du code de la construction et de l'habitation (art.21 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville) donne un fondement et un contenu législatif, constituent en effet une procédure contractuelle privilégiée pour favoriser la réhabilitation du parc immobilier et améliorer en particulier l'offre de logements locatifs privés. Ces opérations menées avec les collectivités locales contribuent fortement à la remise sur le marché de logements vacants.

En 1997, le nombre d'OPAH nouvelles (197) était en légère augmentation (+5%). Celui des OPAH en vigueur (644) restait pratiquement stable. Les 644 OPAH en cours ont mobilisé 36 % des crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en 1997 pour 26.800 logements subventionnés et 3,4 milliards de francs de travaux.

Votre rapporteur souhaite donc que l'effort en ce domaine soit poursuivi.

Il remarque que, suite du Comité interministériel pour les villes (CIV) du 30 juin 1998, il a été indiqué que des solutions au traitement global des copropriétés dégradées seraient recherchées. Il a notamment été évoqué une adaptation de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

Votre rapporteur souhaite que tous les moyens soient mis en oeuvre afin de résoudre la question de la réhabilitation des logements privés fortement dégradés.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET URBANISME ET LOGEMENT POUR 1999

Suite au rapport de M. Gilbert Santel, il a été décidé de procéder à une importante réforme de structure en 1998 , consistant en la fusion de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme avec la direction de l'habitat et de la construction, pour créer une nouvelle direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction.

Cette création a imposé une refonte des fascicules budgétaires et le regroupement des crédits de l'urbanisme et des crédits du logement.

Les crédits demandés pour le budget de l'urbanisme et du logement atteignent donc, hors effet des budgétisations, 41,4 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une hausse de 3,4% par rapport au budget voté de 1998 pour le logement et l'urbanisme.

L'évolution des crédits au logement et à l'urbanisme

Nature des crédits (en millions de francs)	Budget voté de 1998	PLF 1999	PLF 1999 hors rebudgétisations	PLF 1999/budget voté 1998 à structure constante
Dépenses ordinaires	33.316,4	35.530,2	35.020,2	+ 5 %
Dépenses en capital (crédits de paiement)	6.757,4	9.842,3	6.412,2	- 5,1 %
Total	40.073,8	45.372,4	41.432,4	+3,4 %

Cependant, si l'on tient compte des comptes spéciaux du Trésor, la progression est plus modeste (2,2%).

Crédits budgétaires consacrés au logement et à l'urbanisme

	LFI 1998	PLF 1999	Evolution
budget logement et urbanisme	40.074	45.372	+11%
FARIF (chapitre 01- logement)	0.510	0.490	-3,9%
FARIF (chapitres 02 - urbanisme)	0.146	0.180	+23,3%
Fonds accession à la propriété	7.400	3.130	- 57% ^{3( * )}
total	48.130	49.172	+2,2%

(en millions de francs)

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires, qui représentent 78,3 % des crédits du logement (contre 74,2 % en 1996) continuent d'augmenter très sensiblement (+ 5 %).

Les interventions constituent l'essentiel de ces dépenses (35 milliards de francs), les moyens de fonctionnement du budget du logement étant assurés par la section services communs du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital (CP) représentent 6,4 milliards de francs, hors effet de la rebudgétisation des crédits pour le prêt à taux zéro, soit une régression (-5 %) par rapport à la loi de finances pour 1998.

La quasi-totalité de ces dépenses est constituée de subventions d'investissement, dont l'évolution explique à elle seule celle des dépenses en capital.

B. LES AGRÉGATS

Le budget du ministère de l'urbanisme et du logement se divise en cinq agrégats: "aides à la personne", "logement", "études, expérimentation, information", "recherche" et, depuis cette année, "aménagement foncier et urbanisme".

Agrégats	Crédits demandés en 1999 (millions de francs)
	DO + CP	AP
Aides à la personne	35.313,9	-
Logement	9.620,3	12.898,1
Études, expérimentation, information	110,3	67,5
Recherche	172,6	38,5
Aménagement foncier et urbanisme	155,3	119,0

1. Les aides à la personne

• La contribution de l'Etat au financement des aides à la personne, aide personnalisée au logement (APL) et allocation de logement sociale (ALS), progresse de 1,974 milliard de francs (+ 6 %), à 34,6 milliards de francs. Cette augmentation recouvre deux évolutions.

La première est l' évolution tendancielle des prestations qui, à droit constant et à pouvoir d'achat des aides inchangé, impose à l'Etat d'augmenter le montant de sa contribution au fonds national de l'habitation (FNH) et au fonds national d'aide au logement (FNAL) de 1,474 milliard de francs, chiffre à rapprocher des 3,425 milliards de francs de l'exercice 1998.

La deuxième résulte du transfert de 0,50 milliard de francs d'aides à la personne auparavant financées sur le compte d'affectation spéciale n°902-30 "fonds pour le financement de l'accession à la propriété", mouvement en sens inverse de celui réalisé en 1998.

Contrairement aux années précédentes, où avait été inscrit un effort de réduction des services votés de 0,50 milliard de francs en 1998 et 2,07 milliards de francs en 1997, aucune révision n'est prévue au titre des économies à réaliser grâce à une rigueur accrue sur le contrôle de la délivrance des prestations.

La contribution de l'Etat aux aides à la personne est de nouveau divisée en deux parties en 1999 :

• la contribution au FNH, qui verse l'APL, augmente de 13,5 % à 16,5 milliards de francs (chapitre 46-40/10);

• la contribution au FNAL, qui verse l'ALS, reste stable après une progression de 10,5% en 1998, à 18,1 milliards de francs (chapitre 46-40/30) ;

la contribution aux aides personnelles à l'accession à la propriété versée par le compte d'affectation spéciale n° 902-30 (chapitre 02) qui s'élevait à 0,50 milliard de francs est reversée dans le budget.

• L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se complète de trois contributions aux actions des départements et des associations:

- 0,550 milliard de francs pour les fonds de solidarité pour le logement (FSL), soit une progression de 61,7%, répartie en 490 millions de francs pour les FSL eux-mêmes et 60 millions de francs pour les associations qui louent à des personnes défavorisées.

- 0,130 milliard de francs pour l'aide au logement temporaire, soit une progression de 18,2%.

- 5 millions de francs pour les fonds d'aide aux accédants en difficulté (ceux qui avaient souscrit des prêts à l'accession à la propriété à taux élevé de 1980 à 1985), en diminution de 1,5 million de francs (-30%) du fait d'un effort de révision des services votés.

La progression des dotations pour les personnes défavorisées (+228,5 millions de francs) résulte ainsi de moyens nouveaux , d'un montant de 230 millions de francs, pour mettre en oeuvre les mesures de la loi sur les exclusions, et d'une révision des services votés pour 1,5 million de francs.

2. Le logement

Cet agrégat regroupe les aides à la pierre , plus particulièrement concentrées sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat). Celui-ci progresse de 43,7 % en crédits de paiement (à 9,3 milliards de francs), et de 98,4 % en autorisations de programmes (à 12,6 milliards de francs). Cette progression résulte de la rebudgétisation partielle du prêt à taux zéro pour 1999 (à structure constante, les crédits reculent de 4,8%).

• En 1999, l'accession à la propriété bénéficiera de deux sources de crédits:

- 3,13 milliards de francs de crédits de paiement sur le compte d'affectation spéciale 902-30.

- 3,33 milliards de francs de crédits de paiement sur le budget urbanisme et logement dont 3,13 milliards de francs au titre des prêts sans intérêt et 0,3 milliard de francs de contribution de l'Etat pour la garantie des prêts à l'accession sociale.

Au total, l'accession à la propriété bénéficiera de 6,26 milliards de francs de crédits de paiement en 1999 contre 6,63 milliards de francs en 1998.

Cette dotation devrait cependant permettre de financer 110.000 prêts à taux zéro, comme en 1998. En effet, en raison de la diminution des taux d'intérêt, le coût budgétaire moyen du prêt est passé de 59.943 francs en 1997 à 56.762 francs sur les deux premiers trimestres de 1998 (soit, pour 110.000 prêts, un total de 6,24 milliards de francs).

De plus, 6,26 milliards de francs sont inscrits en autorisations de programme sur le budget du logement, ce qui permettra une "rebudgétisation" complète des prêts dès l'an 2000.

• La ligne fongible prêts locatifs aidés - primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PLA-PALULOS), destinée à la construction et à la réhabilitation des HLM (chapitre 65-48/10) est très légèrement réduite en autorisations de programme (-0,4 %), mais plus significativement en crédits de paiement (-9,9%) . En Ile de France, le fonds d'aménagement de la région Ile de France (FARIF) accordera 490 millions de francs d'autorisations de programme à la construction sociale (-20 millions de francs par rapport à 1998).

Le gouvernement prévoit ainsi de financer 80.000 prêts locatifs aidés (PLA), dont 30.000 PLA-très sociaux, soit un programme identique à celui de 1998. Ce programme de construction doit être complété par la distribution de 120.000 PALULOS. Compte tenu de la diminution des crédits de paiement sur la ligne fongible, cela suppose une diminution sensible du montant moyen de subvention PALULOS.

• La ligne destinée au financement des opérations les plus sociales (notamment les logements d'urgence) est dotée de 282,5 millions de francs de crédits de paiement, soit une nette réduction par rapport à 1998 (-19%). Il en est de même de la dotation pour la résorption de l'habitat insalubre (-17%). Au total, ces deux dotations, qui concernent le logement des plus démunis, sont réduites de 95 millions de francs. Cette diminution s'explique, d'une part, par la reprise par le budget de l'outre-mer de crédits réservés à l'habitat insalubre, et d'autre part, par un ajustement des crédits destinés aux réquisitions, crédits qui n'avaient pas été consommés en 1997 et 1998. Cette diminution est en partie compensée par une mesure nouvelle de 50 millions de francs pour la lutte contre le saturnisme.

• Les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) sont maintenus à 800 millions de francs en autorisations de programme, mais augmentent en crédits de paiement à 750 millions de francs (+8,7%).

• La subvention d'investissement (AP) à l' agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) est stable à 2,2 milliards de francs et progresse très légèrement à 2,140 milliards de francs en crédits de paiement (+1,4 %).

3. Les études, expérimentation, information

Ce poste obtient une forte augmentation de ses crédits de paiement (+44,1%) à 110,3 millions de francs.

Il concerne principalement la subvention aux agences d'information sur le logement (31,5 millions de francs), mais également, depuis la fusion de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme et de la direction de l'habitat et de la construction, l'ensemble des études menées par la nouvelle direction générale et le Plan Urbanisme, Construction, Architecture dans les secteurs de l'urbanisme et du logement (14,6 millions de francs au titre de la direction générale et 49,7 millions de francs au titre des études locales).

4. La recherche

Cet agrégat concerne essentiellement les subventions au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) pour 132,6 millions de francs et, depuis cette année, les moyens de fonctionnement et d'investissement mis en oeuvre par le Plan urbanisme construction et architecture (PUCA), soit 26,5 millions de francs.

5. L'aménagement foncier et l'urbanisme

Cet agrégat résulte d'un transfert de l'agrégat 06 de l'ancienne section "urbanisme et services communs", même s'il ne lui correspond pas exactement, puisqu'il comprend désormais des dépenses de fonctionnement.

Concernant les dépenses en capital et notamment les subventions d'équipement (qui sont les seules à pouvoir être comparées), les crédits s'établiront à 138 millions de francs en crédits de paiement en 1999, contre 166,4 millions de francs en 1998.

En effet, la dotation globale d'équipement aux agglomérations nouvelles figurant aux crédits de cet agrégat diminuera de 33 millions de francs.

Cette diminution s'explique par le fait que le régime dérogatoire au droit commun, applicable à la dotation globale d'équipement des villes nouvelles, prend fin au 31 décembre 1998.

Ainsi, ne sont inscrits pour 1999 que les seuls crédits de paiement nécessaires aux opérations engagées avant cette date. Les dotations aux constructions de collèges et constructions de lycées seront transférées au ministère de l'Intérieur.

Enfin, les dotations aux opérations exceptionnelles d'action foncière et d'aménagement urbain progressent de 5 millions de francs.

Il faut noter que le projet de budget initial consistait en une simple reconduction des dotations à l'urbanisme pour 1999, sans revalorisation. Toutefois, par amendements adoptés à l'Assemblée nationale, ces crédits ont été sensiblement revalorisés. Les majorations de crédits se sont élevées à 49 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement dont :

- 14 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 57-30 (études d'urbanisme);

- 35 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 65-23 (subventions d'équipement aux agences d'urbanisme et à l'action foncière et l'aménagement urbain).

Ces revalorisations de dépenses d'équipement permettront de mieux ajuster les moyens aux besoins en matière d'urbanisme et d'aménagement de l'espace.

CHAPITRE II

GARANTIR L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ

A. LE MAINTIEN DU PRÊT A TAUX ZÉRO DEVRA S'ACCOMPAGNER D'UN EFFORT CROISSANT DU BUDGET DE L'ETAT

1. Le prêt à taux zéro : une aide complémentaire essentielle pour l'accession à la propriété des ménages aux revenus moyens

a) Le dispositif du prêt à taux zéro

Le décret n°95-1064 du 29 septembre 1995 a créé cette nouvelle aide de l'Etat à l'accession à la propriété pour l'acquisition d'une résidence principale qui s'est substituée aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui y étaient attachées.

Le prêt à taux zéro est donc un dispositif, financé sur le budget de l'Etat, permettant d'accorder des avances remboursables sans intérêt à des personnes souhaitant acquérir un logement. Il est en vigueur depuis le 1er octobre 1995.

Par rapport aux PAP, le dispositif élargit le nombre des ménages susceptibles de bénéficier d'une aide à l'accession sociale ^{4(

*
)} . Il est également très favorable aux candidats à l'accession :

• en réduisant significativement le taux d'effort des ménages, en particulier par le jeu des différés d'amortissement pour les ménages les plus modestes,

• en facilitant l'accession à la propriété de ménages appartenant aux catégories moyennes qui étaient auparavant exclus du bénéfice des PAP.

Le prêt à taux zéro a d'ailleurs connu un très vif succès dès sa création, et ceci malgré les restrictions qui l'ont touché successivement en 1996 et 1997.

Du 1er janvier au 31 décembre 1996, 145.000 offres de prêts ont été enregistrées par la société de gestion du FGAS. En 1997, 123.000 offres de prêts ont été émises par les établissements de crédit. La demande induite par le prêt à taux zéro est restée soutenue en 1998, malgré la restriction aux primo-accédants. Sur les huit premiers mois de l'année, 74.881 prêts ont été délivrés pour un montant de 4,312 milliards de francs. Le nombre de prêts devrait donc approcher les 110.000 unités fin 1998.

Le prêt à taux zéro a ainsi activement participé à la reprise de la demande de logements en accession. L'obligation d'une quotité minimum obligatoire de travaux (35%) abaissée en 1996 à 20%, a contribué, malheureusement trop temporairement, à soutenir l'activité liée à l'amélioration des logements.

b) Une aide complémentaire mais essentielle

Il ne faut pas oublier que le prêt à taux zéro est un élément du bouclage financier d'un projet immobilier . En effet, le prêt à taux zéro qui vise à abaisser le taux d'effort consenti par l'accédant est un prêt auxiliaire qui accompagne les autres prêts.

Le montant du prêt à taux zéro ne peut être supérieur à 20% du coût de l'opération et à 50% du ou des prêts d'une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l'opération. Le prêt principal peut être un prêt d'accession sociale, un prêt conventionné ou encore un prêt bancaire classique.

La mise en place du prêt à taux zéro, limité à 50% du montant des autres prêts accordés, a donc induit une progression des prêts d'accession sociale. Ceux-ci s'élevaient, en flux, à 2.700 unités au premier semestre 1995 mais 6.000 unités au premier semestre 1996 et 5.500 unités au premier semestre 1997.

Plan de financement moyen

année d'émission	1997 (montants en F)	1997 (en %)
prêt à taux zéro	102 000	16,7%
prêt principal	350 000	57,4%
autres prêts (1)	55 000	9,0%
apport personnel	103 000	16,9%
total	610 000	100%

source SGFGAS (1) : y compris Epargne-Logement si elle existe.

2. L'extinction programmée du prélèvement sur le 1% logement devra s'accompagner d'une contribution croissante du budget de l'Etat

a) Le prélèvement sur le 1% logement devra s'éteindre en 2003

Dès 1995, l'Etat a choisi d'effectuer des prélèvements sur les organismes gérant le 1% logement (dispositif destiné au logement des salariés) afin de financer les prêts à taux zéro.

La commission des finances du Sénat s'est régulièrement opposée aux prélèvements "autoritaires" qui démantèlent la participation des employeurs à l'effort de construction. Le 1% logement est en effet un mécanisme paritaire qui remplit correctement ses objectifs et aide au "bouclage" de nombreux projets immobiliers (notamment dans le logement social). Elle a souhaité qu'une négociation soit mise en oeuvre, ce qui fut fait en 1996.

Cependant, la convention du 17 novembre 1996 aux termes de laquelle les collecteurs du 1 % logement finançaient une partie du prêt à taux zéro à hauteur de 7 milliards de francs en 1997 et 1998 arrivait à expiration fin 1998, sans qu'aucune solution ne se dessine.

Des négociations ont donc été engagées entre le gouvernement et les collecteurs du 1 % logement pour trouver une solution de sortie de ce dispositif, sans mettre en péril le prêt à taux zéro.

Deux solutions s'opposaient :

- la première consistait à fiscaliser la collecte du 1 % logement, c'est-à-dire que la contribution des entreprises au logement de leurs salariés devenait une taxe et que le paritarisme était abandonné ;

- la seconde solution était une convention entre l'Etat et les collecteurs du 1 % pour trouver une solution de financement du prêt à taux zéro pour les cinq années à venir.

Conformément aux voeux de la commission des finances, la deuxième solution l'a emporté, et une convention a été signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'UESL.

L'an dernier, le rapporteur du budget du logement - notre ancien collègue Henri Collard - préconisait notamment ceci: " une rebudgétisation au moins partielle, qui tienne compte des économies réalisées par la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie progressive s'imposera probablement" .

Or, la solution retenue par la convention du 3 août dernier est précisément celle-là. Elle est satisfaisante dans la mesure où elle prévoit une extinction progressive de la contribution du 1% logement (6,4 milliards de francs en 1999 jusqu'à 0 franc en 2003) et garantit que le prêt à taux zéro sera maintenu dans l'avenir.

b) L'Etat devra trouver sur le budget général un financement complémentaire de 15 milliards de francs sur 5 ans, sauf à restreindre le champ d'application du prêt à taux zéro

Votre rapporteur tient cependant à souligner que la convention du 3 août 1998 n'aura d'effet que si l'Etat parvient à dégager 15 milliards de francs sur la période quinquennale de la convention . Il s'agit d'un effort très important : il conviendra donc d'être très vigilant à ce que l'Etat respecte son engagement de ne plus recourir au financement du prêt à taux zéro par le 1% logement.

A cet égard, il faut remarquer qu'une autre solution aurait pu être trouvée, qui aurait permis de mettre en place un dispositif à moyen terme : il s'agit de la distribution directe du prêt à taux zéro par les organismes collecteurs du 1% logement. Les prêts à taux zéro dont bénéficient les salariés appartenant aux entreprises cotisant pour le 1 % logement auraient été pris en charge totalement par les collecteurs du 1% logement eux-mêmes, dans le cadre d'une caisse de financement. Ces avances remboursables auraient eu un coût de 5,5 milliards de francs environ pour 1999.

Des partenaires, notamment la Caisse des dépôts et consignations, auraient complété cette somme à hauteur de 10 milliards de francs. Ce financement complémentaire s'avère en effet indispensable au maintien des emplois traditionnels du 1 % logement .

Enfin, le financement des prêts à taux zéro aux autres personnes (soit 50 % des prêts) aurait été réintégré dans le budget.

Cette solution aurait permis d'alléger la charge des prêts à taux zéro pesant sur le budget de l'Etat et de réduire les risques de désengagement budgétaire ou de restriction du prêt à taux zéro.

Elle n'a, cependant, pas été retenue.

La convention du 3 août 1998 : un dispositif satisfaisant mais qui reste conditionné au respect par l'Etat de ses engagements

La convention rejoint les grandes préoccupations exprimées par la commission des finances depuis plusieurs années , à savoir :

- privilégier la démarche contractuelle et disposer d'une vision de long terme (la convention est signée pour 5 ans),

- mettre fin au démantèlement progressif du 1% logement : le taux de collecte sera maintenu à 0,45% pendant toute la durée de la convention ^{5(
*
)} , et la lourde charge de financement du prêt à taux zéro ira en diminuant : la convention donne le montant exact des prélèvements sur le 1% logement et ces prélèvements seront dégressifs jusqu'à s'éteindre dans 5 ans (6,4 milliards de francs en 1999, 5 milliards en 2000, 3,4 milliards en 2001 et 1,8 milliard en 2002).

- reconnaître le rôle du 1% logement et le pérenniser : la convention réaffirme les missions traditionnelles du 1% logement (notamment dans le secteur locatif social), mais lui donne également des missions entièrement nouvelles (aides à l'emménagement, garanties, appoint pour la création d'un secteur privé conventionné) dont certaines étaient préconisées depuis longtemps par la commission (dispositif de sécurisation des prêts).

- moderniser le fonctionnement du 1% logement : tout comme la création de l'UESL avait été favorablement accueillie, la transformation des comités interprofessionnels du logement (CIL) en unions d'économie sociale (UES), avec un contrôle de leur gestion par la Cour des comptes, ne peut qu'être approuvée, ainsi que les efforts pour réduire les coûts de gestion des organismes collecteurs.

c) Ne pas amplifier la restriction du champ du prêt à taux zéro

Initialement non contingenté, puis ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20 %) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation spéciale exclusivement financé par le "1 % logement" ^{6(

*
)} , puis a vu la quotité de travaux des opérations éligibles retrouver le niveau de 35 % dès 1997. Depuis la loi de finances pour 1998, le prêt à taux zéro est réservé aux primo-accédants ^{7(
*
)} .

Afin de réduire la charge du financement du prêt à taux zéro, l'Etat pourrait être tenté d'amplifier le processus de restriction de la portée de ce prêt réglementé .

Cependant, le projet de loi de finances donne des signes plutôt encourageants, même s'il ne revient pas sur les mesures de restriction antérieures . En effet, le nombre de prêts à taux zéro financés devrait être identique à celui de l'an passé et les prélèvements de 500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour financer l'APL-accession, et de 260 millions de francs en faveur du FGAS pour financer la garantie des prêts d'accession sociale sont réintégrés au budget.

B. LA CONTRIBUTION DU 1% LOGEMENT ET LES DOTATIONS AU PRÊT A TAUX ZÉRO : UNE CERTAINE ASYMÉTRIE

1. En 1998, la contribution du 1% logement progresse alors que le montant des dépenses consacrées au prêt à taux zéro diminue

Au delà des restrictions apportées au prêt à taux zéro au fil des ans, qui viennent d'être évoquées, la diminution des taux d'intérêt a contribué à réduire sensiblement la charge des prêts.

En effet, en raison de la diminution des taux d'intérêt, le coût budgétaire moyen du prêt est passé de 59.943 francs en 1997 à 56.762 francs sur les deux premiers trimestres de 1998 (soit, pour 110.000 prêts, un total de 6,24 milliards de francs). Parallèlement, le taux de subvention s'est réduit de 60,7% en moyenne en 1997 à 55,9% en moyenne pour les huit premiers mois de 1998.

Pour les prêts conventionnés, les taux d'intérêt maxima (prêts d'une durée supérieure à 15 ans) s'élevaient à 7,20% en novembre 1998, soit une baisse significative de 1,05 point par rapport au début de l'année. En secteur libre, le taux maximum s'élève à 6,80%, soit une baisse de 1,2 points par rapport à janvier 1998. Le taux minimum se réduit dans les mêmes proportions puisqu'il passe de 6,2 à 5,4%.

Parallèlement à la diminution de la charge des prêts à taux zéro, il faut enregistrer la relative amélioration de la situation financière des organismes collecteurs du 1% logement qui conduit à majorer leur contribution, assise sur leurs ressources stables à savoir la participation des employeurs à l'effort de construction proprement dite (0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés) et les remboursements de prêts de plus de trois ans.

2. le 1% logement est mis à contribution pour d'autres éléments de la politique du logement que l'aide à la pierre, voire pour simplement abonder le budget général

En 1997, 7.274 milliards de francs ont été versés par le 1% logement.

Pour 1998, le produit attendu était de 7,4 milliards de francs, mais il pourrait s'élever en définitive à 7,6 milliards de francs.

Une question pertinente consiste à faire un parallèle entre ce prélèvement sur le 1% logement (qui est passé de 7 à 7,6 milliards de francs) et le coût du prêt à taux zéro (passé de 7 à 6,64 milliards de francs).

(En millions de francs)

Dotations	LFI 1996		LFI 1997			LFI 1998
	AP	CP	AP		CP	AP	CP
Ch. 65-51	-	-	-		-	-	-
Ch. 65-48/40	6.900	3.200	0		3.500	-	-
CAS 902-28	900	900	0		0	-	-
CAS 902-30	-	-	7.000		3.500	6.260	6.640
Total	7.800	4.100		7.000	7.000	6.260	6.640

On constate que les dotations au prêt à taux zéro ont été sensiblement réduites en 1998, passant de 7 milliards de francs à 6,63 milliards de francs.

Il apparaît donc que la hausse du prélèvement sur le 1% logement a conduit à financer des dispositifs qui échappent totalement à son objet.

En effet, en 1998, 500 millions de francs ont été consacrées pour les aides personnelles au logement.

L'an dernier, la commission s'était élevée contre cette dispersion, considérant que le prélèvement sur le 1% logement devait servir à l'accession sociale.

De surcroît, les recettes provenant du 1% logement devraient encore être de 200 millions de francs supérieures à l'évaluation initialement prévue pour 1998. Le report de crédits devrait donc être important, et compte tenu du maintien d'une contribution du 1% logement à un niveau élevé, ces crédits devraient abonder le budget général en 1999.

A l'Assemblée nationale, des majorations de crédits destinées à abonder des crédits d'équipement du budget du logement pour un montant de 95,54 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement en 1999 ont été adoptées : elles correspondent plus ou moins à la moitié du produit supplémentaire attendu du 1% logement en 1998.

De surcroît, l'accession à la propriété bénéficiera de 6,26 milliards de francs de crédits de paiement en 1999 contre 6,63 milliards de francs en 1998.

Les dotations budgétaires pour 1999 sont en effet les suivantes :

(En millions de francs)

Dotations	PLF 99
	AP	DO ou CP
Ch. 65-48/40	6.260	3.130
CAS 902-30	0	3.130
Total	6.260	6.260

La dotation budgétaire pour 1999 devrait permettre de financer 110.000 prêts à taux zéro, comme en 1998.

En 1999, le versement du 1% logement s'élèvera à 6,6 milliards de francs , correspondant à :

- 3,13 milliards de francs pour les prêts à taux zéro sur le CAS (correspondant au solde des subventions au titre de la génération de prêts pour 1998)

- 3,47 milliards de francs d'excédent sur le compte d'affectation spéciale.

Il n'est évidemment pas possible de faire une stricte comparaison entre le versement du 1% logement et les dépenses affectées aux prêts à taux zéro en 1999. Cette comparaison n'est d'ailleurs pas souhaitable, dans la mesure où la diminution progressive de la contribution du 1% logement jusqu'en 2003 imposera de dissocier ce prélèvement du 1% logement.

On peut toutefois souhaiter, comme cela a été souligné l'an dernier, que le versement du 1% logement, tant qu'il sera effectif, finance les aides à la pierre à l'exclusion des aides à la personne. La rebudgétisation des 500 millions de francs, supportés par le compte d'affectation spéciale l'an dernier, va dans le bon sens.

A l'avenir, la diminution de la contribution du 1% logement permettra heureusement de ne plus s'interroger sur son éventuelle contribution à d'autres dispositifs que l'aide à la pierre.

C. UN DISPOSITIF DE SÉCURISATION DES PRÊTS EST AMORCÉ MAIS IL DEVRA ÊTRE PERFECTIONNÉ

1. Un dispositif de sécurisation bienvenu

Le prêt à taux zéro a, avant tout, bénéficié à la construction de maisons individuelles.

Cette situation n'est pas sans receler quelques risques. En effet, la faiblesse des ressources des emprunteurs les expose au risque de surendettement, même si les établissements de crédit et les ADIL contribuent à l'interruption des projets irréalisables (l'ANIL estime que 39 % des projets des ménages, aux ressources les plus faibles, postulant à l'accession, ne sont pas réalisables). Et le choix d'une maison individuelle neuve les expose à un risque de perte en capital plus élevé que pour les accédants dans l'ancien ou en logement locatif.

C'est pourquoi votre rapporteur se félicite qu'un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété soit mis en oeuvre en 1999.

Le dispositif de sécurisation des accédants initialement prévu en faveur des emprunteurs les plus modestes, qui complète leur prêt sans intérêt avec un prêt d'accession sociale était considéré en effet par le précédent ministre du logement, Pierre-André Périssol, comme le complément indispensable de sa réforme, compte tenu de la fragilité financière des ménages susceptibles de postuler au prêt à taux zéro.

A cet égard, l'exemple des prêts d'accession à la propriété (PAP) est éclairant : les difficultés rencontrées par les ménages titulaires d'un PAP à taux fixe et annuités progressives, consenti jusqu'en 1991, ont nécessité de procéder à un réaménagement des conditions financières des prêts. Ce réaménagement s'est traduit par une réduction du taux annuel de progressivité des prêts, pour un coût total de 14 milliards de francs, financé intégralement par l'Etat sur une période de 15 ans.

La mise en place d'un dispositif de sécurisation pour 1999 doit donc être particulièrement saluée.

Le dispositif de sécurisation des accédants à la propriété comportera deux volets :

- dans le premier volet, l'ensemble des ménages titulaires d'un prêt d'accession sociale pourront, en cas de chômage, bénéficier en fin de prêt d'un report du montant de leurs mensualités, dans la limite de 50% pendant une durée maximale de 12 mois. L'UESL créera un fonds "sécurisation chômage" à cet effet.

- dans le second volet, les accédants salariés d'entreprises assujetties à la participation des entreprises à l'effort de construction , dont les revenus sont inférieurs aux plafonds d'éligibilité au prêt à taux zéro pourront bénéficier d'une avance remboursable non rémunérée en cas de forte réduction de leurs ressources, suite à une situation de chômage ou à l'éclatement de la cellule familiale. L'UESL crée ainsi un fonds "prévention 1%" doté de 800 millions de francs maximum.

2. Un dispositif encore perfectible

Votre rapporteur ne peut que se féliciter du nouveau dispositif de sécurisation des prêts, qui évitera des situations de surendettement désastreuses.

Il regrette toutefois que les critères relatifs à la situation familiale des accédants, qui tiennent compte de réalités tangibles, ne soient pas étendus à l'ensemble des accédants et surtout que dans le premier volet, seule une situation de chômage de courte durée (moins d'un an) soit prise en compte.

Rappelons que le dispositif envisagé par le précédent gouvernement comportait deux séquences de garantie qui auraient pu concerner le prêt à taux zéro: la réduction d'un tiers de la mensualité à partir du dixième moins de chômage et le relogement prioritaire dans le parc HLM après 26 mois de chômage. ^{8(
*
)}

Le nouveau dispositif est donc moins ambitieux et il serait souhaitable qu'il puisse être amélioré à l'avenir.

CHAPITRE III

DE LA CONSTRUCTION À LA RÉHABILITATION

L'AMÉLIORATION DU LOGEMENT PRIVE ET LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

A. LES BESOINS EN RÉHABILITATION DANS LE PARC PRIVÉ RESTENT TRÈS IMPORTANTS MAIS LES AIDES SONT DISPERSÉES

1. Un important parc de logements à rénover

Malgré une importante amélioration au cours des 15 dernières années, le parc privé de logements existants nécessite encore des travaux importants à la fois d'amélioration du parc inconfortable et de remise à niveau de logements achevés dans les années 50 et 60.

L'enquête logement de 1996 fait ressortir que le nombre de logements auxquels il manque un des éléments de confort, tel que : eau, W-C, installations sanitaires et chauffage central s'élève à 2 315 000. Parmi eux, 388 000 sont jugés très inconfortables, c'est à dire qu'ils ne disposent d'aucune installation sanitaire.

Dans le parc de logements sans confort figurent 935.000 résidences principales, dont la moitié sont occupées par leurs propriétaires.

La réhabilitation du parc privé ancien est assurée d'une part, par la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et la subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) qui bénéficient aux propriétaires occupants à ressources modestes, et d'autre part, par les subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui sont accordées aux propriétaires bailleurs.

Les dispositifs existants représentent des montants de subventions et des taux de prise en charge différents, suivant la nature des produits de financement et des travaux réalisés.

2. Un dispositif d'aides très cloisonné

Les aides à l'amélioration des logements privés

Dispositif	bénéficiaire	Condition de ressources	Opérations	Taux de subvention	Plafond
PAH	Propriétaires occupants dans ZRR et OPAH propriétés dégradées	moins de 70% plafonds PAP moins de 50% des plafonds PAP moins de 100% plafonds PAP moins de 60% plafonds PAP	Amélioration des logements	20% 50% 25% 35% (+5% en cas participation CL)	70.000 F 70.000 F 85.000 F
SSI	propriétaires occupants leur logement depuis au moins 2 ans	pas plus de 100% plafonds PAP	logement insalubre possibilité de cumul avec une PAH	50%	35.000 F
ANAH	bailleurs privés logement dans une OPAH avec convention loyer PST Ile-de-France logements intermédiaires et conventionnés APL	pas de condition de ressources		25% 35% (+5% en cas participation CL) de 40% à 70% 40% à 50%
Réduction d'impôt (art 199 sexies D) Crédit d'impôt (art 200 ter)	propriétaires résidents	pas de condition de ressources	agrandissement et amélioration dans la résidence principale dépenses d'entretien sur la résidence principale	20% 20%	20.000 F pour une personne seule/40.000 F pour un couple 10.000 F pour une personne seule 20.000 F pour un couple

Plusieurs dispositifs s'adressent aux propriétaires occupants de condition modeste.

La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens PAP. Pour un couple comprenant deux actifs, les revenus mensuels nets ne doivent pas dépasser 11.241 F à Paris, 8.948 F en Ile-de-France et 8.202 F en Province.

La subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. Les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources actuellement égal à celui qui est pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par l'Etat (PAP). Il est possible de cumuler cette aide avec une prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

En dehors des subventions budgétaires, qui sont destinées aux propriétaires les plus modestes, des dispositifs fiscaux viennent compléter la politique de soutien à l'amélioration des logements.

La réduction d'impôt au titre des grosses réparations et des améliorations afférentes à l'habitation principale (art 199 sexies D du CGI) et le crédit d'impôt au titre des dépenses d'entretien de la résidence principale permettent d'accorder un soutien fiscal aux personnes privées qui procèdent à des travaux sur leur résidence principale.

D'autres dispositions sont prises pour la réhabilitation des logements locatifs privés.

Créée en 1971, l'ANAH, établissement public à caractère administratif dont le conseil d'administration comprend notamment des représentants de l'Etat et des organisations représentatives des bailleurs privés et des locataires, a ainsi pour objectif d'aider l'amélioration de logements loués par des propriétaires privés.

Les conditions et les modalités d'octroi des aides sont fixées dans les délibérations du conseil d'administration.

L'ensemble de ces mesures traduit un dispositif relativement cloisonné, même s'il est efficace pour certaines catégories de logements particulièrement dégradés. C'est la raison pour laquelle des appels se sont fait entendre pour qu'un dispositif plus général d'aide à la réhabilitation des logements privés soit mis en oeuvre.

En effet, dans la loi de finances pour 1998 a été décidé l'assujettissement au taux réduit de TVA des opérations de rénovation et d'amélioration dans le logement social (au même titre que les opérations de construction depuis la loi de finances pour 1997).

Dans le projet de loi de finances pour 1999, une nouvelle mesure est inscrite, qui en est l'extension normale, à savoir l'assujettissement au taux réduit de TVA des travaux réalisés par les bailleurs privés bénéficiant d'une subvention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) portant sur des logements conventionnés à l'aide personnalisée au logement (APL).

Cependant, en raison des dispositions du paragraphe 9 de l'annexe H de la sixième directive européenne, ces mesures en matière de TVA sont limitées "à la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ".

Ainsi, les autres mesures fiscales en faveur de la rénovation des logements ont dû être prises sous la forme de réduction d'impôt ou de crédit d'impôt.

M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, a donc promis devant l'Assemblée nationale le 16 octobre dernier, qu'une action résolue serait menée au plan européen ^{9(

*
)} afin d'élargir le champ du taux réduit de TVA à la rénovation de logements.

Votre rapporteur estime en effet essentiel qu'une réflexion s'engage sur les moyens accordés à la rénovation des logements privés, dans la mesure où l'économie du logement est globalement passée d'une phase de construction à une phase de réhabilitation. Une réflexion sur l'application plus large du taux réduit de TVA au secteur du logement serait bienvenue, d'autant qu'elle a été évoquée par la Commission européenne elle-même à l'occasion du sommet sur l'emploi de Luxembourg (20 et 21 novembre 1997).

3. Des moyens financiers en relative augmentation mais qui ne correspondent pas encore à l'ampleur des besoins

a) Les crédits destinés aux propriétaires occupants

Les crédits de la PAH ont sensiblement crû depuis 1990, ce qui témoigne d'un effort croissant en faveur de la réhabilitation des logements.

Crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (en millions de francs)

	Dotations initiales (LFI)			Crédits disponibles			Dépenses effectives
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
1990 1991	469,0 481,0	469,0 474,0	469,0 433,0	0 0	505,5 507,9	428,8 477,7
1992	450,0	441,0	540,0	0	559,0	488,7
1993	400,0	435,5	614,5	127,5	646,8	509,4
1994	600,0	490,0	661,4	27,4	728,9	617,5
1995	601,0	601,0	526,0	0	591,4	647 ,7
1996	605,0	605,0	805,0	0	767.0	596,39
1997 1998	600.0 800.0	710.0 690.0	825.0 825.05(1)	123.7 813.7(1)	718.9 442 .4	nd

(1) situation au 31/08/1998

Il faut par ailleurs se féliciter que le projet de budget pour 1999 confirme les augmentations de crédits d'équipement qui avaient été décidées pour 1998, notamment pour la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) qui sera maintenue à 800 millions de francs.

Le nombre de logements réhabilités chaque année approche les 70.000 unités. Compte tenu du nombre de logements à réhabiliter (935.000 résidences principales sont estimées sans confort), cet effort doit toutefois être poursuivi.

Logements ayant bénéficié de la PAH ou de la SSI depuis 1992

chapitre 65.48/80	Nombre de logements	dont OPAH
1992	52 276	18 167
1993	60 802	20 921
1994	68 771	24 486
1995 1996 1997	55 909 72 256 66 623	23 268 30 356 28 161

b) Les crédits destinés aux bailleurs privés

Les interventions de l'ANAH sont également primordiales pour la mise en location de logements à réhabiliter, qui sont souvent vacants.

Les interventions de l'ANAH

	1994	1995	1996	1997
subventions engagées dans l'ensemble du parc (en MF)	2 724	2 731	2 595	2 338
subventions engagées dans le parc ancien (construit avant 1948) (en MF)	2 461	2 440	2 311	2 030
nombre de logements subventionnés dans l'ensemble du parc - dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives uniquement	143 600 81 800	126 500 76 300	111 800 67 000	107 600 65 300
nombre de logements subventionnés dans le parc ancien (avant 1948) - dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives uniquement	116 000 67 700	102 500 62 800	88 400 55 400	83 400 51 900

2.338 millions de francs de subventions ont été engagées en 1997 grâce à la dotation initialement fixée à 2.015 millions de francs et à la mobilisation de 200 millions de francs au titre du programme supplémentaire de réhabilitation et de 123 millions de francs au titre de la réutilisation de subventions attribuées les années précédentes et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé. Ces engagements ont généré un montant de travaux subventionnables de 8.752 millions de francs (hors honoraires) et ont permis de subventionner 107.600 logements.

Les interventions de l'ANAH se sont recentrées sur les opérations de réhabilitation importantes. En moyenne les travaux sont légèrement supérieurs à 100.000 F par logement subventionné contre 67.000 F avant la réforme des conditions d'attributions décidées en 1994.

La remise sur le marché de logements vacants constitue une part importante de l'activité de l'ANAH qui a ainsi aidé à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, 35 000 logements vacants en 1997. Un tiers des logements subventionnés par l'ANAH en 1997 étaient vacants, contre un peu plus de 20 % en 1993

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), auxquelles l'article L.303-1 du code de la construction et de l'habitation (art.21 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville) donne un fondement et un contenu législatif, constituent une procédure contractuelle privilégiée pour favoriser la réhabilitation du parc immobilier et améliorer en particulier l'offre de logements locatifs privés. Ces opérations menées avec les collectivités locales contribuent fortement à la remise sur le marché de logements vacants.

En 1997, le nombre d'OPAH nouvelles (197) est en légère augmentation (+5%). Celui des OPAH en vigueur (644) reste pratiquement stable. Les 644 OPAH en cours ont mobilisé 36 % des crédits de l'Agence pour 26.800 logements subventionnés et 3,4 milliards de francs de travaux.

Enfin, à la suite du Comité interministériel pour les villes (CIV) du 30 juin 1998, il a été indiqué que des solutions au traitement global des copropriétés dégradées seraient recherchées. La prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) devrait être adaptée afin de prendre en compte le traitement complexe de ces situations.

B. LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION PAR LE LOGEMENT PASSE ÉGALEMENT PAR DES DISPOSITIONS EN FAVEUR DES PLUS DÉMUNIS

La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a comporté un volet logement important, modifiant les dispositifs existants, notamment ceux mis en place par la loi du 31 mai 1990, et visant à mettre en oeuvre le droit au logement.

Un certain nombre de dispositions auront un impact budgétaire.

Les modifications apportées par les articles 36 à 39 de la loi, et notamment l'ouverture des aides des Fonds de solidarité-logement (FSL) aux sous-locataires, l'interdiction de toute restriction d'accès au fonds et la limitation des critères d'éligibilité aux seuls critères de niveau de ressources, seront accompagnées d'une réévaluation importante des subventions budgétaires.

Pour 1999, les dotations accordés aux FSL s'établiront à 490 millions de francs (+44%). En tenant compte de la participation obligatoire des départements (au moins égale à celle de l'Etat) et des participations volontaires, les moyens dont disposeront les FSL s'élèveront donc à 1,2 milliard de francs , ce qui semble constituer une dotation satisfaisante pour qu'ils puissent mener à bien leurs actions.

Ressources des fonds de solidarité pour le logement

	1993	1994	1995	1996	1997
Crédits Etat	177,3	207,6	328,3	248,7	273,4
Conseils généraux	182,6	210	328,3	264,8	301
Contributions volontaires (CAF, communes, org HLM, SEM)	93,6	138,7	134,8	138,5	159
total dotations	460,1	567,5	796,6	664,7	753
Ressources internes	699,5	830,5	844,9	1014	882
Total ressources	1159,7	1398,0	1641,6	1678,7	1635

(en millions de francs)

Le tableau ci-dessus montre, en outre, que les dotations sont augmentées de ressources internes (reports, retours de prêts, produits financiers) d'un montant légèrement supérieur.

La gestion des FSL sera donc améliorée, afin de leur permettre de soutenir d'avantage les dossiers les plus difficiles.

Par ailleurs, sur la ligne consacrée aux fonds de solidarité logement, 60 millions de francs de crédits nouveaux sont prévus pour les associations qui louent à des personnes défavorisées (aides à la gestion locative intermédiée).

D'autre part, les personnes auparavant hébergées par un organisme, bénéficiant à ce titre de l'aide au logement temporaire (ALT) et qui accèdent à un logement ouvrant droit à une aide personnelle percevront cette dernière dès le premier jour d'ouverture du droit et non du mois suivant (article 45 de la loi sur les exclusions). Une mesure nouvelle de 20 millions de francs, dont la moitié figurant au budget du logement, est donc prévue.

Le coût de l'ouverture de l'ALT aux centres communaux d'action sociale (CCAS) et aux organismes qui font de la sous-location pour des personnes défavorisées (article 44) sera financé à hauteur de 20 millions de francs sur le budget du logement.

Enfin, l'article 123 de la loi sur les exclusions inscrit des mesures d'urgence contre le saturnisme infantile dans le code de la santé publique : une dotation supplémentaire de 50 millions de francs est prévue pour 1999.

Il faut noter que si le projet de budget pour 1999 prévoit une revalorisation des dotations, toutes les mesures de la loi sur les exclusions ont été financées par redéploiements en 1998. Ainsi, les crédits budgétaires pour les FSL, de 340 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 ont été abondés à hauteur de 20 millions de francs en cours d'année.

CHAPITRE IV

LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

A. UNE PROGRESSION INEXORABLE DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT AU DÉTRIMENT DES AIDES À LA PIERRE

1. Les différentes aides au logement

Les aides personnelles au logement sont versées aux ménages, dont les ressources n'excèdent pas certains plafonds, au titre de leur résidence principale, pour les aider à acquitter leur loyer ou le remboursement de leur crédit, s'ils accèdent à la propriété. On en distingue trois :

• l'aide personnalisée au logement (APL) est versée pour les logements ayant fait l'objet d'un crédit réglementé. Les bénéficiaires sont, pour l'essentiel, des locataires de logements HLM financés en prêt locatif aidé ou conventionnés. L'APL est alors versée directement au bailleur social. Il s'agit aussi, pour une part minoritaire, de logements neufs financés par un prêt d'accession à la propriété (PAP) ou par un prêt d'accession sociale (PAS) ;

• l'allocation de logement familiale (ALF) est versée aux locataires ou propriétaires ayant des charges de famille, ainsi qu'aux jeunes ménages mariés depuis moins de cinq ans ;

• l'allocation de logement sociale (ALS) est versée aux locataires ou propriétaires n'ayant pas de charges de famille (personnes âgées à la retraite, jeunes travailleurs salariés, étudiants, personnes handicapées).

2. Une progression explosive au détriment des aides à la pierre

Le budget du logement a progressé de 14,7% sur trois ans (1994-1997). Cette progression ne résulte toutefois pas d'une augmentation uniforme de ses composantes : en effet, les aides personnelles au logement ont progressé d'un tiers, alors que les aides à la pierre ont diminué. Le volume des aides personnelles a augmenté de 64,1% entre 1985 et 1997 (soit +4,2% par an).

En raison de cette évolution, les aides à la construction et à l'extension des capacités d'accueil du parc de logements ne représentent plus que 29,2% de l'ensemble des dépenses de la collectivité en 1997 (147,4 milliards de francs) contre 52,3% pour les aides personnelles.

LE BUDGET DU LOGEMENT de 1995 à 1998

source : DGUHC (en millions de francs)

	1995	1996	1997	1998	Evolution 1995-1998
1 - Dépenses d'aides à la pierre	*14 155,94*	*16 246,27*	*14 420,87*	*13 884,38*	*-1,9%*
2 - Dépenses d'aides à la personne	*26 405,00*	*27 720,00*	*30 180,00*	*33 611,50*	*+27,3%*
3 - Autres dépenses sur budget autres que logement	*8 726,00*	*8 263,00*	*7 136,00*	*9 050,00*	*+3,7%*
TOTAL AIDES BUDGÉTAIRES (DO+CP) ouverts en LFI)	*49 286,94*	*52 229,27*	*51 736,87*	*56 545,88*	*+ 14,7*
Part du budget logement dans l'ensemble du budget de l'Etat	3,25%	3,26%	3,18 %	3,4%	-

En 1997, on enregistre 6,1 millions de bénéficiaires dont 2,86 millions au titre de l'APL, 2,15 millions au titre de l'ALF et 1 million au titre de l'ALS.

Parmi les aides au logement, l'ALS est la plus dynamique.

La généralisation de l'ALS sous seules conditions de ressources (le fameux "bouclage") est à l'origine du phénomène. Cette généralisation avait commencé en 1986, mais le bouclage proprement dit à eu lieu de 1991 à 1993.

On doit observer que le bouclage intervenu entre 1990 et 1993 a quelque peu perverti la notion de conditions de ressources en profitant massivement aux étudiants, quel que soit le niveau de revenus de leur famille. La progression du coût budgétaire constatée entre 1990 et 1996 est massivement liée à ce phénomène.

Ainsi, au 31 décembre 1996, sur 997.120 ménages ayant bénéficié du bouclage de l'ALS de 1990 à 1996, 533.000 étaient des étudiants, soit 53 % des ménages bouclés .

On peut constater depuis 3 ans une stabilisation du nombre d'étudiants bénéficiaires d'aides personnelles au logement après les années de montée en charge du " bouclage " à l'ALS. Il est probable que cette stabilisation devrait être confirmée compte tenu des estimations relatives à la démographie étudiante qui prévoient une baisse faible et régulière du nombre total des étudiants.

Les ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles sont les revenus soumis à l'impôt sur le revenu. La plupart des étudiants déclarent en conséquence des ressources imposables nulles. Il a donc été décidé depuis 1986 en APL de leur appliquer un plancher de revenu forfaitaire qui tient implicitement compte de ces transferts familiaux et qui a été instauré en ALS au moment du bouclage. Ce revenu plancher s'élève actuellement à 24 000 F annuels (au 01/07/1998).

Cette prise en compte n'est toutefois pas suffisante : les aides personnelles sont ainsi versées indépendamment du fait que les parents bénéficient ou non d'un avantage fiscal au titre d'une ½ part supplémentaire ou d'une pension alimentaire.

3. Une diminution de l'APL-accession

Au-delà de la progression mécanique des aides, il faut remarquer la diminution des allocations-logement en vue de l'accession à la propriété.

Nombre total de ménages bénéficiaires d'une aide au logement depuis 1991

Nombre en milliers au 31/12 de chaque année	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
total	4701	5119	5537	5795	6010	6158	6169
dont location	3609	4099	4528	4826	5057	5176	5186
dont accession	1092	1021	1010	1000	992	973	994

Source : Statistiques de la Caisse Nationale d'Allocations Familiales comprenant l'ensemble des régimes sociaux.

La part des propriétaires et accédants ne cesse de décroître puisqu'ils ne sont plus que 880.000 en 1998 contre 1,14 million en 1986. Environ 26% des ménages bénéficient d'une aide personnelle : 48,6% des locataires et 7% des propriétaires et accédants.

Montant des aides au logement depuis 1991

(en milliards de francs)	1991	1992	1993		1994	1995	1996		1997
Location	38,276	43,745		50,114	54,803	58,144		60,529	62,462
Accession	14,071	13,454		13,176	13,167	13,029		12,486	12,499
Total	52,348	57,199		63,289	67,970	71,173		73,015	74,960

B. UNE RÉFORME DES AIDES A LA PERSONNE EST INDISPENSABLE

Le projet de budget pour 1999 prévoit encore une dotation de 34,6 milliards de francs pour les aides personnelles au logement, en hausse de 6% par rapport à 1998 (4,5% hors effet de rebudgétisation), afin de tenir compte de l'application en année pleine de la mesure de revalorisation décidée au 1er juillet 1998 (environ 1 milliard de francs). Par ailleurs, selon les informations du ministère, ces crédits devraient permettre une actualisation des aides au 1er juillet 1999 (500 millions de francs).

1. La nécessité d'harmoniser les aides au logement

Votre rapporteur souhaite qu'au-delà du problème posé par l'augmentation mécanique, la réflexion se poursuive afin d'harmoniser les différentes aides personnelles.

L'harmonisation en fonction des niveaux de ressources a progressé puisque ne subsistent plus que deux dispositions spécifiques, l'abattement forfaitaire pour familles monoparentales en AL et l'abattement forfaitaire en cas de résidence séparée pour des raisons professionnelles en APL. En 1998, un groupe de travail a été mis en place pour accélérer l'harmonisation des barèmes. Par ailleurs, le Premier ministre a annoncé lors de la conférence de la famille du 12 juin 1998 un alignement des loyers plafonds de l'APL et de l'ALS, alors qu'actuellement des écarts de 4 à 50% subsistent selon la zone géographique et la taille de la famille.

L'extension à l'AL locative du barème de l'APL locative est envisagée comme troisième étape de ce processus dont le groupe de travail susmentionné s'est fixé comme objectif l'évaluation du coût ainsi que les modalités de réalisation.

Ces harmonisations sont bienvenues, mais elles doivent être rapides, compte tenu de leur enjeu.

2. Enrayer la progression des aides personnelles

V otre rapporteur note que, contrairement aux années précédentes, aucune révision des services votés n'est entreprise . Il est vrai que les efforts réalisés par les précédents gouvernements (révision des services votés, gel des barèmes) pour contenir l'évolution rapide des aides personnelles n'ont pas réussi.

Cependant, il est impératif de mettre en place une réforme des aides personnelles , de manière à ce qu'elles soient réellement consacrées aux personnes qui ont besoin d'une aide à la location : la France estime que plus du quart des ménages ont besoin des aides personnelles, contre seulement 8% en Allemagne.

Couverture de la population et coût des aides par habitant (1995)

	France	Finlande	Royaume-Uni	Pays-Bas	Allemagne
Taux de bénéficiaires d'aides sur l'ensemble des ménages	27 %	20 %	20 %	14 %	8 %
Coût par habitant des aides (francs)	1.234	948	1.379	400	245

Source : compte du logement

En conclusion, les aides personnelles au logement jouent incontestablement un rôle de prestation sociale pour une frange importante de la population, au même titre par exemple que les allocations familiales .

Il ne s'agit pas de contester ce rôle essentiel, qui marque une différence notable entre la France et ses voisins européens.

Toutefois, l'ampleur des montants en jeu, leur caractère dynamique, impose de réfléchir à leur bonne utilisation. Le pouvoir "solvabilisateur" des aides a décliné au cours des années récentes, en raison du souci de contenir la dépense de manière uniforme. La solution n'est sans doute pas celle-là, mais une démarche de recentrage des aides vers les personnes qui en ont véritablement besoin.

Votre rappporteur estime en effet que le contexte est aujourd'hui favorable.

Le retour de la croissance devrait avoir logiquement pour effet de diminuer le niveau des prestations sociales, et se traduire par une déflation des aides personnelles.

De surcroît, les réflexions autour d'un statut social de l'étudiant ne peuvent s'envisager sans une remise à plat de l'allocation de logement sociale, afin d'en faire bénéficier, par priorité, ceux qui en ont le plus besoin.

CHAPITRE V

LES DIFFICULTÉS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL

Le projet de budget du logement pour 1999 comporte un point faible persistant : l'aide au logement locatif social.

A. LA SOUS-CONSOMMATION DES PRODUITS PLA S'EXPLIQUE PAR UNE CRISE DE LA DEMANDE ET NON PAR UNE INSUFFISANCE DE L'OFFRE

1. Une sous-consommation des crédits consacrés aux PLA

En trois ans, de 1994 à 1997, la perte de 34.000 PLA commencés chaque année explique à elle seule le recul de la construction de 302.00 à 271.600 unités. On constate également une manifeste sous-consommation des crédits des PLA.

La diminution constante des PLA depuis 1994

ANNEE	CDC		CFF	TOTAL
	PLA normaux	PLA-I et PLA-TS
1994 1995 1996 1997	68 575 45 060 43 219 43 583	11 078 PLA-TS 15 481 PLA-TS 11 435 PLA-TS 11 818 PLA-TS	9 671 5 899 5 225 4 510	89 324 66 440 59 879 59 911

La sous-consommation des crédits

PLA TS	1994	1995	1996	1997
crédits disponibles	912,1	1 297,63	844,1	941,9
Montants de subvention consommés (MF)	782,0	1 160,5	735,7	719,4
taux de consommation	85,7 %	89,4 %	87,2 %	76%
objectif annoncé (en nombre de logements)	20 000	28 000	20 000	30 000
Nombre de logements PLAI ou PLATS financés	11 078	15 481	11 419	11 783

Les différences de coût entre les opérations de construction neuve et celles d'acquisition-amélioration expliquent des différences entre le programme physique prévu en loi de finances et le nombre de logements effectivement financés, dans l'hypothèse où la totalité des crédits ouverts sont consommés l'année même. Le taux de subvention peut être majoré dans certains cas (opérations expérimentales, opérations sociales) ce qui diminue d'autant le nombre de logements financés avec la même enveloppe budgétaire.

Il est donc difficile d'établir une cohérence réelle entre flux financiers et flux physiques en matière de PLA.

Cependant, il faut constater une réelle sous-consommation et cette sous-consommation devient de plus en plus manifeste .

En septembre 1998, seulement 13.000 PLA ont obtenu l'agrément, contre 20.000 à la même époque en 1997 et 25.000 en 1996.

Il apparaît donc aujourd'hui que le programme annoncé de 80.000 PLA ne sera pas tenu, le nombre de PLA financés ne devrait tout au plus représenter que 55.000 unités à la fin de l'année, pour environ 45.000 mises en chantiers.

Pour 1999, le projet de loi de finances prévoit toutefois la programmation de 80 000 PLA, dont 20 000 PLA-LM et 10 .000 PLA-I , soit la reconduction du programme de 1998.

Dans ces conditions, le maintien des dotations aux prêts locatifs aidés, pour un programme de 80.000 logements, alors que les crédits sont loin d'être consommés, ne semble pas correspondre à la situation réelle de ce type de produit.

Il est urgent qu'une réflexion d'ensemble s'engage sur les aides au logement locatif social, afin de les adapter aux besoins.

2. Une crise de la demande

Contrairement à ce que le gouvernement avait annoncé l'an dernier, le problème de la sous-utilisation des produits PLA réside moins dans une insuffisance des dotations, que dans la faiblesse de leur utilisation par les bailleurs sociaux, qui souhaitent construire moins.

Le produit est encore peu adapté aux cas des personnes seules qui, dès lors que leur revenu dépasse le smic, sont exclues du dispositif . De plus, le loyer moyen des 985.000 logements HLM bénéficiant de PLA est certes légèrement plus élevé que le loyer moyen des 2,5 millions d'autres logements, mais l'écart est loin de compenser le remboursement des prêts, si bien que l'équilibre financier des logements PLA repose sur les autres logements. De surcroît, les niveaux des loyers dans certains logements sociaux sont tels qu'il existe un risque de vacance, alors que la demande de logements sociaux est globalement supérieure à l'offre.

Il est de plus encore trop tôt pour percevoir l'impact des nouveaux dispositifs créés, notamment le PLA construction-démolition mais les premiers résultats montrent également une sous-consommation de ces produits.

3. Il n'y a pas d'amélioration à attendre à court terme

Quelques éléments positifs pourraient permettre de penser que la consommation des produits PLA s'améliorera dans les mois à venir.

Le niveau des taux d'intérêt réels des crédits au logement social considéré comme trop élevé, a en effet diminué, en raison de l'abaissement d'un demi-point du taux du livret A. Le PLA est ainsi financé sur les ressources du livret A, dont le taux d'intérêt est de 3 % auquel s'ajoute une rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses d'épargne et 1,5 point pour la Poste.

Du fait de la baisse d'un point du taux de rémunération du livret A, le coût de la ressource s'est élevé en 1997 à 4,8 %. Depuis le 15 juin 1998, le taux du rémunération du Livret A ayant à nouveau baissé d'un demi-point, le coût de la ressource est, depuis cette date, de 4,3%.

La baisse d'un demi point du livret A à compter du 16 juin 1998 est donc venue alléger la charge financière de la dette des organismes HLM.

Par ailleurs, le relèvement des plafonds de ressources pour l'accès aux logements sociaux à compter du 1er juillet 1998 devrait permettre d'élargir la demande solvable en facilitant le lancement de nouveaux projets.

La revalorisation des plafonds de ressources est intervenue par l'arrêté du 26 juin 1998, qui porte à 61% la part des ménages ayant accès au parc HLM contre 55% précédemment. Les nouveaux plafonds sont entrés en vigueur au 1er juillet 1998. Des mesures de simplification ont également été prises (la distinction entre couple avec conjoint actif et inactif est supprimée par alignement sur le plafond du double actif, la condition de mariage depuis moins de cinq ans pour les jeunes ménages est supprimée...).

Toutefois, ces éléments seront insuffisants à résoudre la crise du logement social en l'absence d'une simplification de la gestion des PLA et d'une amélioration de leur financement.

B. ADAPTER LE PRODUIT PLA A LA DEMANDE

1. La complexité de gestion des PLA

En 1998, le gouvernement avait choisi d'accroître les moyens consacrés aux prêts locatifs aidés (PLA) et de diversifier l'offre de PLA-TS, dont l'expérience montre qu'il est difficile de réaliser les programmes physiques initialement décidés. L'attrait de ces logements, destinés à accueillir des ménages disposant de moins de 60% des ressources d'un ménage pouvant bénéficier d'un logement PLA, était en effet considéré comme insuffisant en raison d'un manque supposé de moyens budgétaires. Pour tenter de remédier à ce phénomène, les subventions ont été sensiblement majorées (de 13 % à 20 %) pour 10.000 PLA-TS. Ainsi, en 1998, la dotation des PLA-TS a été quasiment doublée (elle est passée de 855 millions de francs à 1.600 millions de francs )

Cependant, comme cela a été vu, ces initiatives sont loin d'être couronnées de succès. En effet, le problème de la sous-consommation relève en partie de la difficulté de leur utilisation.

Les organismes d'habitations à loyer modéré réclament une grande souplesse dans la gestion des produits PLA.

La distinction des produits, si elle tente de répondre à des situations différentes, aboutit parfois au ralentissement des projets. De plus, la consommation ne peut démarrer que lorsque les directions départementales de l'équipement ont arbitré entre PLA-TS et PLA normaux.

Les HLM mettent en valeur les obstacles réglementaires et financiers pour souhaiter un PLA unifié. S'agissant de nouveaux produits, un temps d'adaptation est toutefois nécessaire. A la condition que les procédures soient claires, rapides et simples, la création de produits différenciés peut se justifier entièrement.

2. L'exemple du PLA construction-démolition

Un programme de 5.000 PLA "construction-démolition" a été engagé pour 1998. Il s'agit de PLA bénéficiant de la TVA à taux réduit (PLA "fiscaux") et subventionnés à hauteur de 50.000 francs, afin de démolir les logements sociaux vétustes ou devenus inadaptés à la vie urbaine.

Ces PLA répondent à un véritable problème, celui de la démolition d'immeubles construits dans les années 50 et 60 et qui ne peuvent être réhabilités.

La démolition est en effet appelée à devenir une pratique beaucoup plus fréquente en raison de la dégradation d'une partie du parc HLM.

Or, dans le parc HLM, les estimations du nombre de logements détruits sont faibles. Le nombre de HLM s'élève à 3,5 millions de logements, et moins de 5.000 logements sont détruits chaque année.

Nombre de logements sociaux détruits par an

1993	1994	1995	1996
4.700	5.100	4.750	3.200

La création d'un PLA construction-démolition répond donc à un vrai besoin, mais il se heurte à des problèmes de nature "psychologique" autant qu'à des problèmes techniques.

S'agissant des problèmes "psychologiques", la crainte du gouvernement est que les collectivités locales utilisent la destruction en vue de transférer les populations vivant dans leurs logements sociaux vers d'autres collectivités. En effet, le problème de la démolition est le relogement des personnes : les loyers des PLA neufs se révèlent plus élevés que dans le parc existant (l'écart de loyer entre le parc détruit et le parc ancien réhabilité est de 2,5 en moyenne). Sur cette base, existe une réticence à décentraliser les décisions de mise en oeuvre des démolitions, alors que la concertation avec les collectivités locales est indispensable.

A ce titre, la mise en place d'une démarche concertée entre les HLM, l'Etat et la Caisse des dépôts et consignation pour le développement des "plans de renouvellement urbain du patrimoine social" va dans le bon sens.

Concernant les obstacles techniques, la circulaire n° 98-96 du 22 octobre 1998 relative à la démolition des logements locatifs sociaux a pour objectif de simplifier le dispositif avec 4 points clefs : réflexion sur les besoins en logements de l'agglomération, intégration dans un programme urbain et social, mise en place d'une concertation avec les habitants et élaboration d'un plan de relogement.

C. L'EFFORT EN FAVEUR DE LA RÉHABILITATION DES LOGEMENTS SOCIAUX PASSE DÉSORMAIS PAR UN DISPOSITIF FISCAL SPÉCIFIQUE

En 1998, un effort très substantiel a été réalisé en faveur du logement social, notamment en termes de réhabilitation . L'application du taux réduit de la TVA sur les travaux effectués sur les logements sociaux, bien que s'étant accompagnée d'une réduction corrélative de la prime PALULOS, dont le taux passe de 20 % à 10 %, a constitué un avantage fiscal pour ces organismes, en réduisant le coût des réhabilitations subventionnées, comme celles réalisées sur fonds propres.

Par ailleurs, on observe que les crédits consommés en PALULOS avaient sensiblement progressé en 1997, avant la mise en place d'un taux réduit de TVA qui aura pour conséquence de diminuer mécaniquement les subventions, en raison de la nouvelle aide fiscale.

Subventions budgétaires à la réhabilitation ^{10(

*
)}

PALULOS	Crédits consommés	Nombre de logements réhabilités	Coût moyen
1990	2 161 592 879	173 161	12 483
1991	2 222 284 647	161 148	13 790
1992	2 581 795 462	170 643	15 130
1993	2 704 842 660	167 391	16 159
1994	2 069 182 632	136 414	15 168
1995	1 423 312 700	94 086	15 128
1996	1 493 543 267	108 273	13 794
1997	2 109 671 518	156 073	13 517

Si les crédits à la PALULOS sont réduits, le critère à retenir est le nombre de logements réhabilités. Or, le nombre de logements financés en 1998 devrait être du même ordre de grandeur que celui de 1997.

En effet, la convention signée le 17 janvier 1995 entre le Gouvernement et l'Union Nationale des Fédérations d'Organismes d'HLM (UNFOHLM) a retenu un programme de réhabilitation du parc locatif social, portant sur 600 000 logements.

Cette convention prévoit la réalisation de ce programme sur cinq ans (1995-1999) sur la base d'un rythme annuel de 120 000 logements réhabilités. La loi de finances pour 1998 a donc mis en place les moyens budgétaires permettant de réhabiliter 120 000 logements. Le projet de budget pour 1999 reconduit ces moyens.

En complément de ce programme, le premier ministre a annoncé en juin 1997 la réhabilitation de 50 000 logements sociaux supplémentaires et a précisé que un million de logements seraient réhabilités d'ici la fin de la législature, dans l'ensemble des parcs (public et privé).

D. LE RÔLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LE FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL

En 1997, la Caisse des dépôts a prêté 27,5 milliards de francs (dont 22,65 milliards de francs sur le seul livret A) pour le financement du logement social. Ces prêts accordés en 1997 se décomposent essentiellement comme suit :

- 14,58 milliards de francs pour les prêts locatifs aidés (PLA)

-3,12 milliards de francs de prêts complémentaires à la subvention pour l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, PALULOS

-1,28 milliard de F pour les prêts locatifs intermédiaires (PLI) ^{11(

*
)} .

Les PLA très sociaux ont donné lieu en 1997 à 2,27 milliards de francs de versements de prêts, soit une baisse de près de 0,45 milliard de francs par rapport au montant de l'année 1996.

Par ailleurs, dans le cadre du programme de réhabilitation de 600 000 logements locatifs sociaux en 5 ans à partir de 1995, une enveloppe de prêts de la CDC a été mise en place en complément des financements déjà prévus (subvention PALULOS ouvrant droit à un prêt de la CDC) ; il s'agit des prêts complémentaires à l'amélioration (PCAM).

Enfin, la Caisse des dépôts a mis en place depuis huit ans des prêts "projets urbains", destinés aux collectivités locales et aux organismes HLM. Ces prêts sont principalement utilisés sur les sites prioritaires définis par le Gouvernement au titre de la politique de la ville. Les versements de prêts ont représenté 2 945 MF en 1997 (700 MF en 1990). Ces prêts sont financés à partir des ressources du Livret d'Epargne Populaire (LEP).

La Caisse des dépôts a enfin accordé directement des prêts "insertion sociale par le logement" et des prêts expérimentaux sans subvention de l'Etat, orientés vers des personnes ayant des difficultés d'accès au logement. Le montant de prêts versé en 1997 est de près de 759 MF, soit une augmentation d'un peu plus de 60% par rapport à 1996.

E. L'AIDE À L'INVESTISSEMENT LOCATIF INTERMÉDIAIRE

Malgré une série d'ajustements au cours des années passées ^{12(

*
)} , le prêt locatif intermédiaire (PLI) est, en raison de ses caractéristiques mêmes, très peu utilisé.

Source : Caisse des Dépôts et Consignations, Crédit Foncier de France et Comptoir des Entrepreneurs DREIF

Réalisation : DGUHC

Pourtant, le logement des ménages à revenu intermédiaire est un sujet important. En effet, si certains souhaitent accéder à la propriété, ce qui est désormais facilité par le prêt à taux zéro et la diminution des taux d'intérêt, d'autres ménages, notamment pour des contraintes de mobilité professionnelle ou en raison d'incertitudes sur le montant de leurs revenus futurs, peuvent être amenés à préférer la location.

Un élément majeur de la politique du logement en 1999 est donc la création d'un dispositif fiscal en faveur d'un nouveau secteur privé conventionné.

En effet, le dispositif d'amortissement des biens neufs donnés en location (dit "amortissement Périssol") devait s'achever au 31 décembre 1998. Dans la loi n°98-546 portant diverses mesure d'ordre économique et financier (DDOEF) du 2 juillet dernier, ce régime a été prolongé jusqu'au 31 août 1999 (pour des permis de construire délivrés avant le 1er janvier 1999).

Compte tenu des très importants besoins dans le domaine du logement locatif et des effets très importants du régime "Périssol" sur la construction de logements neufs (de l'ordre de 45.000 unités par an), la commission des finances du Sénat avait appelé, à l'occasion de la discussion du DDOEF, à la poursuite d'un régime d'incitation fiscale pour le secteur locatif libre.

Le projet de loi de finances pour 1999 crée en effet un nouveau dispositif applicable au 1er janvier 1999, mais dans lequel l'avantage fiscal sera lié au conventionnement du logement. Il s'agit d'un "statut du bailleur privé" : l'avantage fiscal sera donc lié à une contrepartie sociale.

Ce nouveau dispositif apparaît, a priori, beaucoup plus restrictif que l'ancien. L'abaissement du taux d'amortissement des biens immobiliers de 80% de la valeur vénale du bien à 50% peut paraître exagérément restrictif, lorsqu'il est tenu compte des conditions de conventionnement.

En effet, le nouveau système de conventionnement présente des inconvénients, et notamment le risque de décourager certains investisseurs d'entrer dans un mécanisme dont l'Etat détient tous les paramètres (notamment par l'évolution des plafonds de ressources et de loyers). De plus, les critères retenus en termes de loyers pourraient décourager certains types d'investissements dans les grandes villes et pour les logements de petite taille.

Cependant, votre rapporteur ne peut qu'être globalement favorable à ce dispositif qui a le mérite d'être pérenne et d'apporter certaines améliorations.

Il s'agit notamment de l'extension à l'ancien : pour une acquisition dans l'ancien, le propriétaire bénéficiera d'une déduction forfaitaire sur les revenus fonciers de 25% pendant 6 ans soit un taux majoré par rapport au droit commun (14%), sous la contrainte de louer pendant 6 ans à un niveau de loyer soumis à plafonnement.

Ensuite, le dispositif est assorti d'une tentative de sécurisation du bailleur . L'allocation-logement sera versée directement au bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait également bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre de la récente convention conclue entre l'Etat et l'UESL.

Il est toutefois possible de regretter qu'avec ce nouveau dispositif, le gouvernement abandonne toute forme de soutien à l'investissement locatif en secteur libre , soutien qui existait sous différentes formes depuis 1984. Cet abandon repose sur le pari que la bonne tenue du marché du logement se poursuivra en 1999, grâce à la demande intérieure, et malgré l'absence de soutien fiscal.

Cette appréciation se fonde sur les données économiques disponibles concernant le secteur du logement.

En effet, pour les 9 premiers mois de 1998, le nombre de permis de construire a progressé de 13%. En 1997, 299.845 permis de construire avaient été délivrés. Si la tendance se confirme en fin d'année ^{13(
*
)} , le nombre total de permis de construire pourrait donc dépasser les 340.000 unités et faire de 1998 une année exceptionnelle.

La commercialisation de logements neufs a connu la même embellie. Le deuxième trimestre de 1998 a ainsi constitué le meilleur trimestre enregistré depuis 1990.

L'année 1998 a donc vu une réelle reprise de l'activité du bâtiment . Cette embellie est due pour partie à des effets de calendrier avec la fin annoncée du dispositif de l'amortissement "Périssol", qui a incontestablement dopé les opérations mais également à d'autres facteurs que sont la croissance de la demande intérieure, et la diminution des taux d'intérêt, qui joue un rôle très favorable.

L'année 1999 devrait également enregistrer de bons résultats.

MAJORATIONS DE CRÉDITS ADOPTÉES
A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

• Crédits non reconductibles

Les crédits non reconductibles s'élèvent à 9 millions de francs dont :

- 6 millions de francs sur le chapitre 65-23 (urbanisme, aménagement du cadre de vie urbain) ;

- 3 millions de francs sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat).

• Autres majorations de crédits

Les autres majorations de crédits sont destinées à abonder des crédits d'équipement insuffisants. Elles s'élèvent à 95,54 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement dont :

- 14 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 57-30 (études d'urbanisme);

- 35 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 65-23 (subventions d'équipement aux agences d'urbanisme et à l'action foncière et l'aménagement urbain) ;

- 30,54 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 65-48 (subvention d'équipement pour la résorption de l'habitat insalubre et la prime à l'amélioration de l'habitat).

Par ailleurs, 2 millions de francs abonderont le chapitre 44-30 (subvention de fonctionnement à l'agence nationale pour l'information sur le logement).

EXAMEN EN COMMISSION

Sous la présidence de M. Alain Lambert , président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement, II - Urbanisme et logement.

En réponse à M. Jacques Bimbenet , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales , qui se déclarait globalement favorable au projet de budget de l'urbanisme et du logement, sous la réserve d'une amélioration des prêts locatifs aidés par une modification de leur financement et une simplification de la gestion de prêts très sociaux, M. Jacques Pelletier a indiqué qu'il considérait également que le budget pour 1999 était satisfaisant, notamment en matière de réhabilitation.

En réponse à M. Jacques Bellanger , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques , M. Jacques Pelletier a convenu du manque de lisibilité des documents budgétaires, en particulier ceux concernant l'urbanisme, qui ne permettaient pas au Parlement de disposer d'une information satisfaisante. Il a ajouté que les modifications réglementaires, d'une année sur l'autre, brouillaient la perception que le Parlement pouvait avoir des politiques de l'urbanisme.

A Mme Marie-Claude Beaudeau , qui avait estimé sa présentation précise et concrète et fait part de sa préoccupation quant aux conséquences des politiques du logement menées ces dernières années, notamment en matière d'exclusion, M. Jacques Pelletier a répondu en évoquant le cas concret d'une personne, habitante du département de l'Aisne qui, s'étant trouvée privée de domicile suite à une succession de difficultés professionnelles et personnelles, n'avait pas bénéficié d'une information sur ses droits. S'agissant de la nécessité de ne pas donner de gage aux investisseurs privés, et d'augmenter plutôt les dotations à l'accession à la propriété et à la construction sociale que de continuer la progression des aides personnelles au logement, M. Jacques Pelletier a estimé qu'il convenait effectivement que les aides au logement soient mieux ciblées.

Puis, M. Alain Lambert , président , a félicité M. Jacques Pelletier de la clarté de sa présentation. Il a déclaré apprécier ses propos concernant le 1 % logement et il a rappelé avoir eu la crainte que les ressources de ce dispositif, indispensable pour le bouclage des opérations sociales, soient définitivement captées par le budget général. Il a donc considéré que la commission devait continuer à faire preuve de vigilance. Il a ajouté qu'en matière de logement, tous les obstacles administratifs qui incitent à choisir l'immobilier neuf plutôt que l'ancien devaient être levés. Puis, il a demandé à M. Jacques Pelletier s'il lui était possible de décrire la situation économique du secteur du logement et d'évoquer les projets de réforme, par la loi, du ministère.

En réponse à M. Alain Lambert , président , M. Jacques Pelletier a précisé que la conjoncture immobilière était favorable, en raison du bas niveau historique des taux d'intérêt et d'une croissance de la demande interne. Les prévisions s'établissent à 280.000 mises en chantier pour 1998, contre 271.600 en 1997. Cependant, il a indiqué que les besoins en logements restaient supérieurs. Concernant les projets de textes législatifs, M. Jacques Pelletier a indiqué que le Gouvernement entendait effectivement réformer certains aspects de l'urbanisme.

Puis, la commission a adopté un amendement réduisant l'augmentation des crédits du titre IV du budget de l'urbanisme et du logement, et elle a adopté les crédits ainsi modifiés.

¹ Suite à une réforme de structure (la création de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction), les crédits de l'urbanisme ont été rattachés à ceux du logement pour 1999.

² Le prêt à taux zéro reste distribué à guichet ouvert, mais un compte d'affectation spéciale ne peut dépenser davantage que ce que lui procure la recette qui lui est affectée.

³ Une partie des crédits inscrits sur ce compte d'affectation spéciale ont été inscrits au budget général du logement, ce qui explique la très forte diminution des crédits du fonds compensée par une sensible augmentation des crédits budgétaires. Hors "budgétisation", le budget général augmenterait de 3,4%.

⁴ Il est destiné à des ménages de condition modeste, ainsi que le montre une étude de la SGFGAS de 1996 : 40 % des ménages acquéreurs en PTZ perçoivent moins de 6.900 francs mensuels ; 61 % moins de 8.600 francs.

⁵ Rappelons que la diminution constante du taux de prélèvement sur la masse salariale (réduit à 0,9% en 1978, il a été diminué à 0,77% en 1986, 0,72% en 1988, 0,65% en 1989, 0,55% en 1991 et 0,45% en 1992) a conduit à réduire l'effort des entreprises en faveur des aides à la pierre au profit des aides personnelles, par l'intermédiaire de versements au fonds national d'aide au logement (FNAL).

⁶ Le prêt à taux zéro reste distribué à guichet ouvert, mais un compte d'affectation spéciale ne peut dépenser davantage que ce que lui procure la recette qui lui est affectée.

⁷ Le décret n° 97-1000 et l'arrêté correspondant du 30/10/1997 restreignent à compter du 1 ^er novembre 1997 l'accès du prêt à 0% aux " primo-accédants ", c'est-à-dire aux personnes n'ayant pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des 2 dernières années précédant l'offre de prêt.

⁸ Il apparaît d'ailleurs qu'un certain nombre d'organismes HLM prennent des mesures en faveur des copropriétaires en difficulté avec la reprise du logement et l'offre d'un logement locatif.

⁹ Extrait de l'intervention de M. Christian Sautter : "...nous nous apprêtons..à faire savoir par écrit au commissaire européen, M. Monti, que les services d'artisanat du bâtiment destinés à l'amélioration des logements étaient un domaine ultraprioritaire sur lequel nous souhaitons que la législation communautaire soit modifiée". (JO débats Assemblée Nationale, 3ème séance du 16 octobre 1998)

¹⁰ Le nombre de logements financés indiqué dans le tableau concerne uniquement les travaux de réhabilitation, dont le montant moyen est supérieur à 15.000 francs. Les opérations dont le montant moyen de travaux est inférieur à 15 000 francs par logement figurent dans les crédits consommés mais pas dans le nombre de logements financés.

¹¹ net de refinancement

¹² Le gouvernement a abaissé à plusieurs reprise le taux d'intérêt des prêts, en 1996 et 1997, pour le ramener à 5,5%, les conditions de location, les règles de plafonnement des loyers et des ressources ont été assouplies.

¹³ Ce qui est très vraisemblable car on constate une accélération sensible depuis juillet (+14% en juillet, +17% en août et +22% en septembre par rapport aux mêmes mois de l'année précédente).

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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