Projet de loi de finances pour 1999 : Ville

C. EXAMEN THÉMATIQUE DES CRÉDITS SPÉCIFIQUES VILLE

Les crédits spécifiques Ville peuvent être regroupés sous trois grands thèmes.

1. Animation de la politique de la ville

a) Les crédits de la délégation interministérielle à la ville

Créée par décret du 28 octobre 1988, la délégation interministérielle à la ville (DIV) est une structure administrative légère dotée de 85 fonctionnaires mis à disposition par différents ministères. Sa mission est à la fois de coordonner les interventions, d'animer les équipes, d'évaluer les opérations, et de préparer les travaux des instances de décision (Conseil national des villes ; Comités interministériels des villes).

Inscrits au chapitre 37-60 article 10, ses crédits de fonctionnement proprement dits passent en 1999 de 13 à près de 20 millions de francs, en hausse de 54 %.

Votre rapporteur s'interroge sur le bien fondé de cette forte progression des crédits de la DIV. Il est vrai que la DIV devrait se voir confier de nouvelles responsabilités, encore un peu vagues, et que le Conseil national des villes a été renouvelé en juillet 1998 dans sa composition " pour devenir l'outil d'un débat politique ouvert, critique et prospectif ."

Votre rapporteur ne dispose malheureusement pas d'indications plus précises : ainsi, aucune précision chiffrée ne lui a été fournie sur l'évolution des effectifs dont on lui a simplement indiqué qu'ils seraient " réajustés en fonction des nouvelles missions attribuées à la DIV et de l'organisation qui en résultera ".

Le budget de communication de la DIV (chapitre 37-30, article 50) passe de 3,4 à 5 millions de francs, en hausse de 47 % , pour permettre le lancement d'une nouvelle lettre de la DIV, et l'organisation de colloques sur les thèmes généraux de "l'école et la ville", ou "la prévention de la délinquance".

Enfin, les dotations consacrées aux études et à l'assistance technique , inscrits au titre V, chapitre 57-71, passent de 4 à 16 millions de francs en crédits de paiement , et de 2 à 18 millions de francs en autorisations de programme, progression qui paraît bien forte même au regard des exigences de la préparation de la nouvelle génération des contrats de ville.

Dans l'ensemble, les dotations affectées à la Délégation interministérielle à la ville font plus que doubler , et cette forte progression contraste avec l'effort de rigueur entrepris en 1998 et qui s'était traduit par une diminution de 20 % des crédits qui lui étaient affectés. Ces brusques à coups dans la gestion de la DIV d'une année sur l'autre ne traduisent-ils pas d'ailleurs une certaine hésitation du gouvernement quant au rôle qu'il envisage de lui attribuer ?

Fonctionnement	LFI 1997	LFI 1998	PLF 1999
de la DIV	AP ou DO	AP ou DO	AP ou DO
Chapitre 37-60 art. 10	13,00	13,00	19,87
34-60 art. 10	4,00	-	-
37-60 art. 50	-	3,40	5,00
37-60 art. 20	2,00	-	-
57-71 art. 10	4,17	2,00	18,00
TOTAL	23,17	18,40	42,87

b) Les dépenses déconcentrées d'animation

Les dépenses déconcentrées d'animation, inscrites au chapitre 37-82 article 20, sont multipliées par trois et demi , et s'établissent à 14 millions de francs.

Au cours de son audition, la nouvelle déléguée interministérielle à la ville, Mme Claude Brévan, a précisé à votre rapporteur que ces crédits sont destinés à la formation des acteurs de la politique de la ville, de façon à leur permettre d'avoir une vision d'ensemble de leur façon de travailler.

c) Le partenariat national

Les crédits consacrés aux initiatives locales dans le cadre du partenariat national (chapitre 46-60 article 30), restent stables, à 8,3 millions de francs, dans le projet de loi de finances pour 1999. Ces crédits servent à passer avec les grandes structures associatives des conventions de partenariat permettant de les faire participer à la réalisation des objectifs de la politique de la ville.

A cet égard, il est bien difficile de savoir dans quelle proportion ces crédits abondent simplement les moyens généraux de fonctionnement de ces associations.

2. Actions de la politique de la ville

a) Le Fonds Interministériel d'Intervention pour la Ville (FIV)

Le fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville a été mis en place en 1995 pour donner plus de souplesse à la gestion des instruments contractuels de la politique de la ville en améliorant la fongibilité des crédits déconcentrés.

Il a pour fonction de mettre à la disposition des préfets une enveloppe fongible, selon un calendrier et une circulaire d'utilisation uniques, sans autre spécialisation que celle de financer l'ensemble des actions du développement social urbain.

Les instruments traditionnels de la politique contractuelle que permet de financer le FIV sont à présent familiers. Il s'agit :

- des contrats de ville , qui sont le principal instrument de la politique de la ville. Très brièvement, un contrat de ville est un programme élaboré conjointement par une ou plusieurs collectivités locales et l'Etat. Il a pour objet la lutte contre les processus d'exclusion, et la réinsertion dans la ville des quartiers en voie de marginalisation. 214 contrats de ville sont actuellement en vigueur et concernent 767 communes ;

- des Programmes d'Aménagement Concerté du Territoire (PACT) urbain. Ce sont des conventions élaborées pour une période de 5 ans qui visent à accompagner le processus de conversion d'activité par des actions de restructuration urbaine. Ils s'appliquent à des bassins d'emploi gravement marqués par des activités industrielles en déclin, et de lourds handicaps sociaux. Ils sont placés sous l'autorité conjointe de la DIV et de la DATAR. On en compte aujourd'hui 26 ;

- des " conventions de sortie" d'une durée limitée à deux ou trois ans, destinées à ne pas priver brutalement d'aide les sites qui ont relevé de la géographie prioritaire du Xe plan, mais n'ont pu être éligibles ni aux contrats de ville ni aux PACT-urbains du XIe plan ;

- des Contrats d'Action pour la Prévention (CAPS) au nombre de 312, spécialisés dans la prévention de la délinquance.

Le FIV est alimenté :

- par deux lignes budgétaires inscrites au bleu "Ville", et intitulées "Contrats de ville, PACT urbains et autres actions déconcentrées", qui regroupent deux types de financement de nature différente : des crédits d'intervention (chapitre 46-60 article 10) et des subventions d'investissement (chapitre 67-10 ligne 20).

- par des transferts en gestion d'autres ministères .

(en millions de francs)

Ressources	1998	1999
1 - Transferts en gestion
Ministère de la Culture	60,00	60,00
Ministère de l'Environnement	2,00	2,00
Ministère de la Jeunesse et des Sports	33,00	33,00
Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement (DATAR)	14,00	14,00
Ministère de la Justice	2,00	2,00
Ministère de l'Emploi et de la Solidarité	115,00	115,00
Sous-total transferts en gestion	226,00	226,00
2 - Budget Ville
Chapitre 46-60.10	373,52	530,00
Chapitre 67-10.20	63,00	63,30
Sous-total budget ville	436,52	539,30
TOTAL	662,52	819,3

Très clairement, la progression des ressources du FIV en 1999 (+ 23,6 %) s'explique exclusivement par l'accroissement des crédits d'intervention du chapitre 46-60, les transferts provenant des autres ministères restant stables en ce domaine comme dans d'autres.

b) Le Fonds Social Urbain (FSU)

Le Fonds Social Urbain a été créé en 1984 afin de permettre à l'Etat, après la décentralisation, de conserver les moyens d'intervenir de façon sélective lorsque sa responsabilité est engagée en matière de développement social des villes et plus particulièrement des banlieues.

Il permet aujourd'hui d'engager des opérations d'investissement en complément de celles inscrites au titre des procédures contractuelles.

Les crédits du FSU inscrits au chapitre 67-10 article 10 sont entièrement déconcentrés, et représentent près de 90 % de l'ensemble des crédits du FSU. Toutefois, pour répondre aux spécificités du financement de l'appel à projets de transports (qui croise des crédits FSU et des crédits provenant de la Direction des Transports Terrestres), un nouveau chapitre 67-10 article 40 a été créé.

L'évolution des crédits du FSU est la suivante :

(en millions de francs)

	1998		1999
	CP	AP	CP	AP
- FSU opérations déconcentrées art. 67-10.10	110	170	97	150
- FSU : opérations non déconcentrées art. 67-10.40	10	30	12,93	30
Total	120	200	109,93	180

Elle traduit une baisse globale de 8,4 % des moyens du FSU en crédits de paiements, et de 10 % en autorisations de programme.

c) Le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France

Les transferts en cours d'année en provenance du Fonds d'Aménagement de la Région Ile-de-France, le FARIF, évalués pour 1999 à 215 millions de francs, sont en revanche en hausse de 12 %.

Ce compte spécial, alimenté par le produit de la taxe sur les bureaux, contribue, à côté de ses interventions en faveur du logement social ou des transports, aux opérations de développement social urbain.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit, dans son article 26, un réajustement du dispositif du FARIF que le Sénat, suivant sa commission des finances, a rejeté en première lecture.

L'objectif de l'article 26 est d'accroître les recettes du FARIF en élargissant l'assiette de la taxe qui l'alimente, de façon à compenser la perte de ressources pour l'Etat des transferts croissants du FARIF au profit de la région Ile-de-France.

Ces transferts du FARIF ont été institués par la loi d'orientation de 1995. Ils doivent compenser à due concurrence la suppression progressive de la dotation globale de fonctionnement de la région Ile-de-France.

Ils représentent une part croissante des crédits du FARIF : de 8,2 % en 1995, ils sont passés à 29,2 % en 1998, et cette progression devrait se poursuivre à l'avenir. En outre, à partir de 1999, la région recouvrera une entière liberté dans l'utilisation de ces crédits.

Pour tenter de préserver les ressources que l'Etat tire du FARIF et utilise au financement de ses projets d'infrastructures en Ile-de-France, le gouvernement envisage, dans le projet de loi de finances, d'accroître les recettes du FARIF en élargissant l'assiette de la taxe qui l'alimente : naguère assise sur les "bureaux", elle serait étendue aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage.

La commission des finances du Sénat a refusé l'élargissement de l'assiette de la taxe, qui constituerait une erreur économique , et serait en contradiction avec les objectifs de la politique de la ville , qui ne doit pas chercher à décourager l'implantation des commerces en Ile-de-France par l'imposition de charges nouvelles. En outre, au vu des estimations pourtant optimistes du gouvernement, cette révision ne suffirait pas à compenser intégralement les pertes de recettes de l'Etat. Aussi, la commission préconise-t-elle plutôt de rechercher une solution dans un rééquilibrage entre l'Etat et la région du financement des infrastructures de transport ^{1( * )} .

d) Les grands projets urbains

Les grands projets urbains (GPU) constituent une démarche et un programme spécifiques au sein de la politique de la ville, et bénéficient d'un niveau important de subventions de l'Etat. L'ensemble des 13 sites Grands projets urbains concerne des territoires plus ou moins vastes comprenant des quartiers à forte proportion de logements sociaux ou de copropriétés dégradées.

La détermination des périmètres des GPU a le plus souvent dépassé les strictes limites des quartiers pour retenir des entités urbaines, sociales, économiques pertinentes au regard d'une logique territoriale de développement.

Ces territoires sont inclus dans des contrats de ville, et, dans la plupart d'entre eux, ont également été instaurées des zones franches urbaines ou des zones de redynamisation urbaine.

Les subventions consacrées aux GPU figurent, depuis 1997, au chapitre 67-10, article 30.

En 1999, une partie des crédits se trouve répartie sur un chapitre nouveau du titre IV (le chapitre 46-60, article 70), doté de 45 millions de francs. L'expérience a en effet montré que certaines collectivités territoriales particulièrement démunies éprouvent des difficultés à faire face aux dépenses de fonctionnement induites par les nouveaux équipements urbains. La nouvelle ligne de crédits a précisément pour objet d'aider ces communes à subvenir aux charges de cette nature.

Votre rapporteur ne conteste pas l'utilité d'une aide ponctuelle de fonctionnement aux collectivités qui ont bénéficié d'un grand projet urbain. Il s' interroge toutefois sur l'ampleur de cette aide (qui représente dans le projet pour 1999 plus de la moitié des crédits des GPU), et sur la durée de cette prise en charge qui n'a sans doute pas, du moins peut-on le souhaiter, vocation à une pérennisation.

(En millions de francs)

	1998		1999
	DO + CP	AP	DO + CP	AP
Chapitre 46-60, article 70	-	-	45	-
Chapitre 67-10, article 30	44	90	40	95,230
Total DO + CP	44	-	85	-

e) Les opérations "ville, vie, vacances"

Les opérations "ville, vie, vacances" ont pour finalité de prévenir la délinquance et les comportements inciviques pendant les congés scolaires, et de revitaliser les quartiers en crise. Ce dispositif couvre aujourd'hui la presque totalité du territoire et a fait l'objet d'un élargissement à l'ensemble des périodes de vacances, même s'il continue de privilégier la période estivale.

Les opérations sont financées à hauteur de 50 millions de francs (en hausse de 11 %) par les crédits inscrits au bleu "ville", auxquels s'ajoutent des transferts en gestion provenant des ministères des affaires étrangères, de l'équipement et du logement, de la culture, de la justice, et de la coopération, pour un montant de 20,10 millions de francs.

3. Egalité devant le Service public

L'aide aux services publics de quartier est éclatée depuis l'année dernière entre deux chapitres :

- le traditionnel chapitre 37-82, article 10 "projets de services publics de quartier", qui s'établit à 73,5 millions de francs, en hausse de 15,7 % ;

- un nouveau chapitre, 46-60, article 60 "subventions aux services publics de quartier", pour un montant de 23,5 millions de francs, en hausse de 135 %.

Cette scission a été opérée pour remédier à l'impossibilité de financer, avec des crédits du titre III, des opérations en faveur de services publics relevant d'entités autres que l'Etat. La possibilité de recourir dorénavant aussi à des subventions du titre IV permettra d'assouplir les interventions financières et d'en faire également bénéficier d'autres gestionnaires de services publics : collectivités territoriales ou établissements publics.

La forte progression des crédits d'aide aux services publics inscrits au titre IV montre le succès d'une formule qui avait été recommandée, dès 1995, par la commission des finances du Sénat .