EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est aujourd'hui saisi d'un projet de loi
" relatif
à l'accès au droit et à la résolution amiable des
conflits
".
Ce texte est présenté par Mme Elisabeth Guigou, Garde
des Sceaux, ministre de la justice, comme un élément clé
de la réforme de la justice qu'elle a engagée. Participant du
premier volet de cette réforme, relatif à l'amélioration
de la justice au quotidien, il a
" pour ambition "
, selon le
Garde des Sceaux,
" de mettre en oeuvre une véritable politique
publique d'accès au droit et de résolution amiable des conflits,
avant même la saisine du juge et en alternative au
procès "
.
Cependant, en dépit de cette vaste ambition affichée, le projet
de loi n'apporte que des aménagements limités au régime
actuel de l'aide juridique, issu de la loi du 10 juillet 1991 que le
Sénat avait adoptée sur le rapport de votre rapporteur.
Au demeurant, ces aménagements s'inscrivent dans le prolongement direct
des différentes propositions faites depuis plusieurs années en
vue d'améliorer le fonctionnement de l'aide juridique, parmi lesquelles
figurent notamment les réflexions de la mission d'information sur les
moyens de la justice constituée par la commission des Lois du
Sénat en 1996
1(
*
)
. En
effet, au vu du bilan de quelques années d'application de la loi de
1991, certaines améliorations sont apparues nécessaires.
Les dispositions du projet de loi s'articulent autour de trois axes.
S'agissant tout d'abord de l'aide juridictionnelle proprement dite, le projet
de loi prévoit, outre quelques améliorations ponctuelles de son
fonctionnement, une extension de son champ d'application destinée
à faciliter le recours aux modes amiables de traitement des conflits.
Par ailleurs, le projet de loi tend à un développement de l'aide
à l'accès au droit et à un élargissement des
missions des conseils départementaux de l'aide juridique.
Enfin, le projet de loi consacre l'existence des maisons de la justice et de
droit qui ont été mises en place pour assurer une présence
judiciaire de proximité dans certains quartiers urbains, à partir
d'initiatives locales pragmatiques, mais jusqu'ici sans cadre juridique
précisément défini.
L'Assemblée nationale a adopté ce projet de loi après y
avoir apporté un certain nombre de précisions et de modifications
rédactionnelles.
I. LE PROJET DE LOI APPORTE AU RÉGIME DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE DIVERS AMÉNAGEMENTS VISANT NOTAMMENT À FACILITER LE RECOURS AUX MODES AMIABLES DE RÈGLEMENT DES CONFLITS
A. L'ORGANISATION ACTUELLE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE
L'aide juridictionnelle est actuellement organisée sur le fondement du titre 1er de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique qui a réformé le régime antérieur issu de la loi n° 72-11 du 3 janvier 1972 relative à l'aide judiciaire en étendant le champ d'application de l'aide, en assouplissant les conditions d'accès à son bénéfice et en améliorant les conditions de rémunération des prestations des auxiliaires de justice effectuées dans le cadre de cette aide.
1. Les principales caractéristiques du régime défini par la loi du 10 juillet 1991
L'aide
juridictionnelle est destinée à assurer l'égalité
des citoyens devant l'accès à la justice, grâce à la
prise en charge par l'Etat des frais exposés par les personnes dont les
ressources financières sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits
en justice.
Suivant l'article 10 de la loi du 10 juillet 1991, elle est
accordée en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en
défense devant toute juridiction, ou encore à l'occasion de
l'exécution d'une décision de justice.
Son bénéfice est en principe subordonné à des
conditions de ressources
2(
*
)
.
Ainsi deux plafonds de ressources mensuelles, revalorisés chaque
année comme la tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu et
affectés de correctifs pour charges de famille
3(
*
)
, sont actuellement fixés
à :
- 4 901 F pour l'accès à l'aide juridictionnelle totale
(qui permet au bénéficiaire d'agir en justice sans aucune charge
financière) ;
- et 7 353 F pour l'accès à l'aide juridictionnelle
partielle (qui laisse à la charge du bénéficiaire une
contribution complémentaire au profit de son avocat).
L'admission à l'aide juridictionnelle est prononcée par un
bureau d'aide juridictionnelle
(BAJ) qui peut en refuser le
bénéfice à une personne dont l'action apparaît
manifestement irrecevable ou dénuée de fondement.
Il existe un bureau d'aide juridictionnelle au siège de chaque tribunal
de grande instance ; si celui-ci est établi au siège de la
cour d'appel, d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel,
le bureau comporte autant de sections que de juridictions concernées. En
outre, des bureaux d'aide juridictionnelle sont établis auprès de
la Cour de cassation, du Conseil d'Etat et des commissions de recours des
réfugiés.
Chaque bureau ou section de bureau est présidé, selon le cas, par
un magistrat du siège (en activité ou honoraire) du tribunal de
grande instance ou de la cour d'appel, ou par un membre (en activité ou
honoraire) du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel. Il
comprend en outre deux fonctionnaires, deux auxiliaires de justice dont au
moins un avocat, ainsi qu'un représentant des usagers.
Conformément à l'article 24 de la loi du
10 juillet 1991, les dépenses qui incomberaient au
bénéficiaire de l'aide juridictionnelle s'il n'avait pas cette
aide sont à la charge de l'Etat ; toutefois, l'aide
juridictionnelle partielle laisse à son bénéficiaire la
charge d'un honoraire fixé par convention avec l'avocat, ou d'un
émolument au profit des officiers publics et ministériels.
Le bénéficiaire de l'aide a droit au concours d'un avocat de son
choix (ou, à défaut de choix, désigné par le
bâtonnier), ainsi qu'à celui de tous les officiers publics et
ministériels dont la procédure requiert le concours.
Les auxiliaires de justice autres que les avocats (avoués, notaires,
huissiers, commissaires-priseurs...), ainsi que les avocats au Conseil d'Etat
et à la Cour de cassation, perçoivent une rétribution
selon un barème établi par décret en Conseil d'Etat.
La
rétribution des avocats
est assurée par leur barreau
auquel l'Etat affecte à cette fin une dotation représentant sa
part contributive aux missions d'aide juridictionnelle accomplies par les
avocats.
Le montant de la dotation versée sur un compte spécial de la
caisse des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) est
fixé en fonction, d'une part, du nombre de missions d'aide
juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau concerné et,
d'autre part, du produit d'un coefficient par type de procédure et d'une
unité de valeur de référence déterminée
chaque année en loi de finances.
A titre d'exemple, le montant de la contribution de l'Etat à la
rétribution de l'avocat pour une mission d'aide juridictionnelle totale
est actuellement, au civil, de 2.640 à 3.040 F pour une instance au
fond devant le tribunal de grande instance et de 1.848 F à
2.128 F pour une instance au fond devant le tribunal d'instance et au
pénal, de 6.600 F à 7.600 F pour une instruction
criminelle et de 528 à 608 F pour l'assistance d'un prévenu
devant le tribunal correctionnel.
L'aide juridictionnelle couvre également tous les frais afférents
aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a
été accordée, le bénéficiaire étant
dispensé du paiement de ces frais.
2. Le bilan de l'application de l'aide juridictionnelle
L'application de la loi de 1991 a donné lieu à un
accroissement rapide du nombre de bénéficiaires de l'aide
juridictionnelle
, ainsi que le montre le graphique ci-après
4(
*
)
:
Ainsi, le nombre d'admissions est passé de moins de 400 000 en 1992
à plus de 700 000 en 1997
5(
*
)
, soit une progression de plus de
80 % en cinq ans.
Le taux de rejet des demandes est un peu inférieur à 10 %,
les rejets étant dans leur très grande majorité
(près de 85 %) motivés par l'existence de ressources
supérieures aux plafonds ou par l'absence de pièces
justificatives.
Les admissions à l'aide juridictionnelle totale représentent une
part prépondérante des admissions (87,4 % en 1997).
Les contentieux civils, principalement familiaux, génèrent
près des trois cinquièmes des admissions à l'aide
juridictionnelle, les contentieux relevant du juge aux affaires familiales
représentant à eux seuls 30 % des admissions.
Cependant, depuis plusieurs années, le nombre des admissions progresse
plus rapidement en matière pénale qu'en matière
civile : en particulier, l'aide juridictionnelle pour l'assistance aux
mineurs délinquants connaît une progression rapide.
Au total, après une décélération en 1996,
l'accroissement du nombre des demandes et des admissions se poursuit
aujourd'hui à un rythme soutenu (soit respectivement + 7 % et
+ 6,6 % en 1997).
Cette évolution a entraîné une véritable
explosion des dépenses
d'aide juridictionnelle qui sont
passées de 401 millions de francs en 1991, à
1 209 millions de francs en 1997, soit une augmentation de 201 %.
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation
budgétaire de 1 443 millions de francs contre
1 228 millions de francs en 1998, ce qui correspond à une
progression de 17,5 % en un an.
Si le bilan des trois premières années d'application de la loi de
1991, réalisé par l'inspection générale des
services judiciaires en 1995, a fait ressortir une amélioration de
l'accès des plus démunis aux juridictions par rapport au
régime antérieur de l'aide judiciaire, il a également fait
apparaître la nécessité de parvenir à une meilleure
maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle et à une
meilleure organisation des bureaux d'aide juridictionnelle pour faire face
à l'afflux des demandes.
B. LES AMÉNAGEMENTS PRÉVUS PAR LE PROJET DE LOI
A la
lumière du bilan des premières années d'application de la
loi de 1991, diverses propositions ont été faites en vue
d'améliorer le fonctionnement du régime de l'aide
juridictionnelle.
En particulier, la mission d'information sur les moyens de la justice,
constituée par la commission des Lois du Sénat en 1996, a
suggéré que soit améliorée l'information des
justiciables bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, notamment
sur les conséquences d'un rejet de leur demande, et que soit
assuré un meilleur contrôle des demandes d'aide juridictionnelle
afin d'éviter les abus ; elle a par ailleurs souhaité la
généralisation et la valorisation des tentatives de conciliation
au civil comme au pénal.
Les aménagements prévus par le projet de loi s'inscrivent dans le
prolongement direct de ces propositions, ainsi que de celles qui ont
été formulées par M. Jean-Marie Coulon,
président du tribunal de grande instance de Paris, dans le cadre de son
rapport sur la procédure civile remis au Garde des Sceaux en
octobre 1995.
Ils répondent à trois objectifs : le développement du
recours aux modes amiables de règlement des conflits, une meilleure
maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle et une
simplification du fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle.
1. Une extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle au règlement amiable des conflits avant la saisine d'une juridiction
En
matière civile
, si l'aide juridictionnelle peut actuellement couvrir
les frais entraînés par une procédure de conciliation ou de
médiation se déroulant sous le contrôle du juge
après
la saisine d'une juridiction, en application de la
loi n° 95-125 du 8 février 1995, il n'en est
pas de même pour ce qui concerne les transactions intervenant
avant
toute saisine d'une juridiction.
Les justiciables les plus démunis ne peuvent donc
bénéficier de l'assistance d'un avocat en vue de conclure une
telle transaction et sont par conséquent amenés à engager
systématiquement une procédure juridictionnelle pour pouvoir
bénéficier de l'aide, alors même que leur litige pourrait
être réglé par une simple transaction amiable.
Afin de remédier à cette situation et de favoriser le recours au
règlement amiable des litiges, susceptible de désengorger les
juridictions,
l'article 1er
du projet de loi tend à
étendre le champ d'application de l'aide juridictionnelle à la
recherche d'une
transaction avant l'introduction d'une instance
devant
une juridiction : en cas de réussite de la transaction, la
rétribution allouée à l'avocat serait égale
à celle allouée pour une instance ayant donné lieu
à un jugement ; en cas d'échec de la tentative de
transaction, la rétribution de l'avocat, dont la fixation serait
renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, serait
subordonnée à la justification des
" diligences
accomplies "
et s'imputerait le cas échéant sur celle
due pour l'instance éventuellement engagée par la suite.
Partant de l'hypothèse optimiste suivant laquelle cette mesure
n'entraînerait qu'une faible augmentation du nombre total d'admissions
à l'aide juridictionnelle, évaluée à 10 %,
compte tenu de la baisse corrélative du nombre des admissions pour des
procédures contentieuses, la
" fiche d'impact
budgétaire "
établie par la Chancellerie estime à
14,7 millions de francs seulement le coût budgétaire
supplémentaire annuel
6(
*
)
.
Par ailleurs,
en matière pénale
, l'aide juridictionnelle
ne peut actuellement jouer que si des poursuites sont engagées devant
une juridiction. Il n'est donc pas possible, pour un justiciable démuni,
d'obtenir une aide financière de l'Etat afin de pouvoir se faire
assister par un avocat au cours d'une procédure de médiation
pénale engagée par le procureur de la République sur le
fondement de l'article 41, septième alinéa, du code de
procédure pénale.
Afin de combler cette lacune,
l'article 14
du projet de loi tend
à instituer un mécanisme d'
aide à l'intervention de
l'avocat en matière de médiation pénale
, à
l'instar du régime d'aide à l'intervention de l'avocat au cours
de la garde à vue mis en place par la loi du
24 août 1993 : cette nouvelle aide serait accordée
par le président ou le vice-président du bureau d'aide
juridictionnelle et bénéficierait tant à la personne mise
en cause qu'à la victime, sous réserve qu'elle remplisse les
conditions requises pour l'accès à l'aide juridictionnelle, la
fixation de la rétribution allouée à l'avocat étant
renvoyée à un décret en Conseil d'Etat.
Cette mesure devrait permettre de favoriser le recours à la
médiation pénale, qui permet d'apporter une réponse
judiciaire rapide à de petites infractions qui autrement auraient pour
la plupart été classées sans suite, tout en assurant une
réparation pour la victime.
La Chancellerie évalue le coût annuel de cette mesure à un
peu moins de 3,5 millions de francs (sur la base des
38.918 médiations pénales intervenues en 1996).
2. La recherche d'une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle
Le
projet de loi comporte par ailleurs plusieurs dispositions destinées
à assurer une meilleure maîtrise des dépenses d'aide
juridictionnelle.
L'article 6
a pour objet de faciliter la mise en oeuvre du
retrait de l'aide juridictionnelle
lorsque celle-ci ne se justifie plus
(c'est-à-dire en cas de fraude, de retour à meilleure fortune du
bénéficiaire, ou encore de procédure dilatoire ou
abusive), en instituant une procédure de retrait unique prononcée
par le bureau d'aide juridictionnelle et appelée à se substituer
aux différents mécanismes de retrait ou de remboursement
prévus par la loi du 10 juillet 1991, qui n'ont
été que trop rarement utilisés en raison, semble-t-il, de
leur complexité.
En outre, le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle devra
désormais être systématiquement informé des
dispositions applicables en matière de retrait de l'aide
(
article 7
) ; quant à l'avocat, il ne sera
autorisé à demander des honoraires à son client
bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, en cas de retour
à meilleure fortune de ce dernier par suite du gain du procès,
qu'après que la décision de retrait de l'aide aura
été prononcée (
article 4
).
L'article 5
, selon le Gouvernement, tend pour sa part à
inciter l'avocat du bénéficiaire de l'aide à renoncer
à percevoir la part contributive de l'Etat pour poursuivre le
recouvrement des frais irrépétibles à l'encontre de la
partie adverse ; à cet effet, il prévoit que l'avocat sera
réputé avoir renoncé à sa rétribution s'il
ne demande pas expressément son versement dans un délai de six
mois à compter du jour où la décision est passée en
force de chose jugée.
3. Une simplification du fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle
Enfin,
le projet de loi prévoit des dispositions visant à simplifier le
fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle afin de leur permettre de
faire face plus rapidement et plus efficacement à l'afflux des demandes.
Ainsi, il tend à autoriser le magistrat qui préside le bureau
d'aide juridictionnelle à statuer seul, dans un sens positif ou
négatif (et non plus seulement négatif) sur les demandes ne
présentant manifestement pas de difficulté sérieuse et
à procéder aux mesures d'investigation nécessaires au
contrôle du bien-fondé des demandes (
article 3
).
De plus, il clarifie le rôle du greffier en chef, vice-président
du bureau d'aide juridictionnelle, en prévoyant que celui-ci peut
présider le bureau et exercer les pouvoirs propres du président
en cas d'empêchement ou d'absence de ce dernier (
article 2
).
Les
articles 18 et 19
du projet de loi procèdent à la
transposition de ces différents aménagements dans l'ordonnance
n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'aide
juridictionnelle dans la collectivité territoriale de Mayotte et dans
l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide
juridictionnelle en matière pénale dans les territoires
d'outre-mer
7(
*
)
.
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
Votre
commission des Lois approuve les améliorations apportées par le
projet de loi au régime de l'aide juridictionnelle, d'autant que
celles-ci répondent pour une large part aux préoccupations
qu'elle avait elle-même exprimées dans le cadre de sa mission
d'information sur les moyens de la justice.
Elle constate toutefois que les aménagements techniques proposés
n'ont qu'une portée limitée qui contraste singulièrement
avec la vaste ambition affichée par le Garde des Sceaux.
Outre quelques amendements rédactionnels ou de précision, votre
commission juge opportun d'apporter deux compléments à ce premier
volet du projet de loi.
Elle souhaite tout d'abord, conformément à une suggestion
formulée par le médiateur de la République,
remédier à une incohérence du régime actuel de
l'aide juridique concernant le cas particulier des instances devant les
juridictions compétentes en matière de pensions militaires :
en effet, en application d'un texte ancien toujours en vigueur, les
anciens
combattants
, quel que soit le montant de leurs ressources,
bénéficient du concours gratuit d'un avocat devant ces
juridictions, mais dans ce cas particulier les avocats ne peuvent être
rétribués au titre de l'aide juridictionnelle.
Aussi votre commission vous propose-t-elle de permettre aux anciens combattants
de bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle devant
les juridictions compétentes en matière de pensions militaires,
en prévoyant expressément que les conditions de ressources pour
l'accès à l'aide juridictionnelle ne s'appliquent pas devant ces
juridictions.
En second lieu, votre commission vous propose
d'étendre l'aide
à l'intervention de l'avocat en matière de médiation
pénale, instituée par l'article 14 du projet de loi, à la
mise en oeuvre par le parquet de la procédure de réparation
spécifique
aux mineurs
prévue par l'article 12-1 de
l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, qui s'apparente largement
à la médiation pénale. Il lui semble en effet opportun de
faire bénéficier les mineurs auxquels sont proposées ces
mesures de réparation des mêmes garanties de défense que
celles qui seront accordées aux majeurs dans le cadre de la
médiation pénale.