EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS MODIFIANT
LE CODE
GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES ET LE CODE DES
COMMUNES
Le titre
premier du projet de loi tend à compléter le chapitre II
("
Police municipale
") du titre premier
("
Police
") du Livre deuxième
("
Administration et services communaux
") de la
deuxième partie ("
La commune
") du code
général des collectivités territoriales afin de
préciser les compétences et les conditions de fonctionnement des
polices municipales.
Il insère, en outre, de nouvelles dispositions dans le chapitre II
("
Recrutement, formation et promotion sociale
") du titre
premier ("
Agents nommés dans des emplois permanents à
temps complet
") du Livre IV ("
Personnel communal
")
du code des communes qui précisent le statut des agents de police
municipale et les moyens qui leur sont dévolus. Rappelons que les
dispositions subsistantes du code des communes relatives au personnel devront
faire l'objet d'une nouvelle codification dans un code de la fonction
publique.
Article premier
(art. L. 2212-5 du code
général des collectivités
territoriales)
Compétences des agents de police
municipale
Cet
article tend à modifier l'
article L. 2212-5
du code
général des collectivités territoriales relatif aux
compétences des agents de police municipale, afin de préciser les
missions confiées à ces agents.
L'existence des agents de police municipale et les missions qui leur incombent
ont été consacrées par l'article 57 de la loi
n° 81-529 du 13 juillet 1987 relative à la fonction
publique territoriale qui, à cet effet, a inséré un
article L. 131-15
dans le code des communes.
Certes, avant cette loi, les agents de police municipale
bénéficiaient déjà d'une reconnaissance juridique.
L'
article 421-49
du code des communes prévoyait leur nomination
par le maire et leur agrément par le procureur de la République.
L'
article 21
(2°) du code de procédure pénale
les mentionnait dans la liste des agents de police judiciaire adjoints.
L'article L. 494-21 du code des communes -modifié par la loi du 2
mars 1982- alignait le régime de suspension de ces agents par le maire
sur celui déjà applicable aux gardes champêtres.
Cependant, le nouvel article
L. 131-15
du code des communes, tout
en réaffirmant la compétence générale de la
gendarmerie et de la police nationale, a opportunément donné une
définition générale de leurs attributions. Il a ainsi
précisé que le maire pouvait faire appel aux agents de police
municipale agréés par le procureur de la République pour
la
surveillance
du bon ordre, de la sûreté, de la
sécurité et de la salubrité publiques.
La loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation
relative à la sécurité a par la suite utilement
précisé ces compétences en donnant une nouvelle
rédaction à l'article L. 131-15 désormais
codifié à l'
article L. 2212-5
du code
général des collectivités territoriales.
1. Les compétences actuelles des agents de police municipale
Dans la rédaction issue de la loi du 21 janvier 1995, le champ des
compétences des policiers municipaux obéit aux principes suivants
:
•
(p. les agents de police municipale exécutent, dans la
limite de leurs attributions et sous l'autorité du maire les
tâches relevant des compétences de celui-ci et qu'il leur
confie
. Les compétences générales reconnues au maire
constituent donc la limite des missions pouvant être confiées aux
policiers municipaux.)
Rappelons que l'
article L. 2212-2
du code général
des collectivités territoriales prévoit que la police municipale
a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la
sécurité et la salubrité publiques. Il établit
également une liste non exhaustive de domaines entrant dans le champ de
compétence de la police municipale.
Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du
représentant de l'Etat dans le département, de la police
municipale. Il est également chargé, dans les mêmes
conditions, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat
qui y sont relatifs (
article L. 2212-1
).
Le maire assume, par ailleurs, la responsabilité de nombreuses polices
spéciales : la police des baignades (
article L. 2213-23
),
des immeubles menaçant ruines (
article L. 511
et suivants du
code de l'urbanisme), de la circulation et du stationnement (
article
L. 2213-1
et suivants du code des communes), par exemple.
•
(p. Ces tâches concernent la
prévention
et la
surveillance
du bon ordre, de la tranquillité, de la
sécurité et de la salubrité publiques.)
Elles s'exercent sans préjudice des missions confiées à
la police et à la gendarmerie nationale. Elles n'ont, en effet, pas pour
objet de se substituer à celles-ci mais au contraire de leur être
complémentaires. C'est ainsi que le maintien de l'ordre en cas de grands
rassemblements ou encore la dispersion des attroupements ne sauraient relever
de leur domaine de compétences.
De même, la poursuite des crimes et délits reste de la
compétence des services de l'Etat, le maire et ses adjoints
n'étant pas, en dépit de leur qualité d'officiers de
police judiciaire amenés à conduire des enquêtes en
matière de crimes et de délits.
Outre la mission de surveillance qui leur était déjà
reconnue, la loi du 21 janvier 1995 a visé leur mission de
prévention
.
Cette mission générale de police préventive est en effet
directement liée à la mission de surveillance du bon ordre, de la
sûreté, et la sécurité et de la salubrité
publiques.
•
(p. Les agents de police municipale sont chargés
de
l'
exécution des arrêtés de police municipale
.
Telle est bien leur fonction essentielle au titre des missions de
prévention et de surveillance qui leur sont confiées par le
maire. Cette précision a donc été opportunément
ajoutée par la loi du 21 janvier 1995.)
• (p. La compétence
ratione loci
des policiers
municipaux est limitée au territoire communal
. Le maire exerce, en
effet, ses pouvoirs de police municipale dans les limites du territoire de la
commune, qu'il s'agisse des pouvoirs généraux qu'il tient des
articles L. 2221-1
et
L. 2212-2
du code
général des collectivités territoriales en vue d'assurer
le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la
salubrité publiques ou des pouvoirs qui portent sur des objets
particuliers -la police de la circulation notamment- mentionnés aux
articles
L. 2213-1
à
L. 2213-31
du même
code.)
La circonstance qu'une commune est comprise dans une communauté
urbaine est sans influence sur l'exercice par les maires de leur pouvoir de
police sur le territoire de leurs communes respectives (Conseil d'Etat,
11 mai 1977, Ville de Lyon).
Lorsque le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs
communes limitrophes, le représentant de l'Etat dans le
département peut se substituer aux maires dans les conditions
prévues par l'article
L. 2215-1
du code
général des collectivités territoriales.
En application du même article, le représentant de l'Etat dans le
département est
seul compétent
pour prendre les mesures
relatives au bon ordre, à la sûreté et à la
salubrité publiques,
dont le champ d'application excède le
territoire d'une commune.
Les agents de police municipale accomplissant des tâches
qui leur
sont confiées par le maire
pour la prévention et la
surveillance du bon ordre public local, leurs attributions sont donc
logiquement limitées à l'espace géographique
constitué par le territoire communal. Il est vrai cependant qu'en
certaines circonstances, cette limitation de leur compétence
ratione
loci
peut poser problème (cf. commentaire de l'article 5).
•
(p. Les agents de police municipale ont le statut d'agents de
police judiciaire adjoint conféré par l'
article 21
du
code de procédure pénale.)
En cette qualité, ils se voient confier une triple mission :
- seconder, dans l'exercice de leurs fonctions, les officiers de police
judiciaire ;
- rendre compte de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont
connaissance par voie de rapports destinés au procureur de la
République ;
- constater les infractions à la loi pénale et recueillir les
renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions.
Quoique complétée en 1995, la définition des
compétences des agents de police municipale n'en est pas moins
perfectible. Le législateur de 1995 avait lui-même prévu
dans l'annexe de la loi d'orientation du 21 janvier 1995 le
dépôt d'un projet de loi destiné à préciser
les différentes questions relatives aux polices municipales.
2. L'extension de compétences proposée
Le
I
du présent article tend à permettre aux agents de
police municipale de dresser des procès-verbaux et de sanctionner
certaines infractions au code de la route.
•
(p. La faculté de constater par procès-verbaux les
infractions aux arrêtés de police du maire.)
Si l'
article L. 2212-5
du code général des
collectivités territoriales leur confère la mission
d'exécuter les arrêtés de police du maire, les agents de
police municipale ne sont néanmoins pas habilités à
constater les éventuelles infractions à ces arrêtés
en dressant des procès-verbaux.
Leur situation se distingue ainsi de celle des gardes champêtres qui, en
vertu de l'
article L. 2213-18
du même code, peuvent dresser
des procès-verbaux.
Les agents de police municipale ne sont pour autant pas démunis de tout
moyen juridique pour garantir l'exécution des arrêtés de
police du maire.
Ils disposent tout d'abord d'un pouvoir de verbaliser ponctuellement qui leur
est reconnu par le code de la route (
articles R. 250 et 251
) en
matière d'arrêt et de stationnement des véhicules ou par
des dispositions spéciales (
article R 211-21-5
du code des
assurances, loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature).
En outre, ils peuvent -dans leur champ de compétences et donc notamment
pour les infractions aux arrêtés du maire- établir des
rapports
qui ont une force probante équivalente à celle
des procès-verbaux.
L'article 21
du code de procédure pénale
prévoient, qu'en leur qualité d'agents de police judiciaire
adjoints, ils doivent
" rendre compte à leurs chefs
hiérarchiques de tous crimes, délits ou contraventions dont ils
ont connaissance ".
L'
article D-15
du même code précise que cette information
prend la forme de
" rapports "
adressés à leurs
supérieurs hiérarchiques, en l'occurrence le maire qui a est
officier de police judiciaire, à charge pour celui-ci de les transmettre
sans délai au procureur de la République.
Comme les procès-verbaux, les rapports ne valent en matière
délictuelle qu'à titre de simple renseignement dans le cas
d'infractions prévues pour le code pénal (
article
L. 30
du code de procédure pénale). En revanche, la
preuve contraire ne peut être rapportée que par écrit ou
par témoins, lorsque le délit résulte d'une loi
spéciale (
article 431
du même code) et en matière
contraventionnelle (
article 537
).
Cependant, la distinction entre "
rapports "
et
" procès-verbaux "
ne semble pas avoir une
portée juridique significative.
L'étude d'impact du projet de loi souligne ainsi que les
procès-verbaux et rapports sont des actes écrits par lesquels un
agent dépositaire de l'autorité publique est habilité par
la loi à constater les infractions, à en rassembler les preuves
et à en chercher les auteurs, relate les diligences effectuées
dans le cadre de ces missions. Il s'agit de moyens de preuve dont la force
probante est définie par les articles 429, 430, 431 et 433 du code de
procédure pénale, en ce qui concerne les délits et 537
pour les contraventions.
" En ce qui concerne la force probante des rapports, d'une part, des
procès-verbaux, d'autre part, les règles sont
identiques ".
Dès lors, l'intérêt et la nouvelle prérogative
reconnue aux policiers municipaux de dresser des procès-verbaux pourrait
apparaître limité.
Cependant l'étude d'impact la justifie en ces termes :
"
La distinction se fait plutôt selon les circonstances dans
lesquelles sont établis les uns ou les autres de ces actes, et en raison
du poids symbolique attaché au procès-verbal qui est
supérieur à celui attaché au
rapport. En effet le
procès-verbal signifie que l'auteur a une capacité d'initiative.
" Lorsqu'il s'agit de constater des infractions, le procès-verbal
a, pour les faits ainsi constatés et pour leur auteur, une
autorité beaucoup plus forte que le simple rapport de ces faits, alors
même que leur force probante est identique. Cette différence ne
provient directement d'aucun texte, mais de l'usage qui donne à ceux qui
dressent des procès-verbaux une autorité supérieure
à ceux dont les pouvoirs sont limités à
l'établissement de rapports.
".
La faculté de dresser des procès-verbaux avait été
préconisée dans la plupart des réflexions
antérieures, notamment le rapport Clauzel de 1990. Le rapport Balkany
(1993) avait pour sa part plaidé pour une extension des
compétences pour exécuter les arrêtés de police
municipale et verbaliser en cas d'infractions.
Elle figurait tant dans le projet de loi présenté en 1993 par M.
Paul Quilès que dans celui déposé en 1995 sous le
gouvernement de M. Edouard Balladur.
Dans sa rédaction initiale, le présent article, tout en
habilitant les agents de police municipale à dresser des
procès-verbaux, apportait une limite non négligeable à
cette nouvelle prérogative en précisant qu'elle s'exercerait
"
dans les conditions et limites fixées par décret en
Conseil d'Etat
". L'Etat se réservait ainsi la faculté
de sélectionner les arrêtés du maire pouvant donner lieu
à procès-verbaux.
Une telle disposition d'un intérêt pratique douteux traduisait
une tentation forte de l'Etat de se réserver la possibilité de
retirer sa portée à cette nouvelle prérogative reconnue
aux policiers municipaux.
Sur le plan pratique, ces derniers auraient conservé la faculté
d'établir des rapports dont les conséquences sont, on l'a dit
plus haut, proches de celles de procès-verbaux.
Ils ne pourraient néanmoins dans ce cas utiliser la nouvelle
procédure de relevé d'identité prévue par l'article
14 du projet de loi.
En outre, si l'Etat entend contester sur tel ou tel aspect la mise en oeuvre
du pouvoir de police municipale, il appartient au représentant de l'Etat
de le faire dans le cadre du contrôle de légalité,
conformément aux principes de la décentralisation.
L'Assemblée nationale a donc à juste titre -sur la suggestion de
sa commission des Lois- supprimé le renvoi à un décret en
Conseil d'Etat.
•
(p. La faculté de sanctionner certaines infractions au code
de la route)
Les policiers municipaux ne disposent actuellement que de compétences
très limitées dans ce domaine.
S'agissant de l'arrêt et du stationnement, l'
article
R. 250-1
du code de la route permet aux agents de police municipale de
verbaliser les contraventions autres que le stationnement dangereux et l'usage
des voies à circulation spécialisée. Ils sont
également habilités à constater par procès-verbal
la contravention de non-apposition du certificat d'assurance sur le
véhicule prévue par l'
article R. 211-21-5
du code des
assurances.
En matière de circulation routière, ce pouvoir de verbalisation
est limité en vertu de l'
article R. 250
du code de la route
aux contraventions aux décrets et arrêtés de police pris en
la matière, aux entraves à la libre circulation sur la voie
publique et aux atteintes involontaires à la vie ou à
l'intégrité d'un animal se rapportant à la circulation.
Enfin, l'
article 23, alinéa 4
de la loi du 15 juillet
1845 sur la police des chemins de fer les habilite à verbaliser les
contraventions aux arrêtés préfectoraux concernant la
circulation, l'arrêt et le stationnement des véhicules dans les
cours des gares.
Le présent article suggère de permettre aux agents de police
municipale de constater par procès-verbaux les contraventions au code de
la route dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat.
Selon les informations dont votre rapporteur a demandé communication,
ce décret pourrait retenir les infractions pouvant donner lieu au
retrait de quatre points du permis de conduire (
article R 256
du
code de la route). En conséquence, les agents de police municipale
pourraient verbaliser les infractions suivantes :
- le non-respect de la priorité (
R7, R25, R26, R26-1, R27 et
R281-1
),
- le non-respect de l'arrêt imposé par le panneaux
" stop " ou par le feu rouge fixe ou clignotant (
R9-1, R27, R29,
R44
),
- le dépassement de la vitesse maximale autorisée (
R10
à R10-4 et R10-6
),
- la circulation la nuit ou par temps de brouillard, en un lieu
dépourvu d'éclairage public, d'un véhicule sans
éclairage ni signalisation (
R40
à l'exclusion du
R40
4
°),
- la circulation en sens interdit (
R44, alinéa 4
),
- la circulation sur la partie gauche de la chaussée en marche normale
(
R4
),
- le franchissement d'une ligne continue seule ou si elle est doublée
d'une ligne discontinue, dans le cas où cette manoeuvre est interdite
(
R5-1
° et
R5-3
°),
- le changement important de direction sans que le conducteur se soit
assuré que la manoeuvre est sans danger pour les autres usagers et sans
qu'il ait averti ceux-ci de son intention (
R6
),
- le dépassement dangereux contraire aux prescriptions de ces articles
(
R12, R14, R17, alinéas 1 et 2, R18 et R19
),
- l'arrêt ou le stationnement dangereux (
R37-2
),
- le stationnement sur la chaussée la nuit ou par temps de brouillard,
en un lieu dépourvu d'éclairage public, d'un véhicule sans
éclairage si signalisation (
R41
),
- la circulation sur les bandes d'arrêt d'urgence (R43-6, alinéa
5),
- l'accélération de l'allure par le conducteur d'un
véhicule sur le point d'être dépassé (
R20
),
- la pénétration ou le séjour sur la bande centrale
séparative des chaussées (
R43-6
),
- le chevauchement d'une ligne continue seule ou si elle est doublée
d'une ligne discontinue, dans le cas où cette manoeuvre est interdite
(
R5-2° et R5-3
°),
- le maintien des feux de route à la rencontre des véhicules
dont les conducteurs manifestent par des appels de projecteurs la gêne
que leur cause le maintien de ces feux (
R40-1, 2° [a et c]
).
- le défaut de port par les conducteurs de motocyclettes d'un casque
homologué et le défaut de port de la ceinture de
sécurité par les conducteurs de véhicules à moteur
(
R53-1
).
S'y ajouteraient certaines infractions liées à la
circulation
:
- le non-respect des dispositions concernant le franchissement des
barrières de dégel et le passage sur les ponts (
R45 et
R46
), circulation dans les espaces naturels définis par la loi du
3 janvier 1991 (
R277
) ;
Seraient enfin prises en compte certaines infractions liées à
l'équipement des véhicules
, (totalité du titre III
du livre II de la partie réglementaire du code de la route :
R238 à R240-1
) ainsi que les infractions aux règles
concernant les conditions administratives de circulation des véhicules
et de leurs conducteurs (totalité du titre IV du livre II de la partie
réglementaire du code de la route :
R241 à R241-3
).
Une telle extension paraît cohérente avec la vocation des
policiers municipaux à assumer une police de proximité.
Elle aurait pu néanmoins probablement résulter d'une simple
disposition réglementaire, sauf à considérer un souci de
cohérence avec l'article 14 du projet de loi autorisant les agents de
police municipale à relever l'identité des contrevenants en cas
d'infraction au code de la route.
Votre rapporteur observe que ces compétences nouvelles devront
s'accompagner de la possibilité pour les agents de police municipale
d'utiliser les équipements adéquats pour détecter des
infractions au code de la route.
Le
II
du présent article, dans sa rédaction initiale,
précisait par ailleurs que les moyens dont disposait les polices
municipales seraient
" limités à ce qui est
nécessaire à l'accomplissement de leurs missions
".
Outre que l'intérêt d'une telle disposition pouvait
paraître douteuse, sur le plan juridique, elle traduisait surtout une
suspicion
marquée à l'égard des polices municipales.
Elle a donc été opportunément supprimée par
l'Assemblée nationale.
A cet article, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
rétablissant la précision apportée par la loi du 21
janvier 1995 selon laquelle les agents de police municipale exercent leurs
fonctions sur le territoire communal. Si l'article 5 du projet de loi
prévoit à juste titre une dérogation à cette
règle, celle-ci doit néanmoins être maintenue.
Votre commission des Lois vous soumet l'article premier
ainsi
modifié.
Article 2
(Art. L. 2212-6 du code
général des collectivités
territoriales)
Élaboration d'un règlement de
coordination
Cet article tend à insérer un
article
L. 2212-6
dans le code général des collectivités
territoriales qui prévoit que le préfet et le maire de la commune
dotée d'une police municipale devront édicter conjointement un
règlement de coordination.
Plusieurs communes ont d'ores et déjà conclu avec l'Etat des
conventions de coordination permettant d'assumer une
complémentarité entre les services de police municipale et ceux
de la police ou de la gendarmerie nationale. Cette coordination semble donc
avoir été recherchée de manière
pragmatique
et
librement négociée.
Le présent article tend à rendre obligatoire cette concertation
dans un
cadre plus rigide
.
1. Un acte unilatéral signé conjointement par le
préfet et par le maire
Dans sa rédaction initiale, il prévoyait l'élaboration
obligatoire d'un règlement de coordination dès lors que le
service de police municipale aurait comporté au moins
cinq
emplois d'agent de police.
Cette obligation concernerait tous les services existants et ceux
créés après la promulgation de la nouvelle loi.
Pour les services existants, l'article 18 du projet de loi fixe un
délai de
six mois
pour l'édiction du règlement de
coordination.
Les effectifs pris en compte correspondent à des emplois
budgétaires et non à ceux effectivement pourvus. Dans les cas
où existent des emplois à temps partiels, le seuil sera
apprécié au regard du nombre d'emplois
équivalent temps plein.
Le seuil de
cinq
agents retenu par le projet initial avait pour effet
de soumettre à la nouvelle obligation
573
communes, ne
représentant que
19 %
du total des communes dotés de
police municipale mais regroupant
70 %
des effectifs.
On notera que ce même seuil était prévu par le projet de
loi présenté en 1995 par M. Charles Pasqua .
Souhaitant renforcer la logique de coordination entre acteurs de la
sécurité, l'Assemblée nationale a abaissé le seuil
à
trois
agents. Seraient donc désormais concernées
994 communes
.
Cet abaissement du seuil paraît de nature à
rigidifier
inutilement
le dispositif dès lors qu'en dessous de ce seuil les
maires seront toujours libres de passer -comme le suggère ci-dessous
votre commission- une convention avec le préfet.
C'est pourquoi, votre commission des lois vous propose par un
amendement
de rétablir le seuil de
cinq
agents
prévu par le projet initial.
L'outil utilisé pour assurer cette coordination serait un
règlement
édicté conjointement par le préfet
et le maire.
Le choix d'un acte unilatéral pour assurer une coordination entre
services peut surprendre. Certes, on peut trouver un précédent
dans l'élaboration conjointe par le préfet et le président
du conseil général du plan départemental d'insertion
prévu par l'article 38 de la loi n° 88-1088 du
1
er
décembre 1988 relative au revenu minimum
d'insertion. Une telle formule s'accorde néanmoins difficilement avec
les principes de la décentralisation.
Le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jacky Darne, souligne dans
son rapport écrit qu' "
elle n'est pas neutre et conforte la
primauté de l'Etat en matière de sécurité
publique
".
Votre commission des Lois y voit, pour sa part, une forme de
suspicion
à l'égard des polices municipales et au-delà à
l'égard des maires eux-mêmes.
Elle vous suggère, au contraire, par un
amendement
, de
prévoir la conclusion par le maire de la commune concernée et le
préfet d'une
convention
de coordination, après avis du
procureur de la République. Cette convention s'appuiera sur les clauses
d'une convention type déterminées par un décret en Conseil
d'Etat.
2. La procédure d'adoption et le contenu du règlement de
coordination
Cette appréciation est confortée par la procédure
prévue pour arrêter ce règlement type.
S'il devra être édicté conjointement par le préfet
et par le maire, après avis du procureur de la République, il
devra néanmoins être
conforme à un
règlement-type
élaboré par décret en Conseil
d'Etat.
Selon les précisions apportées à votre rapporteur, le
règlement-type serait simplement un cadre qui énoncerait les
principales rubriques que devrait comporter le règlement propre à
la commune concernée, qui tiendrait compte du contexte local pour
adopter le règlement-type.
Ce dernier comporterait vraisemblablement les rubriques suivantes :
- missions de sécurité ;
- missions administratives ;
- missions de surveillance ;
- circulation routière ;
- application des arrêtés de police du maire.
Ces rubriques devraient être précisées par l'indication
des lieux et des plages horaires d'intervention.
Seraient également indiqués :
- les modalités de coordination institutionnelle entre la police
municipale et la police d'Etat (fréquence des réunions, lieu des
réunions, etc...) ;
- les modalités de coordination fonctionnelle (indication des
numéros d'appel des OPJ, de la permanence de la police ou de la
gendarmerie nationale, des correspondants spécialisés,
etc...) ;
- les dispositif d'urgence (appels de sécurité par exemple).
Dans ces conditions, la démarche proposée paraît
marquée d'une certaine
ambiguïté
. Soit il existe une
réelle volonté de privilégier une souplesse de
négociation entre partenaires égaux au niveau local. C'est alors
un dispositif conventionnel pouvant s'inspirer d'une convention-type qui doit
être privilégié. Soit, au contraire, et le dispositif
proposé peut le laisser craindre, l'Etat est animé de la
tentation d'enfermer strictement la discussion locale dans un cadre
prédéfini.
Les conditions d'adoption du règlement de coordination laisse penser
que cette seconde hypothèse pourrait en pratique se réaliser. En
effet, le règlement devrait être élaboré dans un
délai de
six mois
à compter de la
délibération portant l'effectif au niveau du seuil prévu,
soit
trois
agents dans le texte de l'Assemblée nationale. Si le
préfet et le maire n'arrivaient pas à se mettre d'accord sur ce
délai, le premier pourrait édicter seul, après avis du
procureur de la République, le règlement de coordination.
A travers cette disposition, c'est bien la
logique du partenariat
qui
est mise en cause au profit d'une
logique de réglementation
par
le préfet du fonctionnement d'un service communal.
L'Assemblée nationale a cherché à atténuer cette
disposition en prévoyant l'avis préalable de la commission
consultative des polices municipales, créée par l'article 3
du projet de loi. Cette précaution apparaît cependant insuffisante
pour rétablir un équilibre pourtant indispensable.
Vous ayant proposé de remplacer le règlement de coordination par
un dispositif conventionnel, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
supprimant la faculté reconnue au préfet
d'édicter seul un règlement de coordination.
Dans sa rédaction initiale, le présent article donnait des
précisions non limitatives
quant au contenu du règlement
de coordination. Celui-ci devrait ainsi préciser
notamment
la
nature et les lieux des interventions des agents de police municipale ainsi que
les modalités de coordination de leur action avec celle de la police et
de la gendarmerie nationales.
En principe, comme il a été confirmé à votre
rapporteur, le règlement est un outil de coordination entre les agents
de police municipale et les forces de police d'Etat. Il s'agit pour
l'essentiel d'assurer sur le terrain la complémentarité des uns
et des autres et d'éviter les dédoublements de mission ainsi que
les confusions liées à l'ignorance dans laquelle pourraient se
trouver, à défaut de ce document, les différents acteurs
de la sécurité.
Texte à vocation pratique, le règlement de coordination doit
être le fruit d'une concertation entre le maire et le représentant
de l'Etat, qu'il vient formaliser.
L'Assemblée nationale a souhaité mieux préciser le
contenu du règlement de coordination. Celui-ci devrait porter sur la
nature des missions confiées aux agents de police municipale, en
particulier en ce qui concerne les tâches administratives, la
circulation, le stationnement, l'ordre et la tranquillité publique. Il
devrait également fixer l'organisation des relations et les
modalités de transmission d'informations entre les différents
services.
Si ce souci de précision peut être approuvé, la
rédaction proposée ne paraît en revanche
pas totalement
satisfaisante
.
En effet, les missions confiées aux services de police municipale sont
prévues par l'article
L. 2212-5
du code
général des collectivités territoriales que
complète l'article premier du projet de loi. Il s'agit des tâches
relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en
matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la
tranquillité, de la sécurité et de la salubrité
publiques. Il s'agit, en outre, de la constatation des contraventions aux
arrêtés de police du maire et, en vertu de l'article premier du
projet de loi, au code de la route.
La rédaction retenue par l'Assemblée nationale, en visant la
" nature des missions
" ne peut donc qu'entretenir une
confusion regrettable.
Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un
amendement
rétablissant sous une forme aménagée, la
rédaction du projet initial.
3. La sanction de l'absence de règlement de coordination
Enfin, innovant par rapport aux projets de loi antérieurement
déposés sur le même sujet, le présent article
prévoit une sanction du défaut de règlement.
Ainsi, tant que le règlement n'aura pas été
établi, les missions de police municipale ne pourraient s'exercer que de
jour. Le projet initial avait prévu une plage horaire comprise entre
7 heures
et
20 heures
, à l'exception des gardes
statiques de bâtiments communaux et de la surveillance des
cérémonies, fêtes et réjouissances organisées
par l'autorité communale.
En outre, en vertu de l'article 7 du projet de loi, en l'absence de
règlement de coordination, les agents de police municipale ne pourraient
être autorisés à porter une arme.
La restriction au travail de nuit résultant du présent article
ne peut être acceptable que si la coordination entre les services est
recherchée dans un cadre conventionnel librement négocié.
Dans ce cas, en effet, l'absence de coordination pourrait soulever des
difficultés pratiques pour des agents travaillant la nuit.
Tout en relevant que la mise en oeuvre de cette disposition pourrait
s'avérer délicate, l'Assemblée nationale a
décidé d'augmenter la plage horaire qu'elle a jugé
inadaptée aux réalités du terrain. En conséquence,
les missions de police municipale, à défaut de règlement
de coordination, ne pourraient s'exercer qu'entre
6 heures
et
23
heures
.
Sous réserve d'un
amendement de coordination
avec sa proposition
de prévoir une convention de préférence à un
règlement, votre commission des Lois juge acceptable cette restriction
justifiée, dans ce cas précis, par les inconvénients de
l'absence d'un dispositif assurant la coordination entre les services.
Elle vous soumet cependant un
amendement
fixant, par
référence à
l'article 59
du code de
procédure pénale relatif aux perquisitions et visites
domiciliaires, cette plage horaire entre
6 heures
et
21 heures.
Enfin, l'Assemblée nationale a jugé nécessaire de
compléter le présent article en permettant l'édiction d'un
règlement de coordination, à la demande de la commune, lorsque le
service de police municipale compte au moins
trois
agents.
Si cette précision pourrait apparaître superfétatoire sur
le plan juridique, elle peut néanmoins permettre de prévenir des
difficultés que pourraient, le cas échéant, rencontrer des
maires de communes ayant moins de cinq agents de police municipale pour
parvenir à l'élaboration avec l'Etat d'un document de
coordination.
Votre commission des Lois vous soumet néanmoins, pour ce dernier
alinéa de l'article 2, un
amendement de conséquence
avec
les modifications qu'elle vous a proposées par ailleurs.
Elle vous soumet l'article 2
ainsi modifié
.
Article 3
(art. L. 2212-7 du code général
des collectivités territoriales)
Institution d'une commission
consultative des polices
municipales
Cet
article institue une commission nationale consultative des polices municipales
auprès du ministre de l'intérieur. Il insère à cet
effet un article
L. 2212-7
dans le code général des
collectivités territoriales et prévoit l'intervention d'un
décret en Conseil d'Etat pour en définir les modalités
d'application.
Dans le projet initial, cette commission était composée pour une
moitié de représentants de l'Etat et pour l'autre moitié,
à parts égales, de représentants des maires et des agents
de police municipale. Le président en était désigné
par le ministre de l'intérieur.
Elle était appelée à donner un avis sur les tenues et
équipements des agents de police municipale aux termes de l'article 8 du
présent projet ainsi que sur les demandes de vérification d'un
service de police municipale résultant de l'article 4.
L'Assemblée nationale a également prévu sa consultation
avant l'adoption par le préfet du règlement de coordination dans
les conditions fixées aux articles 2 et 18. Votre commission vous
proposera de prévoir également la consultation de cette
commission sur le code de déontologie auquel seront soumis les agents de
police municipale (article 9), et de lui donner la possibilité de
demander elle-même la vérification d'un service de police
municipale (article 4).
Le projet de loi déposé en 1995 instituait quant à lui une
"
commission nationale des polices municipales
" qui,
également chargée de donner des avis sur les normes techniques,
donnait en outre son avis sur toute question d'intérêt
général concernant les polices municipales et assurait le suivi
du bon fonctionnement de ces dernières.
L'Assemblée nationale
a accru la représentation des maires
et des agents de police municipale par rapport à celle de l'Etat en
égalisant à un tiers la proportion des sièges revenant
à chaque catégorie de membres, représentants de l'Etat,
des maires et des agents de police municipale. Elle a de plus
réservé la présidence de la commission à un maire
élu en son sein. Elle a également prévu que les
représentants des agents de police municipale seraient
désignés par les organisations syndicales représentatives
des fonctionnaires territoriaux.
Votre commission des Lois estime qu'il convient de faire siéger à
la commission consultative des personnes directement concernées par la
police municipale. C'est ainsi qu'elle vous propose
deux amendements
tendant respectivement à :
(p. - préciser que les représentants des maires siégeant
à la commission seront des
maires de communes disposant d'une police
municipale
, seuls ceux-ci étant en effet concernés par les
questions susceptibles d'être évoquées devant la commission
consultative. Ces maires devront être désignés sur
proposition des associations représentatives de maires.)
(p. - assurer la représentation effective des agents de police
municipale en précisant que les représentants des policiers
municipaux sont
effectivement des agents de police municipale
, et non
des personnes extérieures au cadre d'emploi et mandatées pour le
représenter.)
Votre commission vous soumet un autre
amendement
donnant, en cas de
partage égal des voix,
voix prépondérante
au maire
qui présidera la commission.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 3 ainsi
modifié
.
Article 4
(art. L. 2212-8 du code général
des collectivités territoriales)
Vérification des services de
police municipale
Cet article insère dans le code général
des collectivités territoriales un
article L. 2212-8
qui
prévoit la vérification de l'organisation et du fonctionnement
d'un service de police municipale.
Dans le droit en vigueur, aucune disposition ne prévoit une telle
procédure. Les corps d'inspection existants ne sont pas directement
compétents à l'égard des agents des collectivités
territoriales. L'inspection générale de l'administration ne peut
apporter son concours aux collectivités locales que sur leur demande.
L'inspection générale de la police nationale n'a elle-même
aucune compétence à l'égard des services de police
municipale.
Une procédure de vérification, dans son principe, peut
contribuer à renforcer la qualité des polices municipales. La
définition des modalités selon lesquelles elle peut être
mise en oeuvre s'avère en revanche plus délicate.
Conformément à la suggestion du rapport Clauzel de 1990, le
projet de loi présenté par M. Charles Pasqua en 1995 confiait
cette vérification à la nouvelle commission nationale des polices
municipales qu'il instituait. Celle-ci aurait pu soit désigner en son
sein une délégation en vue d'effectuer des vérifications,
soit demander une inspection au ministre de l'Intérieur.
Telle n'est pas la solution retenue par le présent article.
La vérification pourrait être demandée par le maire, par
le préfet ou par le procureur de la République.
La décision de procéder à cette vérification
serait prise par le ministre de l'Intérieur, après avis de la
commission consultative des polices municipales, créée par
l'article 3 du projet de loi. Le ministre de l'Intérieur en
arrêterait les modalités après consultation du maire.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement
ayant pour objet,
outre une clarification rédactionnelle, de permettre à la
commission consultative des polices municipales de demander cette
vérification.
Pour réaliser cette vérification, le ministre pourrait avoir
recours, le cas échéant, ("
en tant que de
besoin
" dans la rédaction de l'Assemblée nationale) aux
services d'inspections générales placés sous son
autorité, c'est-à-dire l'inspection générale de
l'administration et l'inspection générale de la police nationale.
Dans la rédaction initiale, le présent article permettait
également au ministre de l'Intérieur de faire appel aux services
d'inspection placés sous l'autorité du ministre de la
Défense et en accord avec celui-ci, c'est-à-dire l'inspection
générale de la gendarmerie nationale.
L'Assemblée nationale a supprimé la faculté pour le
ministre de l'Intérieur de s'adresser aux services d'inspection du
ministère de la Défense. Pourtant, le recours à ces
services peut être utile dans les zones couvertes par la gendarmerie
nationale. En toute hypothèse, cette question relève de
l'organisation interne de l'Etat. L'Assemblée nationale a par ailleurs
prévu la transmission au maire de la copie des conclusions de la
vérification.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement
habilitant les
services d'inspection générale de l'Etat à procéder
à cette vérification. Cette habilitation ayant une portée
générale, le ministre de l'Intérieur pourra, si
nécessaire, avoir recours à l'inspection générale
de la gendarmerie nationale.
Le même amendement prévoit la transmission des conclusions de la
vérification au maire de la commune concernée et, lorsque la
demande n'émane pas de celui-ci, à la commission consultative des
polices municipales, au représentant de l'Etat dans le
département et au procureur de la République.
Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé le dernier alinéa
du présent article qui renvoyait à un décret en Conseil
d'Etat le soin de définir, en tant que de besoin, les modalités
d'application. Ce renvoi à un texte réglementaire ne
paraît, en effet, pas nécessaire.
Votre commission des Lois vous soumet l'article 4
ainsi
modifié
.
Article 5
(art. L. 2212-9 du code général
des collectivités territoriales)
Mise en commun occasionnelle des
services de police municipale
Cet
article tend à insérer un article
L. 2212-9
dans le
code général des collectivités territoriales, afin de
permettre aux communes limitrophes ou appartenant à une même
agglomération de mettre en commun leurs moyens de police municipale
à l'occasion de manifestations exceptionnelles.
La police municipale est une compétence que le maire exerce dans les
limites du territoire de la commune, qu'il s'agisse des pouvoirs
généraux de police énoncés aux
articles
L. 2212-1
et
L. 2212-2
du code général des
collectivités territoriales ou des pouvoirs portant sur des objets
particuliers, visés aux articles
L. 2213-1
et suivants du
code général des collectivités territoriales. Ainsi, un
arrêté ayant pour objet de réglementer la circulation sur
une portion de voie départementale, située en dehors d'une
agglomération est entaché d'irrégularité car pris
par une autorité incompétente (Conseil d'Etat, 1
er
mars 1993, Sté Entreprise Nabrin).
Lorsque le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs
communes limitrophes, il revient au seul représentant de l'Etat
d'intervenir en mettant en oeuvre le pouvoir de substitution qu'il tient de
l'
article L. 2215-1
.
Conformément à ce principe de territorialité, l'inclusion
d'une commune dans une communauté urbaine est sans incidence sur
l'exercice par le maire de son pouvoir de police sur le territoire de la
commune (Conseil d'Etat, 11 mai 1977, Ville de Lyon).
L'
article L. 2215-1
précité prévoit que le
représentant de l'Etat est seul compétent pour prendre les
mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à
la sécurité et à la salubrité publiques, dont le
champ d'application excède le territoire d'une commune.
La jurisprudence a pu, dans certains cas, atténuer la portée de
ce principe de territorialité pour des considérations d'ordre
pratique notamment en matière de police de la circulation ou pour les
communes riveraines de la mer.
On peut en outre relever que l'
article R. 132-1
du code des
communes permet à plusieurs communes d'avoir un garde champêtre en
commun. De même, conformément à l'
article
L. 2213-17
du code général des collectivités
territoriales, un groupement de communes chargé de la gestion d'un parc
naturel régional peut recruter un ou plusieurs gardes champêtres
compétents dans chacune des communes concernées. Ces dispositions
prennent néanmoins en compte les spécificités des besoins
en zone rurale, résultant en particulier de la faible densité
démographique. Le problème se pose, à l'évidence
dans des termes différents, en milieu urbain. C'est donc logiquement que
la loi du 21 janvier 1995 a prévu que les agents de police
municipale -placés sous l'autorité du maire- n'exerceraient leurs
missions que dans les limites du territoire communal (
article
L. 2212-5
du code général des collectivités
territoriales).
Pour autant, force est d'admettre que la limitation territoriale des
compétences des polices municipales peut dans certains cas soulever des
difficultés pratiques non négligeables, par exemple pour le
déroulement d'une manifestation sportive ou encore dans les communes
touristiques.
Pour ces dernières, la loi du 16 décembre 1996 a permis la
délivrance d'agréments temporaires à des assistants de
police municipale non armés. Cette disposition n'a néanmoins pas
reçu d'application, faute de la parution de décret
nécessaire. L'article 11 du projet de loi en prévoit
l'abrogation.
Innovant par rapport aux projets de loi précédents, le
présent article rend possible l'utilisation commune de tout ou partie
des effectifs de police municipale des communes.
Quel que soit l'intérêt de cette faculté ainsi ouverte aux
maires, force est de constater que si elle peut intéresser certains
d'entre eux, c'est parce que trop souvent, dans les hypothèses
envisagées (manifestations exceptionnelles, afflux de population
lié à la saison touristique),
l'Etat ne joue plus son
rôle
. En outre, au-delà de cette disposition de portée
somme toute limitée, c'est la question de la
coopération
intercommunale
en matière de police qui mériterait
d'être posée.
Le présent article fixe des
conditions assez strictes
pour la
mise en oeuvre de cette nouvelle faculté par les maires concernés.
1.
Il devra s'agir d'une
manifestation exceptionnelle
à
caractère
culturel
,
récréatif
ou
sportif
. Le projet de loi initial avait également envisagé
le cas d'un afflux de population lié à la saison touristique.
Considérant que cette hypothèse serait de nature à poser
des difficultés de gestion aux communes concernées,
l'Assemblée nationale l'a supprimée. En revanche, elle a pris en
compte l'hypothèse de catastrophe naturelle.
Tout en jugeant souhaitable ce dernier ajout, votre commission des Lois vous
propose par un
amendement
de viser également le cas d'un afflux
important de population. Les communes sont, en effet, de plus en plus
confrontées à des afflux temporaires de population, qui peuvent
être liés à la saison touristique mais aussi à des
manifestations diverses susceptibles de leur poser de réels
problèmes de police.
Le même amendement reprend la formulation du projet initial qui est
apparue à votre commission plus claire que celle retenue par
l'Assemblée nationale.
2.
Cette faculté sera ouverte aux maires des communes
limitrophes
et à ceux dont les communes appartiennent à la
même agglomération.
Votre rapporteur observe qu'il serait souhaitable d'engager
parallèlement une réflexion sur la possibilité pour des
communes n'étant pas limitrophes ni n'appartenant à une
même agglomération (une commune de montagne et une commune
littorale par exemple) de prévoir, sous des conditions à
définir, une mise en commun de leurs moyens de police municipale.
3.
Elle est limitée à un
délai
déterminé
(la durée de la saison touristique par
exemple) et ne concerne que
la seule police administrative
. En
conséquence, seuls les agents de la commune resteront habilités
à constater des infractions aux arrêtés du maire ou au code
de la route sur le territoire de cette commune. Cette restriction est
justifiée par la mission principale des policiers municipaux qui est de
constater les infractions aux arrêtés de police du maire, lesquels
ne peuvent concerner que le seul territoire communal.
4.
Cette mise en commun de moyens sera autorisée par le
représentant de l'Etat qui en fixera "
les conditions et les
modalités
". L'Assemblée nationale a supprimé la
référence aux
propositions des maires
qui figurait dans le
projet de loi initial.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
qui, outre une
clarification rédactionnelle, rétablit cette précision
particulièrement opportune.
Elle vous soumet l'article 5
ainsi modifié.
Article 6
(art. L. 412-49 du code des
communes)
Principes généraux du statut et agrément des
agents de police municipale
Cet
article précise le statut des agents de police municipale et les
conditions de leur nomination. A cet effet, il propose une nouvelle
rédaction de l'article
L. 412-49
du code des communes
indiquant explicitement que les agents de police municipale sont des
fonctionnaires territoriaux et disposant que, nommés par le maire, ils
doivent être agréés à la fois par le préfet
et le procureur de la République, et être assermentés.
En premier lieu, il énonce explicitement que les agents de police
municipale sont des
fonctionnaires territoriaux
recrutés dans des
conditions fixées par leur statut particulier.
Il ajoute ensuite à l'obligation d'agrément des agents de police
municipale par le procureur de la République, déjà en
vigueur, celle de l'agrément par le préfet et de
l'assermentation. Il précise que l'agrément peut être
retiré par le préfet ou le procureur de la République, le
maire ayant alors la faculté de proposer un reclassement dans un autre
cadre d'emploi, dans les conditions prévues, en cas d'inaptitude
physique, par les articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984.
Dans sa rédaction actuelle résultant de la loi n° 82-213 du
2 mars 1982, l'article L. 412-49, seule disposition législative
statutaire régissant les agents de police municipale, se borne à
énoncer que ces derniers sont nommés par le maire et doivent
être agréés par le procureur de la République.
La place de l'article L. 412-49 dans le livre IV du code des communes relative
au personnel communal a cependant permis d'admettre implicitement que les
agents de police municipale étaient des fonctionnaires territoriaux
relevant de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ils ont
été ainsi constitués en
cadre d'emploi de
catégorie C
, lequel a fait l'objet d'un statut particulier
établi, sur le fondement de l'article 6 de la loi de 1984
précitée, par le décret en Conseil d'Etat
n° 94-732 du 24 août 1994.
Ce cadre d'emploi de catégorie C comprend les grades de gardien, gardien
principal, brigadier et brigadier-chef, brigadier-chef principal et chef de
police municipal. Après succès à un concours externe
réservé aux titulaires d'un diplôme de niveau V, dont le
programme est fixé par l'arrêté du 25 octobre 1994, les
candidats inscrits sur une liste d'aptitude et recrutés par une commune,
sont nommés stagiaires par le maire pour une durée d'un an. Leur
nomination n'est parfaite qu'après agrément par le procureur de
la République. Le stage débute par une formation obligatoire de
six mois organisée par le Centre national de la fonction publique
territoriale dans les conditions prévues par le décret n°
94-933 du 25 octobre 1994.
Votre commission attache une importance particulière à
la
qualité du recrutement et de la formation initiale des agents
.
Concernant le recrutement, elle considère qu'il doit, compte tenu de la
nature spécifique des missions confiées à la police
municipale, comporter des
épreuves psychotechniques
comme pour
les personnels actifs de la police nationale. L'accomplissement de la formation
initiale conditionnant l'exercice des fonctions, il est souhaitable que le
Centre national de la fonction publique territoriale puisse proposer plusieurs
sessions de formation par an, de façon à ce que la
formation
puisse débuter le plus tôt possible après la nomination
de l'intéressé.
Lors de son audition par votre commission le 20 avril dernier, le ministre de
l'intérieur a annoncé qu'un décret portant création
d'un
cadre d'emplois de la catégorie B
était prêt.
Votre commission observe que cette mesure permettra de donner un
véritable statut à l'encadrement des polices municipales,
actuellement souvent confié à des personnels
détachés de la police nationale ou à des contractuels. Les
personnels d'encadrement de la police municipale ont en effet des
responsabilités d'un niveau équivalent à celles des
personnels du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale,
lui même classé en catégorie B. Les personnels
d'encadrement des polices municipales les plus importantes pourraient
même semble-t-il relever de la catégorie A.
L'Assemblée nationale
n'a pas modifié la disposition qui
consacre législativement l'intégration des agents de police
municipale dans la fonction publique territoriale.
Concernant
l'agrément
, en revanche,
l'Assemblée
nationale
a apporté plusieurs modifications au texte du projet de
loi :
- s'agissant de l'ordre chronologique entre les agréments par le
préfet et le procureur de la République et la nomination par le
maire, elle a précisé que les agréments devraient
intervenir avant la nomination par le maire pour éviter que ce dernier
ne nomme un stagiaire qui risquerait de ne pas être
agréé ;
- elle a introduit une possibilité de suspension temporaire de
l'agrément par le préfet ou le procureur de la République ;
- elle a prévu la consultation du maire avant toute suspension ou
retrait d'agrément ;
- elle a supprimé la faculté pour le maire de proposer à
un agent dont l'agrément aurait été retiré un
reclassement dans les conditions applicables aux fonctionnaires territoriaux
reconnus inaptes physiquement.
Le Gouvernement justifie le
double agrément des agents de police
municipale
par le fait qu'ils ont à la fois des activités de
police administrative, impliquant l'agrément du préfet, et des
activités de police judiciaire, impliquant celui du procureur de la
République. Mais il est à craindre que l'agrément des
agents de police municipale par le préfet ne porte atteinte au principe
de la libre administration des collectivités locales et n'aboutisse en
pratique à une forme de
tutelle du préfet sur les services de
police municipale,
comme c'était la règle avant 1982
.
L'article L. 412-49 du code des communes résulte en effet de la loi
n° 82-213 du 2 mars 1982. Au cours de la discussion de cette loi, il
était apparu que la suppression des mécanismes
généraux de la tutelle pourrait faire naître,
marginalement, quelques risques concernant l'entrée en fonction, sans
contrôle extérieur à la commune, d'agents communaux
disposant d'un certain pouvoir de maintien de l'ordre. Il en était ainsi
des policiers municipaux et des gardes champêtres qui ont
été de ce fait soumis à l'agrément du procureur de
la République. L'intervention de ce dernier est apparu, selon les termes
même du rapporteur de l'Assemblée nationale, comme une
"
garantie à la fois de l'honorabilité des agents
concernés et de l'impartialité du contrôle
". On
peut donc s'interroger sur l'opportunité d'ajouter aujourd'hui
l'agrément du préfet à celui du procureur de la
République.
En effet, traditionnellement, l'agrément doit permettre de s'assurer de
" l'honorabilité " d'un candidat (Conseil d'Etat, 6 avril
1992, Pirozzelli ; 10 juillet 1995, Commune d'Hyères-les-palmiers). Les
refus ou les retraits d'agrément sont des actes soumis à
l'obligation de motivation, en vertu de l'article premier de la loi
n° 79-587 du 11 juillet 1979, et au contrôle du juge
administratif. Si cette conception traditionnelle est retenue par le texte,
l'intervention du préfet semble ne rien apporter de plus que celle du
procureur. Elle apparaît donc inutile. Si d'autres motifs que ceux
touchant à l'honorabilité du candidat pouvaient justifier les
refus ou retraits d'agrément, il est à craindre que le
préfet ne puisse bloquer tout recrutement dans un service de police
municipale qui ne fonctionnerait pas selon ses voeux, ce qui reviendrait
à lui accorder une tutelle de fait sur les services de police
municipale. L'agrément des agents de police municipale par le
préfet apparaît donc, au mieux, comme étant inutile, et au
pire, comme risquant de porter atteinte à l'autonomie des communes.
Votre commission des Lois vous propose donc de
supprimer l'agrément
par le préfet
des agents de police municipale.
La modification introduite par l'Assemblée nationale prévoyant
l'intervention de
l'agrément avant la nomination
par le maire
répond à un souci partagé par votre commission que ne
soient pas nommées et formées des personnes qui ne seraient pas
agréées par la suite. Il apparaît cependant que cette
solution séduisante se heurte à une impossibilité
juridique dans la mesure où, avant la nomination de l'agent par le
maire, les intéressés n'ont aucun lien juridique avec la commune.
Ils figurent en effet sur une liste d'aptitude à valeur nationale et
sont susceptibles d'être nommés par n'importe quelle commune, dans
n'importe quel département. Par ailleurs, la nomination d'un agent comme
stagiaire ne lie pas le maire pour l'avenir puisque l'agent ne sera pas
titularisé en cas de refus d'agrément. Pour autant, il n'est pas
souhaitable de rester dans l'incertitude et de former un agent qui ne pourrait
pas exercer ses fonctions. Cet inconvénient pourrait être
atténué si la décision d'agrément intervenait dans
un délai suffisamment court.
Votre commission des Lois vous propose donc
deux amendements
prévoyant respectivement que :
- la nomination par le maire intervient
avant
l'agrément par le
procureur de la République, l'agrément par le préfet
n'étant plus prévu ;
- la
décision sur l'agrément devra être prise dans un
délai de deux mois
après la demande effectuée par le
maire, l'agrément étant réputé
délivré à l'expiration de ce délai, le procureur de
la République ayant néanmoins la faculté de demander un
délai supplémentaire d'un mois.
Concernant toujours l'agrément, votre commission n'a pas
été convaincue de l'intérêt de la
possibilité, introduite par l'Assemblée nationale, de
retrait
temporaire de l'agrément
par le préfet ou le procureur de la
République. En vertu du chapitre VIII de la loi n° 84-53 du 26
janvier 1984, le maire dispose en effet de l'intégralité du
pouvoir disciplinaire à l'égard de ses agents et peut
lui-même prononcer une exclusion temporaire de fonctions. Cette solution
paraît juridiquement préférable au retrait temporaire
d'agrément et plus respectueuse de l'autonomie des collectivités
locales. Votre commission vous propose donc un
amendement
supprimant
la -possibilité de retrait temporaire de l'agrément
.
Votre commission des Lois vous propose de plus de rétablir
la
faculté pour le maire de proposer le reclassement
dans un autre
cadre d'emploi d'un agent qui aurait fait l'objet d'un retrait
d'agrément. En effet cette faculté peut aider le maire à
sortir de l'impasse où peut le conduire un retrait d'agrément en
lui offrant une troisième voie entre l'obligation de garder dans le
cadre d'emplois de la police municipale un agent qui ne pourrait plus continuer
à exercer ses fonctions et le licenciement pour faute ou pour
insuffisance professionnelle prononcé selon la procédure
disciplinaire (article 93 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).
L'Assemblée nationale a d'ailleurs gardé cette disposition
à l'article 20 en cas de refus du nouvel agrément aux agents
actuellement en fonction. Votre commission vous propose donc un
amendement
rétablissant la faculté pour le maire de proposer un reclassement
à un agent
en cas de retrait de l'agrément mais
précisant que ce reclassement
n'est pas subordonné à la
demande de l'intéressé
, contrairement à ce que
prévoit le second alinéa de l'article 81 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 en cas d'inaptitude physique.
Votre commission des Lois a en revanche accueilli très favorablement la
modification apportée par l'Assemblée nationale exigeant
la
consultation du maire avant tout retrait d'agrément
.
S'agissant enfin de l'assermentation des agents, qui est rendue obligatoire par
le texte, l'Assemblée nationale a précisé qu'elle
interviendrait chronologiquement après les agréments et la
nomination par le maire. Cette assermentation, qui se justifie par le pouvoir
reconnu aux agents de police municipale de dresser des procès-verbaux,
sera effectuée, lors d'une audience normale du tribunal d'instance du
lieu d'exercice de l'agent. Il est à noter que le texte transforme en
obligation la faculté dont les maires disposaient déjà
auparavant, en vertu de
l'article L. 412-18
du code des communes, de
faire assermenter leurs agents de police municipale pour leur permettre de
constater, sur le fondement de
l'article R. 250
du code de la
route, certaines infractions à la circulation routière. Votre
commission estime qu'il est nécessaire que les agents de police
municipale soient assermentés au même titre par exemple que les
gardes champêtres, qui le sont aux termes de l'article
L. 412-48
du code des communes, les agents de la police nationale
et certains agents des compagnies de transports publics.
Votre commission vous propose donc
d'adopter l'article 6
ainsi
modifié
.
Article 7
(art. L. 412-51 du code des
communes)
Armement des agents de police
municipale
Cet
article tend à ajouter un
article L. 412-51
dans le code des
communes, afin de préciser les conditions dans lesquelles les policiers
municipaux peuvent porter une arme.
Ces conditions sont actuellement prévues au plan réglementaire
par le décret n° 95-589 du 6 mai 1995 relatif à
l'application du décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des
matériels de guerre, armes et munitions.
L'article 25 du décret du 6 mai 1995 prévoit que les
fonctionnaires et agents des administrations publiques chargées d'un
service de police ou de répression sont autorisés, après
simple visa du préfet, à détenir et à
acquérir la plus grande partie des armes individuelles de
première catégorie, (armes de guerre), les armes de
quatrième catégorie (armes à feu d'autodéfense et
leurs munitions), et de sixième catégorie (armes blanches),
catégorie d'armes dont la détention est libre d'une
manière générale. En outre, les administrations ou
services publics peuvent acquérir ces mêmes armes en vue de leur
remise aux agents précités. Quant à l'article 58 de ce
décret, il autorise ces mêmes fonctionnaires à porter ces
catégories d'armes dans l'exercice de leurs fonctions.
Il revient néanmoins au maire de décider d'armer ou non les
agents placés sous son autorité en fonction des missions qu'il
leur confie.
Dans la majeure partie des cas, les maires opèrent ce choix lorsqu'ils
assignent aux policiers municipaux des missions les exposant à des
risques (îlotages, rondes nocturnes sur la voie publique, notamment).
Cette liberté laissée aux maires a pour contrepartie la
responsabilité applicable à la commune dans le cas où les
policiers municipaux disposent d'un armement.
Le procureur de la République peut, par ailleurs, à tout moment
retirer son agrément à des agents de police municipale, leur
interdisant ainsi d'exercer leurs fonctions et donc d'être dotés
d'une arme.
Il faut observer que les maires ont, dans l'ensemble, usé avec
discernement de cette prérogative. Seulement 37,7 % (soit
4 946 agents en avril 1998) sont armés. Certaines grandes villes
(Lyon, par exemple) n'ont pas jugé nécessaire d'armer leur police
municipale. D'autres n'ont prévu l'armement que d'une petite partie de
leurs policiers municipaux (10 sur 205 agents à Marseille).
Cette question peut donc être abordée sereinement. Comme les
maires concernés l'ont eux-mêmes décidé, elle doit
être envisagée en fonction de la
nature des missions
confiées aux agents de police municipale ou des circonstances auxquelles
ils sont exposés. Le port d'une arme paraît ainsi utile pour des
rondes de nuit. L'exposition à un danger justifie alors que les agents
soient en mesure de se protéger. Le port d'une arme peut, dans ces
circonstances, constituer un attribut de la force publique appréciable
et ayant un effet dissuasif pour certains comportements.
Il serait en outre paradoxal d'affirmer un principe de non armement des polices
municipales alors mêmes que d'autres catégories d'agents moins
formés que les policiers municipaux sont elles mêmes dotées
d'un armement. Ainsi les adjoints de sécurité, " emplois
jeunes " recrutés par voie contractuelle pour une durée de
cinq ans, sont autorisés à porter un armement compte tenu de
leurs missions, après une formation de moins de deux mois.
Certains agents de la SNCF sont en raison de la nature de leurs fonctions
(surveillance générale ou locale, convoyage de fonds ou valeurs)
autorisés à porter des armes.
De manière pragmatique, l'article 3 du projet de loi adopté par
le Sénat, le 20 décembre 1987, prévoyait que
"
lorsque les circonstances l'exigent tout agent de police municipale
peut être armé sur demande motivé du maire au
représentant de l'Etat dans le département, conformément
aux dispositions du décret du 18 avril 1939
".
Le rapport de M. Patrick Balkany, établi en 1993, proposait de maintenir
les dispositions en vigueur : "
selon les tâches qu'ils leur
confient et qu'ils sont les mieux à même d'apprécier, les
maires, et eux seuls, doivent garder à la fois la liberté et la
responsabilité de doter ou non d'une arme leurs policiers
municipaux
".
Le projet de loi, présenté en 1995 par M. Charles Pasqua, avait
prévu dans son article 5, que "
lorsque la nature des missions
et les circonstances le justifient, les agents de police municipale peuvent
être autorisés par le préfet, sur demande motivée du
maire, à détenir et à porter des armes de
4
ème
ou de 6
ème
catégorie dans
l'exercice de leurs fonctions.
" Les agents de police municipale ne peuvent, à titre individuel,
acquérir des armes pour l'exercice de leurs fonctions
".
Le présent article affichait, au contraire, dans sa rédaction
initiale, le principe selon lequel les agents de police municipale
ne
pouvaient être armés
.
Toutefois, des exceptions à ce principe étaient admises
"
lorsque, dans des circonstances particulières, les conditions
d'exercice de leurs fonctions le justifient, et sur autorisation nominative
délivrée par le préfet à la suite d'une demande
motivée du maire.
"
La délivrance de cette autorisation était néanmoins
subordonnée à l'existence d'un règlement de coordination
prévu par l'article 2 du projet de loi. Or ce règlement
n'est obligatoire que pour les communes ayant au moins cinq agents de police
municipale (trois dans la rédaction de l'Assemblée nationale). il
pourrait en résulter qu'en-deçà de ce seuil les agents ne
pourraient être armés. Néanmoins, si l'article 2 du
projet de loi crée une obligation d'établir un règlement
de coordination au-delà d'un certain effectif de policiers municipaux,
il ne prohibe pas que le même document soit établi dans les
communes ayant un petit effectif de police municipale.
L'Assemblée nationale a souhaité affirmer davantage encore le
principe selon lequel "
les agents de police municipale ne sont pas
armés
".
Elle a, par ailleurs, subordonné l'autorisation du port d'arme à
la nature des fonctions. Enfin, elle a fait référence aux seules
armes de
quatrième
ou de
sixième
catégorie.
Votre commission des Lois vous propose par un
amendement
de permettre
l'armement des agents de police municipale lorsque la nature de leurs
interventions ou les circonstances le justifient. Cette autorisation serait
donnée nominativement par le représentant de l'Etat dans le
département sur demande motivée du maire. Cependant
l'autorisation ne pourrait être délivrée en l'absence de la
convention de coordination que votre commission a prévue à
l'article 2 du projet de loi.
Le même amendement ne fait pas référence aux
catégories d'armes dont le port pourra être autorisé. En
effet, la classification actuelle apparaît largement obsolète et
en décalage par rapport aux nomenclatures retenues au niveau
européen.
Le dernier alinéa du présent article renvoie à un
décret en Conseil d'Etat le soin de préciser, par type de
mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de
police municipale peuvent porter une arme. Il détermine, en outre, les
types d'armes susceptibles d'être autorisés, leurs conditions
d'acquisition et de conservation par la commune et les conditions de leur
utilisation par les agents.
L'Assemblée nationale a ajouté "
les modalités de
la formation que ces derniers reçoivent à cet effet
".
Outre
deux amendements de clarification formelle
, votre commission des
Lois vous soumet un
amendement
rétablissant la précision
prévue par le projet initial selon laquelle ce décret devrait
déterminer les
catégories
d'armes susceptibles
d'être autorisées.
Ces dispositions réglementaires devront être envisagées
dans le cadre d'une réflexion plus globale sur la classification en
matière d'armement, afin de mettre la classification nationale en accord
avec les normes européennes. Elles devront promouvoir une approche
réaliste privilégiant la recherche d'une adéquation de
l'armement aux missions exercées par les agents de police municipale,
aux circonstances auxquelles ces agents sont confrontés et non pas des
références à des catégories ou des types
artificiels.
Votre commission des Lois vous soumet l'article 7
ainsi
modifié.
Article 8
(art. L. 412-52 du code des
communes)
Identification et équipement des agents de police
municipale
Cet
article prévoit l'uniformisation de l'identification et de
l'équipement des polices municipales sur tout le territoire national. Il
insère à cet effet un
article L. 412-52
dans le code
général des collectivités territoriales.
A l'heure actuelle, il n'y a aucune uniformisation, chaque commune
décidant librement de la tenue de ses agents. Nombre d'entre elles ont
adopté des tenues bleues que des personnes non averties peuvent avoir du
mal à distinguer de celles de la police nationale. Le projet de loi tend
à faire adopter une tenue et une signalétique qui soit à
la fois identique pour l'ensemble des polices municipales et de nature à
n'entraîner aucune confusion avec celles utilisées par la police
nationale.
Le présent article dispose qu'un décret en Conseil d'Etat, pris
après avis de la commission consultative des polices municipales,
déterminera les caractéristiques et les normes techniques des
équipements des polices municipales.
Pour bien marquer que les polices municipales ont un rôle sur la voie
publique et n'exercent aucune activité d'investigation en civil, cet
article impose également le port de la carte professionnelle et de la
tenue pendant le service.
L'Assemblée nationale
a remplacé le renvoi à un
décret en Conseil d'Etat par celui à un décret simple et a
préféré indiquer que les tenues et équipements
étaient
identiques
dans toutes les communes plutôt que
d'écrire qu'ils présentaient des caractéristiques
identiques.
Il paraît en effet souhaitable d'éviter les confusions avec la
police ou la gendarmerie nationale. Les compétences de la police
municipale sont en effet différentes de celles de la police nationale et
chaque citoyen doit pouvoir reconnaître sans confusion son interlocuteur.
L'article 433-15
du code pénal réprime d'ailleurs le fait
de porter un uniforme, d'utiliser un véhicule ou un insigne
présentant avec ceux utilisés par la police nationale ou les
militaires "
une ressemblance de nature à causer une
méprise dans l'esprit du public
".
Certains ont envisagé d'éviter toute confusion par l'adoption
d'uniformes d'une couleur spécifique aux polices municipales. Mais
l'attention de votre rapporteur a cependant été maintes fois
attirée par la symbolique de l'autorité que représente la
couleur bleue à laquelle de nombreux maires et policiers municipaux
apparaissent particulièrement attachés.
Quant à l'uniformisation totale des équipements des polices
municipales, elle peut sembler paradoxale dans la mesure où en aucun cas
la police municipale ne peut être considérée comme un corps
homogène. Elle semble de plus être inutilement contraignante pour
les communes, l'adoption d'une signalétique commune minimale paraissant
suffisante pour éviter toute confusion avec la police et la gendarmerie
nationales. Votre commission des Lois, tout en étant favorable à
une claire identification des polices municipales, se refuse à
contraindre l'ensemble des communes à adopter les mêmes tenues et
équipements sur tout le territoire. Elle vous soumet donc un
amendement
précisant que les tenues et équipements des
polices municipales devront présenter des caractéristiques telles
qu'elles ne pourront entraîner aucune confusion avec ceux utilisés
par la police ou la gendarmerie nationales mais
n'imposant plus qu'ils
soient identiques
sur l'ensemble du territoire.
Sans être identiques, les tenues et équipements devront
néanmoins présenter un minimum de caractéristiques
communes qui devront être déterminées par décret.
Compte tenu de l'importance que revêt pour les communes la
définition de ces caractéristiques, votre commission vous propose
un
amendement
réattribuant à un
décret en
Conseil d'Etat,
plutôt qu'à un décret simple, la
détermination des conditions d'application de cet article.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 8 ainsi
modifié
.
Article 8 bis (nouveau)
Dotation exceptionnelle de
premier équipement
Cet
article additionnel adopté par l'Assemblée nationale tend
à instituer une dotation exceptionnelle de premier équipement
destinée à financer les frais qui résulteront pour les
communes des dispositions de l'article 8 du projet de loi prévoyant
une homogénéisation de l'équipement et de la tenue des
policiers municipaux. Cette dotation serait financée par un
prélèvement sur le montant global de la fraction des amendes de
police attribuée aux communes.
Force est, en effet, de constater que les dispositions de l'article 8
entraîneront un surcoût pour les communes concernées.
L'étude d'impact du projet de loi précise qu' "
on peut
évaluer le prix d'une tenue à la somme de 2.000 francs TTC
environ. Un calcul sommaire conduit à retenir le chiffre de 25 millions
de francs environ, correspondant à l'équipement complet des
12.471 agents de police municipale. Un faible nombre de communes, à
savoir celles dotées des corps de police municipale les plus importants,
devrait en supporter l'essentiel.
" Ce chiffre doit très probablement être revu à la
baisse, dans la mesure où nombre de communes pourront réutiliser
une partie au moins des équipements existants
. "
Si le souci d'atténuer le coût de cette mesure peut être
compris, son financement par un prélèvement sur le produit des
amendes de police qui bénéficie à l'ensemble des communes
peut néanmoins susciter des
réserves.
On rappellera que le produit des amendes de police relatives à la
circulation routière fait l'objet d'un prélèvement sur
recettes au profit des collectivités locales.
Les sommes mises en répartition à ce titre et versées
annuellement aux collectivités locales correspondent au produit
effectivement recouvré au cours de chaque exercice. Un crédit
d'un montant prévisionnel est inscrit en loi de finances initiale de
l'année en cours et un ajustement est effectué en loi de finances
rectificative de l'année suivante pour tenir compte du produit
réellement encaissé.
La répartition est proportionnelle au nombre de contraventions à
la police de la circulation constatées l'année
précédente sur le territoire de chacune des collectivités
bénéficiaires.
Les attributions revenant aux communes et groupements de communes de
plus de
10 000 habitants
leur sont versées directement. Les sommes
correspondant aux communes et groupements de communes de
moins de
10 000 habitants
sont réparties par les conseils
généraux qui établissent la liste des
bénéficiaires et fixent le montant des attributions selon
l'urgence et le coût des travaux à réaliser.
En application de l'
article R. 234-38
du code des communes les
sommes allouées doivent être utilisées au financement des
opérations suivantes :
-
Pour les transports en commun
: aménagements et
équipements améliorant la sécurité des usagers,
l'accueil du public, l'accès aux réseaux, les liaisons entre
réseaux et avec les autres modes de transport ; aménagements de
voirie, équipements destinés à une meilleure exploitation
des réseaux ; équipements assurant l'information des usagers,
l'évaluation du trafic et le contrôle des titres de transport.
-
Pour la circulation routière
: étude et mise en oeuvre
de plans de circulation ; création de parcs de stationnement ;
installation et développement de signaux lumineux et de la signalisation
horizontale ; aménagement de carrefours ; différenciation du
trafic ; travaux commandés par les exigences de la
sécurité routière.
Pour la région d'Ile-de-France, les recettes sont partagées entre
le syndicat des transports parisiens, la région et les communes dans les
proportions ci-après :
- 50 % au syndicat des transports parisiens ;
- 25 % à la région ;
- 25 % aux communes et groupements de communes de la région.
Pour bénéficier de ces attributions, les groupements doivent
exercer la totalité des compétences communales en matière
de voies communales, de transports en commun et de parcs de stationnement.
C'est notamment le cas des communautés urbaines.
La comptabilisation des amendes est effectuée par le ministère de
la défense s'agissant de la gendarmerie nationale et par les
préfets pour les services de police (polices urbaines, CRS et polices
municipales) qui en communiquent les résultats à la direction
générale des collectivités locales du ministère de
l'intérieur.
Le nombre total de contraventions constatées en 1996 sur le territoire
de l'ensemble des communes de métropole et d'outre-mer s'est
élevé à 22 053 486 francs (+ 4,56 %
par rapport à 1995).
La somme à répartir en 1997 a atteint
1 818 602 000 francs, soit une augmentation de 16,20 %
par rapport à 1996.
La valeur de point correspondante, résultant du rapport entre la somme
à répartir et le nombre d'amendes recensées s'est
établi pour 1997 à 82,4632 (contre 74,2111 en 1996, soit une
hausse de 13,46 %).
C'est cette valeur de point qui est appliquée au nombre de
contraventions constatées sur le territoire de chaque
collectivité pour déterminer le montant des dotations
versées directement ou réparties par les conseils
généraux.
Ainsi, la répartition approuvée par le Comité des finances
locales, dans sa séance du 16 décembre 1997, a
été la suivante :
|
- communes de plus de 10 000 habitants : |
1 022 739 809 F (+ 14,79 %) |
|
- communes de moins de 10 000 habitants : |
153 221 779 F (+ 14,27 %) |
|
- région Ile-de-France : |
214 213
470 F
|
|
- syndicat des transports parisiens : |
428 426 941 F (+ 18,98 %) |
Compte
tenu de son rôle utile dans le financement de diverses opérations,
votre commission des Lois n'a pas jugé souhaitable d'opérer un
prélèvement sur ce produit distribué à l'ensemble
des communes pour compenser les coûts résultant du présent
projet de loi en matière d'équipement et d'uniformes des agents
de police municipale. Elle vous a néanmoins proposé à
l'article 8 de limiter la portée des obligations imposées aux
communes dans ce domaine.
Sous le bénéfice de ces observations, elle vous soumet un
amendement de suppression
de l'article 8 bis.
Article 9
(art. L. 412-53 du code des communes)
Code
de déontologie
Cet
article insère dans le code des communes un nouvel article
L. 412-53
prévoyant l'établissement, par
décret en Conseil d'Etat, d'un code de déontologie des agents de
police municipale.
Il s'inspire de l'article 4 de la loi n° 85-835 du 7 août 1985
relative à la modernisation de la police nationale qui avait
prévu l'élaboration par décret en Conseil d'Etat, avant le
31 décembre 1985, d'un code de déontologie de la police nationale.
Ce code de déontologie de la police nationale a fait l'objet, avec un
peu de retard, du décret n° 86-592 du 18 mars 1986. Il comprend 20
articles répartis en un titre préliminaire et trois titres
relatifs respectivement aux devoirs généraux des fonctionnaires
de la police nationale, aux devoirs respectifs des fonctionnaires de police et
des autorités de commandement et au contrôle de la police.
A l'époque, le choix de la voie réglementaire plutôt que de
la voie législative pour l'édiction de ce code avait fait l'objet
de discussions. Certains avaient fait ressortir qu'étaient en cause
aussi bien les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour
l'exercice des libertés publiques que les garanties fondamentales
accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat,
matières dont la loi fixe les règles en vertu de l'article 34 de
la Constitution. D'autres avaient estimé que la disposition
législative prévoyant l'établissement par voie
réglementaire de ce code pouvait s'analyser comme une injonction que se
donnait le Gouvernement à lui même et était en tout
état de cause inutile.
Un tel code n'a pas pour vocation de créer de nouvelles règles ou
de se substituer aux obligations générales figurant au chapitre
IV de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires. Il regroupe des principes
généraux préexistants qui doivent guider au quotidien
l'activité des agents. C'est la raison pour laquelle il ne semble pas
choquant qu'il soit établi par voie réglementaire.
La sanction des manquements à la déontologie par les agents de
police municipale relève du pouvoir disciplinaire du maire. Certains
manquements pourraient être constatés par les services de l'Etat
qui seraient appelés à vérifier le fonctionnement des
services de police municipale dans les conditions prévus à
l'article 4 du présent projet. Il convient de noter que ces manquements
aux règles de déontologie pourront être également
relevés par l'autorité administrative indépendante dont la
création est prévue dans un projet de loi en cours d'examen par
l'Assemblée nationale. L'article premier de ce projet de loi soumet en
effet les agents de police municipale au contrôle de cette
autorité, au même titre que les personnels de la police nationale,
de la gendarmerie et des douanes ou les gardes champêtres.
Cette autorité indépendante serait vraisemblablement
amenée à faire des propositions concernant l'élaboration
du code de déontologie dans la mesure où l'article 10 du projet
en cours d'examen lui donne compétence pour "
proposer au
Gouvernement toute modification de la législation ou de la
réglementation dans les domaines de sa compétence
".
L'Assemblée nationale
a adopté le présent article
sans modification.
Un tel code de déontologie permettra de doter les agents de police
municipale, à l'instar de la police nationale, d'un ensemble de
règles claires qui leur donneront un cadre général de
référence pour l'accomplissement de leur mission.
Ce code devrait s'inspirer au plus près du code applicable à la
police nationale, moyennant les adaptations rendues nécessaires par les
différences qui existent entre les deux corps concernant tant la nature
de leurs missions que leur organisation administrative. Les principes inscrits
dans le titre premier du code de déontologie de la police nationale
(loyauté, respect de la personne humaine, obligation d'assistance
à toute personne en danger, usage de la force strictement
proportionné au but à atteindre) apparaissent directement
transposables.
Votre commission des Lois considère néanmoins qu'il est essentiel
d'associer les maires et les agents de police municipale à
l'élaboration de ce code. Cette association pourrait se faire par le
biais de la consultation de la commission consultative des polices municipales
instituée à l'article 3. Cette consultation ne serait en aucune
manière incompatible avec l'intervention éventuelle de la future
autorité compétente en matière de déontologie qui,
par sa composition, ne représentera ni les collectivités locales,
ni les polices municipales. Votre commission des Lois vous soumet en
conséquence
un amendement
prévoyant la
consultation
de la
commission consultative des polices municipales
sur le projet de
décret en Conseil d'Etat portant code de déontologie.
Votre commission vous propose
d'adopter l'article 9 ainsi
modifié
.
Article 10
(art. L. 441-1 du code des
communes)
Application du projet de loi en
Alsace-Moselle
Cet
article soumet l'Alsace-Moselle au régime de droit commun en
matière de police municipale. A cet effet, il réécrit
l'article L. 441-1
du code des communes qui, à l'heure actuelle,
exclut explicitement l'application en Alsace-Moselle des articles
L.
412-49
et
L. 414-24
du code des communes relatifs respectivement
à la nomination et à la suspension ou révocation des
agents de police municipale.
Le régime de nomination et de révocation des agents actuellement
applicable en Alsace-Moselle résulte de
l'article L. 441-3
du
code des communes disposant que ces agents sont nommés par le maire et
peuvent être suspendus ou révoqués dans les conditions
prévues pour les agents permanents à temps complet.
L'alignement de l'Alsace-Moselle sur le droit commun résultant de
l'article L. 412-49 dans sa rédaction issue de l'article 6 du
présent projet (nomination par le maire, agrément par le
préfet et le procureur de la République et assermentation)
implique donc l'abrogation de cet
article L. 441-3
, ce qui est
réalisé à l'article 11 ci-après.
La nouvelle rédaction de l'article
L. 441-1
énonce que les
dispositions du livre IV du code des communes sont applicables dans les
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, "
sous
réserve des dispositions prévues au présent
chapitre
". Les exceptions visées ne concernent plus que le
recrutement et la révocation des gardes champêtres
(
art. L. 441-2
) ainsi que le paiement des pensions par les
communautés urbaines (
art. L. 441-4
).
L'Assemblée nationale
n'a pas modifié cet article.
Votre commission vous propose également d'adopter
l'article 10
sans modification.
Article
11
Abrogations
Cet
article procède à l'abrogation des articles
L. 412-49-1
,
L. 414-24
et
L. 441-3
du code des communes.
•
L'article L. 412-49-1
rend possible la délivrance d'un
agrément temporaire à des personnes, non armées,
chargées d'assister les agents de police municipale dans les communes
touristiques pendant la saison. Il résulte de l'article 75 de la loi
n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans
la fonction publique, lui même issu d'un amendement déposé
par M. Dominique Bussereau à l'Assemblée nationale. Dans les
faits, cette disposition n'a pas été appliquée et ne
semble pas compatible avec l'esprit du présent projet de loi. L'article
5 du projet initial essayait de répondre partiellement aux
problèmes posés à ces communes en autorisant la mise en
commun temporaire des services de police municipale de communes voisines en cas
d'afflux touristique important. Votre commission vous a proposé de
rétablir cette disposition supprimée par l'Assemblée
nationale.
• L'abrogation de
l'article L. 414-24
, relatif à la
suspension et la révocation des agents de police municipale par le
maire, est une conséquence de l'article 6 du présent projet de
loi qui rend applicable à ces agents les règles disciplinaires de
droit commun de la fonction publique territoriale figurant au chapitre VIII de
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
• L'abrogation de l'article L. 441-3
concernant la nomination et la
révocation des agents de police municipale en Alsace-Moselle
répond au souci d'aligner cette région sur le droit commun ainsi
qu'il a été indiqué dans le commentaire de l'article 10
ci-dessus.
L'Assemblée nationale
n'a pas modifié cet article.
Votre commission vous soumet
l'article 11 sans modification