N° 358
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 mars 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :
- le projet de loi portant diverses mesures relatives à la sécurité routière,
- la proposition de loi présentée par M. Edouard LE JEUNE visant à réprimer la conduite automobile sous l'empire de produits stupéfiants, de substances psychotropes ou de somnifères,
Par M. Lucien LANIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.
Voir les numéros
:
Sénat
:
302
et
237
(1997-1998).
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| Sécurité routière. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 25 mars 1998, sous la
présidence de MM. Jacques Larché, président, et
Charles Jolibois, vice-président, la commission des Lois du Sénat
a examiné, sur le rapport de M. Lucien Lanier le projet de loi
n° 302 (1997-1998) portant diverses mesures relatives à la
sécurité routière.
Ce projet de loi tend en particulier à instaurer une obligation de
formation pour les conducteurs novices auteurs d'une seule infraction grave,
à améliorer les conditions d'exercice de la profession
d'enseignant et d'exploitant d'établissements d'enseignement de la
conduite, à créer un délit en cas de récidive de
grand excès de vitesse, à étendre la responsabilité
pécuniaire du propriétaire d'un véhicule, enfin à
mettre en place un dépistage de l'usage de plantes et substances
classées comme stupéfiants en cas d'accident mortel.
M. Lucien Lanier, rapporteur, a approuvé les orientations du projet de
loi tout en soulignant que ce dernier ne résoudrait pas l'ensemble des
problèmes liés à la sécurité routière
et qu'une réflexion plus globale serait nécessaire, prenant en
compte à la fois les individus, les véhicules et les
infrastructures. Il a insisté sur la nécessité
impérieuse de responsabiliser les citoyens en développant les
actions de formation tout au long de la vie.
A la suite de la présentation par le rapporteur de l'économie du
projet de loi, la commission l'a adopté en lui apportant des amendements
tendant principalement à :
- imposer un stage aux conducteurs auteurs, dans les deux ans de l'obtention du
permis de conduire, d'infractions ayant entraîné le retrait de
quatre points au total, même lorsque cette perte de points est le
résultat de plusieurs infractions successives ;
- exiger des dirigeants d'auto-écoles de satisfaire à une
condition d'aptitude professionnelle ;
- indiquer explicitement dans le projet de loi que le propriétaire d'un
véhicule déclaré pécuniairement responsable d'une
infraction commise par un tiers n'est pas responsable pénalement et que
la responsabilité pécuniaire n'entraîne ni inscription au
casier judiciaire ni retrait de points ;
- créer un délit spécifique afin de réprimer la
conduite sous l'influence de plantes ou substances classées comme
stupéfiants, dont le projet de loi impose le dépistage en cas
d'accident mortel.
Mesdames, Messieurs,
La France compte encore chaque année plus de 8 000 morts sur ses routes
et figure, en matière de sécurité routière, parmi
les pays de l'Union européenne dont les résultats sont les plus
médiocres. Face à ce constat, le Gouvernement s'est fixé
un objectif ambitieux de réduction de moitié du nombre de
tués sur la route en cinq ans.
Le projet de loi qui vous est soumis ne constitue qu'un élément
de la stratégie définie par le Gouvernement lors du Comité
interministériel de novembre 1997, stratégie dont l'un des axes
majeurs est le renforcement de la formation. Un tel accent mis sur la formation
doit être salué, même s'il convient encore de mettre en
oeuvre concrètement cet objectif. La responsabilisation des personnes
est la clé d'une politique de sécurité routière
efficace. Elle doit être menée dès le plus jeune âge,
les enfants pouvant jouer un rôle tout à fait essentiel en
matière de sécurité, par l'apprentissage précoce de
notions qu'ils n'oublieront plus, mais aussi par l'influence qu'ils peuvent
exercer sur leur entourage et particulièrement sur leurs parents.
Le projet de loi soumis au Sénat comporte des dispositions utiles,
dont certaines étaient attendues depuis longtemps, comme le
dépistage des plantes et substances classées comme
stupéfiants, également proposé par notre collègue
Edouard Le Jeune. Ce projet de loi mérite donc d'être soutenu.
Pour autant, il n'est pas certain que l'ajout de quelques
réglementations nouvelles dans une matière où les
dispositions législatives et réglementaires se sont
multipliées au cours des dernières années soit suffisant
pour parvenir à améliorer significativement la
sécurité sur nos routes.
Il deviendra de plus en plus difficile de faire l'économie d'une
réflexion plus globale, remettant sur le métier l'ensemble des
problèmes liés à la sécurité
routière, en prenant en considération les individus, les
véhicules et les infrastructures. A cet égard, le Comité
interministériel de sécurité routière a
décidé en novembre 1997 qu'un audit de sécurité
pour les projets routiers serait prochainement mis en oeuvre. Il paraît
singulier qu'il ait fallu attendre 1998 pour qu'une telle procédure soit
envisagée...
Votre commission des Lois, compte tenu de l'objet limité du projet de
loi qui vous est soumis, a estimé difficile d'engager une
réflexion globale dans ce cadre, mais souhaitait néanmoins
attirer l'attention de tous les acteurs concernés sur la
nécessité de poursuivre la réflexion en matière de
sécurité routière en ayant pour objectif essentiel la
responsabilisation des individus.
I. LE CONTEXTE DU PROJET DE LOI : DES RÉSULTATS JUGÉS INSUFFISANTS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE
A. LE DROIT EXISTANT
Le code de la route contient aujourd'hui un dispositif destiné à prévenir et à réprimer les comportements portant atteinte à la sécurité routière. Ce dispositif a fait l'objet d'adaptations fréquentes.
1. Le dispositif répressif
a) Un large éventail d'incriminations
Un certain nombre d'infractions constituent des délits
punis de peines d'emprisonnement. Ainsi, la conduite sous l'empire d'un
état alcoolique (présence dans le sang d'un taux d'alcool pur
égal ou supérieur à 0,8 gramme pour mille) est punie de
deux ans d'emprisonnement et de 30.000 francs d'amende en vertu de
l'article L. 1er du code de la route. De même, le fait, pour un
conducteur, de ne pas s'arrêter sachant qu'il vint de causer ou
d'occasionner un accident est passible de deux ans d'emprisonnement et de
200.000 francs d'amende.
Un grand nombre d'infractions aux règles posées par le code de la
route sont passibles des peines prévues pour les contraventions de la
quatrième classe (5.000 F d'amende au maximum). C'est le cas des
infractions aux règles relatives aux limitations de vitesse. Aucune
modulation de l'amende n'est actuellement prévue pour tenir compte de
l'importance du dépassement de la vitesse maximale autorisée. Les
infractions aux règles relatives aux croisements et dépassements,
aux intersections de routes et aux priorités de passage, ainsi qu'aux
signalisations prescrivant l'arrêt absolu sont également punies de
l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe.
Indépendamment des règles posées par le code de la route,
il convient de rappeler que certaines dispositions du code pénal ont
vocation à sanctionner les comportements dangereux en matière de
circulation. Il s'agit en particulier des dispositions relatives aux homicides
ou blessures involontaires (articles 221-6 et suivants du code pénal) et
des dispositions relatives à la mise en danger d'autrui (article 121-3
du code pénal).
Aux peines de prison et d'amende s'ajoutent fréquemment des peines
complémentaires. Ainsi, en vertu de l'article L. 15 du code de
la route, certaines infractions peuvent donner lieu à l'annulation du
permis de conduire. Les cours et tribunaux peuvent en particulier prononcer
cette annulation en cas d'homicide ou de blessures involontaires commis
à l'occasion de la conduite d'un véhicule et en cas de
condamnation pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique.
Dans certains cas, l'annulation du permis de conduire est de plein droit, en
particulier en cas de récidive de l'un des délits prévus
à l'article L. 1er du code de la route, relatif à la
conduite sous l'empire d'un état alcoolique. De même
l'article L. 14 prévoit la possibilité pour le juge
d'ordonner la suspension du permis de conduire pendant trois ans au plus en cas
de condamnation pour certaines infractions, en particulier la conduite sous
l'empire d'un état alcoolique et les contraventions à la police
de la sécurité routière.
b) La création d'un permis à points
Depuis le 1er juillet 1992 (date d'entrée en
vigueur de la loi n° 89-469 du 10 juillet 1989), le permis de
conduire est affecté d'un nombre de points qui est réduit de
plein droit en cas de réalisation de certaines infractions.
En ce qui concerne les infractions aux règles relatives à la
vitesse maximale autorisée, une modulation du retrait de points est
prévue en fonction de la gravité de l'excès de vitesse
commis.
En vertu de l'article R.256 du code de la route, un dépassement de
40 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée donne lieu au
retrait de quatre points sur un total de 12, un dépassement de
30 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée donne lieu au
retrait de trois points, un dépassement de 20 km/h ou plus de la
vitesse maximale autorisée donne lieu au retrait de deux points, enfin
un dépassement de moins de 20 km/h de la vitesse maximale
autorisée donne lieu au retrait d'un point.
2. Le dispositif relatif à la formation des conducteurs et des enseignants
a) La formation des conducteurs
Actuellement, la formation des automobilistes est
assurée, pour l'essentiel, à l'occasion de la préparation
à l'examen du permis de conduire.
Des dispositions ont cependant été prises pour former les enfants
et les adolescents aux questions de sécurité routière.
Pour les jeunes sous obligation scolaire, l'Éducation nationale doit
exercer une fonction de formation des usagers. Cette mission lui a
été confiée par la loi du 26 juillet 1957. Des formations
doivent être assurées au niveau des classes de 5ème et de
3ème permettant l'obtention d'attestations scolaires de
sécurité routière de premier et de second niveaux.
L'attestation scolaire de premier niveau constitue une partie du Brevet de
sécurité routière exigible pour l'accès à la
conduite des cyclomoteurs entre 14 et 16 ans.
Par ailleurs, à partir de 1987, a été mis en place
l'apprentissage anticipé de la conduite (AAC), qui permet aux jeunes,
sous certaines conditions, d'acquérir une expérience de la
conduite avant d'avoir l'âge légal pour l'obtention du permis de
conduire.
Ce mode d'accès à la conduite comporte deux étapes :
- dans un premier temps, le candidat âgé de 16 ans au moins,
reçoit une formation initiale en auto-école, de vingt heures au
minimum dont quinze de pratique en voiture ;
- dans un second temps, le candidat acquiert de l'expérience en
situation de conduite accompagnée avec un adulte de vingt-huit ans au
moins, titulaire du permis de conduire depuis trois ans au moins. L'adulte doit
accompagner le candidat pendant 3.000 km, deux rendez-vous pédagogiques
avec un enseignant étant prévus pendant cette phase d'acquisition
d'expérience. Le candidat est alors en mesure de passer l'examen du
permis de conduire dès qu'il a atteint l'âge de dix-huit ans.
Actuellement, cette forme d'accès à la conduite concerne moins de
15 % des candidats au permis de conduire.
Le code de la route prévoit également une formation
postérieure à l'obtention du permis de conduire
. Ainsi
l'article L. 11-6, introduit lors de l'adoption de la loi instituant
un permis à points, prévoit que le titulaire du permis de
conduire dont le nombre de points a diminué à la suite
d'infractions peut obtenir la restitution partielle du nombre de points initial
s'il se soumet à une formation spécifique devant comprendre
obligatoirement un programme de sensibilisation aux causes et aux
conséquences des accidents de la route. Il s'agit donc d'une formation
facultative.
b) La formation des enseignants
En ce qui concerne les conditions d'enseignement de la conduite des véhicules à moteur, elles sont actuellement définies par des dispositions réglementaires, les articles R. 243 et suivants du code de la route. Ceux-ci soumettent en particulier l'exercice de la profession d'enseignant de la conduite automobile à l'obtention d'un brevet pour l'exercice de la profession d'enseignant de la conduite automobile et de la sécurité routière (BEPECASER) et prévoient la délivrance d'une autorisation d'enseigner par le préfet. L'exploitation d'un établissement d'enseignement, à titre onéreux, de la conduite et de la sécurité routière est quant à elle subordonnée à l'agrément du préfet. Ces établissements ne peuvent employer que des personnes titulaires de l'autorisation d'enseigner.
B. DES RÉSULTATS JUGÉS ENCORE INSUFFISANTS
Au cours des vingt dernières années, alors que la circulation augmentait sensiblement, les résultats de la France en matière de sécurité routière se sont significativement améliorés, comme le montrent les graphiques suivants, respectivement relatifs à l'évolution du nombre d'accidents corporels et à l'évolution du nombre de tués sur la route.
Évolution du nombre d'accidents corporels
Source : Observatoire national interministériel de la
sécurité routière
Évolution du nombre de tués et de l'indice de circulation
* Indice établi à partir du nombre de véhicules passant
par les points de comptage (base 100 en 1959).
Source : Observatoire national interministériel de la
sécurité routière
Cette évolution positive ne peut cependant masquer que la France
figure parmi les pays européens les moins biens placés en
matière de sécurité routière avec 8.080 morts sur
les routes en 1996
.
On compte près de 100 blessés graves chaque jour dans notre pays.
Le risque routier est en France environ deux fois plus élevé
qu'au Royaume Uni, en Suède ou aux Pays-Bas. Les jeunes conducteurs
(18-24 ans) sont particulièrement concernés par cette question,
puisqu'ils représentent 21 % des tués sur la route et 23 % des
blessés graves alors qu'ils ne constituent que 10 % de la population
française.
Le graphique ci-dessous démontre que la France, sans détenir un
sinistre record qui revient au Portugal et à la Grèce, compte un
nombre de personnes tuées par an sur la route par million d'habitants
supérieur à celui de la plupart des pays de l'Union
européenne.
Nombre de tués par an pour un million d'habitants
Source : Observatoire national interministériel de la
sécurité routière
Lorsqu'on prend en considération le nombre de tués par milliards
de kilomètres parcourus, la position de la France est encore plus
défavorable puisqu'elle figure en avant-dernière position avant
l'Autriche.
La vitesse demeure l'un des premiers facteurs d'accidents. On estime qu'elle
est déterminante dans 48 % des accidents mortels. Or, les vitesses
pratiquées en France se situent sur la plus grande partie du
réseau au-delà des limites réglementaires. Ainsi, quatre
conducteurs sur cinq dépassent-ils la vitesse autorisée dans les
très petites agglomérations, trois sur cinq sur les
départementales à grande circulation, un sur deux en centre ville
et sur les routes nationales, et un sur trois sur autoroutes.
Par ailleurs, l'efficacité du dispositif répressif, en
particulier en matière de vitesses excessives, est singulièrement
amoindrie par la grande facilité avec laquelle un conducteur peut
échapper aux sanctions en cas de contrôle automatisé en
plaidant, parfois de mauvaise foi, qu'il n'était pas au volant lors du
contrôle.
A l'heure actuelle, on estime que plus du tiers des
infractions ne sont pas poursuivies faute d'identification certaine du
conducteur
.
Dans ces conditions, il est difficile de considérer que les dispositifs
de formation et de répression donnent aujourd'hui pleinement
satisfaction. C'est probablement ce qui explique que la sécurité
routière soit l'un des secteurs qui donnent lieu à l'adoption du
plus grand nombre de normes, législatives ou réglementaires, sans
que cette activité normative soit toujours suivie d'effets concrets.
C. LES PROPOSITIONS RÉCENTES
Au cours des dernières années, de nombreuses propositions ont été formulées, par le Gouvernement, les parlementaires ou des groupes de travail, pour améliorer la sécurité routière dans notre pays.
1. Renforcer la formation des usagers de la route et des conducteurs
En 1996, M. Bernard Pons, alors ministre des Transports,
a mis en place une table ronde sur la formation des usagers de la route et la
formation des conducteurs, présidée par M. Jean
Verré. En juin 1997, les conclusions de cette table ronde ont
été remises à M. Jean-Claude Gayssot, ministre
des Transports. Le rapport de M. Verré contient un grand nombre
d'orientations destinées à améliorer la formation des
automobilistes.
Trois axes sont privilégiés :
-
la mise en place d'une chaîne éducative continue durant
l'âge scolaire
; il s'agit en particulier de conduire des actions de
sensibilisation des parents et grands-parents sur les systèmes de
retenue pour enfants, de compléter et d'animer les réseaux de
compétence au sein de l'éducation nationale, de renforcer la
formation des éducateurs, d'inclure des modules relatifs à la
sécurité routière dans le rendez-vous citoyen ;
-
la mise en place d'un véritable apprentissage de la
conduite
; le rapport propose notamment de mettre en place des mesures
d'incitation à l'apprentissage anticipé de la conduite,
d'instaurer un " rendez-vous d'évaluation " obligatoire
à la fin de l'année suivant l'obtention du permis de conduire, de
rendre obligatoire un stage de recyclage pour les conducteurs novices auteurs
d'infractions graves, enfin d'instaurer un seuil d'alcoolémie de
0 g/l pour les conducteurs novices pendant deux ans ;
-
la mise à jour et l'amélioration de la formation des
adultes
; en cette matière, le rapport propose en particulier
d'instaurer, à terme, une formation continue de fréquence
décennale, de mettre en place une formation des médecins à
la sécurité routière, d'informer les conducteurs sur les
problèmes de vigilance et de fatigue et d'encourager le
développement des programmes de prévention routière au
sein des entreprises.
La plupart des propositions contenues dans ce rapport ne nécessitent pas
l'adoption de mesures législatives.
2. Instaurer un dépistage des stupéfiants
Plusieurs propositions ont été récemment
formulées en vue d'instaurer des cas de dépistage de l'usage de
stupéfiants pour certains conducteurs.
En 1993, le comité interministériel de sécurité
routière a mis en place un comité chargé de rédiger
un Livre blanc sur les effets des médicaments et des drogues sur la
sécurité routière. Les auteurs du Livre blanc,
publié en 1995
1(
*
)
, ont
proposé une modification législative du code de la route, afin de
mettre en oeuvre un dépistage de substances illicites ou
détournées de leur usage capables de modifier l'aptitude à
la conduite.
Par ailleurs, en 1996, dans ses conclusions relatives à quatre
propositions de loi, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a
proposé la mise en oeuvre d'un dépistage de substances ou plantes
classées comme stupéfiants pour les conducteurs impliqués
dans un accident de la circulation ayant causé un dommage
corporel
2(
*
)
.
Enfin, le 22 janvier 1998, notre collègue
Edouard Le Jeune
a
déposé une
proposition de loi
visant à
réprimer la conduite automobile sous l'empire de produits
stupéfiants, de substances psychotropes ou de somnifères
3(
*
)
. Dans sa proposition, notre
collègue suggère de soumettre à des épreuves de
dépistage le conducteur impliqué dans un accident de la
circulation ayant occasionné un dommage corporel et tout conducteur
impliqué dans un quelconque accident de la circulation ou auteur
présumé de l'une des infractions aux prescriptions du code de la
route relatives à la vitesse des véhicules et au port de la
ceinture de sécurité ou du casque.
La question de la conduite sous l'empire de produits stupéfiants a donc
suscité de nombreuses propositions, qui semblent avoir retenu
l'attention du Gouvernement, l'une des sections du projet de loi soumis au
Sénat étant consacrée à ce problème.
3. Réprimer plus sévèrement les grands excès de vitesse
En 1994, M. Bernard Bosson, alors ministre des
Transports, a présenté un projet de loi visant notamment à
créer un délit puni d'une amende de 15.000 F au premier
dépassement constaté de la vitesse maximale autorisée
supérieur à 50 km/h. L'Assemblée nationale avait
ramené le montant de l'amende à 7.500 F. Le projet de loi
n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour du Sénat.
Dans ces conditions, les excès de vitesse demeurent punis de l'amende
prévue pour les contraventions de la quatrième classe. Ils
donnent également lieu à des retraits de points du permis de
conduire.
Par ailleurs, en 1995, notre collègue Joëlle Dusseau avait
déposé une proposition de loi
4(
*
)
tendant à punir d'une amende de
15.000 francs tout conducteur dépassant la vitesse maximale
autorisée de plus de 50 km/h.
L'idée consistant à réprimer plus sévèrement
les excès de vitesse les plus importants n'est donc pas neuve,
même si elle n'a pu être mise en oeuvre jusqu'à
présent.