Projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail

V. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie, le mercredi 25 février 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 286 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Louis Souvet, rapporteur, a déclaré que la démarche dans laquelle s'était engagé le Gouvernement était incertaine quant à son inspiration, à sa formulation et à son impact, et qu'elle s'inscrivait dans la tradition historique de la loi de 1936 et des lois de 1981 et 1982.

Il a rappelé que le programme du parti socialiste pour les élections législatives faisait reposer la création d'emplois sur le plan emplois-jeunes, la réduction du temps de travail ayant été présentée dans un second temps comme une piste à ne pas négliger.

Le rapporteur a insisté sur le risque de confusion entre la perspective d'un développement des loisirs sans diminution des salaires et un objectif de création d'emplois qui devait nécessairement être associé à une baisse, sans doute limitée, du salaire.

Il a observé que le ministre de l'emploi et de la solidarité avait été elliptique sur la question des salaires, en particulier en matière de salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), alors que le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur les 35 heures avait mis en évidence le rôle fondamental des salaires dans les résultats en termes de créations d'emplois.

M. Louis Souvet, rapporteur , a considéré que la démarche du Gouvernement était incertaine dans sa formulation, le projet de loi adoptant une démarche normative à travers l'abaissement de la durée légale du travail par l'article premier.

Il a rappelé que cette disposition entrerait en vigueur de manière différée au 1 ^er janvier 2000 ou au 1 ^er janvier 2002 selon la taille des entreprises et qu'entre-temps, les partenaires sociaux seraient " appelés à négocier ", une aide publique les y incitant. Mais il a observé que l'un des termes de la négociation, dans le cadre du " donnant-donnant ", la réduction du temps de travail, était fixé d'avance, ce qui mettait l'un des partenaires sociaux en position de négocier " le dos au mur ".

Le rapporteur a observé que des points aussi essentiels que le contingent autorisé des heures supplémentaires, le taux exact de leur majoration, ou encore la nature même du SMIC et son évolution ne seraient fixés que dans un second texte en 1999, de sorte que les entreprises ne connaissaient pas la teneur exacte de la " menace législative " qui pesait sur elles en l'absence de négociations.

Enfin, le rapporteur a considéré que le projet de loi était incertain quant à ses conséquences.

Il a remarqué que le coût pour les finances publiques était encore indéterminé, que de sérieux problèmes se posaient à propos du SMIC et qu'une menace pesait sur les contrats de travail individuels en cas d'accord collectif prévoyant une baisse de salaire.

Il a constaté que le projet de loi s'inscrivait dans la tradition de l'économie administrée et des embauches de 1981 dans le secteur public, même si l'habillage était, aujourd'hui, plus sophistiqué.

Il a rappelé que la loi " relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes ", entrée en vigueur en octobre 1997, allait conduire à l'intégration dans le secteur public ou semi-public de 350.000 jeunes tandis que le projet de loi " 35 heures ", présenté comme " une opportunité pour les entreprises ", était considéré par le Gouvernement comme nécessaire pour imposer aux entreprises " des organisations plus efficaces ", comme si seuls le secteur public, le passage par le secteur public ou la contrainte publique permettaient de faire les bons choix économiques.

Le rapporteur a ensuite souligné que si, selon les déclarations du Gouvernement, la réduction du temps de travail ne constituait pas " la solution unique, la solution miracle ", ce nouveau mécanisme, complexe et assorti de contraintes, venait néanmoins se surajouter à un dispositif d'aides à l'emploi particulièrement touffu, dont l'efficacité était au total médiocre, et dont le réexamen était reporté sine die. Par ailleurs, il a remarqué que le dispositif était accompagné de plusieurs dispositions défavorables aux heures supplémentaires et au travail à temps partiel.

Le rapporteur a ensuite exposé sa propre démarche.

M. Louis Souvet, rapporteur , a estimé que le projet de loi se présentait comme un plan pour l'emploi alors que la création d'emplois durables ne pouvait relever que d'une politique économique d'ensemble fondée sur un dispositif simple, stable et pérenne d'allégement des prélèvements sociaux et fiscaux propre à accroître le dynamisme des agents économiques et à favoriser la création et le développement des petites et moyennes entreprises, où se trouvaient les véritables gisements d'emplois.

Il a considéré que la réduction du temps de travail ne devait pas être la voie obligatoire, mais a admis que " bien menée, de manière décentralisée, par la négociation ", la réduction du temps de travail pouvait sans doute créer des emplois ou en préserver dans certaines entreprises.

Le rapporteur a déclaré que des progrès en termes de flexibilité devaient être associés à la réduction du temps de travail dans une négociation libre, comme le prévoyaient la loi quinquennale de 1993, les accords de 1995 entre les partenaires sociaux et la loi " de Robien " de 1996.

Il s'est déclaré attaché à faire en sorte que le projet de loi, tel qu'il se proposait de l'amender, ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, ni l'emploi.

Il a ensuite présenté les cinq axes du dispositif d'amendements : suppression de l'abaissement autoritaire de la durée légale du travail ; maintien d'un dispositif d'incitation à la négociation sur l'aménagement et la réduction du temps de travail sous la forme d'un " reprofilage " de la loi " de Robien " pour en atténuer le coût sans en amoindrir l'efficacité ; délai supplémentaire pour les petites entreprises et les associations ; suppression des obstacles introduits par le projet de loi au développement du temps partiel et au recours aux heures supplémentaires ; compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale des exonérations, dans le cadre de la loi de 1994.

Il a ainsi proposé de supprimer l'article premier qui prévoit l'abaissement de la durée légale du travail à 35 heures au 1 ^er janvier 2000 (entreprises de plus de vingt salariés) ou 2002 (entreprises de moins de vingt salariés).

Il a annoncé une nouvelle rédaction de l'article 2 pour appeler les partenaires sociaux à négocier les modalités d'une organisation du temps de travail assorties d'une réduction de la durée hebdomadaire du temps de travail calculée en moyenne annuelle sur tout ou partie de l'année. Dans ce cadre, la négociation deviendrait volontaire et porterait à la fois sur la réduction du temps de travail et sur l'organisation du travail.

Les petites et moyennes entreprises (PME) et les associations bénéficieraient d'un délai supplémentaire de deux ans pour profiter de l'aide financière.

Le rapporteur a précisé que le dispositif d'incitation à l'aménagement et à la réduction du temps de travail proposé à l'article 3 s'inscrivait dans le cadre de la loi quinquennale de 1993 modifiée par la loi " de Robien " et qu'il se substituait au dispositif du projet de loi, particulièrement complexe, qui comprenait une aide dégressive en fonction de la date de conclusion des accords et le cumul d'une aide de base, elle-même dégressive sur cinq ans, et de trois majorations, soit constantes sur cinq ans, soit, pour l'une d'entre elles, dégressive sur trois ans.

Le rapporteur a indiqué que le " reprofilage " de la loi " de Robien " proposé par la commission retenait le principe d'une aide non pas forfaitaire mais proportionnelle aux salaires afin de ne pas pénaliser l'emploi qualifié, et qu'il tenait compte des principales propositions d'améliorations émises à l'occasion des premiers bilans de la loi, notamment par la commission des finances de l'Assemblée nationale en avril 1997.

Le rapporteur a déclaré que l'exonération serait plafonnée dans la limite d'une fois et demie le plafond de la sécurité sociale, lissée quant à ses taux pour faciliter la sortie du dispositif, raccourcie à cinq ans au lieu de sept dans le dispositif offensif, limitée dans le temps, les entreprises pouvant signer un accord jusqu'au 1 ^er janvier 2000 (1 ^er janvier 2002 pour les entreprises de moins de cinquante salariés), et rendue plus accessible quant aux conditions exigées en matière d'embauche.

Le rapporteur a proposé, dans un article additionnel après l'article 3, de réaffirmer le principe de la compensation intégrale pour la sécurité sociale des exonérations de charges sociales.

Il a suggéré de compléter l'article 4 bis relatif à la définition de la durée du travail effectif, en reprenant la totalité de la définition européenne.

Il a proposé, en outre, de supprimer un certain nombre de dispositions normatives introduites dans un projet de loi qui se voulait " d'orientation et d'incitation " : suppression de l'article 5 (abaissement du seuil de déclenchement des repos compensateurs lié aux heures supplémentaires), suppression à l'article 6 des dispositions défavorables au temps partiel à travers la modification de l'abattement incitatif, suppression de certaines dispositions de l'article 7 qui revenaient sur les dispositions de la loi quinquennale de 1993 favorable au temps partiel (heures complémentaires).

Enfin à l'article 10, il a proposé de limiter le rapport demandé au Gouvernement au seul bilan du temps de travail effectif dans la fonction publique et de ne pas entériner la " perspective " d'une réduction de la durée du travail à 35 heures.

Par ailleurs, le rapporteur a proposé d'adopter conformes les articles 4 ter, 7 bis et 8. Il a déclaré que l'article 4 ter transcrivait des dispositions issues d'une directive européenne, que l'article 7 bis était relatif à l'information des représentants des salariés en matière d'heures complémentaires et supplémentaires effectuées par les salariés à temps partiel et que l'article 8 pérennisait une disposition de la loi quinquennale relative au maintien à taux plein des cotisations vieillesse des salariés passés à temps partiel.

M. Louis Souvet, rapporteur , a considéré qu'ainsi amendé, le texte du Gouvernement se présentait comme une réforme de parcours de la loi " de Robien ", propre à donner un nouvel élan à l'aménagement de la durée du travail accompagné d'une réduction du temps de travail, au développement de l'emploi et à la négociation collective, ceci sans imposer des contraintes inutiles aux entreprises.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard , après avoir constaté la sobriété, et la précision du rapport, a cependant indiqué que le groupe socialiste, engagé dans une démarche différente, ne le voterait pas. Elle s'est étonnée du refus systématique de la majorité sénatoriale de légiférer sur la réduction et l'aménagement du temps de travail, d'autant que le texte faisait largement appel à la négociation. Elle a également souligné que toutes les réductions du temps de travail significatives trouvaient leur origine dans une loi. Elle a aussi rappelé que, depuis quinze ans, la négociation collective n'avait que très peu abordé ce thème, ce qui justifiait l'intervention législative destinée à fixer un cadre.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que l'initiative de M. Pierre Mauroy en 1981 avait bloqué le processus de réduction de la durée du travail. Il a souligné que le projet de loi intervenait aujourd'hui dans une économie ouverte qui s'apprêtait à adopter une monnaie commune, et que le rapporteur proposait d'inciter à la négociation collective plutôt que d'y contraindre les entreprises.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a reconnu s'être interrogée sur l'opportunité de la loi, mais a admis sa nécessité en comprenant que le patronat n'irait pas spontanément vers une réduction du temps de travail.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que l'Union professionnelle artisanale (UPA) et les professions agricoles s'étaient montrées très ouvertes.

M. Serge Franchis a constaté que les moyens financiers consacrés cette année à la réduction du temps de travail étaient modestes et ne répondaient pas au problème du chômage. Il a souhaité savoir si une simulation des effets des propositions du rapporteur était disponible.

M. André Jourdain a rappelé le poids des salaires dans certaines professions, notamment la lunetterie. Il a ajouté que le Gouvernement en avait pris conscience mais qu'il avait retenu un dispositif si complexe que les PME ne pourraient le mettre en oeuvre.

M. Guy Fischer a indiqué que, pour la commission, une motion de procédure aurait été concevable et il a regretté la suppression de l'article premier qui vidait le texte de toute substance. Il a indiqué que son groupe déposerait des amendements au projet de loi, notamment sur les heures supplémentaires et sur les modalités d'octroi des aides.

M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé à l'attention de Mme Marie-Madeleine Dieulangard que la majorité sénatoriale n'était pas opposée à légiférer sur le temps de travail et que tous s'accordaient sur la volonté de trouver des solutions au problème du chômage.

Il a rappelé que dans l'économie, il y avait ceux qui apportaient leur travail et ceux qui avaient tout engagé pour concrétiser leurs idées, ce qui expliquait que ces derniers ne puissent accepter de voir leurs efforts mis à mal par une augmentation des coûts du travail. Il a ajouté que les entreprises étaient toutefois d'accord pour aménager le temps de travail.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que personne ne considérait la réduction du temps de travail comme la solution unique au problème du chômage, mais que celle-ci constituait l'une des solutions avec l'abaissement des charges, la formation, la flexibilité, etc. Il a contesté qu'une obligation d'abaisser la durée légale du travail à 35 heures dans dix-huit mois puisse être assimilable à une négociation.

Mme Joëlle Dusseau a rappelé le coût prohibitif de la loi " de Robien " et s'est étonnée de ce que la commission se contente de baisser les aides parallèlement à une baisse des exigences en termes de créations d'emplois. Elle a considéré que l'appel à la négociation figurant à l'article 2 ne pouvait être suffisant pour obtenir le résultat escompté. Elle a regretté que la réduction du temps de travail soit systématiquement liée à l'annualisation, car certains secteurs n'étaient nullement demandeurs. Enfin, elle a souhaité des précisions sur le " reprofilage " de la loi " de Robien ".

M. Jean Chérioux a remercié le rapporteur d'avoir bien voulu prendre en considération le secteur associatif. Il a dénoncé le double langage tenu par le Gouvernement qui impose les 35 heures tout en dissimulant cette obligation sous un dispositif qui se révèle particulièrement complexe. Il a néanmoins reconnu que le patronat ne se montrait pas toujours coopératif en matière sociale.

M. Alain Gournac a déclaré avoir mieux compris les propositions du rapporteur que les explications du ministre la veille. Il a particulièrement apprécié la suppression de la réduction autoritaire du temps de travail, la décentralisation des négociations et l'association de la réduction du temps de travail à la flexibilité.

M. Claude Huriet a constaté que le temps de travail n'avait pas diminué spontanément au cours des dernières années et s'est demandé si la baisse de la durée d'activité au cours de la vie n'en était pas la cause.

M. Louis Souvet, rapporteur, a répondu à M. Serge Franchis qu'il n'avait pu faire de simulation du dispositif proposé, mais qu'il avait fondé ses propositions sur l'expérience de la loi " de Robien ".

En réponse à Mme Joëlle Dusseau, il a rappelé que l'article 2 du projet de loi renvoyait lui aussi à la négociation et a donné des explications sur le mécanisme d'exonération qu'il proposait. Il a enfin souligné que la rédaction de son amendement laissait la porte ouverte à d'autres types de modulation que l'annualisation.

En réponse à M. Claude Huriet, il a indiqué que les Français étaient parmi ceux qui travaillent le moins au cours de leur vie et que la durée de vie active avait diminué de plus de trois ans entre 1981 et 1996.

M. André Jourdain a précisé qu'aucun expert n'avait pu lui dire comment cette situation évoluerait à l'avenir.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que l'article 39 de la loi quinquennale avait été voté à l'initiative de la commission des affaires sociales, que l'accord du 31 octobre 1995 sur la réduction du temps de travail n'avait pas donné de résultats tangibles et que la loi " de Robien " avait sans doute octroyé des avantages trop importants.

Il a justifié la position du rapporteur par le fait qu'il était illogique de remettre en cause totalement un dispositif qui donnait satisfaction. Il a également évoqué la proposition formulée par M. Michel Rocard et rappelé que le projet de loi se voulait d'incitation et d'orientation, ce qui correspondait tout à fait aux propositions du rapporteur, qui consistaient à inciter à la négociation en proposant des avantages limités dans le temps. Le dispositif étant moins coûteux que la loi " de Robien " actuelle, les crédits inscrits au budget seraient suffisants.

Il a également précisé que le dispositif était suffisamment souple pour permettre d'aller en deçà des 35 heures.

Il a justifié la position du rapporteur sur les autres articles du projet de loi par le souci de ne pas casser la négociation en limitant les possibilités de recourir au dispositif actuel.

Enfin, il a rappelé qu'un bilan serait dressé à la fin de 1999, qui permettrait de se déterminer sur la suite à donner à cette incitation. En conclusion, il a rappelé que le dispositif proposé était compatible avec des frontières ouvertes et ne pénalisait pas les entreprises au moment où la crise asiatique venait quelque peu freiner la croissance.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Elle a adopté un amendement supprimant l'article premier réduisant à 35 heures la durée légale hebdomadaire du travail effectif des salariés.

A l'article 2 (incitation des partenaires sociaux à négocier la réduction du temps de travail avant la mise en oeuvre de la nouvelle durée légale), elle a, par coordination avec la suppression de l'article premier, adopté une nouvelle rédaction pour inviter les partenaires sociaux à négocier des accords d'aménagement - réduction du temps de travail. Cet article a donné lieu à un large débat entre MM. Jean-Pierre Fourcade, président, Jean Chérioux, Jean Madelain, Mme Joëlle Dusseau, M. Guy Fischer et Mme Dinah Derycke sur l'opportunité d'inclure certains secteurs, et notamment le secteur sanitaire et social, dans le dispositif.

Puis la commission, après intervention de MM. Louis Souvet, rapporteur, Jean-Pierre Fourcade, président, Serge Franchis, André Jourdain et Mme Dinah Derycke, a adopté un amendement réécrivant la totalité de l'article 3 afin de réaménager la loi " de Robien " tout en supprimant le dispositif incitatif proposé par le projet de loi.

La commission a ensuite adopté un article additionnel après l'article 3 pour rappeler le principe de la compensation des exonérations de charges sociales, ainsi que l'article 4 (organisation de la réduction du temps de travail sous forme de jours de repos et utilisation du compte épargne-temps) sans modification.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 4 bis (définition du temps de travail effectif) visant à mieux transposer la directive européenne traitant de ce sujet. Cet article a fait l'objet d'un débat entre M. Louis Souvet, rapporteur, Mmes Dinah Derycke et Joëlle Dusseau, et MM. André Jourdain et Jean-Pierre Fourcade, président, sur les incidences possibles de la modification proposée.

Elle a adopté l'article 4 ter (repos compensateur) sans modification.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 5 (seuil de déclenchement du repos compensateur) afin de laisser aux partenaires sociaux le soin de déterminer eux-mêmes les seuils d'application.

A l'article 6 (modification du régime de l'abattement des cotisations sociales patronales applicables au travail à temps partiel), elle a adopté un amendement supprimant plusieurs dispositions jugées peu propices au développement de l'emploi. Elle a procédé de même à l'article 7 (limitation des possibilités de recourir au temps partiel).

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 7 bis (bilan du travail à temps partiel dans l'entreprise) et 8 (maintien de l'assiette des cotisations d'assurance vieillesse en cas de passage à temps partiel).

Elle a adopté, à l'article 9 (bilan de la loi remis au Parlement au plus tard le 30 septembre 1999), un amendement réécrivant la totalité de l'article par coordination avec les modifications précédentes.

Enfin, elle a adopté un amendement réécrivant l'article 10 (rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique) afin de limiter le dispositif au seul bilan sans envisager pour autant une transposition des 35 heures dans la fonction publique.

La commission a alors approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié .

Mesdames, Messieurs,

La démarche dans laquelle s'est engagé le Gouvernement et dans laquelle il engage, ce faisant, notre pays, est triplement incertaine : quant à son inspiration, quant à sa formulation, quant à son impact.

A l'évidence, l'inspiration du projet de loi est double. Il s'inscrit d'abord dans la continuité historique de la loi de 1936 et des lois de 1981 et 1982.

De fait, le programme du parti socialiste lors des dernières élections législatives comportait deux rubriques bien distinctes.

La première intitulée " créer des emplois " était consacrée à l'objectif de créer " 700.000 vrais emplois pour les jeunes ". Force est de constater que seule la première moitié du programme, la création de 350.000 emplois dans le secteur public, a été engagée.

La seconde rubrique, " réduire le temps de travail ", était ainsi conçue : " Aujourd'hui, la machine permet des gains énormes de productivité dont l'Homme doit bénéficier. Nous proposons de ramener progressivement la durée légale du temps de travail de 39 heures à 35 heures sans diminution de salaire. ".

Mais parallèlement, la réduction du temps de travail est également présentée comme une arme de lutte contre le chômage ou du moins comme une " piste à ne pas négliger " de création d'emplois.

Le risque de confusion est grand qu'entraîne l'alternance de deux discours : celui, d'une part, des lendemains qui chantent, du développement des loisirs sans diminution de salaire et, d'autre part, celui de la lutte volontariste contre le chômage. Car les tenants de la réduction du temps de travail conviennent eux-mêmes qu'elle ne peut être créatrice d'emplois qu'au prix d'une compression des rémunérations.

Risque de confusion et risque de désillusion également comme le titrait excellemment le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur les 35 heures ^{1( * )} .

En second lieu, la démarche du Gouvernement est incertaine dans sa formulation. Le projet de loi, par son article premier, est un texte de loi strictement normatif : il s'agit d'abaisser la durée légale du travail.

Il est certes d'entrée en vigueur différé au 1 ^er janvier 2000 ou au 1 ^er janvier 2002 selon la taille des entreprises. Car, entre-temps, les partenaires sociaux sont " appelés à négocier " et incités dans ce sens par une aide financière publique.

Toutefois, l'un des termes de la négociation, l'un des éléments du " donnant-donnant " est ainsi fixé d'avance : la réduction du temps de travail. D'ici à penser que l'un des partenaires sociaux devra négocier " le dos au mur ", il n'y a qu'un pas que les entreprises ont unanimement franchi.

Davantage, le projet de loi, différé dans son entrée en vigueur, est également incomplet dans son dispositif, sur des points aussi essentiels que le contingent autorisé des heures supplémentaires ou le taux exact de leur majoration ou encore la nature même du SMIC et son évolution.

Certes, cela part d'un " bon sentiment " : une deuxième loi intervenant fin 1999 est censée tirer les conséquences des négociations auxquelles la première loi " appelle " les partenaires sociaux.

Il reste que les entreprises, qui ont le sentiment d'avoir le " dos au mur ", ignorent de surcroît la teneur exacte de la " menace législative " qui pèse sur elles si elles s'abstiennent de négocier. Nombreux sont les juristes qui considèrent d'ailleurs que les entreprises ont intérêt à " attendre le second texte de loi avant de bouger ", ceci en dépit du dispositif financier incitatif.

Peut-on considérer dès lors qu'il s'agit d'une " réduction du temps de travail, bien menée, de manière décentralisée, par la négociation ", qui seule, selon le ministre de l'emploi et de la solidarité, " peut créer des emplois, beaucoup d'emplois " ? ^{2( * )}

Enfin, précisément, le projet de loi est incertain quant à ses conséquences.

Une récente circulaire de M. le Premier ministre ^{3( * )} est venue, fort à propos, pérenniser la procédure de l'" étude d'impact " dont doivent être assortis les projets de loi. Il y est écrit : " Le terme d'impact doit être entendu dans son sens le plus concret. L'objet de l'étude d'impact est en effet d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires des mesures envisagées et de s'assurer, de manière probante, que la totalité de leurs conséquences a été appréciée préalablement à la décision publique ".

Force est de constater que l'étude d'impact qui accompagne le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail ne satisfait qu'imparfaitement -c'est un euphémisme- les termes de la circulaire de M. le Premier ministre.

Il est ainsi paradoxal que le Gouvernement s'abrite derrière les " négociations ", se retranche derrière des expertises plus ou moins extérieures à lui-même, pour ne s'engager véritablement sur aucun chiffrage des créations d'emplois, ni a fortiori sur leur coût pour les finances publiques.

Face à cette démarche incertaine, quelle a été la position de la commission des Affaires sociales ?

Elle a constaté, tout d'abord, que le projet de loi s'inscrivait en réalité dans une tradition : celle de l'économie administrée.

En 1981, la lutte contre le chômage passait par des embauches massives dans la fonction publique et un vaste programme de nationalisations. Près de vingt ans plus tard, des principes peu différents sont mis en oeuvre avec un habillage, il est vrai, plus sophistiqué.

La loi " relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes " entrée en vigueur en octobre 1997 conduira à l'intégration dans le secteur public ou semi-public de 350.000 jeunes, représentant un coût budgétaire direct pour l'Etat de plus de 32 milliards de francs par an " en vitesse de croisière " auxquels s'ajoutent les dépenses des autres collectivités publiques.

Le projet de loi " 35 heures " est présenté comme " une opportunité pour les entreprises ". La réduction du temps de travail ne sera " fortement créatrice d'emplois " que " bien conduite et associée à de nouvelles organisations du travail dans l'entreprise " ^{4( * )} . Sont notamment cités : des choix d'organisations plus variées et diversifiées, des modulations d'horaires adaptées aux variations de production, une meilleure utilisation des équipements, une amélioration de la qualité du service... En résumé, la contrainte des 35 heures est nécessaire pour imposer aux entreprises " des organisations plus efficaces ".

Seuls le secteur public, le passage par le secteur public ou la contrainte publique permettent, en résumé, de faire les bons choix économiques. Il convient dans ces conditions de se demander si la gauche s'est véritablement réconciliée avec l'e²ntreprise.

La commission des Affaires sociales a ensuite observé que, selon les déclarations du Gouvernement lui-même, la réduction du temps de travail n'était pas " la solution unique, la solution miracle " ^{5( * )} . De fait, un nouveau mécanisme complexe et assorti de contraintes vient se surajouter à un dispositif d'aides à l'emploi particulièrement touffu, dont l'efficacité est au total médiocre, la mise en place et le redéploiement étant reportés sine die .

Votre commission a estimé que le cadre du présent projet de loi ne donnait pas matière à un plan " alternatif " pour l'emploi . La création d'emplois durables relève, en effet, d'une politique économique d'ensemble fondée sur un dispositif simple, stable et pérenne d'allégement des prélèvements sociaux et fiscaux propre à accroître le dynamisme des agents économiques et à favoriser la création et le développement des petites et moyennes entreprises où se trouvent les véritables gisements d'emplois.

" Ni solution unique, ni solution miracle ", à tout le moins faut-il que la réduction du temps de travail ne soit pas la solution obligatoire.

" Bien menée, de manière décentralisée, par la négociation ", la réduction du temps du travail peut sans doute créer des emplois ou en préserver dans certaines entreprises, en fonction du contexte qui est propre à chacune , contexte économique, contexte social, contexte psychologique également, c'est-à-dire volonté commune.

Associée à la flexibilité indispensable à la compétitivité de l'entreprise, la réduction du temps de travail doit donc se négocier librement. Telle était la philosophie de la loi quinquennale de 1993, des accords de 1995 entre les partenaires sociaux ou enfin de la loi " de Robien " de 1996.

Aussi, votre commission s'est-elle attachée à faire en sorte que le présent projet de loi, tel qu'elle propose de l'amender, ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, ni... l'emploi.

Dans cet esprit, elle a adopté un dispositif complet d'amendements qui " reprofile " la loi de Robien sans hésiter parfois à conserver certaines dispositions du texte du Gouvernement.

I. LE PASSAGE AUTORITAIRE AUX 35 HEURES, SANS CONCERTATION, PLONGE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE AU COEUR D'UNE EXPÉRIMENTATION HASARDEUSE

A. LE PROJET DE LOI TRADUIT UNE VOLONTÉ POLITIQUE QUI ENTEND S'IMPOSER AUX RÉALITÉS SOCIALES ET ÉCONOMIQUES

L'essentiel du débat autour du projet de loi présenté par le Gouvernement tourne autour de l'abaissement de la durée légale du temps de travail. Le dispositif incitatif et l'appel à la négociation s'inscrivent en effet dans le droit fil des expériences menées depuis 1993 et même si l'efficacité de ces mécanismes est contesté, leur existence n'a pas donné lieu à un débat conflictuel, notamment du fait de l'absence de contrainte sur la durée légale du travail.

1. Un projet directement issu du programme du parti socialiste pour les élections législatives

Le projet de réduire la durée légale du travail à 35 heures constituait l'un des objectifs du programme de la gauche en 1981, mais compte tenu du contexte économique, ses promoteurs n'ont pas jugé opportun de poursuivre l'expérimentation de dispositions qui étaient déjà très controversées.

Seize ans plus tard, l'idée qu'une réduction massive et brutale de la durée du travail pouvait créer des emplois est réapparue dans le programme de la gauche pour les élections législatives de juin 1997.

Le premier paragraphe du programme du parti socialiste ^{6( * )} intitulé " Créer des emplois " repose sur la proposition suivante : " en simplifiant drastiquement (les aides à l'emploi), sans augmenter les dépenses publiques, notre objectif est de créer 700.000 vrais emplois pour les jeunes, pour moitié dans le secteur public, pour moitié dans le secteur privé ".

La réduction du temps de travail est l'objet du deuxième paragraphe : " aujourd'hui, la machine permet des gains énormes de productivité, dont l'Homme doit bénéficier. Nous proposons de ramener progressivement la durée légale du temps de travail de 39 heures à 35 heures, sans diminution de salaire. Cela se fera par la négociation entre partenaires sociaux, l'Etat ayant pour rôle de donner le cap et de fixer le calendrier. Une loi-cadre, qui aura également pour objet de lutter contre les horaires abusifs et les heures supplémentaires, donnera l'impulsion à ce mouvement historique . "

Le thème de la réduction du temps de travail privilégiant l'emploi apparaît dans le discours de politique générale du Premier ministre, le 19 juin 1997. On observe que l'objectif recherché est toujours la réduction du temps de travail sans perte de salaire, ce qui semble pour le moins contradictoire avec la volonté affichée de privilégier l'emploi.

Ces rappels amènent au moins deux observations :

- la mesure phare du programme socialiste pour lutter contre le chômage devait être les 700.000 emplois pour les jeunes. La loi du 16 octobre 1997 a posé les bases d'un dispositif coûteux d'emplois publics subventionnés qui devrait permettre d'ôter 350.000 jeunes des statistiques du chômage. On doit cependant constater qu'aucune disposition n'a pour l'instant été adoptée tendant à favoriser le développement de 350.000 emplois pour les jeunes dans le secteur privé. Par ailleurs, aucune mise à plat des aides à l'emploi n'a été entreprise, contrairement à ce qui avait été annoncé ;

- le projet de réduction du temps de travail ne constituait pas véritablement un instrument de lutte contre le chômage mais bien plutôt une mesure tendant à améliorer la situation des salariés à travers une amélioration des conditions de travail. Ce " progrès social " était délibérément inscrit dans la continuité de la loi de 1936 et des lois de 1981 et 1982, sans considération des implications micro-économiques d'une telle décision au niveau de l'entreprise.

En effet, les 35 heures payées 39 heures s'inscrivent dans une logique d'alourdissement du coût du travail et donc de détérioration de la rentabilité des entreprises qui ne peut être que défavorable à l'emploi.

Lorsque l'on considère l'inspiration idéologique de ce projet de loi, les caractéristiques du dispositif emploi-jeunes, la hausse de l'impôt sur les sociétés, les freins aux privatisations..., on en vient même à douter que la gauche se soit véritablement réconciliée avec le monde de l'entreprise.

La réduction du temps de travail avec une compensation salariale intégrale s'inscrit ainsi dans la perspective d'une relance de l'économie par les salaires qu'avait déjà initiée l'augmentation de 4 % du SMIC en juillet 1997. De telles mesures de relance peuvent quelquefois être justifiées, mais probablement pas aujourd'hui alors que la croissance repart et que la France est engagée dans un processus de convergence réelle avec ses partenaires européens dans la perspective de l'euro. Peut-on éliminer tout risque d'inflation à la suite de ces décisions ? La réponse ne peut qu'être prudente. Elle dépend essentiellement de l'évolution à venir du SMIC et plus généralement de l'impact de ce projet de loi sur les coûts salariaux. En tout cas, une dégradation de notre compétitivité ne peut-être exclue a priori.

Vers la fin du travail ?

Le programme économique du gouvernement de gauche a été grandement influencé par les travaux d'un sociologue américain, Jeremy Rifkin, auteur d'un ouvrage à succès sur La Fin du travail ^{7( * )} . Dans la préface de l'édition française, Michel Rocard souligne que " l'affirmation centrale (du livre) est que le travail productif tel que nous le connaissons a vocation, pour l'essentiel, à disparaître dans les temps qui viennent du fait des effets de l'évolution technologique contemporaine sur l'emploi ". L'avenir devrait être consacré à " une extension massive des activités non marchandes autour d'un tiers secteur, du bénévolat, des activités solidaires " qui a déjà largement inspiré le plan emplois-jeunes de Mme Martine Aubry.

La réduction du temps de travail est considérée par Jeremy Rifkin comme le remède à " la fin du travail ", mais elle n'est à l'évidence qu'une étape avant " l'ère post-marchande florissante " qui devrait succéder au règne du marché.

Au-delà de l'analyse historique et sociologique, par ailleurs contestable, cette doctrine frappe par la faiblesse de ses sous-bassements économiques et par un fort contenu idéologique qui se revendique ouvertement de la théorie économique marxiste. On peut rappeler que ces thèses n'ont eu aucune répercussion significative sur le débat politique américain, à la différence de la France où elles s'inscrivent à l'arrière-plan des décisions économiques prises depuis juin 1997.

2. Le Gouvernement en se substituant aux partenaires sociaux risque de provoquer un recul du dialogue social préjudiciable à l'emploi

Les partenaires sociaux ont signé le 31 octobre 1995 deux accords nationaux interprofessionnels sur l'emploi et sur la politique contractuelle. Ces accords esquissaient le cadre de négociations décentralisées fondées sur le principe du donnant-donnant. L'annualisation est considérée dans ces accords comme une forme d'organisation susceptible d'améliorer l'efficacité économique et de développer l'emploi. L'accord sur l'organisation du temps de travail insiste sur l'équilibre à trouver pour que la réorganisation bénéficie également aux salariés : " dans la mesure où ces formules génèrent des contraintes supplémentaires pour les salariés concernés tenant aux changements fréquents de leurs horaires de travail, elles doivent s'accompagner, au profit de ces salariés, de contreparties appropriées à ces contraintes . ".

L'accord estime que " l'organisation du temps de travail sur l'année, dans les conditions de l'article L. 212-2-1 du code du travail, accompagnée d'une réduction de la durée du travail des salariés concernés apparaît adaptée pour améliorer la performance économique des entreprises et la situation de l'emploi . ". Il insiste par ailleurs sur la nécessité d'encourager et de développer cette réorganisation du travail par le développement de la négociation collective.

On peut considérer que la " loi de Robien " s'inscrivait dans le prolongement de cet accord puisqu'elle fournissait une incitation financière à la négociation volontaire et décentralisée.

L'accord relatif à la politique contractuelle récusait l'intervention autoritaire du législateur pour imposer une réduction de la durée du travail. Il revendiquait " la volonté des parties signataires de renforcer le dialogue social et la pratique contractuelle et de se réapproprier la conduite de la politique sociale en faisant prévaloir la négociation collective sur le recours au législateur . ".

Les accords du 31 octobre 1995 avaient initié une dynamique lente, de longue haleine, visant à ce que les partenaires sociaux se réapproprient le champ du social. Cette dynamique était envisagée comme la condition d'un renforcement des corps intermédiaires, le meilleur moyen de renforcer l'attractivité et la représentativité des organisations syndicales. Votre commission des Affaires sociales a toujours soutenu cette démarche libre des partenaires sociaux sans exclure a priori un dispositif d'aide publique incitative.

La décision du Gouvernement s'inscrit dans une logique radicalement différente : l'Etat donne le ton, le départ tel un chef d'orchestre et les partenaires sociaux doivent suivre. Il semblerait qu'une nouvelle fois les différents acteurs ne jouent pas la même musique, ce qui donne lieu à un certaine cacophonie. Les syndicats sont prudents ou sceptiques sur la démarche, inquiets quant aux conséquences imprévisibles qu'elle pourrait avoir sur le SMIC, l'emploi, les délocalisations. Le patronat est vigoureusement opposé au texte. De nombreuses conventions collectives ont d'ores et déjà été dénoncées dans la perspective d'une révision des avantages accordés aux salariés pour faire face au choc salarial imposé par les 35 heures payées 39 pour les plus bas salaires. Il semble surtout qu'une occasion historique ait été gâchée de laisser se développer le dialogue social en dehors de la puissance tutélaire étatique.

L'Etat considère que la durée du temps de travail n'a pas significativement évolué depuis 1982 et qu'il lui reviendrait de " relancer le mouvement ". C'est oublier un peu vite que l'ordonnance autoritaire de 1982 est largement responsable du blocage des négociations sur le temps de travail. Le risque est grand que l'expérience se renouvelle. Que reste-t-il à négocier une fois l'oukase publié de l'abaissement de la durée de la durée légale du travail ?