Projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail

RAPPORT N° 306 - PROJET DE LOI, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE, D'ORIENTATION ET D'INCITATION RELATIF A LA REDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL

M. Louis SOUVET, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - RAPPORT N° 306 - 1997/1998

Table des matières

N° 306

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 février 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail ,

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ème législ.) : 512, 652 et T.A. 81.

Sénat : 286 (1997-1998).

Travail.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS

A. MERCREDI 4 FÉVRIER 1998

Sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à des auditions sur le projet de loi n° 512 AN (11ème législature) d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail.

Elle a tout d'abord entendu M. Ernest-Antoine Seillière, président du Conseil national du patronat français (CNPF), accompagné de MM. Georges Jolles, président de la commission sociale, Bernard Boisson, directeur des affaires sociales et M. Gautier Sauvagnac, vice-président délégué général de l'Union des industries métallurgiques et minières (UIMM) .

M. Ernest-Antoine Seillière a déclaré que son organisation restait opposée au principe de réduction de la durée légale du temps de travail à 35 heures hebdomadaires tel qu'il avait été défini à l'issue de la Conférence nationale du 10 octobre 1997.

Il a précisé que cette position était partagée par la quasi-totalité des 2,3 millions d'entrepreneurs français et qu'elle avait fait l'objet d'une déclaration commune des organismes employeurs rassemblés au sein du Comité de liaison des décideurs économiques (CLIDE).

M. Ernest-Antoine Seillière a fait observer que l'opinion commençait à douter du bien-fondé du projet du Gouvernement et que le scepticisme gagnait la majorité elle-même. Il a toutefois fait part de sa conviction que ce travail d'explication n'aurait pas d'effet immédiat compte tenu du rôle de ciment politique attribué au projet de loi et du calendrier électoral.

M. Ernest-Antoine Seillière a mis en avant les trois arguments principaux de son organisation contre le projet de loi. Il a tout d'abord estimé que la disposition entraînerait un surcoût salarial de 11,4 % pour toutes les entreprises. Il a ensuite considéré que la réduction du temps de travail (RTT) uniforme pour toutes les catégories de salariés serait très complexe à organiser. Il a également déclaré que ce dispositif allait appauvrir le dialogue social. En conséquence, M. Ernest-Antoine Seillière a pu estimer que le projet de loi tel qu'il avait été déposé était parfaitement dommageable pour l'économie française, en particulier dans la perspective de l'euro. Il a, par ailleurs, insisté sur la conviction de son organisation que ce dispositif ne créerait pas d'emplois, sinon quelques emplois subventionnés qui devraient être comparés aux emplois perdus du fait des transferts à l'étranger d'activités ou de projets, notamment par les grandes entreprises, et par la démotivation des entrepreneurs à investir et à embaucher dans un contexte aussi défavorable.

M. Ernest-Antoine Seillière a opposé l'expérience des patrons aux résultats des simulations macro-économiques auxquelles il n'a reconnu aucune pertinence. Il a considéré que les salariés souhaitaient préserver leur pouvoir d'achat, ce qui ôtait toute validité aux calculs réalisés. Il a, par ailleurs, considéré que le rôle des entreprises n'était pas d'être subventionnées pour créer des emplois. M. Ernest-Antoine Seillière a terminé son exposé liminaire en déclarant que son organisation proposerait prochainement des mesures tendant à développer l'emploi, avant de réaffirmer que le projet actuel risquait d'affaiblir l'esprit d'entreprise en France et de favoriser l'expatriation des entrepreneurs.

En réponse à M. Louis Souvet , rapporteur , M. Ernest-Antoine Seillière a considéré que la journée du 10 octobre 1997 avait été marquée par le discours contradictoire du Premier ministre qui a évoqué, dans le même temps, la libre négociation et le principe d'une inscription dans la loi de la réduction de la durée légale du temps de travail. Il a estimé que ce discours posait un problème de crédibilité et plaçait le débat démocratique sous le sceau d'une ambiguïté dommageable. Il a estimé que le CNPF serait prêt à appuyer auprès des branches et des entreprises, seules compétentes, la généralisation de la négociation sur le temps de travail, dans un cadre libre, si le Gouvernement renonçait au principe d'une loi autoritaire. Il a considéré qu'il n'était pas du ressort du CNPF de mener des négociations au niveau national compte tenu de l'hétérogénéité des entreprises qui composent le tissu économique.

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur , sur les contreparties indispensables que les entrepreneurs pourraient souhaiter obtenir dans l'hypothèse où les 35 heures seraient adoptées, M. Ernest-Antoine Seillière a estimé qu'il incombait au législateur de prendre ses responsabilités, mais que son organisation était particulièrement attentive aux problèmes de l'annualisation du temps de travail, du travail à temps partiel, du régime des heures supplémentaires et de l'horaire des cadres.

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur, sur le fait que le présent projet de loi constituait une réforme coercitive du travail à temps partiel susceptible de diminuer le contenu en emploi de la croissance, M. Bernard Boisson, directeur général des affaires sociales du CNPF, a considéré que le projet de loi limitait le travail à temps partiel sur trois points : le relèvement du seuil donnant droit à incitation financière, l'exigence d'un accord de branche pour les heures complémentaires, la limitation des interruptions du travail dans la journée et qu'en raison de la diversité des situations, ce dernier point devait être traité par accord d'entreprise ou de branche. Il a estimé que ces dispositions pouvaient limiter le contenu en emplois de la croissance.

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur , sur l'incertitude que représentait le contenu de la seconde loi, M. Ernest-Antoine Seillière a considéré que les interrogations des entrepreneurs demeureraient les mêmes concernant ce second texte, notamment eu égard au régime des heures supplémentaires. Il a estimé que cette incertitude pèserait sur les plans pluriannuels des entreprises, notamment en matière d'investissement et de localisation des activités. Il a souhaité que le Gouvernement apporte les clarifications nécessaires.

En réponse à M. Charles Descours , M. Georges Jolles a déclaré que les conseils d'administration des caisses de sécurité sociale avaient adopté un avis défavorable sur le texte, après avoir estimé qu'il n'était pas de nature à créer des emplois et que les allégements de charges envisagés augmenteraient les déficits des caisses de sécurité sociale.

Il a, par ailleurs, déclaré qu'une modération salariale aurait des conséquences négatives sur le montant des cotisations sociales perçues et donc sur l'équilibre des caisses.

En réponse à une question de Mme Marie-Madeleine Dieulangard , M. Ernest-Antoine Seillière a estimé que les résultats des études macro-économiques étaient déterminés par les hypothèses introduites dans les modèles et que l'intuition des entrepreneurs était également à prendre en considération. Il a rappelé que les entrepreneurs étaient unanimes à considérer que ce dispositif ne créerait pas d'emplois. Il a estimé que les emplois n'avaient pas à être financés sur fonds publics, que leur création dépendait de leur rémunération au prix du marché et qu'il était concevable que la collectivité puisse aider les salariés qui pourraient recevoir un salaire trop bas.

M. Georges Jolles a ajouté que les modèles prenaient en compte deux hypothèses qui n'allaient pas de soi : les gains de productivité seraient destinés à financer le surcoût salarial alors que les entreprises les affectent au développement des parts de marché et l'hypothèse d'une modération salariale qui signifie une baisse du pouvoir d'achat dans le temps pour les salariés.

M. Ernest-Antoine Seillière a déclaré que la France était le seul pays au monde où la loi définissait de manière uniforme la norme en matière de durée du travail. Il a, par ailleurs, estimé que les salariés étaient plus soucieux d'augmenter leur pouvoir d'achat que de réduire leur durée du travail.

M. Bernard Boisson a souligné, concernant le temps partiel, que plusieurs branches avaient signé des accords sur la durée minimale et sur les interruptions quotidiennes, notamment la propreté, les transports scolaires et certains secteurs du commerce. Il a insisté sur le rôle de l'apprentissage et de l'alternance pour développer l'emploi des jeunes. Il a précisé à cet égard qu'à la fin de 1997, 370.000 jeunes étaient en apprentissage, soit une nette progression par rapport à 1996.

En réponse à Mme Gisèle Printz , M. Ernest-Antoine Seillière a estimé que certaines entreprises étaient prêtes à réduire la durée du temps de travail par la négociation.

En réponse à Mme Joëlle Dusseau , M. Ernest-Antoine Seillière a déclaré que les entreprises ne pensaient pas, jusqu'à maintenant, qu'il était de leur ressort de définir un programme de lutte contre le chômage, mais que devant les demandes pressantes dont elles étaient saisies, le CNPF allait s'attacher à présenter un ensemble de mesures. Il a estimé que ces propositions pourraient s'inspirer des expériences étrangères, notamment en matière d'emplois de service ; il a également évoqué le modèle néerlandais de libre négociation.

En réponse à M. Guy Fischer , M. Ernest-Antoine Seillière a déclaré que la mission des entreprises était de gagner de l'argent, sans quoi elles ne pourraient assurer leur avenir, et que les entreprises françaises en gagnaient moins que leurs concurrentes.

En réponse à MM. Claude Huriet, Alain Vasselle et Jean Madelain, M. Gautier Sauvagnac s'est référé à l'application des 35 heures dans la métallurgie allemande entre 1988 et 1995. Après avoir souligné que la métallurgie, en France comme en Allemagne, affichait initialement la même durée effective du travail, il a constaté que ce secteur avait perdu 15,8 % d'emplois en Allemagne avec l'application des 35 heures, et seulement 11,7 % en France sans leur application ; il a observé que l'écart de 4,1 point entre ces deux pourcentages pouvait constituer une bonne estimation du coût des 35 heures en termes d'emplois.

A propos du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), M. Gautier Sauvagnac a considéré qu'un maintien de la rémunération mensuelle avec une réduction de quatre heures de la durée hebdomadaire du travail équivalait à une hausse du salaire horaire de 11,4 %. Il a considéré que la majoration pour heures supplémentaires consécutive à l'abaissement de la durée légale du travail constituerait une hausse des rémunérations mensuelles minimales de 6 à 7 % selon les branches pour les salariés à 39 heures.

Il a, par ailleurs, estimé qu'il y aurait, si on se reportait aux déclarations du Gouvernement, autant de SMIC horaires que de durées du travail effectuées entre 35 heures et 39 heures et que la rémunération horaire serait décroissante avec le nombre d'heures de travail effectuées.

En conclusion, M. Ernest-Antoine Seillière a déclaré que jamais les entrepreneurs français n'avaient dû faire face à une échéance aussi grave depuis le début de la V ^ème République.

Puis, la commission a entendu M. Claude Companie, délégué national du département emploi de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC), accompagné de Mme Laurence Matthys, conseiller technique .

M. Claude Companie a déclaré que la CFE-CGC avait été signataire des deux accords nationaux interprofessionnels du 31 octobre 1995 relatifs au temps de travail et à la négociation collective mais qu'elle n'avait pas réclamé la loi de Robien qu'elle jugeait coûteuse. Il a souhaité que le nouveau texte sur la diminution de la durée du travail serve l'emploi et que la situation du personnel d'encadrement soit prise en compte pour qu'il puisse effectivement bénéficier de la réduction du temps de travail. A propos de l'article premier du projet de loi, M. Claude Companie a regretté le choix d'un seuil pour l'application de la réduction de la durée du travail ; en tout état de cause il a déclaré que celui de dix salariés aurait été préférable. A propos des niveaux de négociation, il a déclaré que l'entreprise ne devait pas être privilégiée par rapport à la branche. M. Claude Companie a par ailleurs désapprouvé le recours à la technique du mandatement tel qu'il avait été défini par la jurisprudence de la Cour de cassation, dont il a considéré qu'elle ne garantissait pas la protection du salarié mandaté. M. Claude Companie s'est déclaré favorable au maintien des effectifs pendant deux ans à la suite de la signature d'un accord. Il a déclaré par ailleurs que la CFE-CGC était très hostile à un remboursement seulement partiel par l'Etat des exonérations de charges sociales. Il a estimé que le caractère forfaitaire de l'aide prévue à l'article 3 pénaliserait l'intégration du personnel d'encadrement dans les mesures de réduction du temps de travail. Il a considéré que la transformation possible des repos compensateurs en jours de congés répondait particulièrement aux souhaits des cadres. M. Claude Companie s'est déclaré favorable au déclenchement du droit au repos compensateur dès la 41ème heure, ainsi qu'aux mesures restreignant le travail à temps partiel.

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur, M. Claude Companie a considéré qu'il existait deux catégories de cadres, une jeune génération mobile et ouverte à l'international et une génération plus ancienne, plus sensible aux revendications de l'ensemble du monde du travail, notamment en termes de réduction du temps de travail.

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur, sur l'évolution récente de la jurisprudence de la Cour de cassation à propos de la durée du travail des cadres, Mme Laurence Matthys a déclaré que la CFE-CGC avait appuyé les requérants pour que soit appliqué le principe du contrôle de la durée effective du travail des cadres. Elle a considéré que le forfait d'heures supplémentaires ne constituait pas une solution satisfaisante pour les cadres. Elle a déclaré que la CFE-CGC partageait la position de la Cour de cassation selon laquelle les cadres étaient des salariés comme les autres qui devaient pouvoir obtenir le paiement de leurs heures supplémentaires.

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur, Mme Laurence Matthys a déclaré que la CFE-CGC était défavorable au principe d'une aide aux bas salaires qui a pour conséquence d'augmenter le coût du travail qualifié. Elle s'est déclarée favorable à un redéploiement des aides à l'emploi vers le travail qualifié. Elle a estimé que le renvoi au second texte prévu en 1999 pour traiter des questions spécifiques aux cadres était satisfaisant compte tenu du rôle attribué à la négociation d'ici-là.

En réponse à une question de Mme Marie-Madeleine Dieulangard et de M. Jean Chérioux, Mme Laurence Matthys a déclaré que la CFE-CGC souhaitait que le mandatement soit subordonné à l'existence de la branche, afin que la négociation d'entreprise en l'absence de délégué syndical puisse tout de même être encadrée.

En réponse à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, président, et de M. Jean Chérioux, M. Claude Companie a déclaré qu'il n'était pas favorable à l'intégration de la compensation salariale dans la négociation. Il a souhaité par contre que les cotisations à l'assurance vieillesse soient maintenues à taux plein pour les salariés qui choisiraient de passer au travail à temps partiel.

Enfin, la commission a entendu M. Claude Cochonneau, administrateur à la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA).

Après avoir insisté sur les particularités du secteur agricole, M. Claude Cochonneau a déclaré que la FNSEA s'était associée aux autres organismes patronaux pour s'opposer au projet de loi sur la réduction du temps de travail. Il a souligné que la création d'emplois liée à la réduction du temps de travail dans les petites exploitations était quasiment impossible. Il s'est inquiété en particulier d'une possible augmentation du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) qui aurait des répercussions sur l'ensemble de la masse salariale. Il a insisté sur les conséquences particulièrement dommageables du projet de loi pour les secteurs aux prises avec une très vive concurrence étrangère, comme les secteurs fruitier et maraîcher.

M. Claude Cochonneau a déclaré que la FNSEA n'était pas hostile par principe à la réduction du temps de travail comme l'illustraient les accords signés tendant à réduire la durée du travail à 37 heures et demie payées 39 heures contre 250 heures de flexibilité. Il a toutefois insisté sur le risque d'un fort développement du travail dissimulé à travers, notamment, la forte augmentation du maraîchage avec vente directe.

En réponse aux questions de M. Louis Souvet, rapporteur, M. Claude Cochonneau a déclaré que le secteur agricole présentait des spécificités, notamment dans le cas de l'élevage qui demande une présence constante. Il a considéré que cette activité ne se prêtait pas aisément à l'aménagement du temps de travail.

M. Claude Cochonneau a estimé qu'il n'était pas possible d'évaluer l'impact du projet de loi sur l'emploi dans le secteur agricole. Il a rappelé que ce secteur employait un million de personnes et représentait l'équivalent de 350.000 emplois à temps plein. Il a déclaré que l'emploi se développait dans les domaines de la polyculture et de l'élevage.

M. Claude Cochonneau a souhaité que le vote de cette loi, s'il devait avoir lieu, s'accompagne d'une plus grande souplesse en termes d'annualisation et d'heures supplémentaires.

En réponse au rapporteur, M. Claude Cochonneau a estimé que les réformes libérales à l'oeuvre en Europe étaient incompatibles avec une hausse généralisée des salaires. Il a insisté sur les conséquences néfastes en termes d'emploi que pourrait avoir le projet de loi à travers l'augmentation du travail clandestin, le recours accentué à la mécanisation et l'expatriation de certains agriculteurs, notamment dans le domaine fruitier, en Espagne et au Maroc. M. Claude Cochonneau a rappelé que la flexibilité était inhérente au secteur de l'agriculture.

En réponse à MM. Jacques Machet et Alain Vasselle, M. Claude Cochonneau a estimé que les dispositions spécifiques organisant le travail dans le code rural tendaient à se rapprocher du droit commun du code du travail. Il a toutefois rappelé que les exploitants agricoles bénéficiaient d'un contingent de 410 heures supplémentaires et pouvaient faire travailler leurs salariés jusqu'à 60 heures certaines semaines.

B. MARDI 10 FÉVRIER 1998

Sous la présidence de M. Bernard Seillier, vice-président, la commission a procédé à des auditions sur le projet de loi n° 512 AN (11ème législature) d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail.

Elle a tout d'abord entendu M. Michel Coquillion , secrétaire général adjoint de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), et Mme Laurence Merlin , conseillère technique , sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

Evoquant le contexte dans lequel le projet de loi avait été préparé, M. Michel Coquillion a rappelé que la pré-conférence du 3 octobre 1997 avait mis en évidence qu'une croissance plus soutenue ne créerait pas suffisamment d'emplois pour obtenir une baisse significative du chômage.

Il a souligné également l'échec des négociations de branches entreprises dans le cadre du volet relatif à l'emploi de l'accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 et il a déclaré que la CFTC avait préconisé une extension de la loi " de Robien ", éventuellement assortie d'un système d'incitation plus fort.

S'interrogeant sur les conséquences de la vive réaction du Conseil national du patronat français (CNPF) et des fédérations patronales à l'encontre de l'actuel projet de loi, il s'est demandé si le dispositif proposé pourrait fonctionner sans une volonté mutuelle de création d'emplois supplémentaires.

Il a déclaré que le projet de loi ne répondait pas entièrement aux priorités de la CFTC qui étaient de faire prévaloir l'objectif de création d'emplois pour lutter contre la précarité, de privilégier la négociation comme méthode et d'utiliser la réduction du temps de travail pour assurer une meilleure harmonisation des rythmes de vie et réduire le recours aux heures supplémentaires.

S'agissant de l'objectif de création d'emplois, la CFTC s'est interrogée sur le décalage prévu dans le dispositif d'aide financière entre le niveau de la réduction du temps de travail, fixé à 10 %, et celui des embauches supplémentaires, estimé à 6 %.

M. Michel Coquillion a souligné que le taux d'embauche de 6 % de l'effectif apparaissait faible pour des entreprises en pleine croissance susceptibles de recruter au-delà de ce seuil, tout en admettant qu'il serait difficile de traiter différemment les entreprises selon leurs perspectives de croissance.

Par ailleurs, constatant que les salariés subissaient déjà des surcharges de travail, il s'est inquiété du risque d'un recours accru aux heures supplémentaires, payées ou non, en raison du surcroît de productivité demandé aux entreprises.

Concernant la nature des emplois subventionnés, il a regretté que le projet de loi soit trop vague et qu'il ne garantisse pas contre le risque de développement de contrats précaires.

S'agissant de la méthode retenue, il a constaté que le passage de l'horaire légal de travail à 35 heures par semaine était fondé, non plus sur une incitation, comme le souhaitait la CFTC, mais sur une forme " d'obligation de négocier ". Il a estimé que le succès d'un tel dispositif reposait sur la volonté de tous les partenaires sociaux, en s'inquiétant à cet égard des réserves émises par le CNPF.

M. Michel Coquillion a remarqué que si le projet de loi laissait une place importante à la négociation, il convenait pour autant de ne pas négliger le rôle normatif et d'harmonisation sociale des négociations de branches.

Il a considéré que si la négociation de branches ne devait jouer qu'un rôle marginal au profit de la négociation d'entreprise, le risque était élevé, dans le contexte actuel, que la réduction du temps de travail ne débouche sur des contraintes accrues pour les salariés.

S'agissant de la réduction du temps de travail, il a estimé que celle-ci supposait une réorganisation des horaires en vue d'une meilleure harmonisation avec les rythmes de vie des salariés. A cet égard, il a souligné que le dispositif ne devait pas être un prétexte pour accroître la flexibilité dans les entreprises, au détriment de la vie personnelle des salariés et de leur famille.

Il a néanmoins déclaré comprendre le besoin de souplesse de ces mêmes entreprises dans un environnement économique concurrentiel, tout en soulignant que cette souplesse accrue devait être négociée en tenant compte des besoins des salariés.

Concernant les heures supplémentaires, M. Michel Coquillion a regretté que le projet de loi ne prévoie pas suffisamment de dispositions pour limiter le recours aux heures supplémentaires.

A cet égard, il a rappelé que la CFTC souhaitait une baisse du contingent des heures supplémentaires et, qu'en l'absence d'accords sur la réduction du temps de travail, les heures supplémentaires fassent l'objet, au-delà de 35 heures de travail, d'une surcotisation patronale au profit du fonds paritaire pour l'emploi de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC).

Par ailleurs, il a regretté le " mutisme " de la loi sur la question essentielle du niveau des salaires, en rappelant qu'il devrait être expressément prévu, dans le texte, que les salariés ne subiraient aucune perte de salaire.

S'agissant du niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), il s'est déclaré favorable à la création du revenu minimum mensuel (RMM) annoncée par le Gouvernement afin d'éviter de pénaliser les salariés des entreprises dont la durée du travail hebdomadaire serait maintenue à 39 heures.

Toutefois, il s'est inquiété, pour l'avenir, des risques de divergence entre le niveau de progression du revenu minimum mensuel et celui du SMIC horaire, en soulignant qu'il fallait éviter l'écueil d'un salariat " à deux vitesses ".

Il a indiqué que, pour les entreprises bénéficiant d'une aide, une limitation du recours aux heures supplémentaires devrait être prévue afin d'éviter le maintien, en pratique, d'une durée réelle de travail de 39 heures hebdomadaires.

Il a estimé que les minima conventionnels de salaire pourraient être revus dans le cadre des négociations de branches, en soulignant qu'actuellement 60 % des branches avaient des grilles de rémunération non conformes à la loi.

S'agissant du champ d'application du texte, M. Michel Coquillion s'est félicité que celui-ci porte sur les sociétés d'économie mixte et sur certains établissements publics.

Il s'est demandé si des aides financières particulières ne devaient pas être prévues pour les entreprises publiques engagées dans des secteurs d'activité concurrentiels ou pour les établissements soumis à des obligations budgétaires particulières, notamment dans le domaine hospitalier.

Concernant le seuil des entreprises de plus de vingt salariés mentionné dans le projet de loi, il a rappelé que la CFTC aurait préféré une référence au seuil de dix salariés qui existe déjà dans de nombreux autres domaines.

S'agissant du niveau des aides, la CFTC a constaté qu'il était plus faible que celui prévu dans le cadre du dispositif de la loi " de Robien " et qu'il n'était pas proportionnel au salaire, ce qui pénaliserait les entreprises à main-d'oeuvre qualifiée.

Il a estimé que la majoration effective de l'aide pour les entreprises à bas salaires induirait une tendance à la concentration des salaires au niveau du SMIC.

Enfin, il a regretté que le projet de loi n'indique pas clairement si les aides avaient vocation ou non à être pérennisées.

Il a déclaré que la CFTC approuvait les possibilités de mandatement ouvertes par le projet de loi et qui avaient déjà été prévues par l'accord du 31 octobre 1995.

S'agissant du suivi des accords, il a estimé que le principe d'un contrôle, a posteriori, par le comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (CODEF) n'était pas une bonne solution, en raison du trop grand nombre d'accords qui seraient signés et des difficultés d'appréciation.

Enfin, regrettant que les sanctions prévues par le dispositif de la loi " de Robien " aient été trop rarement appliquées, il a estimé impératif de prévoir un remboursement des aides en cas de non-respect de ses engagements par l'entreprise, tout en souhaitant que l'on tienne compte de la situation particulière des entreprises en difficulté.

M. Louis Souvet, rapporteur , a interrogé M. Michel Coquillion sur sa perception du débat à l'Assemblée nationale, le risque de blocage du dialogue social, les incertitudes pesant sur le second texte prévu en 1999, le recours accru au SMIC et les modalités du contrôle du respect des engagements pris par les entreprises.

En réponse, M. Michel Coquillion a constaté que le choix du Gouvernement de légiférer sur l'horaire hebdomadaire de travail " fermait la porte " à la négociation et suscitait logiquement des oppositions.

S'agissant du blocage des négociations, il a constaté que celui-ci était réel au niveau interprofessionnel et entre les branches et qu'il était préjudiciable aux entreprises comme aux salariés. Il a rappelé que la CFTC préférait en tout état de cause le choix de la négociation, tout en s'inquiétant d'un nouveau recours du Gouvernement à la loi en cas d'impossibilité de négocier.

Rappelant que la CFTC avait négocié les accords de la loi " de Robien ", il a précisé qu'elle négocierait également dans le cadre de l'actuel projet de loi, sinon sur la création d'emplois supplémentaires, du moins sur la réorganisation du temps de travail et l'annualisation.

Il a expliqué que la CFTC n'était pas défavorable au principe de l'annualisation si celle-ci n'entraînait pas de contraintes excessives au détriment des salariés. Il a constaté, à cet égard, l'éventualité de l'apparition de difficultés dans les secteurs aux niveaux d'activité très variables en cours d'année.

S'agissant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), il s'est inquiété du risque d'une évolution divergente du revenu minimum mensuel (RMM) et du SMIC.

M. André Jourdain s'est interrogé sur les critères retenus pour l'attribution de l'aide prévue par le projet de loi, la question de la formation des travailleurs non qualifiés et le recours au multisalariat.

M. Claude Huriet s'est interrogé sur la compatibilité de la réduction du temps de travail avec la politique de gestion en flux tendus, sur les risques de développement du travail au noir et sur l'alternative en cas d'échec de la réduction du temps de travail à 35 heures dans la lutte contre le chômage.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le contenu des accords de branches en matière de réorganisation du temps de travail.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur l'impact du projet de loi en matière de création d'emplois et sur les risques de contraction de la masse salariale.

M. Serge Franchis s'est interrogé sur la complexité du dispositif administratif tout en se demandant si celle-ci ne tendait pas à faire passer la création d'emplois au deuxième plan.

En réponse, M. Michel Coquillion a souligné tout d'abord que le projet de loi ne permettait pas de prendre en compte la possibilité d'affecter tout ou partie de la réduction du temps de travail à des actions de formation des salariés dans le cadre de l'entreprise.

S'agissant du multisalariat, il a indiqué que cette solution s'adressait en fait à des travailleurs relevant de plusieurs contrats de travail à temps partiel et qui n'étaient donc pas concernés pas la semaine de 35 heures. Il a toutefois insisté sur la difficulté de cumuler deux emplois à temps partiel.

Il a considéré que la diversité des politiques suivies par les entreprises, en matière de gestion de stocks, démontrait l'utilité de la négociation d'entreprise dans le domaine de l'organisation du temps de travail, à la condition que celle-ci s'opère dans le cadre des limites fixées par la négociation de branche.

Il a reconnu que la réduction du temps de travail faisait courir le risque d'un accroissement du travail au noir de la part de salariés qui disposeraient de plus de temps libre.

Il s'est déclaré intimement convaincu que le dispositif proposé pourrait entraîner des créations d'emplois, tout en reconnaissant que, si le CNPF n'entrait pas dans le jeu des négociations, tous les effets pervers seraient possibles.

S'agissant de la flexibilité, il a estimé que l'annualisation du temps de travail appliquée sans nuances pouvait entraîner à court terme des suppressions d'emplois et que le délai dans lequel une économie plus flexible serait susceptible de créer des nouveaux emplois était sans doute trop long compte tenu du niveau actuel du chômage.

Puis, la commission a entendu Mme Michèle Biaggi , secrétaire confédérale , chargée de la négociation collective, accompagnée par Mme Isabelle Mutel , assistante confédérale de la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO).

Mme Michèle Biaggi a présenté la position du syndicat Force ouvrière sur le projet de loi relatif à la réduction du temps de travail. Elle a indiqué que la lutte contre le chômage appelait une amélioration du pouvoir d'achat des salaires, des retraites et des minima sociaux (pour soutenir la consommation), l'extension du dispositif de cessation anticipée d'activité aux salariés ayant commencé très tôt leur vie active en contrepartie d'embauches et la réduction de la durée du travail sans perte de salaire.

Affirmant que Force ouvrière n'abandonnait aucune de ses revendications, elle a estimé que la réduction ou l'aménagement du temps de travail, qui correspond à la mise en oeuvre d'une logique malthusienne de partage du travail, mais répond aussi à une revendication ancienne du mouvement syndical, ne pouvait à elle seule résoudre le problème du chômage.

Mme Michèle Biaggi a ensuite évoqué le contenu du projet de loi actuellement en discussion devant le Parlement. Elle a désapprouvé l'instauration d'un seuil pour déterminer la date d'application de la nouvelle durée légale du travail, cette mesure risquant d'instituer le principe d'une différenciation des règles sociales applicables aux entreprises en fonction de leur taille. Elle a jugé frileux l'amendement qui prévoit la présentation au Parlement d'un rapport consacré à l'application de la réforme aux salariés de la fonction publique. Elle a craint que l'annualisation du temps de travail, mentionnée à plusieurs reprises dans l'exposé des motifs du projet de loi, ne conduise rapidement à l'annualisation des rémunérations. A cet égard, elle a rappelé que l'impact, sur l'emploi, des accords d'annualisation et de réduction du temps de travail, qui ont déjà été signés, était quasi nul.

Elle a estimé que la réduction du temps de travail ne devait pas porter atteinte au pouvoir d'achat et elle a indiqué que Force ouvrière avait déjà transmis, au ministère de l'emploi et de la solidarité, ses observations sur le projet de création d'une rémunération mensuelle minimale.

Evoquant les heures supplémentaires, Mme Michèle Biaggi a indiqué que Force ouvrière demandait leur surtaxation, ainsi que l'abaissement du contingent annuel autorisé. Si la Confédération Force ouvrière approuve le principe du renvoi de la fixation des modalités du passage aux 35 heures à la négociation collective, elle n'approuve pas le souhait du Gouvernement de faire primer la négociation d'entreprise sur la négociation de branche et elle condamne la référence à la technique du mandatement de salariés dans l'entreprise pour négocier et signer les accords.

Abordant la question des aides à la réduction du temps de travail, Mme Michèle Biaggi a rappelé que Force ouvrière était hostile aux exonérations de charges sociales lorsqu'elles n'étaient pas compensées en totalité par l'Etat.

Enfin, elle a indiqué que Force ouvrière constatait avec satisfaction que le projet de loi offrait la possibilité de réduire le temps de travail sous forme de repos supplémentaire ou d'abondement du compte épargne-temps et qu'il comportait certaines avancées en matière de temps partiel.

M. Louis Souvet, rapporteur, a demandé à Mme Michèle Biaggi quelle était la position de Force ouvrière sur la coexistence de deux salaires minimums. Il l'a également interrogée sur l'ampleur des créations d'emplois qui résulteraient de la réduction à 35 heures de la durée du travail et sur le contenu des négociations ouvertes pour la mettre en oeuvre.

Mme Michèle Biaggi a affirmé que la coexistence de deux salaires minimums suscitait beaucoup d'interrogations, notamment en ce qui concerne les modes d'indexation, la situation des nouveaux embauchés travaillant 35 heures, l'intégration des primes dans la rémunération mensuelle minimale, les taux de majoration applicables aux heures supplémentaires, le mode de calcul de l'exonération de cotisations sociales et l'avenir des minima conventionnels.

Elle a considéré que le champ des négociations qui devaient être entreprises était très large et qu'il comprenait notamment le régime des nouvelles embauches, la situation des jeunes et la cessation d'activité pour les personnes ayant commencé très tôt leur vie professionnelle. Elle a rappelé que son syndicat était tout à fait disposé à négocier et a fait part de sa conviction que certains employeurs partageaient ce souhait.

M. André Jourdain a interrogé Mme Michèle Biaggi sur le régime des heures supplémentaires. Il a indiqué que, selon des économistes, le travail à temps partiel avait permis d'améliorer les conditions économiques et sociales de nombreux salariés aux Pays-Bas.

M. Serge Franchis a indiqué qu'il croyait comprendre que Force ouvrière ne croyait pas beaucoup aux effets sur l'emploi de la réduction du temps de travail. Il a demandé si, compte tenu de la situation de l'emploi, Force ouvrière pouvait préférer souscrire à l'objectif de réduire le chômage plutôt que de formuler d'autres revendications traditionnelles.

Mme Joëlle Dusseau , constatant que Force ouvrière désapprouvait l'instauration de seuils pour le passage aux 35 heures, a demandé à Mme Michèle Biaggi si cette position la conduisait à préférer une date butoir identique pour toutes les entreprises, 2000 ou 2002, ou encore la suppression de toute date butoir. Elle lui a également demandé de préciser la nature des études qui ont montré l'absence d'impact sur l'emploi des accords d'annualisation et de réduction du temps de travail déjà signés.

M. Guy Fischer a exprimé la crainte que des accords " au rabais " ne soient conclus en échange de la réduction du temps de travail.

Répondant aux orateurs, Mme Michèle Biaggi a indiqué que la situation des salariés à temps partiel aux Pays-Bas et en France était différente. Elle a rappelé que le recours aux heures supplémentaires devait être découragé afin de générer des embauches. Elle a indiqué que la situation du marché du travail ne constituait pas un obstacle au maintien de toutes les revendications de Force ouvrière, même si l'objectif de réduction du chômage était central.

Elle a affirmé qu'un salarié ne devait pas être soumis à une législation sociale différente selon qu'il appartenait à une entreprise employant plus ou moins de vingt personnes et elle a indiqué qu'elle s'appuyait sur les études de l'Observatoire de la négociation collective pour constater le peu d'impact sur l'emploi des accords d'annualisation du temps de travail. Elle a déclaré partager les craintes de M. Guy Fischer sur la conclusion d'accords " au rabais ".

M. Marcel Lesbros a évoqué la situation des personnels saisonniers. Il a demandé à Mme Michèle Biaggi si son syndicat avait réfléchi à cette importante question.

M. Louis Souvet, rapporteur, a souhaité que Mme Michèle Biaggi réagisse aux propos de nombreux économistes qui considèrent que la réduction du temps de travail aurait pour intérêt de faciliter l'acceptation de la flexibilité par les salariés à travers un " donnant-donnant ".

Mme Michèle Biaggi a indiqué que Force ouvrière avait commencé à étudier la question de la situation des travailleurs saisonniers, notamment en ce qui concerne leur accès à la protection sociale et la négociation collective. Elle a confirmé à M. Louis Souvet qu'elle estimait que la flexibilité n'était pas créatrice d'emplois.

Enfin, la commission a entendu M. Pierre Gilson , vice-président de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), chargé des affaires sociales, et M. Georges Tissié , directeur des affaires sociales .

M. Pierre Gilson a souhaité tout d'abord rappeler que les petites et moyennes entreprises (PME) étaient, parmi les entreprises, celles qui créaient véritablement de l'emploi dans le secteur marchand : 1.419.000 emplois nets avaient été créés par les établissements de moins de 200 salariés, dont 1.248.000 par ceux de moins de 50 salariés, entre le 1 ^er janvier 1981 et le 31 décembre 1996, selon l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC).

M. Pierre Gilson a considéré que le rôle prépondérant des PME dans la création d'emplois et surtout le potentiel qu'elles représentaient en la matière impliquait qu'elles puissent disposer de l'environnement le plus favorable, notamment dans ce domaine fondamental qu'était la durée du travail. Il a souligné que les éléments d'information parvenant des organisations adhérentes de la CGPME confirmaient de manière unanime qu'une réduction forcée, massive et uniforme de la durée légale du travail hebdomadaire à 35 heures, avec ou sans maintien des salaires, serait dangereuse pour l'ensemble des entreprises et qu'elle représenterait une menace particulièrement grave pour les PME.

M. Pierre Gilson a en effet expliqué que les problèmes de temps de travail, y compris la question de la productivité, ne se posaient pas de la même façon dans les grandes entreprises que dans les entreprises petites et moyennes, qui diffèrent elles-mêmes entre elles selon leur domaine d'activité. Il a souligné que tout ce qui contribuait à handicaper les PME était susceptible d'avoir des répercussions immédiates sur l'emploi.

Après avoir indiqué que certaines petites et moyennes entreprises pouvaient certes accroître leur productivité en augmentant la durée d'utilisation des équipements par le travail posté, M. Pierre Gilson a souligné que toutes les PME devaient en revanche surmonter certaines difficultés communes : celle liée à la recherche de personnels qualifiés supplémentaires, qui faisaient cruellement défaut sur le marché du travail, et celle soulevée, en cas de diminution de la durée du travail, par le nécessaire rééquilibrage des postes entre eux, car il n'était naturellement pas possible de créer des fractions d'emploi. Pour illustrer cette dernière notion, M. Pierre Gilson a rappelé qu'une petite entreprise était composée d'emplois spécialisés et non interchangeables (un ingénieur, un contremaître, un commercial, une secrétaire, un manutentionnaire...) et qu'il paraissait difficile d'embaucher un ingénieur pour quatre heures, un commercial pour quatre heures ou une secrétaire pour quatre heures.

M. Pierre Gilson a estimé que certaines grandes entreprises qui avaient déjà prévu d'embaucher de nouveaux salariés seraient susceptibles de bénéficier de l'effet d'aubaine suscité par la loi. Il a ajouté que les prestataires de services et les commerçants, de par la nature même de leur activité, avaient, en revanche, peu de possibilités de compenser, par des gains de productivité, le surcoût lié à la diminution du temps de travail. Il a en outre craint un report par les grandes entreprises donneuses d'ordre des difficultés soulevées par la réduction du temps de travail sur leurs PME sous-traitantes.

M. Pierre Gilson a estimé qu'on pouvait sérieusement douter de la corrélation entre forte baisse du temps de travail, même hebdomadaire, et création nette d'emplois. Il a souhaité rappeler un exemple historique qu'il a jugé significatif : celui de la réduction de la durée légale hebdomadaire du travail de 48 heures à 40 heures en 1936. Au début de l'année 1936, il y avait 400.000 demandeurs d'emploi pour 20.800.000 actifs et à la fin de la même année, après cette réduction importante du temps de travail, 864.000 demandeurs d'emploi et 19.400.000 actifs. Il a ajouté que l'Allemagne avait introduit, il y a quelques années, les 35 heures dans la branche sidérurgique et qu'elle comptait aujourd'hui 5.000.000 de chômeurs.

M. Pierre Gilson a par ailleurs noté qu'aux termes des documents distribués lors de la séance préparatoire à la conférence sur l'emploi, les salaires et la réduction du temps de travail du 10 octobre, quatre des six plus grands pays industrialisés avaient une durée annuelle du travail supérieure à celle de la France et un taux de chômage inférieur. On constatait en outre que les deux pays de l'Union européenne ayant la plus forte durée hebdomadaire du travail, le Portugal et la Grande-Bretagne, avaient des taux de chômage parmi les plus faibles et qu'à l'inverse la Belgique, où la durée hebdomadaire du travail était la plus faible, avait un taux de chômage parmi les plus élevés.

M. Pierre Gilson a estimé que la réduction du temps de travail proposée par le Gouvernement risquait d'avoir des conséquences dramatiques pour bon nombre de PME et il a regretté que l'on brise ainsi une dynamique de croissance qui semblait émerger en 1998. Il a jugé que le projet de loi gouvernemental allait se traduire par une position d'attentisme, dans la mesure où personne ne savait exactement ce qui allait se passer, attentisme particulièrement dangereux dans un contexte de compétition mondiale.

M. Pierre Gilson a souligné que l'Etat devrait aider les entreprises plutôt que de concevoir des systèmes freinant l'activité et le développement de celles-ci. Il a jugé que le risque était grand que s'accentuent encore les phénomènes de délocalisation, jusque-là propres aux grandes entreprises mais qui s'étendaient maintenant aux petites et moyennes entreprises.

M. Pierre Gilson a déclaré que la CGPME portait une appréciation tout à fait négative sur le projet de loi soumis à l'examen du Parlement. Il a considéré que le texte proposé était en effet normatif et ne permettait donc pas de véritables négociations, les résultats de ces négociations étant fixés par avance.

Après avoir évoqué les différentes dispositions contenues dans le projet de loi, M. Pierre Gilson a souligné que la négociation, dans les entreprises n'ayant pas de représentation syndicale, serait également rendue plus difficile par le fait que les interlocuteurs du chef d'entreprise ne pourraient être que des salariés expressément mandatés par une ou plusieurs organisations syndicales reconnues représentatives sur le plan national et non directement des élus du personnel : il a jugé que ceci était contraire aux dispositions de l'accord du 31 octobre 1995 sur la négociation collective signée par les partenaires sociaux.

M. Pierre Gilson a ajouté que le projet de loi risquait de réduire les rentrées de cotisations des régimes de sécurité sociale, notamment du régime général, et de conduire, en conséquence, à une nouvelle augmentation des prélèvements sociaux obligatoires : l'exposé des motifs précisait en effet que l'aide financière destinée à faciliter la réduction du temps de travail, accordée sous forme de déduction de cotisations patronales de sécurité sociale, donnerait lieu, à compter du 1 ^er janvier 1999, à un remboursement partiel de la part de l'Etat aux régimes concernés. M. Pierre Gilson a conclu qu'aucune compensation pour les régimes de sécurité sociale n'était donc prévue pour l'année 1998 et que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ne prévoirait qu'un remboursement partiel. Il a considéré que cette disposition était irréaliste et contraire à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale qui prévoyait que les exonérations de cotisation seraient compensées dans les recettes du régime général de la sécurité sociale par un remboursement de l'Etat.

M. Pierre Gilson a conclu son intervention en déclarant que ce projet de loi n'intervenait pas à un moment opportun pour les entreprises, dans un contexte où ces dernières se voyaient, de surcroît, infliger des contraventions pour dépassement du temps de travail des cadres.

Craignant un blocage du dialogue social, M. Louis Souvet, rapporteur, a demandé à M. Pierre Gilson si les incertitudes pesant sur le second texte prévu en 1999 n'inciteraient pas les partenaires sociaux à différer tout accord jusqu'à cette date.

Il s'est interrogé sur la possibilité laissée aux entreprises de continuer à réduire leurs coûts dans le nouveau contexte créé par ce projet de loi et a souhaité connaître quelles compensations seraient nécessaires aux entreprises pour que l'application de cette loi n'ait pas de conséquences trop négatives.

Après avoir souligné le risque que la diminution du temps de travail dans les PME ne se traduise par une augmentation des cadences supportées par le personnel, il s'est interrogé sur le sens que pouvait prendre l'obligation d'interruption de l'activité quotidienne prévue par l'article 7 du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale. Il a jugé que cette disposition était par exemple totalement inapplicable dans le cas des transports scolaires.

Soulignant la spécificité du statut et des contraintes des cadres, il s'est ému des nombreuses amendes infligées aux entreprises, ces derniers mois, pour dépassement du temps de travail des cadres.

En réponse aux questions du rapporteur, M. Pierre Gilson a déclaré que les PME appliqueraient naturellement la loi, laquelle ne laissait en réalité aucune place à la négociation. Il a considéré que le passage aux 35 heures allait devoir être compensé par une diminution des coûts très difficile à atteindre.

Il a ajouté que si le projet de loi avait prévu une possibilité réelle d'annualisation du temps de travail, les entreprises auraient sans doute pu absorber une partie du surcoût découlant des 35 heures.

Evoquant la situation des transports scolaires, il a considéré que l'article 7 du projet de loi, relatif à l'obligation d'interruption de l'activité quotidienne, apparaissait irréalisable et porteuse d'un surcoût considérable.

M. Alain Gournac a souhaité savoir si la réduction du temps de travail était, avant l'annonce du projet de loi, une priorité pour le personnel des PME.

Il s'est enquis des conditions dans lesquelles la CGPME avait abordé la table ronde du 10 octobre 1997 et a interrogé M. Pierre Gilson sur l'existence d'une réelle concertation préalable à cette table ronde.

Après s'être déclaré inquiet de la multiplication des contrôles de l'inspection du travail portant sur le temps de travail des cadres, il s'est demandé si la réduction du temps de travail ne risquait pas de se traduire par un développement du travail au noir.

Enfin, il a souhaité connaître sur quelles bases et quelles études la CGPME s'appuyait pour déclarer que le projet de loi ne créerait pas d'emplois.

Après avoir estimé que la hausse régulière du chômage entraînait une situation sociale très préoccupante, M. Serge Franchis a demandé à M. Pierre Gilson si davantage de croissance et de flexibilité pouvaient suffire à elles seules à créer des emplois et il a souhaité connaître les contre-propositions formulées par la CGPME pour combattre le chômage.

Après avoir déclaré que les PME seraient les plus pénalisées par ce projet de loi alors même qu'elles étaient susceptibles de créer des emplois, M. André Jourdain a souhaité savoir si le coût de la main-d'oeuvre était plus important dans les PME que dans les grandes entreprises. Il s'est interrogé sur les conséquences qu'aurait le passage aux 35 heures sur la politique de formation des personnels. Il a craint que celle-ci ne soit négligée.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souligné que la problématique de la réduction du temps de travail était très différente dans les PME et dans les grandes entreprises. Elle a rappelé toutefois que la loi dite " de Robien " s'était traduite par de nombreux accords dans les PME et par la création d'emplois dans ces entreprises. Elle a considéré que le contexte économique, marqué par une reprise de la croissance, semblait se prêter à une réduction du temps de travail et que le Gouvernement avait souhaité prendre en compte de manière particulière les difficultés que pouvait soulever ce projet de loi pour les PME. Elle a conclu qu'il convenait donc d'être moins pessimiste sur les conséquences de la réduction du temps de travail.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a estimé que ce projet de loi devait permettre une négociation dans les entreprises sur les conditions de travail, permettant éventuellement des réorganisations et des gains de productivité.

Elle a demandé à M. Pierre Gilson si la décision de distinguer entre deux échéances (2001 et 2003) pour l'entrée en vigueur de la loi était bonne ou néfaste. Elle a enfin considéré qu'il était indispensable de prévoir dans les entreprises à la fois une formation aux nouvelles technologies pour l'ensemble des personnels et une formation à la gestion destinée aux chefs d'entreprise.

M. Jacques Machet a souligné que 60 % des chômeurs n'avaient aujourd'hui aucune formation, ce qui constituait un problème particulièrement préoccupant.

En réponse à M. Alain Gournac, M. Pierre Gilson a indiqué que la réduction du temps de travail ne constituait manifestement pas une priorité pour les salariés, dans la mesure où elle n'avait jamais figuré parmi leurs revendications. Il a confirmé que la conférence du 10 octobre 1997 n'avait donné lieu à aucune concertation préalable. Il a enfin précisé que l'appréciation négative qu'il portait sur le projet de loi en termes de créations d'emplois provenait des informations qui remontaient du terrain.

En réponse à M. Serge Franchis, M. Pierre Gilson a indiqué que la CGPME soulignait régulièrement que 1,2 million d'entreprises françaises n'avaient aucun salarié et qu'il serait, dans ces entreprises, certainement possible de créer 500.000 emplois.

M. Georges Tissié a ajouté qu'aucune politique de l'emploi n'avait été assez durable depuis vingt ans pour que l'on puisse en observer effectivement les résultats. Il a considéré qu'une politique forte et continue d'allégement des charges et des prélèvements était susceptible de favoriser la création d'emplois.

M. Pierre Gilson a confirmé que les chefs d'entreprise avaient effectivement besoin de règles fixes et permanentes.

En réponse à M. André Jourdain, M. Pierre Gilson a estimé qu'il était impossible de répondre à la question portant sur la part du coût de la main-d'oeuvre dans les charges des PME et des grandes entreprises : il n'existait pas deux PME identiques et la part prise par la main-d'oeuvre dans les coûts de production dépendait des choix effectués par chaque entreprise ; il a jugé que le passage aux 35 heures rendrait probablement plus difficiles les politiques de formation du personnel.

M. Georges Tissié a souhaité souligner que la création d'emplois n'était pas liée à une réduction du temps de travail ou à une organisation du travail compliquée et sophistiquée.

En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M. Pierre Gilson a déclaré qu'il convenait de relativiser les résultats de la loi " de Robien " : 15.000 emplois avaient été maintenus et seuls, 15.000 emplois avaient été réellement créés.

M. Pierre Gilson a conclu en indiquant que la CGPME n'était pas opposée à la réduction du temps de travail, mais qu'il fallait que cette réduction se fasse de manière négociée dans le cadre de l'entreprise : l'instauration d'une obligation de réduction du temps de travail assortie de dates butoirs était une erreur pour l'avenir du pays.

M. Georges Tissié a ajouté qu'il eût été préférable d'utiliser les dispositifs existant déjà en matière de modulation du temps de travail.

C. MERCREDI 11 FÉVRIER 1998

Sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président puis de M. Bernard Seillier, vice-président, puis de M. Jean-Pierre Fourcade, président, au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Guy Robert , secrétaire général de l'Union nationale des professions libérales (UNAPL) sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Guy Robert a tout d'abord rappelé que les professionnels libéraux représentaient environ 600.000 entrepreneurs travaillant dans les secteurs juridique, médical, technique ou informatique.

Il a précisé que ce secteur comprenait 1,2 million d'emplois de salariés qui étaient soit des emplois d'exercice libéral, soit des emplois fortement spécialisés.

Il a évoqué les barrières psychologiques des entrepreneurs qui constituaient un " frein à l'embauche " dans le secteur libéral où, d'après certaines études, 40.000 emplois pourraient être créés.

Il a indiqué que les professionnels libéraux recouraient en moyenne au service de deux ou trois salariés, même s'il existait des entreprises, notamment des cabinets d'avocats, qui pouvaient compter jusqu'à 1.000 salariés.

Il a souligné le caractère " non conflictuel " des relations entre les professionnels libéraux et leurs salariés en faisant observer que ces derniers conservent souvent le même employeur tout au long de leur carrière professionnelle.

Il a noté enfin l'absence de licenciement massif et de plans sociaux dans un secteur où la mondialisation n'a pas d'effet direct.

S'agissant du projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, il a regretté qu'il s'agisse d'une " loi-couperet ", alors que l'UNAPL aurait préféré l'ouverture d'une négociation sur le temps du travail secteur par secteur.

Il a souligné que pour les professionnels libéraux, qui emploient généralement un ou deux salariés, il serait impossible de procéder à des recrutements supplémentaires pour effectuer un travail sur une journée ou deux dans un mois.

Il a regretté que la législation ne facilite pas la création de groupement au service des entreprises libérales qui pourraient éventuellement permettre de procéder aux embauches supplémentaires rendues nécessaires par la réduction du temps de travail.

Evoquant l'insuffisance de la formation des jeunes sortant du système scolaire, il a souligné que celle-ci expliquait assez largement les réticences à l'embauche des professionnels libéraux.

S'agissant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), il a estimé que le projet de loi risquait d'entraîner une révision systématique des grilles de salaires actuellement prévues dans les conventions collectives et qu'il en résulterait un " recentrage " des nouvelles embauches à un niveau de salaire égal à celui du SMIC.

Il a considéré que pour compenser les effets de la réduction du temps de travail, le recours aux heures supplémentaires serait inéluctable dans les petites entreprises, tout en soulignant que les marges de manoeuvres financières étaient étroites dans le secteur.

Il a souligné les difficultés qui seraient occasionnées par le projet de loi pour certaines entreprises dont l'activité peut être fortement variable selon les périodes de l'année, notamment pour les architectes.

En conclusion, il a souhaité qu'une véritable négociation sur le temps de travail puisse s'amorcer de manière pragmatique et sereine entre les différentes parties prenantes sans blocage, ni langue de bois.

Il a insisté sur le caractère essentiel du renforcement des aides à l'installation et au regroupement des professionnels libéraux.

M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur le nombre d'emplois nouveaux qui pourraient être suscités par le texte, les amendements qui devraient lui être apportés et la nature des gains de productivité possibles dans le secteur des professions libérales.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur le régime fiscal des professionnels libéraux.

En réponse, M. Guy Robert a indiqué que les 600.000 professionnels libéraux, chefs d'entreprise, étaient imposés pour leur grande majorité sous le régime des bénéfices non commerciaux et que les autres étaient astreints au paiement de l'impôt sur les sociétés. Il a précisé que le secteur représentait 200 professions libérales différentes et que 57 syndicats adhéraient à l'UNAPL.

Il a confirmé que compte tenu des 1,2 million d'employés, le secteur des professionnels libéraux représentait au total environ 1,8 million d'emplois.

S'agissant des pistes de réforme alternative, il a souligné qu'en matière de négociation sur le temps de travail, il serait nécessaire de privilégier la flexibilité, l'annualisation ainsi que le traitement des variations saisonnières d'activité.

Tout en se déclarant, d'une manière générale, peu favorable aux aides publiques aux entreprises, il a souligné que le dispositif des aides financières prévues par le projet de loi était totalement inapplicable à la très grande majorité des professions libérales compte tenu du faible nombre de leurs salariés.

S'agissant des conséquences du projet de loi, il a estimé que les entreprises du secteur libéral péricliteraient, n'embaucheraient pas, embaucheraient éventuellement des salariés au niveau du SMIC ou encore devraient recourir aux heures supplémentaires.

Au sujet des gains de productivité, il a souligné que, pour la plupart des professionnels libéraux, il serait impossible d'augmenter les cadences dans des conditions comparables à celles de l'industrie.

M. André Jourdain s'est inquiété des conséquences de la loi en matière d'aménagement du territoire. Il s'est demandé si la réduction du temps de travail n'aurait pas pour conséquence d'entraîner des licenciements dans les entreprises qui ne comptent qu'un seul salarié ; il s'est interrogé sur le recours au temps partiel par les salariés dans le secteur des professions libérales.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur le potentiel de créations d'emplois dans le secteur des professions libérales, sur les difficultés de recrutement liées aux insuffisances de formation et sur les risques de contraction de la masse salariale consécutifs à la réduction du temps de travail.

M. Dominique Leclerc s'est demandé si le secteur des professionnels libéraux ne serait pas davantage " asphyxié " par le surcroît de charges provoqué par la réduction du temps de travail.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur la frontière entre professionnels libéraux et patrons de petite et moyenne entreprise.

M. Jean-Pierre Fourcade, président , s'est demandé si la compensation sous forme de jours de repos introduite par amendement à l'Assemblée nationale constituait un élément de souplesse ou un facteur de coût supplémentaire.

En réponse, M. Guy Robert a tout d'abord indiqué qu'il souhaitait aborder les travaux devant le Parlement dans un esprit constructif afin de déboucher sur des solutions moins " artificielles " que celles qui sont aujourd'hui proposées.

Il a estimé que la compensation, sous forme de jours de repos, représentait un élément de souplesse utile.

S'agissant du temps partiel, il a estimé que cette solution était adaptée dans l'hypothèse de certaines formes spécifiques d'exercice libéral, notamment si le professionnel lui-même a choisi de recourir à cette solution.

Il a confirmé que si la loi devait générer des embauches supplémentaires, celles-ci seraient effectuées à un niveau de rémunération égal ou proche de celui fixé par le SMIC.

Interrogé par M. Jean-Pierre Fourcade, président , sur le chèque " premier emploi ", M. Guy Robert a estimé que l'idée était intéressante tout en constatant qu'en réalité, il était difficile de parvenir à une simplification totale en matière de formalités d'embauche compte tenu de la diversité des organismes et administrations impliqués.

Puis, la commission a procédé à l'audition de M. Jean Delmas, président de l'Union professionnelle artisanale (UPA) accompagné de M. Pierre Burban, secrétaire général et de Mme Brigitte Laurent, chargée des relations avec le Parlement sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail ..

M. Jean Delmas a tout d'abord rappelé que, selon les déclarations du Gouvernement, le projet de réduction du temps de travail s'inscrivait dans une démarche de création d'emplois et de diminution du nombre des demandeurs d'emploi et que l'UPA partageait cette volonté.

Il a constaté que la capacité de création d'emplois n'était pas identique dans tous les secteurs économiques et pour toutes les entreprises : de 1980 à 1995, les entreprises de plus de 200 salariés ont perdu 1.150.000 emplois, alors que celles de moins de 20 salariés ont créé 1.050.000 emplois.

Il a évoqué en outre les dernières statistiques de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) confirmant que 55 % des salariés travaillaient dans des entreprises de moins de 50 salariés et 37 % d'entre eux dans des entreprises de moins de 20 salariés.

Constatant que la capacité des petites entreprises à créer des emplois était toutefois freinée par le coût du travail, il a considéré que le projet de loi allait encore alourdir celui-ci.

Il a estimé qu'il aurait été plus urgent d'engager une réforme de l'assiette des cotisations patronales conduisant à un allégement des charges pesant sur la main-d'oeuvre employée par les petites entreprises et de diminuer le taux de TVA applicable aux activités de main-d'oeuvre, comme cela avait été au demeurant envisagé lors du dernier sommet sur l'emploi à Luxembourg.

Il a noté que les incidences de la réduction du temps de travail ne seraient pas identiques dans tous les secteurs. Dans les secteurs en sureffectifs, la réduction du temps de travail serait moins pénalisante, financièrement avantageuse, et sans doute peu créatrice d'emplois ; dans les petites entreprises, la diminution du temps de travail risquait de pénaliser la bonne marche des entreprises qui ne pourraient dégager des gains de productivité suffisants.

Il a estimé que ce projet de loi avait été élaboré en tenant compte de la situation de grandes entreprises et en ignorant la spécificité des petites entreprises artisanales.

Il a noté que les différentes interventions effectuées par l'UPA avant le débat à l'Assemblée nationale avaient favorisé une prise de conscience puisque le dispositif d'accompagnement financier avait été modifié afin de favoriser l'emploi dans les petites entreprises et les entreprises de main-d'oeuvre.

Il a souligné néanmoins que le dispositif voté en première lecture à l'Assemblée nationale ne présentait pas d'avancées suffisantes et qu'il était devenu d'une telle complexité qu'il serait difficilement applicable dans les entreprises artisanales.

Il a regretté que l'article premier, contrairement aux demandes de l'UPA, fixe de manière autoritaire la réduction de la durée légale du travail.

Il a considéré que l'Etat aurait dû laisser les partenaires sociaux négocier avant de modifier le code du travail et a demandé la suppression de l'article premier.

Par ailleurs, il a souligné que le report à 2002, pour les entreprises de 20 salariés et plus, de la réduction de la durée légale du travail n'était qu'un " leurre ".

Il a rappelé que l'exposé des motifs du projet de loi précisait que ce délai supplémentaire visait à permettre aux petites entreprises de mieux s'adapter aux problèmes d'organisation du travail.

Il a considéré que le projet de loi créait, de fait, une discrimination de traitement entre grandes et petites entreprises, et ce même si deux amendements adoptés par l'Assemblée nationale avaient tenté d'atténuer ce problème.

En effet, il a considéré que les entreprises de moins de 20 salariés étaient exclues en fait du dispositif d'accompagnement financier dégressif prévu par l'Etat, ce qui entraînait des distorsions de concurrence.

En revanche, il a approuvé l'article 2 du projet de loi, en soulignant que seule la négociation, notamment au niveau de la branche pour les petites entreprises, permettrait d'adapter l'aménagement du temps de travail aux spécificités de chaque secteur économique. Il a souligné toutefois, que le vote de l'article premier, par l'Assemblée nationale, vidait totalement de son sens cette disposition.

Il a rappelé que l'UPA désapprouvait toutes les aides publiques aux entreprises génératrices de distorsion de concurrence ; il a confirmé que l'UPA contestait le dispositif d'aides prévu à l'article 3 du projet de loi et a souligné que les critères retenus pour l'attribution des aides n'avaient en réalité d'effet qu'à partir de 50 salariés.

Il a constaté que plus l'entreprise était importante, plus l'aide compensait le coût de l'embauche de salariés supplémentaires : à partir d'un effectif de 50 salariés, l'aide de l'Etat par emploi créé serait de 159.000 francs alors que, pour une entreprise d'un salarié, cette aide serait de 18.000 ou 20.000 francs.

Il a noté toutefois qu'un amendement adopté à l'Assemblée nationale précisait que le montant de l'aide pouvait être majoré pour les petites entreprises et qu'un autre amendement avait prévu des majorations spécifiques pour les entreprises de main-d'oeuvre.

Il a regretté toutefois que cette dernière mesure soit réservée aux salariés dont les niveaux de rémunération sont proches du SMIC et que les catégories des entreprises pouvant en bénéficier ne soient pas précisées dans la loi.

Par ailleurs, il a noté que les dispositions concernant le dispositif défensif excluaient de fait les petites entreprises puisqu'elles étaient réservées aux entreprises susceptibles d'engager une procédure de licenciement collectif et de conclure un accord d'entreprise.

Il a approuvé la possibilité d'organiser la réduction du temps de travail par un accord de branche étendu pour les entreprises de moins de 50 salariés.

En revanche, il a déclaré que l'UPA était " hostile " au principe du mandatement de salariés par des organisations syndicales pour la conclusion de ces accords.

Il a rappelé que l'accord du 31 octobre 1995 relatif à l'aménagement du temps de travail n'avait pu être mis en oeuvre dans de nombreuses branches de l'artisanat car certaines organisations syndicales avaient conditionné l'application de l'accord de branche à l'existence d'un accord d'entreprise.

Or, il a souligné qu'il était inconcevable, dans le secteur artisanal, d'exiger une négociation dans des entreprises qui comptaient en moyenne trois salariés et que, pour des raisons de réalisme, seule la négociation de branche était adaptée à l'artisanat et aux petites entreprises.

Par ailleurs, il a noté avec satisfaction qu'un amendement voté à l'Assemblée nationale avait créé un dispositif d'appui et d'accompagnement en faveur des branches professionnelles s'engageant dans une démarche de réduction du temps de travail et qui devrait permettre aux organisations professionnelles de conseiller au mieux les artisans pour s'adapter aux nouvelles contraintes.

S'agissant de la compensation en jours de repos ou dans le cadre d'un compte épargne-temps, il a estimé que cette disposition permettrait de clarifier les conditions dans lesquelles la réduction du temps de travail pourrait s'effectuer. Toutefois, il a regretté le refus du Gouvernement d'inscrire dans le texte lui-même que la réduction du temps de travail pourrait s'effectuer dans le cadre d'une annualisation.

Il a estimé en effet que l'annualisation serait, pour la plupart des secteurs de l'artisanat, le seul moyen pour réduire le temps de travail sans porter atteinte à la viabilité de l'entreprise.

S'agissant du SMIC, il a indiqué que l'existence de deux SMIC à partir du 1er janvier 2000, apparaissait inévitable pour ne pas porter atteinte au fonctionnement des plus petites entreprises.

Il a considéré indispensable que les entreprises de moins de 20 salariés qui maintiendraient un horaire hebdomadaire de travail de 39 heures ne se voient pas imposer une augmentation de 11,4 % du coût du travail.

En conclusion, il a rappelé que l'UPA était prête à engager des négociations sur l'aménagement du temps de travail dès lors que l'Etat s'engagerait sur les cinq points suivants : laisser les branches professionnelles aménager librement le temps de travail des entreprises qu'elles représentent, notamment dans le cadre de l'annualisation ; compenser, notamment par une réduction des charges, l'augmentation du coût du travail qui résulterait d'une réduction du temps de travail ; laisser aux petites entreprises, la possibilité de recourir aux heures supplémentaires pour s'adapter aux surcroîts imprévus d'activité ; lutter énergiquement contre le travail clandestin que la réduction du temps de travail ne pourra qu'amplifier, notamment dans le secteur du bâtiment ; analyser les effets induits de la réduction du temps de travail, notamment sur l'apprentissage et les contrats en alternance.

Il a souligné, en conclusion, que le projet de loi était loin de répondre à ces cinq orientations.

M. Louis Souvet, rapporteur , s'est interrogé sur les apports du débat à l'Assemblée nationale, les risques de blocage du dialogue social, les conséquences des incertitudes pesant sur le second projet de loi prévu en 1999 et les risques de distorsions de concurrence.

M. Jean-Pierre Fourcade, président , s'est interrogé sur le nombre d'entreprises et de salariés dans le secteur des professions artisanales.

En réponse, M. Jean Delmas a précisé que les professionnels artisanaux représentaient 830.000 entreprises et 1,8 million de salariés.

Il a précisé que 50 % de ces entreprises comptaient 3 salariés ou moins et, qu'au niveau européen, 92 % des entreprises comptaient moins de 9 salariés.

Concernant les éventuelles créations d'emplois, il a déclaré qu'il souhaitait de nouvelles embauches, mais qu'il doutait de leur réalité compte tenu des incertitudes qui pesaient sur les entreprises artisanales " dans l'attente de l'inconnu ".

Il a souligné que le dispositif ne pourrait pas fonctionner d'une manière propice à la création d'emplois tant que le Gouvernement n'aurait pas clairement indiqué les conditions dans lesquelles pourrait être opérée l'annualisation du temps de travail.

Il s'est déclaré favorable à des accords de branches en matière d'organisation du temps de travail afin d'éviter les distorsions de concurrence entre entreprises, tout en remarquant que la notion de représentation syndicale restait à " inventer " pour les entreprises de moins de 3 salariés.

Il a estimé nécessaire que se développe une représentation syndicale issue du monde de l'artisanat et proche des préoccupations des salariés de ce secteur.

Il a reconnu que le renvoi à une seconde loi, en 1999, pouvait entraîner des effets d'attente de la part de certaines entreprises.

En réponse au président Jean-Pierre Fourcade , il a précisé que l'on pouvait distinguer 40 branches d'importances inégales au sein du secteur des professions artisanales.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est félicitée de la tonalité sans a priori et argumentée de la position de l'UPA. Elle s'est interrogée sur les conditions de validation des accords d'entreprises par les branches et sur les gains de productivité éventuels dans le secteur des professions artisanales.

Mme Joëlle Dusseau a constaté que l'analyse de l'UPA était complète, nuancée et permettait de saisir certaines difficultés de mise en oeuvre de la réduction du temps de travail. Elle s'est interrogée sur l'annualisation, le recours aux heures supplémentaires ainsi que sur les possibilités de regroupement des petites entreprises.

M. Serge Franchis a évoqué les origines structurelles de la non-représentativité des syndicats dans les petites entreprises.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité entre accords d'entreprise et accords de branche dans le domaine de la réduction du temps de travail.

M. Jacques Machet a souligné les contraintes d'ordre administratif qui pesaient sur les artisans.

M. Jean-Pierre Fourcade, président , s'est interrogé sur l'impact du recours aux jours de repos prévus par l'article 4 du projet de loi.

En réponse, M. Jean Delmas a souligné les difficultés actuelles d'une négociation au niveau des branches dans la mesure où les organisations syndicales prenaient insuffisamment en compte les caractéristiques du secteur artisanal.

Il a rappelé que l'UPA souhaitait conserver sa spécificité dans le cadre du dialogue social, auquel elle ne participe que depuis un an, aux côtés du Conseil national du patronat français (CNPF) et de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME).

Il a constaté qu'en raison des tensions actuelles, la situation n'était pas propice à une négociation sur le temps de travail et qu'en pratique la marge de manoeuvre ouverte par le projet de loi aux partenaires sociaux était des plus réduites.

Concernant le regroupement de petites entreprises, il a observé que, s'il existait des exemples dans le domaine agricole, cette solution ne semblait pas véritablement créatrice d'emplois supplémentaires.

Concernant les solutions envisageables en matière de négociation sur le temps de travail, il a évoqué l'ouverture de négociation sur l'annualisation dans le cadre de limites qui seraient éventuellement fixées au niveau législatif.

Il a souligné enfin l'importance des accords de branches dans le secteur artisanal afin d'éviter des distorsions de concurrence trop accentuées entre les entreprises au sein d'une même branche.

Puis, la commission a procédé aux auditions de M. Jean-René Masson, secrétaire national de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), M. Gilbert Fournier, secrétaire confédéral , et Mme Christine Reffet, secrétaire confédéral sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Jean-René Masson a tout d'abord estimé que l'Assemblée nationale avait, en première lecture, maintenu l'équilibre général du projet de loi. Il a déclaré qu'au-delà des crispations sur l'article premier relatif à la durée légale, la réussite du dispositif dépendrait de l'ampleur de la dynamique de négociation susceptible d'être enclenchée après le vote final de la loi.

M. Jean-René Masson a affirmé que la CFDT considérait la réduction du temps de travail comme une réponse possible au chômage et à l'exclusion. Il a observé que cette action devait être complétée par un encouragement au développement d'activités nouvelles, d'emplois de proximité ou de services, le développement des mesures actives de l'UNEDIC et par l'élargissement du champ d'application de l'allocation de reclassement pour l'emploi (ARPE).

M. Jean-René Masson a déclaré que l'on ne pouvait se contenter d'espérer que la croissance, seule, fasse reculer le chômage, sans explorer toutes les voies possibles.

M. Jean-René Masson a considéré que la réduction du temps de travail devait rechercher trois objectifs : l'emploi plutôt qu'une hausse des salaires, la compétitivité des entreprises, le cas échéant en avançant vers la flexibilité, et la croissance en soutenant la consommation.

M. Jean-René Masson a rappelé que ces trois objectifs étaient au coeur de l'accord du 31 octobre 1995, son préambule précisant que l'organisation du travail devait permettre une meilleure prise en compte des fluctuations et que la réduction du temps de travail devait permettre de préserver ou d'augmenter le nombre d'emplois. Il a souligné que les 1.500 accords signés dans le cadre de la loi " de Robien " avaient permis d'innover en matière d'organisation du travail, tout en privilégiant l'emploi.

M. Jean-René Masson a ensuite déclaré que la CFDT approuvait le projet de loi du Gouvernement dans ses grandes lignes, en insistant sur l'importance des négociations. Il a fait part de la conviction de la CFDT qu'il était possible de conduire de manière maîtrisée, à travers une bonne articulation de la loi et des négociations, de grandes réformes favorables à l'emploi.

En réponse à plusieurs questions de M. Louis Souvet, rapporteur , M. Jean-René Masson a indiqué que la France souffrait d'une mauvaise répartition du travail entre une majorité de salariés qui bénéficiait d'un emploi relativement protégé et une minorité qui en payait le prix sous la forme du chômage.

Il a estimé que les jeunes et les travailleurs âgés étaient particulièrement victimes de cette répartition. Il a déclaré que la CFDT n'attendait pas tout de ce texte, considérant que seule la négociation pouvait modifier la durée réelle du travail.

Il a estimé que le patronat avait reconnu, en 1995, que la réduction du temps de travail était une des pistes permettant de créer ou de préserver des emplois. Il a considéré que les entreprises se répartiraient en trois catégories quant à l'application du texte : celles qui pourront l'appliquer, celles qui bénéficieront d'un effet d'aubaine et celles qui rencontreront de réelles difficultés.

M. Jean-René Masson a estimé que rien ne sera possible sans la participation active du patronat, en rappelant que la CFDT avait souhaité éviter toute radicalisation. Il a observé que de nombreuses entreprises avaient déjà entamé des discussions.

M. Jean-René Masson a déclaré que l'annualisation n'était pas un sujet tabou pour la CFDT ; il a estimé, par ailleurs, qu'une entreprise qui pouvait adapter son organisation à sa production avait ainsi les moyens de réduire la précarité.

M. Jean-René Masson a rappelé que la CFDT n'était pas favorable à la multiplication des SMIC. Il a estimé que trop de salariés recevaient ce niveau de rémunération et qu'il convenait de favoriser les déroulements de carrière à travers, notamment, le développement de la polyvalence des salariés.

M. Jean-René Masson a regretté que les syndicats soient peu implantés dans les PME, en estimant que les négociations pour l'application de ce texte de loi pourraient être l'occasion d'amorcer un dialogue nouveau dans ce type d'entreprise.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Jean-René Masson a déclaré qu'il ne percevait pas de réticences, de la part du patronat, à négocier sur la réduction du temps de travail.

En réponse à M. Serge Franchis, M. Jean-René Masson a fait part de sa confiance dans la possibilité de modifier le fonctionnement de la société ; il a cité à cet égard le succès que représentait la réforme de l'assurance maladie.

En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M. Jean-René Masson a déclaré que la CFDT était favorable à l'activation des dépenses passives de l'UNEDIC.

Il a considéré, par ailleurs, que le mandatement était un bon système pourvu que l'on prévoie une validation des accords par les branches. Il a estimé que le critère à privilégier devait être l'acceptation de l'accord par les salariés.

A propos des précisions à apporter à l'annualisation, M. Jean-René Masson a réaffirmé que la CFDT ne craignait pas un débat sur la flexibilité.

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Jean-François Perraud, secrétaire confédéral de la Confédération générale du travail (CGT), Mme Monique Beaussier , animatrice du secteur santé-famille , et Mme Marie-France Boutroue , collaboratrice du secteur garanties collectives sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Jean-François Perraud a tout d'abord estimé que le texte tel qu'il avait été voté en première lecture à l'Assemblée nationale n'avait été modifié qu'à la marge. Il a considéré que des progrès avaient été réalisés sur les questions de l'obligation du remboursement de l'aide en cas de non-respect de l'accord, sur le contrat à temps partiel et sur les possibilités de transformation d'heures supplémentaires en congé.

M. Jean-François Perraud a considéré que le mandatement ne devait être utilisé qu'en dernier recours. Il a rappelé que son organisation avait pour objectif d'améliorer cette loi et de favoriser le développement d'une dynamique propre à créer des emplois.

M. Jean-François Perraud a par ailleurs insisté sur la nécessité de privilégier le niveau de la branche sur celui de l'entreprise pour la négociation des accords. Il a également mis en avant les risques liés à une multiplication des salaires minimum interprofessionnels de croissance (SMIC), notamment pour les nouveaux embauchés qui pourraient se voir appliquer la référence la moins favorable.

M. Jean-François Perraud a regretté que le texte n'ait pas été plus contraignant en matière d'heures complémentaires et il a souhaité que les possibilités de modulation des horaires de travail soient limitées.

M. Jean-François Perraud a considéré que le dispositif défensif visant à préserver les emplois devrait être encadré et contrôlé pour éviter les abus.

En réponse à plusieurs questions de M. Louis Souvet, rapporteur, M. Jean-François Perraud a déclaré que son organisation n'était pas, par principe, opposée à une aide publique, mais il a observé que sa capacité à créer des emplois n'avait pas été démontrée. Il a fait part de son désaccord à ce que cette aide mette à contribution les caisses de la sécurité sociale.

M. Jean-François Perraud a considéré que la réduction du temps de travail constituait un véritable projet de société qui devait permettre d'apprendre à travailler autrement.

Mme Marie-France Boutroue a précisé que la CGT n'envisageait pas que la réduction du temps de travail puisse s'accompagner d'une diminution du salaire. Elle a souhaité l'inscription, dans la loi, de ce principe.

Après avoir entendu M. Jean-François Perraud , M. Guy Fischer a considéré que le projet de loi n'était pas assez précis, qu'il autorisait une forme de déréglementation et qu'il pouvait entraîner un tassement de la masse salariale.

En réponse à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, président, M. Jean-François Perraud a considéré que les avantages financiers prévus par les dispositifs " de Robien " et Aubry étaient comparables.

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Emmanuel Ray , professeur des universités, sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Jean-Emmanuel Ray a indiqué que le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail soulevait des problèmes juridiques à la fois sur le plan individuel et sur le plan collectif.

S'agissant du contrat de travail individuel, il a souligné que la première question était de savoir si la réduction du temps de travail décidée unilatéralement par l'employeur était assimilable à une modification du contrat de travail.

Il a précisé qu'un arrêt de la chambre sociale de la Cour de Cassation du 19 novembre 1997 disposait que la réduction de l'horaire de travail sans compensation salariale constituait une modification du contrat de travail que le salarié n'était pas tenu d'accepter.

Il a évoqué, par ailleurs, un arrêt de la Cour de Cassation du 28 janvier 1998 relatif à l'application de la loi " de Robien " disposant que la modification du mode de rémunération d'un salarié pouvait être considérée comme une modification du contrat de travail et pouvait conduire à la rupture de celui-ci.

M. Jean-Emmanuel Ray a donc estimé qu'il serait possible, à des salariés refusant une réduction du temps de travail sans compensation salariale, de faire pression sur leur employeur, pour obtenir la remise en question d'une mesure unilatérale de réduction du temps de travail.

Par ailleurs, il a évoqué l'hypothèse d'une entreprise qui, après avoir proposé une réduction du temps de travail, assortie d'une diminution de salaire, choisirait de ne pas licencier les salariés qui refuseraient la réduction de leur rémunération. Il a indiqué que, dans ce cas, la coexistence de deux catégories de salariés au sein de la même entreprise pourrait soulever un problème d'équité alors qu'un arrêt de la Cour de Cassation d'octobre 1996 édicte que deux salariés en situation identique ont droit à la même rémunération.

De plus, M. Jean-Emmanuel Ray a souligné que si dix salariés ou plus d'une même entreprise refusaient une réduction du temps de travail sans compensation salariale et demandaient leur licenciement, l'entreprise serait alors tenue de procéder à des licenciements économiques dans le cadre d'un plan social, susceptible d'être mal compris par les banques ou les partenaires commerciaux de l'entreprise.

Il a précisé qu'il ne s'agissait pas d'une hypothèse d'école, s'agissant de personnels d'encadrement pour lesquels le dispositif d'aide financière prévu par le projet de loi était relativement désavantageux pour l'entreprise, compte tenu du niveau de leur rémunération.

Rappelant que les licenciements économiques devaient être fondés sur une " cause réelle et sérieuse ", il s'est demandé si une réorganisation du temps de travail effectuée sur la base du projet de loi serait considérée par les juges comme une mesure de " maintien de la compétitivité de l'entreprise " susceptible de justifier en droit une procédure de licenciement économique.

Il a souligné que si les juges devaient estimer que la réduction du temps de travail n'était pas un motif sérieux de licenciement économique, le coût du licenciement serait alors majoré de six mois de salaire par personne pour l'entreprise.

Enfin, en dernier lieu, il s'est demandé si les conventions collectives conclues dans le cadre du projet de loi auraient un caractère impératif et automatique vis-à-vis des contrats de travail.

Il a estimé que la jurisprudence n'était pas claire aujourd'hui sur ce point, sauf à considérer que l'intérêt général poursuivi en matière de baisse du chômage par un accord collectif relatif à la réduction du temps de travail était plus favorable pour le salarié que la sauvegarde des intérêts particuliers relevant du contrat de travail.

Evoquant, dans un second volet, les problèmes collectifs posés par le projet de loi, M. Jean-Emmanuel Ray s'est tout d'abord demandé si la possibilité, prévue par le projet de loi, de conclure un accord collectif spécifique, pouvait dispenser de la consultation du comité d'entreprise sur un projet de réorganisation du temps de travail et des modes de rémunération.

Il a rappelé à cet égard que l'absence de consultation du comité d'entreprise pourrait être considérée par le juge comme un délit d'entrave au sens de l'article L. 483-1 du code du travail.

En second lieu, M. Jean-Emmanuel Ray a évoqué la question de l'annualisation du temps de travail.

Il a rappelé tout d'abord que les entreprises disposaient, dans le cadre de la loi du 20 décembre 1993, des instruments juridiques et financiers nécessaires pour procéder à cette annualisation.

Toutefois, il a indiqué qu'il existait un débat sur le point de savoir si les accords d'annualisation devaient être considérés comme des accords dérogatoires au sens de l'article L. 212-9 du code du travail, susceptibles d'être repoussés par les organisations syndicales n'ayant pas signé ces accords et ayant recueilli plus de la moitié des voix au cours des dernières élections.

Il a considéré que si la procédure d'opposition était bien applicable, la mise en oeuvre d'une annualisation serait délicate à négocier dans la plupart des grandes entreprises.

En troisième lieu, il s'est interrogé sur la disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'article 4 bis du projet de loi disposant que " la durée du travail effectif est le temps pendant lequel le salarié est à la disposition de l'employeur ".

Il a souligné que, prise à la lettre, cette disposition, issue du droit européen, conduirait à intégrer dans le temps de travail l'ensemble des trajets à caractère professionnel d'un cadre commercial international, voire les périodes de repos prises à l'hôpital par une infirmière. Il a également évoqué le cas des salariés qui peuvent être appelés directement au téléphone à leur domicile par leur entreprise.

M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur la complexité du texte, son impact sur l'emploi, l'appréciation des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, l'amélioration éventuelle de la loi " de Robien ", les avancées possibles en matière de flexibilité et d'annualisation et les alternatives à la faiblesse du dialogue social dans les petites et moyennes entreprises.

En réponse, M. Jean-Emmanuel Ray , s'agissant de la complexité reprochée au projet de loi, a souligné que la question du temps de travail avait inévitablement des répercussions importantes s'agissant du niveau des salaires, des horaires de travail et des rythmes de vie, qui sont intimement liés à la vie privée des salariés. Rappelant que la loi du 20 décembre 1993 était déjà un texte relativement compliqué, il a considéré qu'il serait difficile d'adopter une loi simple dans le domaine du temps de travail.

A propos des conséquences pratiques du texte, il a estimé que de nombreux cadres seraient vraisemblablement conduits à reporter leurs jours de repos sur le compte épargne-temps et qu'ils ne demanderaient à bénéficier de celui-ci qu'à l'occasion d'un éventuel licenciement.

De ce point de vue, il a souligné que, pour les cadres, le non-respect en pratique de l'obligation hebdomadaire de travail prévue par le projet de loi se traduirait par une compensation sous forme monétaire.

S'agissant de l'annualisation du temps de travail, il a estimé que les deux dispositifs de modulation qui existent aujourd'hui dans le code du travail étaient parfaitement compatibles avec la mise en oeuvre des 35 heures hebdomadaires.

Concernant les petites et moyennes entreprises (PME), il a constaté que le rapport des forces dans une économie à haut niveau de chômage était défavorable aux salariés et il a estimé que l'ouverture de négociations dans ce contexte ne pourrait qu'aboutir à une flexibilité accrue.

Au sujet du mandatement, il s'est demandé si un salarié, mandaté pour signer un accord collectif dans le cadre du projet de loi, était réellement " habilité " à remettre en cause un accord d'entreprise préalablement signé en matière de rémunérations et portant, par exemple, sur les conditions d'attribution d'une prime de fin d'année.

Il a estimé que si la réduction du temps de travail devait être assimilée à une modification du contrat de travail, cela favoriserait en fait les meilleurs éléments de l'entreprise, qui seraient en mesure de la quitter dans les meilleures conditions, avant de trouver un nouvel emploi.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur la primauté à accorder aux négociations au niveau de la branche en matière d'organisation du temps de travail.

M. Jean-Emmanuel Ray a souligné que la branche était un niveau intéressant pour la négociation, dans la mesure où elle correspondait à un élément cohérent de régulation au sens économique, tout en regrettant les insuffisances du dialogue social dans la plupart des branches actuelles.

Il a observé, de plus, que la négociation de branche permettrait de résoudre les problèmes posés par le mandatement.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur la modulation du dispositif en fonction du nombre de salariés de l'entreprise au regard du principe de l'égalité devant la loi.

M. Jean-Emmanuel Ray a précisé que dans ce domaine la jurisprudence montrait que l'attitude du Conseil constitutionnel était relativement tolérante, dès lors que les dispositions proposées avaient un caractère expérimental.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est interrogée sur les inconvénients du mandatement.

M. Jean-Emmanuel Ray a estimé que la question qui était posée était celle de la légitimité d'une personne mandatée, pour une durée temporaire et par une organisation syndicale qui n'est pas nécessairement représentée dans l'entreprise, à conclure des accords collectifs en matière de réduction du temps de travail, lesquels peuvent, au demeurant, être en contradiction avec des accords ou conventions signés auparavant.

A cet égard, il a rappelé que les règles d'agrément des accords collectifs, par les organisations syndicales, avaient été adoptées au début des années 50, dans un contexte politique et syndical très différent de celui d'aujourd'hui.

Il s'est interrogé sur l'utilité d'une réforme qui permettrait l'entrée en vigueur d'accords collectifs en matière d'annualisation ou de réduction du temps de travail, sous réserve d'une signature de l'accord par les syndicats représentant au moins 50 % des salariés de la branche ou de l'entreprise.

Il a estimé en revanche que la mise en oeuvre de tels accords par référendum serait certainement difficile à obtenir.

Revenant sur les inconvénients juridiques du projet de loi, il a rappelé que depuis 1982 un certain nombre de contrats de travail mentionnait expressément une durée hebdomadaire de travail de 39 heures, ce qui constituait éventuellement un motif supplémentaire de rupture du contrat en cas d'application de la réduction du temps de travail.

Il a précisé que l'élargissement du dispositif d'aide de la loi " de Robien " à l'ensemble des entreprises, dans des conditions analogues à celles prévues par le projet de loi, représenterait une dépense de 180 milliards de francs.

Il a souligné que la loi " de Robien " présentait de tels avantages sur le plan financier que les problèmes juridiques liés à une éventuelle réduction de salaire avaient en réalité été atténués, sinon " gommés ".

Il a constaté que la situation était différente dans le cadre de l'actuel projet de loi qui aurait globalement pour conséquence de reporter le coût de la réduction du temps de travail pour un tiers sur l'Etat, un tiers sur les gains de productivité et un tiers sur les salariés.

D'un point de vue strictement économique, il a exprimé des doutes sur la capacité de ceux qui sont à l'intérieur de l'entreprise (" insiders ") à accepter des sacrifices au profit des chômeurs qui sont à l'extérieur de celle-ci (" outsiders ").

M. Claude Huriet s'est demandé si les juristes avaient été auditionnés dans le cadre de la préparation de la loi et il s'est interrogé sur les conditions de mise en oeuvre de la loi " de Robien ".

M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur la mise en oeuvre du double SMIC prévu par le projet de loi et sur l'application des aides à la réduction du temps de travail aux entreprises en situation de difficulté économique.

En réponse, M. Jean-Emmanuel Ray a estimé que le recours à un SMIC " à deux vitesses " n'était peut-être pas la meilleure des solutions, tout en reconnaissant toutefois qu'un problème d'équité serait toujours posé vis-à-vis des personnes qui entreront nouvellement sur le marché du travail.

Par ailleurs, il a indiqué que le projet de loi devrait pouvoir être utilisé dans un but " défensif " au même titre que la loi " de Robien ", même s'il subsistait, effectivement, quelques difficultés d'interprétation sur ce point.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur les conséquences d'un durcissement des conditions du recours au temps partiel par les entreprises.

M. Jean-Emmanuel Ray a estimé que, dans le contexte économique actuel, le temps partiel était plus souvent subi que choisi par le salarié et qu'il entraînait ainsi une nouvelle forme de précarité sociale. Il a estimé à cet égard que les dispositions protectrices du projet de loi en matière des périodes minimales d'interruption d'activité répondaient à un besoin social en matière de protection des salariés.

Il a rappelé que de nombreux pays d'Europe du nord recouraient largement au temps partiel, dans un contexte où la famille était considérée comme une valeur essentielle, et où le partage du travail et des revenus était une notion largement admise dans toutes les couches de la société, tout en soulignant que la situation était différente en France, où le travail avait acquis une place centrale dans la définition du rôle social des individus.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le développement du temps partiel pour les femmes et M. Dominique Leclerc sur la répercussion qu'aurait, sur le chômage, l'instauration d'un salaire maternel.

En réponse, M. Jean-Emmanuel Ray a évoqué le coût budgétaire important d'un salaire maternel et il a souligné la nécessité de tenir compte des évolutions sociologiques sur la place des femmes dans notre société.

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Jean Pélissier, professeur des universités sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Jean Pélissier a rappelé que, depuis environ dix ans, les différentes réformes concernant le temps de travail avaient eu pour objet de faciliter son aménagement. Si ces réformes ont présenté d'indiscutables intérêts, elles n'ont pas favorisé l'emploi. En effet, contribuant à réduire les coûts salariaux et à améliorer l'organisation de l'entreprise, elles ont même pu constituer des incitations au licenciement.

Il a estimé que le texte proposé par le Gouvernement suscitait trois interrogations majeures, qui concernent la diminution de la durée légale du travail, la réduction négociée de ce temps de travail et le travail à temps partiel.

Evoquant le premier point, il a estimé que le projet de loi n'imposait pas une nouvelle durée du travail mais avait pour seul effet de déclencher des majorations de salaire à partir d'un certain horaire hebdomadaire.

Il a indiqué que les questions importantes à résoudre étaient la durée maximale de la journée ou de la semaine de travail et le régime des heures supplémentaires.

M. Jean Pélissier a ensuite abordé ce qui constitue l'objet central du projet de loi, la réduction négociée de la durée du travail. Il a estimé que le texte présenté par le Gouvernement ne répondait pas à toutes les questions juridiques qui se posaient. A cet égard, il a examiné les questions du niveau de la négociation, de la qualité des interlocuteurs et du contenu des accords.

Pour le niveau de la négociation, il a observé que le choix du projet de loi était de favoriser la négociation d'entreprise ; il a cependant indiqué qu'il conviendrait de préciser la marge de manoeuvre des négociateurs dans la conclusion des accords d'entreprise complémentaires aux accords de branche.

Pour les interlocuteurs, il a constaté que le projet de loi offrait aux syndicats la possibilité de désigner des mandataires dans les entreprises où il n'existe pas de représentation syndicale.

Il s'est interrogé sur la possibilité pour les syndicats majoritaires d'exercer un droit d'opposition à l'encontre des accords d'entreprise ainsi conclus.

Il a estimé que si ces accords ne comportaient pas de modulation du temps de travail sur l'année, le syndicat majoritaire n'exercerait pas de droit d'opposition.

En revanche, la situation des accords comportant une telle modulation est plus délicate. En effet, l'article L. 212-2-1 du code du travail prévoit que les accords de réduction du temps de travail s'accompagnent d'un aménagement du temps de travail sur l'année ; or, la Cour de cassation n'a pas encore eu l'occasion de préciser s'ils constituaient des accords dérogatoires. Il a rappelé que certains juristes avaient avancé le fait que, dans la mesure où l'article L. 212-2-1 était inséré dans une partie du code du travail intitulée " Dispositions générales ", il ne pouvait pas concerner des accords dérogatoires.

M. Jean Pélissier a évoqué la question du contenu et de la portée des accords d'entreprise. Il s'est interrogé sur l'opposabilité de ces accords à l'ensemble des salariés. Soulignant le caractère elliptique du projet de loi en cette matière, il a estimé qu'un amendement serait nécessaire si le législateur voulait que les conventions collectives s'imposent à l'ensemble des salariés, quelle que soit la rédaction de leur contrat de travail. Il a suggéré que l'accord ne puisse être opposable à l'ensemble des salariés que s'il avait fait l'objet d'un référendum préalable.

M. Jean Pélissier a enfin évoqué la question du temps partiel. Il a estimé que la définition actuelle du temps partiel devrait être modifiée pour être conforme au droit européen en vigueur, selon lequel est qualifié de temps partiel tout temps inférieur à celui qui est pratiqué dans l'entreprise. Il a suggéré qu'un " droit de retour ", selon des modalités à définir, soit institué au profit des salariés qui optaient pour le temps partiel et a souligné l'absence de protection dont étaient victimes les salariés à temps partiel ayant des horaires très réduits.

M. Louis Souvet, rapporteur, a estimé au préalable que la diminution des coûts salariaux était favorable à l'emploi. Il a demandé à M. Jean Pélissier si le texte adopté par l'Assemblée nationale était applicable en l'état et si une modification de la loi " de Robien " n'aurait pas été préférable à un tel projet de loi.

En réponse, M. Jean Pélissier a réaffirmé sa conviction selon laquelle la diminution des coûts salariaux n'avait pas nécessairement d'effet positif sur l'emploi. Il a estimé que le texte de l'Assemblée nationale était applicable en l'état.

En réponse à une question du rapporteur, M. Jean Pélissier a estimé que le dispositif d'incitation financière serait plus aisé à appliquer dans les moyennes et grosses entreprises. Il a insisté notamment sur l'obstacle constitué par le manque d'interlocuteurs dans les PME.

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur, sur la nouvelle définition du travail effectif introduite par un amendement à l'Assemblée nationale, M. Jean Pélissier a confirmé qu'elle s'inspirait du droit communautaire et de la jurisprudence de la Cour de cassation.

En réponse à une question de Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M. Jean Pélissier a déclaré que le Gouvernement semblait s'en remettre à la seconde loi pour encadrer la modulation. Il a par ailleurs estimé que l'on pouvait difficilement diminuer le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).

MM. Marcel Lesbros et Jean Chérioux ont alors fait remarquer que l'application aux hôpitaux privés et au secteur non marchand de la loi se traduirait par une hausse des coûts salariaux qui se répercuterait sur les comptes publics et sociaux.

II. AUDITION DE M. DOMINIQUE STRAUSS-KAHN, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

Réunie le jeudi 12 février 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de M. Dominique Strauss-Kahn , ministre de l'économie, des finances et de l'industrie , sur le projet de loi n° 286 (1997-1998) , adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

Dans son propos liminaire, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a observé que, depuis le début de la révolution industrielle, le mouvement de la réduction du temps de travail avait accompagné celui du progrès technique. Il a estimé que la tendance à la baisse du temps de travail était incontestable si l'on se plaçait dans une perspective de longue période, ceci quel que soit le pays considéré. Il a estimé que cette tendance avait, en France, revêtu une forme particulière, la diminution du temps de travail s'étant traduite par une surcharge de travail pour certains salariés, accompagnée d'une forte augmentation du nombre des chômeurs.

M. Dominique Strauss-Kahn a constaté que l'objectif de la réduction du temps de travail était partagé par l'ensemble du monde politique comme en témoignait le vote de la loi " de Robien ". Il a considéré qu'il n'y avait que des divergences sur les moyens à employer.

Regrettant que les évolutions ne soient pas plus continues et progressives, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a observé que la société française était coutumière des " soubresauts ". Il a souligné que la réduction du temps de travail ne constituait qu'un moyen, parmi d'autres, pour lutter contre le chômage et que la croissance restait la voie la plus sûre pour créer des emplois.

Il a déclaré que le Gouvernement avait choisi de réduire le temps de travail à travers la baisse de sa durée légale. Il a observé qu'il ne s'agissait pas d'une diminution obligatoire, car il n'aurait pas été nécessaire, dans cette hypothèse, de prévoir des incitations financières. Il a rappelé que la seule conséquence de la baisse de la durée légale consistait à abaisser le seuil de déclenchement des heures supplémentaires. Il a observé que les entreprises pourraient, si elles le souhaitaient, continuer à pratiquer les 39 heures.

Le ministre a, par ailleurs, considéré que la réduction du temps de travail devrait pouvoir créer des centaines de milliers d'emplois et renforcer l'incitation à la négociation collective.

En réponse à plusieurs questions et observations de M. Jean-Pierre Fourcade, président , sur les dangers du projet de loi, M. Dominique Strauss-Kahn , ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a estimé que le risque de délocalisations était limité. Il a observé que les investissements étrangers en France restaient importants et que l'attractivité de notre pays était forte en raison, notamment, de la qualité de sa main-d'oeuvre et de ses infrastructures.

S'agissant des coûts salariaux, il a considéré que l'abaissement de la durée légale se traduirait par une majoration de 25 % des quatre heures de travail entre 35 et 39 heures, soit une hausse du coût du travail de 2,25 %. Rappelant les déclarations du Premier ministre et l'exposé du projet de loi selon lequel cette majoration serait au maximum de 25 %, comme actuellement, il a observé que si elle était ramenée à 12,5 %, le coût serait encore plus supportable et ne pénaliserait pas l'économie française.

M. Dominique Strauss-Kahn a toutefois admis qu'une difficulté existait vis-à-vis du SMIC, dans la mesure où il ne saurait être question d'abaisser la rémunération des salariés payés à ce niveau, qui verraient leur temps de travail ramené à 35 heures. Il a déclaré que l'économie française ne pouvait supporter, en revanche, une hausse de 11,4 % du SMIC au 1er janvier 2000, venant après la majoration de 4 % décidée par le Gouvernement au 1er juillet 1997.

M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a considéré que ce problème du SMIC pourrait être résolu par la proposition de sa collègue, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, tendant à faire coexister un SMIC horaire et une rémunération mensuelle minimale pour les salariés qui passeraient aux 35 heures. Cette proposition, comme l'aide structurelle annoncée, et comme les gains de productivité qui seraient réalisés, permettraient de compenser le surcoût, pour les entreprises, de la réduction du temps de travail.

M. Dominique Strauss-Kahn a conclu en réaffirmant que le projet de loi ne constituait pas un risque en termes de coût du travail.

S'agissant de l'impact du dispositif sur les comptes publics, M. Dominique Strauss-Kahn a rappelé que, selon les simulations réalisées par la direction de la prévision, selon trois scénarios, l'effet sur les finances publiques devrait dans tous les cas être faible. Il a déclaré que les rentrées fiscales et sociales liées aux créations d'emplois compenseraient le coût des aides sous forme d'exonérations.

Toutefois, M. Dominique Strauss-Kahn a reconnu qu'il pourrait y avoir un décalage dans le temps pour la réalisation de cet équilibre. A cet égard, il a rappelé que le Gouvernement avait inscrit 3 milliards de francs en loi de finances pour 1998.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président, M. Dominique Strauss-Kahn , ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a indiqué que les nouvelles majorations introduites, lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, ne modifiaient pas le coût du dispositif, sinon de " l'épaisseur d'un trait " compte tenu du fonctionnement des modèles de la direction de la prévision. Il a également précisé que si l'effet du dispositif devrait être plus massif dans les grandes entreprises, celui-ci ne concernerait pas moins les petites et moyennes entreprises (PME), qui devraient pouvoir bénéficier des aides pour financer des emplois à temps partiel.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a toutefois fait observer que le projet de loi ne favorisait pas le recours au temps partiel.

En réponse à une question de M. Jean Chérioux , M. Dominique Strauss-Kahn a estimé que les difficultés entraînées par la réduction du temps de travail pour le milieu associatif et le coût induit, notamment pour les finances des collectivités locales, pourraient être absorbés par les effets favorables sur l'économie, et donc sur les finances publiques, de la baisse du chômage entraînée par la croissance, la création des emplois-jeunes et la réduction du temps de travail.

En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard , il a estimé que l'examen du projet de loi, au Sénat, pourrait fournir l'occasion de mieux préciser certaines dispositions, notamment celles relatives à l'annualisation. Il a également déclaré que l'équilibre financier du dispositif incitatif s'appréciait globalement pour l'ensemble des comptes publics et supposait une organisation des flux financiers, notamment entre l'Etat et la sécurité sociale.

S'agissant de difficultés administratives rencontrées par les PME, il a déclaré que le prochain projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) comprendrait des mesures de simplification. Il a fait part de son projet visant, à terme, à n'inscrire, sur le bulletin de paye, que trois lignes : salaire brut, charges et salaire net. Le calcul se ferait au moyen d'un coefficient moyen de charges sociales avec ajustement en fin d'année.

En réponse à M. Henri de Raincourt , M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a déclaré que la question de la réduction du temps de travail dans les différentes fonctions publiques relevait d'une approche différente de celle du projet de loi, qui, lui, mettait l'accent sur les créations d'emplois. Il a estimé que la question de la fonction publique hospitalière était la plus aiguë, compte tenu de ses conditions de travail, et il a rappelé qu'un état des lieux sur le temps de travail dans la fonction publique était, en tout état de cause, un préalable.

En réponse à M. Guy Fischer , le ministre a déclaré que la branche pourrait tout à fait être le niveau de signature pour la négociation des accords de réduction du temps de travail.

En réponse à M. Serge Franchis , M. Dominique Strauss-Kahn a considéré que le dispositif financier d'accompagnement n'empêcherait pas les PME de créer des emplois.

En réponse à Mme Nicole Borvo , le ministre a souhaité s'associer à son souci de préserver le dynamisme de la consommation, mais il a également estimé que l'objectif de l'augmentation de la masse salariale totale à travers les embauches devait être privilégié.

Il a acquiescé à l'idée d'une commission de suivi des aides à l'emploi, en estimant que nombre de dispositifs d'aide à l'emploi n'avaient pas démontré leur efficacité.

En réponse à une question de M. Bernard Seillier , M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a déclaré que le décret fixant la liste des entreprises qui ne pourront bénéficier de l'aide financière à la réduction du temps de travail, prévu par le projet de loi, n'était pas encore prêt compte tenu de certaines difficultés liées, notamment, aux établissements culturels. Il a estimé que la situation de ces entreprises serait examinée dans le cadre de leurs relations financières particulières avec l'Etat.

III. AUDITION DE M. JEAN ARTHUIS, RAPPORTEUR DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE SUR LES CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION DE RÉDUIRE À 35 HEURES LA DURÉE HEBDOMADAIRE DU TRAVAIL

Réunie le mardi 24 février 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, puis de M. Jacques Bimbenet, vice-président, la commission a procédé l' audition de M. Jean Arthuis , en sa qualité de rapporteur de la commission d'enquête sur les conséquences de la décision de réduire à 35 heures la durée hebdomadaire du travail.

M. Jean Arthuis a tout d'abord rappelé que la commission d'enquête avait décidé de travailler très rapidement afin de coordonner ses travaux avec ceux de la commission des affaires sociales. Il a précisé que la commission d'enquête s'était interdit d'examiner le contenu du projet de loi lui-même pour s'intéresser aux conditions dans lesquelles le Gouvernement avait préparé son texte, et qu'elle s'était aussi demandé si la démarche gouvernementale répondait à l'objectif de réduire le chômage.

Après avoir rappelé les conditions de travail de la commission d'enquête, M. Jean Arthuis a souligné que celle-ci s'était heurtée à l'incompréhension du Gouvernement qui avait refusé de lui communiquer des documents demandés à la direction de la prévision et aux services du budget, notamment pour connaître le coût d'une éventuelle extension du dispositif à la fonction publique.

Il a déploré que le ministre de l'économie et des finances ait évoqué à l'Assemblée nationale une " intrusion " des sénateurs, alors qu'il s'agissait d'un simple usage des prérogatives du Parlement.

M. Jean Arthuis a alors indiqué que la commission d'enquête, au terme de ses travaux, avait acquis la conviction que la démarche gouvernementale reposait sur un pari, une construction théorique, qui n'était pas un choix rationnel, mais un choix idéologique fondé sur une logique étatiste.

Le rapporteur a justifié l'emploi de l'expression " construction théorique " en indiquant que rien ne permettait d'affirmer que l'abaissement de la durée du travail allait créer des emplois.

Il a souligné en effet qu'il n'y avait pas, au vu des comparaisons internationales, de corrélation entre temps de travail et chômage et qu'une diminution autoritaire du temps de travail n'avait pas les mêmes effets qu'une réduction négociée. Il a aussi souligné la fébrilité des pouvoirs publics qui ne laissaient pas aux partenaires sociaux le temps de négocier. Il a rappelé qu'après avoir annoncé, en 1993, que la réduction du temps de travail créerait deux millions d'emplois, les économistes avaient progressivement revu leurs prévisions à la baisse, ajoutant que les conclusions des études dépendaient des hypothèses entrées en machine.

Pour M. Jean Arthuis dès lors que la démarche du Gouvernement relevait d'un pari, il convenait de s'interroger sur les chances de le gagner et sur le point de savoir si les avantages l'emportaient sur les risques.

Pour lui, cette démarche se révèle irrationnelle car si elle échoue, elle engage la société française dans son ensemble.

Or, la commission d'enquête a relevé le scepticisme des praticiens quant au succès de cette démarche. Elle a constaté que le dispositif proposé ne distinguait pas entre les petites et les grandes entreprises, qu'il instituait des effets de seuils générant des distorsions de concurrence, qu'il ne tenait pas compte du manque de personnels qualifiés dans certains secteurs, notamment celui de l'informatique ; enfin, qu'il ne prenait pas en considération la diversité des secteurs économiques et de leurs contraintes. Le rapporteur a notamment cité le secteur des transports, le secteur bancaire, celui des équipementiers ou encore le secteur sanitaire et social.

Il a également relevé les contradictions de la démarche gouvernementale, consistant à demander aux entreprises de négocier alors que certains termes de la négociation n'étaient pas connus, tels que le régime du repos compensateur ou des heures supplémentaires, et le sort du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), ce qui ne pouvait qu'inciter les employeurs à l'attentisme.

M. Jean Arthuis a alors mis en garde contre les risques de susciter le désespoir des Français.

Il a ensuite réaffirmé que la démarche du Gouvernement était idéologique, inspirée par une logique de système fortement étatiste. Il a tout d'abord rappelé que le Gouvernement avait pris quelques libertés avec la vérité en ne jouant pas le jeu de la concertation lors de la Conférence nationale du 10 octobre 1997 comme l'avait révélé, devant la commission d'enquête, M. Jean Gandois, alors président du Conseil national du patronat français (CNPF), en faisant référence à des études chiffrées présentées comme relevant d'organismes indépendants alors que, pour l'étude de la Banque de France, les hypothèses avaient été fournies par le Gouvernement, en cachant aux Français que, pour que la réduction du temps de travail crée des emplois, le coût du travail ne devait pas augmenter, ce qui supposait une baisse ou un gel des rémunérations des salariés, enfin, en arguant du bilan de la loi " de Robien ", alors que celle-ci était coûteuse et que les créations d'emplois annoncées n'avaient pas encore été vérifiées. Il a aussi regretté que la notoriété de la Banque de France ait été atteinte par la manipulation dont elle avait été victime, et il a déploré que la direction de la prévision n'ait fourni que peu de documents alors même qu'une de ses études, datée de mars 1997, précisait que la réduction du temps de travail ne pouvait être un instrument pour réduire le chômage.

Au total, selon le rapporteur, le projet du Gouvernement débouchera sur " plus d'Etat " et " plus d'aides publiques ". Les contrôles devraient s'accroître en même temps que la complexité du dispositif à mettre en oeuvre, au risque d'encourager les délocalisations et le travail au noir.

Au titre des raisons d'espérer le succès de l'entreprise, M. Jean-Arthuis a cité une éventuelle mobilisation citoyenne et la mention explicite de l'annualisation dans la loi.

Au titre des raisons de douter, il a cité le désir des Français de voir leurs rémunérations augmenter, l'idée selon laquelle la quantité de travail offerte serait limitée, les handicaps, notamment en termes de formation, susceptibles de freiner les créations d'emplois, l'inadéquation de la notion de durée du travail pour un nombre grandissant de professions, enfin la probable transposition de la réduction du temps de travail aux fonctions publiques dont le coût, bien que non chiffré par le Gouvernement, serait prohibitif.

Pour M. Jean Arthuis cette logique étatiste est surannée et pathétique, image même d'un esprit de système, contraire à la liberté de contracter et de négocier, incapable de faire confiance aux hommes.

En conclusion, il a rappelé que la commission d'enquête n'avait pas formulé de propositions particulières sur le texte, laissant ce soin à la commission des affaires sociales.

M. Jean Chérioux s'est inquiété des difficultés que créerait le projet de loi pour le secteur sanitaire et social, regroupé au sein de l' Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), de l'application du dispositif aux organismes bénéficiant de subventions des collectivités territoriales, ou financés par la sécurité sociale, enfin du risque de contagion des fonctions publiques.

Mme Dinah Derycke a rappelé son hostilité de principe à la création d'une commission d'enquête dont elle a dénoncé la partialité des conclusions, en opposition avec les propos entendus lors des auditions.

M. Claude Huriet s'est interrogé sur une reprise des projets d'investissements et sur les raisons pour lesquelles le Gouvernement avait refusé de communiquer à la commission d'enquête les documents demandés.

M. Guy Fischer a rappelé le caractère idéologique du débat tout en soulignant que certains partenaires sociaux commençaient à négocier. Il s'est interrogé sur l'attitude des entreprises qui réalisaient des profits tout en laissant l'exclusion se développer.

M. Alain Gournac a rappelé que les salariés n'étaient pas véritablement demandeurs d'une réduction de leur temps de travail et que les décideurs, ainsi que certains salariés sensibles aux contraintes de l'entreprise, se montraient réticents au projet de loi. Il a douté des chances de réussite et a souhaité voir privilégier la liberté de négocier.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que l'histoire montrait que la durée effective du travail ne rejoignait que très lentement la durée légale. Il a souligné que le risque majeur du dispositif était d'entraîner une augmentation dangereuse du coût du travail, bien supérieure à l'augmentation attendue de l'emploi, même si, comme l'escomptait le ministre de l'économie et des finances, cette dernière pouvait favoriser la consommation.

Il a également souligné que la réduction du temps de travail conduirait aussi à une augmentation des prélèvements obligatoires lors de son extension, jugée inéluctable, aux fonctions publiques. Il s'est enfin interrogé sur la prise en compte, par les modèles macro-économiques, des destructions d'emplois.

M. Jean Arthuis a déclaré partager l'opinion de M. Jean-Pierre Fourcade, président, sur le risque d'augmentation du coût du travail, en raison notamment de la multiplication des heures supplémentaires, et sur les incidences dommageables d'une extension de la réduction du temps de travail à la fonction publique.

Il a confirmé que les études macro-économiques ne prenaient pas en considération les aspects micro-économiques et notamment les décisions des chefs d'entreprises.

En réponse à M. Jean Chérioux, il a rappelé le poids du secteur sanitaire et social et l'incidence négative des conventions collectives de ce secteur sur les finances des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il a précisé que l'UNIOPSS n'avait pas été consultée au moment de l'élaboration du projet de loi.

En réponse à Mme Dinah Derycke, il a évoqué la participation constructive des sénateurs socialistes à la commission d'enquête. Il a également souligné l'intérêt des auditions auxquelles celle-ci avait procédé.

En réponse à M. Claude Huriet, il a rappelé la nécessaire prudence qui devait entourer les résultats des enquêtes en matière d'investissement, quelquefois très largement démentis dans les faits. Il a ajouté que les cinquante plus grosses entreprises françaises envisageaient certes des investissements, mais à l'étranger. Il a jugé inadmissible l'attitude du Gouvernement refusant de communiquer les documents qui lui avaient été demandés. Il a souligné que le contrôle parlementaire répondait à une exigence de la démocratie et que, si celui-ci avait été exercé pleinement, de nombreux sinistres auraient pu être évités.

Il a souligné que le Parlement manquait d'autonomie d'expertise, ce qui justifiait qu'il se tourne vers le Gouvernement, et qu'à défaut de recevoir les informations souhaitées, il devrait se doter d'une capacité d'expertise propre. Il a conclu en souhaitant qu'une réflexion soit menée sur les pouvoirs de contrôle du Parlement.

IV. AUDITION DE MME MARTINE AUBRY, MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ

Réunie le mardi 24 février 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, la commission a procédé à l' audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , sur le projet de loi n° 286 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

Mme Martine Aubry, ministre, a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel s'inscrivait le projet de loi. Il s'agit, pour le Gouvernement, de faire de l'emploi sa priorité en favorisant la croissance par le soutien à la consommation des ménages, en recherchant et en préparant aux métiers de demain, ainsi qu'en développant les nouvelles technologies grâce à des dispositions, notamment fiscales, favorables à la création d'entreprises et aux petites et moyennes entreprises (PME).

Après avoir observé qu'une croissance de 3 % par an n'entraînerait qu'une décrue limitée du chômage, de quelques dizaines de milliers de chômeurs, le ministre a insisté sur la nécessité d'explorer d'autres pistes, parmi lesquelles l'abaissement de la durée du travail à 35 heures.

Elle a rappelé que pour beaucoup, y compris au sein de l'opposition, la réduction du temps de travail pouvait être un outil puissant de lutte contre le chômage, soulignant à ce propos combien le " rapport Arthuis " était en décalage avec cette analyse. A l'appui de la thèse selon laquelle la réduction du temps de travail était, sous certaines conditions, créatrice d'emplois, le ministre a indiqué que le passage en Allemagne de 40 à 38 heures 50 avait créé 800.000 emplois. Elle a repris les propos de M. Bernd Hof, économiste allemand, auditionné par la commission d'enquête, pour rappeler les incidences positives et négatives d'une réduction du temps de travail. Elle a indiqué que son projet permettrait de bénéficier des éléments positifs sans subir les aspects négatifs, notamment les surcoûts induits pour les entreprises. Elle a enfin observé que, depuis quinze ans, la durée du travail avait davantage baissé à l'étranger qu'en France.

Mme Martine Aubry, ministre, a reconnu que seule la négociation sociale décentralisée permettait de créer des emplois, mais elle a aussitôt observé que la réduction du temps de travail n'avait jamais été un thème de négociation en France. Elle a rappelé que seulement trente accords de branches en matière d'aménagement-réduction du temps de travail avaient été conclus en application de l'accord interprofessionnel du 31 octobre 1995 et qu'au rythme de mise en oeuvre de la loi " de Robien ", il faudrait 70 ans pour généraliser l'abaissement de la durée du travail à 35 heures. Ces considérations justifient, à ses yeux, le recours à la loi.

L'article premier marque ainsi clairement la volonté du Gouvernement, qui propose un calendrier en deux étapes. Il constitue également un signal pour les entreprises qui pratiquent un nombre d'heures supplémentaires élevé. Le projet de loi vise en outre à mettre un terme à des pratiques contestables en matière de travail à temps partiel.

Le ministre a alors souligné qu'il s'agissait d'une démarche résolue, mais également souple, puisqu'elle laissait un délai de deux ou quatre ans pour négocier et qu'elle ouvrait la voie à des accords de modulation. Elle a observé que l'annualisation du temps de travail était aujourd'hui relativement bien admise par tous, dès lors qu'annualisation ne signifiait pas dérégulation.

Elle a rappelé que le code du travail contenait déjà de nombreuses dispositions en faveur de la modulation du temps de travail et que 43 % des accords " de Robien " faisaient référence à l'annualisation. Elle a indiqué que les dispositifs de modulation déjà prévus par le code du travail seraient complétés par l'article 4 du projet de loi, qui permettait de transformer la réduction du temps de travail en jours de repos, éventuellement capitalisés dans un compte épargne-temps.

Enfin, elle a considéré que quatre formes de modulation constituaient un dispositif complexe, qu'il serait opportun de simplifier dans la deuxième loi.

Mme Martine Aubry, ministre, a ensuite abordé le deuxième élément de souplesse du projet de loi : l'aide destinée à financer le coût du maintien des salaires les plus bas. Elle a rappelé qu'il ne fallait pas diminuer les salaires, même si une certaine modération salariale restait nécessaire.

Le troisième élément de souplesse est le développement du mandatement destiné à pallier l'absence de délégués syndicaux.

Le quatrième élément de souplesse est le recours à une deuxième loi à la fin de 1999 pour organiser définitivement le passage à 35 heures en tenant compte des accords conclus et de la situation économique.

Le ministre a rappelé que, pour prévenir certaines inquiétudes, les heures supplémentaires ne seraient pas majorées de plus de 25 % ; qu'au-delà du système dégressif forfaitaire, il y aurait un abattement structurel de 5.000 francs par an ; que les rémunérations des salariés payés au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), dont les horaires baisseraient de 39 à 35 heures, ne diminueraient pas, mais qu'il n'y aurait pas de hausses mécaniques de 11,4 % des coûts salariaux pour les autres rémunérations, raison pour laquelle serait institué un revenu mensuel garanti limité dans le temps.

Le ministre a reconnu que de nombreuses questions restaient en suspens qui devraient être clarifiées avec les partenaires sociaux. Elle a souligné que l'aide était tournée vers les bas salaires et l'emploi, ajoutant qu'une aide à l'ingénierie était également prévue.

En conclusion, Mme Martine Aubry a indiqué que l'Assemblée nationale n'avait pas modifié l'équilibre général du texte mais l'avait enrichi. Elle a souligné que le nombre de créations d'emplois dépendrait des négociations et du rythme de conclusion des accords, ce que confirmaient les modèles macro-économiques : 450.000 emplois potentiels si l'on ne prenait en considération que les entreprises de plus de vingt salariés et 700.000 si l'on prenait en considération l'ensemble des entreprises concernées par le code du travail.

M. Louis Souvet, rapporteur, a observé que selon tous les décideurs qu'il avait entendus, la réduction du temps de travail ne pourrait être créatrice d'emplois qu'à condition que les 35 heures ne soient pas payées 39. Il a interrogé le ministre sur l'exception française consistant à abaisser la durée légale du travail pour réduire le chômage plutôt qu'à entreprendre des réformes structurelles du marché du travail, sur la possibilité de modifier la loi " de Robien " au lieu de la supprimer, sur la situation des petites et moyennes entreprises, sur les restrictions apportées au temps partiel, sur l'impact du dispositif sur les comptes publics et sur un éventuel réexamen de l'ensemble des aides à l'emploi.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a reconnu que les " 35 heures payées 39 " n'auraient que peu d'effets sur l'emploi, car cela augmenterait la masse salariale de 11,4 %. Elle a cependant souhaité que les salaires ne soient pas réduits mais que les salariés acceptent de discuter de la question des rémunérations, observant que leur pouvoir d'achat avait diminué de 1,2 % en 1996, alors qu'il avait augmenté de 1 % en 1997.

Pour le ministre, si la croissance était de 3 % pendant deux ans, les augmentations salariales pourraient être de 3 %. Cela permettrait aux salariés de sacrifier une partie de leur hausse de salaire pendant deux ans pour créer des emplois, ce qui constituerait un bon investissement.

Elle a rappelé, à propos des réformes structurelles, que le " G8 " avait pris en compte la question de la durée du travail : le chômage n'est en effet plus considéré comme un simple problème social, mais comme un véritable problème économique, dont le coût, qu'il y ait des aides pour lutter contre l'exclusion ou non, est majeur, ce qui justifie que l'on s'attaque à ce problème de toutes les manières possibles.

Elle a indiqué que le dispositif du projet de loi serait moins coûteux que la loi " de Robien " et que son caractère obligatoire permettait de diminuer les exigences en termes de créations d'emplois à 6 % des effectifs concernés. Elle a estimé le coût de la loi " de Robien " à neuf points de cotisations sociales, soit 40 à 50.000 francs par emploi créé, favorisant en outre des effets d'aubaine.

Elle a indiqué que l'aide couvrirait le coût des embauches et même au-delà dans les petites entreprises, mais que celles-ci se heurteraient à des problèmes d'organisation, ce qui expliquait le délai de quatre ans qui leur était accordé.

Elle a reconnu qu'il leur serait souvent nécessaire de recourir au temps partiel et a indiqué qu'une réflexion était engagée pour favoriser les emplois à temps plein répartis sur plusieurs entreprises en recourant à un cadre plus souple que le groupement d'employeurs. Elle s'est déclarée favorable au temps partiel mais a justifié les restrictions du projet de loi par des pratiques négatives constatées en France et qui n'existaient pas aux Pays-Bas.

Elle a indiqué que les créations d'emplois attendues du projet de loi généreraient des recettes sociales nouvelles qui correspondaient au montant de l'aide structurelle. Elle a indiqué qu'en conséquence les finances publiques n'auraient à supporter que la partie supérieure aux 5.000 francs de l'aide structurelle, soit au total 100.000 francs par emploi créé sur cinq ans.

Le ministre a indiqué que la croissance permettrait la création spontanée de 200.000 emplois par an, correspondant à une diminution du chômage de 50.000 personnes, ce qui était nettement insuffisant. C'est pourquoi le Gouvernement avait créé les emplois-jeunes et s'était engagé dans la voie de la réduction du temps de travail. Mais cela ne concernait ni les chômeurs de longue durée ni les jeunes exclus, pour lesquels il convenait de disposer de mesures spécifiques, qui seraient réexaminées dans la loi sur l'exclusion.

Le ministre a alors indiqué sa préférence pour une globalisation des aides à l'emploi au niveau départemental, ajoutant qu'un bilan des expériences en cours serait dressé en juin 1998.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président, qui l'interrogeait sur le SMIC, Mme Martine Aubry a indiqué que le revenu mensuel garanti serait calculé à partir du SMIC horaire multiplié par 169 heures et qu'il évoluerait sans doute moins vite que le SMIC horaire mais suffisamment pour garantir le pouvoir d'achat. Elle a précisé que les nouvelles embauches dans une entreprise seraient faites au niveau de salaire des autres salariés, mais que, dans les nouvelles entreprises, les 35 heures seraient payées 35 fois le SMIC horaire. Le ministre a reconnu la complexité de ce système, tout en rappelant celle des minima conventionnels.

M. Jean Chérioux a souhaité que le Parlement soit correctement informé et qu'il reçoive du ministre de l'économie et des finances le résultat des nouvelles simulations réalisées sur les hypothèses du projet de loi, après son passage à l'Assemblée nationale. Il s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre les 35 heures aux secteurs associatif, sanitaire et social en raison des coûts que cela entraînerait pour les collectivités locales et la sécurité sociale et de l'effet de contagion que cela pourrait avoir sur la fonction publique.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est déclarée favorable au projet de loi qui intervient dans un contexte propice à la négociation d'une réduction du temps de travail. Elle s'est interrogée sur les conditions de la négociation, souhaitant qu'elle ne défavorise pas les salariés, sur le contrôle des heures supplémentaires, sur le suivi des accords et sur l'adéquation des financements à la montée en puissance du dispositif.

M. Charles Descours , en sa qualité de président de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), s'est inquiété du projet, en contradiction avec la loi du 29 juillet 1994, de ne compenser que partiellement les abattements de charges sociales. Il s'est également interrogé sur l'application des 35 heures dans la fonction publique et notamment dans les hôpitaux.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur les conditions de l'octroi de l'aide pérenne, sur les conditions dans lesquelles serait revalorisé le SMIC, sur l'articulation de la réduction du temps de travail, des heures supplémentaires et des créations d'emplois, enfin sur le risque de voir se multiplier les accords dérogatoires au niveau de l'entreprise.

M. Bernard Seillier a souhaité savoir si la modification du contrat de travail lié à une baisse de rémunération pouvait être refusée par le salarié et justifier un licenciement économique.

M. Alain Gournac, après s'être félicité que Mme Martine Aubry ait lu le rapport de la commission d'enquête, a considéré que l'avis de l'expert allemand cité par le ministre était négatif. Il s'est déclaré opposé à toute réduction du temps de travail sous contrainte, a observé qu'aucun secteur d'activité n'était favorable à la réduction du temps de travail et que celle-ci ne constituait pas une priorité pour les syndicats. Il a enfin observé que les emplois créés par les petites entreprises seraient beaucoup moins aidés que les emplois créés par les grandes entreprises.

M. Serge Franchis a souhaité connaître les prévisions de créations d'emplois et les conditions de leur financement, notamment dans les petites entreprises, et s'est interrogé sur la complexité du nouveau SMIC.

M. Jacques Machet a souligné la nécessité de prévoir une formation pour faciliter l'embauche des demandeurs d'emplois.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est inquiété des incidences du projet de loi sur le secteur public et sur le secteur associatif, observant que le secteur social serait conduit à solliciter davantage le budget des collectivités territoriales, déjà mis à contribution par les emplois-jeunes. Il a observé en outre que la contagion du secteur public serait inéluctable. Il s'est ensuite inquiété des conditions de prise en compte, par les modèles macro-économiques, des destructions d'emplois que généreraient les 35 heures en raison des délocalisations qu'elles susciteraient, des diminutions d'effectifs justifiées par la réorganisation du travail, et de l'attitude des cadres qui verraient leur salaire diminuer.

En réponse, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a reconnu que la réduction du temps de travail n'était pas un mécanisme simple, mais que bien menée, elle devrait permettre de créer des emplois ou d'en sauver.

Elle a indiqué que plutôt que de dégrader l'emploi, le dispositif retenu permettrait aux entreprises du secteur concurrentiel de gagner en compétitivité, puisque les aides de l'Etat allaient au-delà du coût de la mesure.

Elle a observé que de nombreux accords avaient été signés dans le secteur de l'agriculture, mais que des problèmes se poseraient pour les petites entreprises des secteurs commercial et artisanal. Elle a souligné que les lois sociales n'avaient jamais été acceptées en France et a manifesté sa confiance dans l'absence d'effets négatifs.

En réponse à M. Alain Gournac, le ministre s'est déclaré choqué des méthodes employées par le rapporteur de la commission d'enquête.

M. Alain Gournac a rappelé que celui-ci n'avait fait qu'user des pouvoirs d'enquête sur pièces et sur place des commissions d'enquête et M. Jean-Pierre Fourcade, président, a précisé que les créations de commission d'enquête relevaient de la seule décision du Parlement.

Mme Martine Aubry a réitéré sa volonté d'examiner la question du temps de travail au sein des fonctions publiques, ce qui n'entraînerait pas nécessairement de créations d'emplois, sauf sans doute dans les hôpitaux.

Elle a souhaité que ce bilan soit l'occasion de réfléchir à une meilleure efficacité du service public et elle a admis que l'inclusion du secteur des cliniques privées et du secteur médico-social dans le champ de la loi n'était pas sans poser problème.

Elle a cependant observé que de nombreuses associations ne seraient pas concernées, car leurs salariés travaillaient à temps partiel, et que les fédérations hospitalières privées envisageaient de profiter de la loi pour revoir leur organisation. Elle a ajouté que les secteurs déjà aidés étaient exclus du champ d'application de la loi, à l'exception du secteur des transports urbains, qui rencontrait de nombreux problèmes.

A Mme Marie-Madeleine Dieulangard, le ministre a précisé que les négociations dans le cadre de la loi " de Robien " avaient mis en évidence la bonne volonté de toutes les parties et que le contrôle des heures supplémentaires était réalisé par l'inspection du travail, mais également par les instances de suivi des accords. Elle a ajouté qu'en cas de non-respect des engagements, la convention passée par l'Etat pourrait être dénoncée et les aides remboursées.

A M. Serge Franchis, Mme Martine Aubry a précisé que les 3 milliards de francs inscrits au budget correspondaient à l'aide apportée sur six mois pour 1,4 milliard de salariés.

En réponse à M. Charles Descours, elle a reconnu que la compensation organisée par la loi de 1994 était fondée. Elle a cependant expliqué que les emplois créés par le dispositif, qui pouvaient être comptabilisés précisément, apporteraient de nouvelles ressources aux organismes de sécurité sociale, qui compenseraient partiellement les exonérations, le complément restant à la charge de l'Etat.

En réponse à M. Guy Fischer, elle a considéré que les accords d'entreprises et les accords de branches étaient complémentaires, ces derniers étant d'autant plus justifiés que le secteur était homogène.

En réponse à M. Bernard Seillier, elle a confirmé que la Cour de cassation avait admis qu'une diminution de salaire, même résultant d'un accord collectif, constituait une modification du contrat de travail susceptible d'être refusée par le salarié, mais que cela pouvait être un motif légitime de licenciement. Elle a cependant observé que le plus souvent il n'y aurait pas baisse, mais gel du salaire, et qu'aucun cas de contestation n'avait été signalé dans le cadre des accords " de Robien ".

Enfin, à M. Jacques Machet, le ministre a précisé que le projet de loi ne contenait pas de disposition sur la formation.

V. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie, le mercredi 25 février 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 286 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Louis Souvet, rapporteur, a déclaré que la démarche dans laquelle s'était engagé le Gouvernement était incertaine quant à son inspiration, à sa formulation et à son impact, et qu'elle s'inscrivait dans la tradition historique de la loi de 1936 et des lois de 1981 et 1982.

Il a rappelé que le programme du parti socialiste pour les élections législatives faisait reposer la création d'emplois sur le plan emplois-jeunes, la réduction du temps de travail ayant été présentée dans un second temps comme une piste à ne pas négliger.

Le rapporteur a insisté sur le risque de confusion entre la perspective d'un développement des loisirs sans diminution des salaires et un objectif de création d'emplois qui devait nécessairement être associé à une baisse, sans doute limitée, du salaire.

Il a observé que le ministre de l'emploi et de la solidarité avait été elliptique sur la question des salaires, en particulier en matière de salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), alors que le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur les 35 heures avait mis en évidence le rôle fondamental des salaires dans les résultats en termes de créations d'emplois.

M. Louis Souvet, rapporteur , a considéré que la démarche du Gouvernement était incertaine dans sa formulation, le projet de loi adoptant une démarche normative à travers l'abaissement de la durée légale du travail par l'article premier.

Il a rappelé que cette disposition entrerait en vigueur de manière différée au 1 ^er janvier 2000 ou au 1 ^er janvier 2002 selon la taille des entreprises et qu'entre-temps, les partenaires sociaux seraient " appelés à négocier ", une aide publique les y incitant. Mais il a observé que l'un des termes de la négociation, dans le cadre du " donnant-donnant ", la réduction du temps de travail, était fixé d'avance, ce qui mettait l'un des partenaires sociaux en position de négocier " le dos au mur ".

Le rapporteur a observé que des points aussi essentiels que le contingent autorisé des heures supplémentaires, le taux exact de leur majoration, ou encore la nature même du SMIC et son évolution ne seraient fixés que dans un second texte en 1999, de sorte que les entreprises ne connaissaient pas la teneur exacte de la " menace législative " qui pesait sur elles en l'absence de négociations.

Enfin, le rapporteur a considéré que le projet de loi était incertain quant à ses conséquences.

Il a remarqué que le coût pour les finances publiques était encore indéterminé, que de sérieux problèmes se posaient à propos du SMIC et qu'une menace pesait sur les contrats de travail individuels en cas d'accord collectif prévoyant une baisse de salaire.

Il a constaté que le projet de loi s'inscrivait dans la tradition de l'économie administrée et des embauches de 1981 dans le secteur public, même si l'habillage était, aujourd'hui, plus sophistiqué.

Il a rappelé que la loi " relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes ", entrée en vigueur en octobre 1997, allait conduire à l'intégration dans le secteur public ou semi-public de 350.000 jeunes tandis que le projet de loi " 35 heures ", présenté comme " une opportunité pour les entreprises ", était considéré par le Gouvernement comme nécessaire pour imposer aux entreprises " des organisations plus efficaces ", comme si seuls le secteur public, le passage par le secteur public ou la contrainte publique permettaient de faire les bons choix économiques.

Le rapporteur a ensuite souligné que si, selon les déclarations du Gouvernement, la réduction du temps de travail ne constituait pas " la solution unique, la solution miracle ", ce nouveau mécanisme, complexe et assorti de contraintes, venait néanmoins se surajouter à un dispositif d'aides à l'emploi particulièrement touffu, dont l'efficacité était au total médiocre, et dont le réexamen était reporté sine die. Par ailleurs, il a remarqué que le dispositif était accompagné de plusieurs dispositions défavorables aux heures supplémentaires et au travail à temps partiel.

Le rapporteur a ensuite exposé sa propre démarche.

M. Louis Souvet, rapporteur , a estimé que le projet de loi se présentait comme un plan pour l'emploi alors que la création d'emplois durables ne pouvait relever que d'une politique économique d'ensemble fondée sur un dispositif simple, stable et pérenne d'allégement des prélèvements sociaux et fiscaux propre à accroître le dynamisme des agents économiques et à favoriser la création et le développement des petites et moyennes entreprises, où se trouvaient les véritables gisements d'emplois.

Il a considéré que la réduction du temps de travail ne devait pas être la voie obligatoire, mais a admis que " bien menée, de manière décentralisée, par la négociation ", la réduction du temps de travail pouvait sans doute créer des emplois ou en préserver dans certaines entreprises.

Le rapporteur a déclaré que des progrès en termes de flexibilité devaient être associés à la réduction du temps de travail dans une négociation libre, comme le prévoyaient la loi quinquennale de 1993, les accords de 1995 entre les partenaires sociaux et la loi " de Robien " de 1996.

Il s'est déclaré attaché à faire en sorte que le projet de loi, tel qu'il se proposait de l'amender, ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, ni l'emploi.

Il a ensuite présenté les cinq axes du dispositif d'amendements : suppression de l'abaissement autoritaire de la durée légale du travail ; maintien d'un dispositif d'incitation à la négociation sur l'aménagement et la réduction du temps de travail sous la forme d'un " reprofilage " de la loi " de Robien " pour en atténuer le coût sans en amoindrir l'efficacité ; délai supplémentaire pour les petites entreprises et les associations ; suppression des obstacles introduits par le projet de loi au développement du temps partiel et au recours aux heures supplémentaires ; compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale des exonérations, dans le cadre de la loi de 1994.

Il a ainsi proposé de supprimer l'article premier qui prévoit l'abaissement de la durée légale du travail à 35 heures au 1 ^er janvier 2000 (entreprises de plus de vingt salariés) ou 2002 (entreprises de moins de vingt salariés).

Il a annoncé une nouvelle rédaction de l'article 2 pour appeler les partenaires sociaux à négocier les modalités d'une organisation du temps de travail assorties d'une réduction de la durée hebdomadaire du temps de travail calculée en moyenne annuelle sur tout ou partie de l'année. Dans ce cadre, la négociation deviendrait volontaire et porterait à la fois sur la réduction du temps de travail et sur l'organisation du travail.

Les petites et moyennes entreprises (PME) et les associations bénéficieraient d'un délai supplémentaire de deux ans pour profiter de l'aide financière.

Le rapporteur a précisé que le dispositif d'incitation à l'aménagement et à la réduction du temps de travail proposé à l'article 3 s'inscrivait dans le cadre de la loi quinquennale de 1993 modifiée par la loi " de Robien " et qu'il se substituait au dispositif du projet de loi, particulièrement complexe, qui comprenait une aide dégressive en fonction de la date de conclusion des accords et le cumul d'une aide de base, elle-même dégressive sur cinq ans, et de trois majorations, soit constantes sur cinq ans, soit, pour l'une d'entre elles, dégressive sur trois ans.

Le rapporteur a indiqué que le " reprofilage " de la loi " de Robien " proposé par la commission retenait le principe d'une aide non pas forfaitaire mais proportionnelle aux salaires afin de ne pas pénaliser l'emploi qualifié, et qu'il tenait compte des principales propositions d'améliorations émises à l'occasion des premiers bilans de la loi, notamment par la commission des finances de l'Assemblée nationale en avril 1997.

Le rapporteur a déclaré que l'exonération serait plafonnée dans la limite d'une fois et demie le plafond de la sécurité sociale, lissée quant à ses taux pour faciliter la sortie du dispositif, raccourcie à cinq ans au lieu de sept dans le dispositif offensif, limitée dans le temps, les entreprises pouvant signer un accord jusqu'au 1 ^er janvier 2000 (1 ^er janvier 2002 pour les entreprises de moins de cinquante salariés), et rendue plus accessible quant aux conditions exigées en matière d'embauche.

Le rapporteur a proposé, dans un article additionnel après l'article 3, de réaffirmer le principe de la compensation intégrale pour la sécurité sociale des exonérations de charges sociales.

Il a suggéré de compléter l'article 4 bis relatif à la définition de la durée du travail effectif, en reprenant la totalité de la définition européenne.

Il a proposé, en outre, de supprimer un certain nombre de dispositions normatives introduites dans un projet de loi qui se voulait " d'orientation et d'incitation " : suppression de l'article 5 (abaissement du seuil de déclenchement des repos compensateurs lié aux heures supplémentaires), suppression à l'article 6 des dispositions défavorables au temps partiel à travers la modification de l'abattement incitatif, suppression de certaines dispositions de l'article 7 qui revenaient sur les dispositions de la loi quinquennale de 1993 favorable au temps partiel (heures complémentaires).

Enfin à l'article 10, il a proposé de limiter le rapport demandé au Gouvernement au seul bilan du temps de travail effectif dans la fonction publique et de ne pas entériner la " perspective " d'une réduction de la durée du travail à 35 heures.

Par ailleurs, le rapporteur a proposé d'adopter conformes les articles 4 ter, 7 bis et 8. Il a déclaré que l'article 4 ter transcrivait des dispositions issues d'une directive européenne, que l'article 7 bis était relatif à l'information des représentants des salariés en matière d'heures complémentaires et supplémentaires effectuées par les salariés à temps partiel et que l'article 8 pérennisait une disposition de la loi quinquennale relative au maintien à taux plein des cotisations vieillesse des salariés passés à temps partiel.

M. Louis Souvet, rapporteur , a considéré qu'ainsi amendé, le texte du Gouvernement se présentait comme une réforme de parcours de la loi " de Robien ", propre à donner un nouvel élan à l'aménagement de la durée du travail accompagné d'une réduction du temps de travail, au développement de l'emploi et à la négociation collective, ceci sans imposer des contraintes inutiles aux entreprises.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard , après avoir constaté la sobriété, et la précision du rapport, a cependant indiqué que le groupe socialiste, engagé dans une démarche différente, ne le voterait pas. Elle s'est étonnée du refus systématique de la majorité sénatoriale de légiférer sur la réduction et l'aménagement du temps de travail, d'autant que le texte faisait largement appel à la négociation. Elle a également souligné que toutes les réductions du temps de travail significatives trouvaient leur origine dans une loi. Elle a aussi rappelé que, depuis quinze ans, la négociation collective n'avait que très peu abordé ce thème, ce qui justifiait l'intervention législative destinée à fixer un cadre.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que l'initiative de M. Pierre Mauroy en 1981 avait bloqué le processus de réduction de la durée du travail. Il a souligné que le projet de loi intervenait aujourd'hui dans une économie ouverte qui s'apprêtait à adopter une monnaie commune, et que le rapporteur proposait d'inciter à la négociation collective plutôt que d'y contraindre les entreprises.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a reconnu s'être interrogée sur l'opportunité de la loi, mais a admis sa nécessité en comprenant que le patronat n'irait pas spontanément vers une réduction du temps de travail.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que l'Union professionnelle artisanale (UPA) et les professions agricoles s'étaient montrées très ouvertes.

M. Serge Franchis a constaté que les moyens financiers consacrés cette année à la réduction du temps de travail étaient modestes et ne répondaient pas au problème du chômage. Il a souhaité savoir si une simulation des effets des propositions du rapporteur était disponible.

M. André Jourdain a rappelé le poids des salaires dans certaines professions, notamment la lunetterie. Il a ajouté que le Gouvernement en avait pris conscience mais qu'il avait retenu un dispositif si complexe que les PME ne pourraient le mettre en oeuvre.

M. Guy Fischer a indiqué que, pour la commission, une motion de procédure aurait été concevable et il a regretté la suppression de l'article premier qui vidait le texte de toute substance. Il a indiqué que son groupe déposerait des amendements au projet de loi, notamment sur les heures supplémentaires et sur les modalités d'octroi des aides.

M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé à l'attention de Mme Marie-Madeleine Dieulangard que la majorité sénatoriale n'était pas opposée à légiférer sur le temps de travail et que tous s'accordaient sur la volonté de trouver des solutions au problème du chômage.

Il a rappelé que dans l'économie, il y avait ceux qui apportaient leur travail et ceux qui avaient tout engagé pour concrétiser leurs idées, ce qui expliquait que ces derniers ne puissent accepter de voir leurs efforts mis à mal par une augmentation des coûts du travail. Il a ajouté que les entreprises étaient toutefois d'accord pour aménager le temps de travail.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que personne ne considérait la réduction du temps de travail comme la solution unique au problème du chômage, mais que celle-ci constituait l'une des solutions avec l'abaissement des charges, la formation, la flexibilité, etc. Il a contesté qu'une obligation d'abaisser la durée légale du travail à 35 heures dans dix-huit mois puisse être assimilable à une négociation.

Mme Joëlle Dusseau a rappelé le coût prohibitif de la loi " de Robien " et s'est étonnée de ce que la commission se contente de baisser les aides parallèlement à une baisse des exigences en termes de créations d'emplois. Elle a considéré que l'appel à la négociation figurant à l'article 2 ne pouvait être suffisant pour obtenir le résultat escompté. Elle a regretté que la réduction du temps de travail soit systématiquement liée à l'annualisation, car certains secteurs n'étaient nullement demandeurs. Enfin, elle a souhaité des précisions sur le " reprofilage " de la loi " de Robien ".

M. Jean Chérioux a remercié le rapporteur d'avoir bien voulu prendre en considération le secteur associatif. Il a dénoncé le double langage tenu par le Gouvernement qui impose les 35 heures tout en dissimulant cette obligation sous un dispositif qui se révèle particulièrement complexe. Il a néanmoins reconnu que le patronat ne se montrait pas toujours coopératif en matière sociale.

M. Alain Gournac a déclaré avoir mieux compris les propositions du rapporteur que les explications du ministre la veille. Il a particulièrement apprécié la suppression de la réduction autoritaire du temps de travail, la décentralisation des négociations et l'association de la réduction du temps de travail à la flexibilité.

M. Claude Huriet a constaté que le temps de travail n'avait pas diminué spontanément au cours des dernières années et s'est demandé si la baisse de la durée d'activité au cours de la vie n'en était pas la cause.

M. Louis Souvet, rapporteur, a répondu à M. Serge Franchis qu'il n'avait pu faire de simulation du dispositif proposé, mais qu'il avait fondé ses propositions sur l'expérience de la loi " de Robien ".

En réponse à Mme Joëlle Dusseau, il a rappelé que l'article 2 du projet de loi renvoyait lui aussi à la négociation et a donné des explications sur le mécanisme d'exonération qu'il proposait. Il a enfin souligné que la rédaction de son amendement laissait la porte ouverte à d'autres types de modulation que l'annualisation.

En réponse à M. Claude Huriet, il a indiqué que les Français étaient parmi ceux qui travaillent le moins au cours de leur vie et que la durée de vie active avait diminué de plus de trois ans entre 1981 et 1996.

M. André Jourdain a précisé qu'aucun expert n'avait pu lui dire comment cette situation évoluerait à l'avenir.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que l'article 39 de la loi quinquennale avait été voté à l'initiative de la commission des affaires sociales, que l'accord du 31 octobre 1995 sur la réduction du temps de travail n'avait pas donné de résultats tangibles et que la loi " de Robien " avait sans doute octroyé des avantages trop importants.

Il a justifié la position du rapporteur par le fait qu'il était illogique de remettre en cause totalement un dispositif qui donnait satisfaction. Il a également évoqué la proposition formulée par M. Michel Rocard et rappelé que le projet de loi se voulait d'incitation et d'orientation, ce qui correspondait tout à fait aux propositions du rapporteur, qui consistaient à inciter à la négociation en proposant des avantages limités dans le temps. Le dispositif étant moins coûteux que la loi " de Robien " actuelle, les crédits inscrits au budget seraient suffisants.

Il a également précisé que le dispositif était suffisamment souple pour permettre d'aller en deçà des 35 heures.

Il a justifié la position du rapporteur sur les autres articles du projet de loi par le souci de ne pas casser la négociation en limitant les possibilités de recourir au dispositif actuel.

Enfin, il a rappelé qu'un bilan serait dressé à la fin de 1999, qui permettrait de se déterminer sur la suite à donner à cette incitation. En conclusion, il a rappelé que le dispositif proposé était compatible avec des frontières ouvertes et ne pénalisait pas les entreprises au moment où la crise asiatique venait quelque peu freiner la croissance.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Elle a adopté un amendement supprimant l'article premier réduisant à 35 heures la durée légale hebdomadaire du travail effectif des salariés.

A l'article 2 (incitation des partenaires sociaux à négocier la réduction du temps de travail avant la mise en oeuvre de la nouvelle durée légale), elle a, par coordination avec la suppression de l'article premier, adopté une nouvelle rédaction pour inviter les partenaires sociaux à négocier des accords d'aménagement - réduction du temps de travail. Cet article a donné lieu à un large débat entre MM. Jean-Pierre Fourcade, président, Jean Chérioux, Jean Madelain, Mme Joëlle Dusseau, M. Guy Fischer et Mme Dinah Derycke sur l'opportunité d'inclure certains secteurs, et notamment le secteur sanitaire et social, dans le dispositif.

Puis la commission, après intervention de MM. Louis Souvet, rapporteur, Jean-Pierre Fourcade, président, Serge Franchis, André Jourdain et Mme Dinah Derycke, a adopté un amendement réécrivant la totalité de l'article 3 afin de réaménager la loi " de Robien " tout en supprimant le dispositif incitatif proposé par le projet de loi.

La commission a ensuite adopté un article additionnel après l'article 3 pour rappeler le principe de la compensation des exonérations de charges sociales, ainsi que l'article 4 (organisation de la réduction du temps de travail sous forme de jours de repos et utilisation du compte épargne-temps) sans modification.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 4 bis (définition du temps de travail effectif) visant à mieux transposer la directive européenne traitant de ce sujet. Cet article a fait l'objet d'un débat entre M. Louis Souvet, rapporteur, Mmes Dinah Derycke et Joëlle Dusseau, et MM. André Jourdain et Jean-Pierre Fourcade, président, sur les incidences possibles de la modification proposée.

Elle a adopté l'article 4 ter (repos compensateur) sans modification.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 5 (seuil de déclenchement du repos compensateur) afin de laisser aux partenaires sociaux le soin de déterminer eux-mêmes les seuils d'application.

A l'article 6 (modification du régime de l'abattement des cotisations sociales patronales applicables au travail à temps partiel), elle a adopté un amendement supprimant plusieurs dispositions jugées peu propices au développement de l'emploi. Elle a procédé de même à l'article 7 (limitation des possibilités de recourir au temps partiel).

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 7 bis (bilan du travail à temps partiel dans l'entreprise) et 8 (maintien de l'assiette des cotisations d'assurance vieillesse en cas de passage à temps partiel).

Elle a adopté, à l'article 9 (bilan de la loi remis au Parlement au plus tard le 30 septembre 1999), un amendement réécrivant la totalité de l'article par coordination avec les modifications précédentes.

Enfin, elle a adopté un amendement réécrivant l'article 10 (rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique) afin de limiter le dispositif au seul bilan sans envisager pour autant une transposition des 35 heures dans la fonction publique.

La commission a alors approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié .

Mesdames, Messieurs,

La démarche dans laquelle s'est engagé le Gouvernement et dans laquelle il engage, ce faisant, notre pays, est triplement incertaine : quant à son inspiration, quant à sa formulation, quant à son impact.

A l'évidence, l'inspiration du projet de loi est double. Il s'inscrit d'abord dans la continuité historique de la loi de 1936 et des lois de 1981 et 1982.

De fait, le programme du parti socialiste lors des dernières élections législatives comportait deux rubriques bien distinctes.

La première intitulée " créer des emplois " était consacrée à l'objectif de créer " 700.000 vrais emplois pour les jeunes ". Force est de constater que seule la première moitié du programme, la création de 350.000 emplois dans le secteur public, a été engagée.

La seconde rubrique, " réduire le temps de travail ", était ainsi conçue : " Aujourd'hui, la machine permet des gains énormes de productivité dont l'Homme doit bénéficier. Nous proposons de ramener progressivement la durée légale du temps de travail de 39 heures à 35 heures sans diminution de salaire. ".

Mais parallèlement, la réduction du temps de travail est également présentée comme une arme de lutte contre le chômage ou du moins comme une " piste à ne pas négliger " de création d'emplois.

Le risque de confusion est grand qu'entraîne l'alternance de deux discours : celui, d'une part, des lendemains qui chantent, du développement des loisirs sans diminution de salaire et, d'autre part, celui de la lutte volontariste contre le chômage. Car les tenants de la réduction du temps de travail conviennent eux-mêmes qu'elle ne peut être créatrice d'emplois qu'au prix d'une compression des rémunérations.

Risque de confusion et risque de désillusion également comme le titrait excellemment le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur les 35 heures ^{1( * )} .

En second lieu, la démarche du Gouvernement est incertaine dans sa formulation. Le projet de loi, par son article premier, est un texte de loi strictement normatif : il s'agit d'abaisser la durée légale du travail.

Il est certes d'entrée en vigueur différé au 1 ^er janvier 2000 ou au 1 ^er janvier 2002 selon la taille des entreprises. Car, entre-temps, les partenaires sociaux sont " appelés à négocier " et incités dans ce sens par une aide financière publique.

Toutefois, l'un des termes de la négociation, l'un des éléments du " donnant-donnant " est ainsi fixé d'avance : la réduction du temps de travail. D'ici à penser que l'un des partenaires sociaux devra négocier " le dos au mur ", il n'y a qu'un pas que les entreprises ont unanimement franchi.

Davantage, le projet de loi, différé dans son entrée en vigueur, est également incomplet dans son dispositif, sur des points aussi essentiels que le contingent autorisé des heures supplémentaires ou le taux exact de leur majoration ou encore la nature même du SMIC et son évolution.

Certes, cela part d'un " bon sentiment " : une deuxième loi intervenant fin 1999 est censée tirer les conséquences des négociations auxquelles la première loi " appelle " les partenaires sociaux.

Il reste que les entreprises, qui ont le sentiment d'avoir le " dos au mur ", ignorent de surcroît la teneur exacte de la " menace législative " qui pèse sur elles si elles s'abstiennent de négocier. Nombreux sont les juristes qui considèrent d'ailleurs que les entreprises ont intérêt à " attendre le second texte de loi avant de bouger ", ceci en dépit du dispositif financier incitatif.

Peut-on considérer dès lors qu'il s'agit d'une " réduction du temps de travail, bien menée, de manière décentralisée, par la négociation ", qui seule, selon le ministre de l'emploi et de la solidarité, " peut créer des emplois, beaucoup d'emplois " ? ^{2( * )}

Enfin, précisément, le projet de loi est incertain quant à ses conséquences.

Une récente circulaire de M. le Premier ministre ^{3( * )} est venue, fort à propos, pérenniser la procédure de l'" étude d'impact " dont doivent être assortis les projets de loi. Il y est écrit : " Le terme d'impact doit être entendu dans son sens le plus concret. L'objet de l'étude d'impact est en effet d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires des mesures envisagées et de s'assurer, de manière probante, que la totalité de leurs conséquences a été appréciée préalablement à la décision publique ".

Force est de constater que l'étude d'impact qui accompagne le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail ne satisfait qu'imparfaitement -c'est un euphémisme- les termes de la circulaire de M. le Premier ministre.

Il est ainsi paradoxal que le Gouvernement s'abrite derrière les " négociations ", se retranche derrière des expertises plus ou moins extérieures à lui-même, pour ne s'engager véritablement sur aucun chiffrage des créations d'emplois, ni a fortiori sur leur coût pour les finances publiques.

Face à cette démarche incertaine, quelle a été la position de la commission des Affaires sociales ?

Elle a constaté, tout d'abord, que le projet de loi s'inscrivait en réalité dans une tradition : celle de l'économie administrée.

En 1981, la lutte contre le chômage passait par des embauches massives dans la fonction publique et un vaste programme de nationalisations. Près de vingt ans plus tard, des principes peu différents sont mis en oeuvre avec un habillage, il est vrai, plus sophistiqué.

La loi " relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes " entrée en vigueur en octobre 1997 conduira à l'intégration dans le secteur public ou semi-public de 350.000 jeunes, représentant un coût budgétaire direct pour l'Etat de plus de 32 milliards de francs par an " en vitesse de croisière " auxquels s'ajoutent les dépenses des autres collectivités publiques.

Le projet de loi " 35 heures " est présenté comme " une opportunité pour les entreprises ". La réduction du temps de travail ne sera " fortement créatrice d'emplois " que " bien conduite et associée à de nouvelles organisations du travail dans l'entreprise " ^{4( * )} . Sont notamment cités : des choix d'organisations plus variées et diversifiées, des modulations d'horaires adaptées aux variations de production, une meilleure utilisation des équipements, une amélioration de la qualité du service... En résumé, la contrainte des 35 heures est nécessaire pour imposer aux entreprises " des organisations plus efficaces ".

Seuls le secteur public, le passage par le secteur public ou la contrainte publique permettent, en résumé, de faire les bons choix économiques. Il convient dans ces conditions de se demander si la gauche s'est véritablement réconciliée avec l'e²ntreprise.

La commission des Affaires sociales a ensuite observé que, selon les déclarations du Gouvernement lui-même, la réduction du temps de travail n'était pas " la solution unique, la solution miracle " ^{5( * )} . De fait, un nouveau mécanisme complexe et assorti de contraintes vient se surajouter à un dispositif d'aides à l'emploi particulièrement touffu, dont l'efficacité est au total médiocre, la mise en place et le redéploiement étant reportés sine die .

Votre commission a estimé que le cadre du présent projet de loi ne donnait pas matière à un plan " alternatif " pour l'emploi . La création d'emplois durables relève, en effet, d'une politique économique d'ensemble fondée sur un dispositif simple, stable et pérenne d'allégement des prélèvements sociaux et fiscaux propre à accroître le dynamisme des agents économiques et à favoriser la création et le développement des petites et moyennes entreprises où se trouvent les véritables gisements d'emplois.

" Ni solution unique, ni solution miracle ", à tout le moins faut-il que la réduction du temps de travail ne soit pas la solution obligatoire.

" Bien menée, de manière décentralisée, par la négociation ", la réduction du temps du travail peut sans doute créer des emplois ou en préserver dans certaines entreprises, en fonction du contexte qui est propre à chacune , contexte économique, contexte social, contexte psychologique également, c'est-à-dire volonté commune.

Associée à la flexibilité indispensable à la compétitivité de l'entreprise, la réduction du temps de travail doit donc se négocier librement. Telle était la philosophie de la loi quinquennale de 1993, des accords de 1995 entre les partenaires sociaux ou enfin de la loi " de Robien " de 1996.

Aussi, votre commission s'est-elle attachée à faire en sorte que le présent projet de loi, tel qu'elle propose de l'amender, ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, ni... l'emploi.

Dans cet esprit, elle a adopté un dispositif complet d'amendements qui " reprofile " la loi de Robien sans hésiter parfois à conserver certaines dispositions du texte du Gouvernement.

I. LE PASSAGE AUTORITAIRE AUX 35 HEURES, SANS CONCERTATION, PLONGE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE AU COEUR D'UNE EXPÉRIMENTATION HASARDEUSE

A. LE PROJET DE LOI TRADUIT UNE VOLONTÉ POLITIQUE QUI ENTEND S'IMPOSER AUX RÉALITÉS SOCIALES ET ÉCONOMIQUES

L'essentiel du débat autour du projet de loi présenté par le Gouvernement tourne autour de l'abaissement de la durée légale du temps de travail. Le dispositif incitatif et l'appel à la négociation s'inscrivent en effet dans le droit fil des expériences menées depuis 1993 et même si l'efficacité de ces mécanismes est contesté, leur existence n'a pas donné lieu à un débat conflictuel, notamment du fait de l'absence de contrainte sur la durée légale du travail.

1. Un projet directement issu du programme du parti socialiste pour les élections législatives

Le projet de réduire la durée légale du travail à 35 heures constituait l'un des objectifs du programme de la gauche en 1981, mais compte tenu du contexte économique, ses promoteurs n'ont pas jugé opportun de poursuivre l'expérimentation de dispositions qui étaient déjà très controversées.

Seize ans plus tard, l'idée qu'une réduction massive et brutale de la durée du travail pouvait créer des emplois est réapparue dans le programme de la gauche pour les élections législatives de juin 1997.

Le premier paragraphe du programme du parti socialiste ^{6( * )} intitulé " Créer des emplois " repose sur la proposition suivante : " en simplifiant drastiquement (les aides à l'emploi), sans augmenter les dépenses publiques, notre objectif est de créer 700.000 vrais emplois pour les jeunes, pour moitié dans le secteur public, pour moitié dans le secteur privé ".

La réduction du temps de travail est l'objet du deuxième paragraphe : " aujourd'hui, la machine permet des gains énormes de productivité, dont l'Homme doit bénéficier. Nous proposons de ramener progressivement la durée légale du temps de travail de 39 heures à 35 heures, sans diminution de salaire. Cela se fera par la négociation entre partenaires sociaux, l'Etat ayant pour rôle de donner le cap et de fixer le calendrier. Une loi-cadre, qui aura également pour objet de lutter contre les horaires abusifs et les heures supplémentaires, donnera l'impulsion à ce mouvement historique . "

Le thème de la réduction du temps de travail privilégiant l'emploi apparaît dans le discours de politique générale du Premier ministre, le 19 juin 1997. On observe que l'objectif recherché est toujours la réduction du temps de travail sans perte de salaire, ce qui semble pour le moins contradictoire avec la volonté affichée de privilégier l'emploi.

Ces rappels amènent au moins deux observations :

- la mesure phare du programme socialiste pour lutter contre le chômage devait être les 700.000 emplois pour les jeunes. La loi du 16 octobre 1997 a posé les bases d'un dispositif coûteux d'emplois publics subventionnés qui devrait permettre d'ôter 350.000 jeunes des statistiques du chômage. On doit cependant constater qu'aucune disposition n'a pour l'instant été adoptée tendant à favoriser le développement de 350.000 emplois pour les jeunes dans le secteur privé. Par ailleurs, aucune mise à plat des aides à l'emploi n'a été entreprise, contrairement à ce qui avait été annoncé ;

- le projet de réduction du temps de travail ne constituait pas véritablement un instrument de lutte contre le chômage mais bien plutôt une mesure tendant à améliorer la situation des salariés à travers une amélioration des conditions de travail. Ce " progrès social " était délibérément inscrit dans la continuité de la loi de 1936 et des lois de 1981 et 1982, sans considération des implications micro-économiques d'une telle décision au niveau de l'entreprise.

En effet, les 35 heures payées 39 heures s'inscrivent dans une logique d'alourdissement du coût du travail et donc de détérioration de la rentabilité des entreprises qui ne peut être que défavorable à l'emploi.

Lorsque l'on considère l'inspiration idéologique de ce projet de loi, les caractéristiques du dispositif emploi-jeunes, la hausse de l'impôt sur les sociétés, les freins aux privatisations..., on en vient même à douter que la gauche se soit véritablement réconciliée avec le monde de l'entreprise.

La réduction du temps de travail avec une compensation salariale intégrale s'inscrit ainsi dans la perspective d'une relance de l'économie par les salaires qu'avait déjà initiée l'augmentation de 4 % du SMIC en juillet 1997. De telles mesures de relance peuvent quelquefois être justifiées, mais probablement pas aujourd'hui alors que la croissance repart et que la France est engagée dans un processus de convergence réelle avec ses partenaires européens dans la perspective de l'euro. Peut-on éliminer tout risque d'inflation à la suite de ces décisions ? La réponse ne peut qu'être prudente. Elle dépend essentiellement de l'évolution à venir du SMIC et plus généralement de l'impact de ce projet de loi sur les coûts salariaux. En tout cas, une dégradation de notre compétitivité ne peut-être exclue a priori.

Vers la fin du travail ?

Le programme économique du gouvernement de gauche a été grandement influencé par les travaux d'un sociologue américain, Jeremy Rifkin, auteur d'un ouvrage à succès sur La Fin du travail ^{7( * )} . Dans la préface de l'édition française, Michel Rocard souligne que " l'affirmation centrale (du livre) est que le travail productif tel que nous le connaissons a vocation, pour l'essentiel, à disparaître dans les temps qui viennent du fait des effets de l'évolution technologique contemporaine sur l'emploi ". L'avenir devrait être consacré à " une extension massive des activités non marchandes autour d'un tiers secteur, du bénévolat, des activités solidaires " qui a déjà largement inspiré le plan emplois-jeunes de Mme Martine Aubry.

La réduction du temps de travail est considérée par Jeremy Rifkin comme le remède à " la fin du travail ", mais elle n'est à l'évidence qu'une étape avant " l'ère post-marchande florissante " qui devrait succéder au règne du marché.

Au-delà de l'analyse historique et sociologique, par ailleurs contestable, cette doctrine frappe par la faiblesse de ses sous-bassements économiques et par un fort contenu idéologique qui se revendique ouvertement de la théorie économique marxiste. On peut rappeler que ces thèses n'ont eu aucune répercussion significative sur le débat politique américain, à la différence de la France où elles s'inscrivent à l'arrière-plan des décisions économiques prises depuis juin 1997.

2. Le Gouvernement en se substituant aux partenaires sociaux risque de provoquer un recul du dialogue social préjudiciable à l'emploi

Les partenaires sociaux ont signé le 31 octobre 1995 deux accords nationaux interprofessionnels sur l'emploi et sur la politique contractuelle. Ces accords esquissaient le cadre de négociations décentralisées fondées sur le principe du donnant-donnant. L'annualisation est considérée dans ces accords comme une forme d'organisation susceptible d'améliorer l'efficacité économique et de développer l'emploi. L'accord sur l'organisation du temps de travail insiste sur l'équilibre à trouver pour que la réorganisation bénéficie également aux salariés : " dans la mesure où ces formules génèrent des contraintes supplémentaires pour les salariés concernés tenant aux changements fréquents de leurs horaires de travail, elles doivent s'accompagner, au profit de ces salariés, de contreparties appropriées à ces contraintes . ".

L'accord estime que " l'organisation du temps de travail sur l'année, dans les conditions de l'article L. 212-2-1 du code du travail, accompagnée d'une réduction de la durée du travail des salariés concernés apparaît adaptée pour améliorer la performance économique des entreprises et la situation de l'emploi . ". Il insiste par ailleurs sur la nécessité d'encourager et de développer cette réorganisation du travail par le développement de la négociation collective.

On peut considérer que la " loi de Robien " s'inscrivait dans le prolongement de cet accord puisqu'elle fournissait une incitation financière à la négociation volontaire et décentralisée.

L'accord relatif à la politique contractuelle récusait l'intervention autoritaire du législateur pour imposer une réduction de la durée du travail. Il revendiquait " la volonté des parties signataires de renforcer le dialogue social et la pratique contractuelle et de se réapproprier la conduite de la politique sociale en faisant prévaloir la négociation collective sur le recours au législateur . ".

Les accords du 31 octobre 1995 avaient initié une dynamique lente, de longue haleine, visant à ce que les partenaires sociaux se réapproprient le champ du social. Cette dynamique était envisagée comme la condition d'un renforcement des corps intermédiaires, le meilleur moyen de renforcer l'attractivité et la représentativité des organisations syndicales. Votre commission des Affaires sociales a toujours soutenu cette démarche libre des partenaires sociaux sans exclure a priori un dispositif d'aide publique incitative.

La décision du Gouvernement s'inscrit dans une logique radicalement différente : l'Etat donne le ton, le départ tel un chef d'orchestre et les partenaires sociaux doivent suivre. Il semblerait qu'une nouvelle fois les différents acteurs ne jouent pas la même musique, ce qui donne lieu à un certaine cacophonie. Les syndicats sont prudents ou sceptiques sur la démarche, inquiets quant aux conséquences imprévisibles qu'elle pourrait avoir sur le SMIC, l'emploi, les délocalisations. Le patronat est vigoureusement opposé au texte. De nombreuses conventions collectives ont d'ores et déjà été dénoncées dans la perspective d'une révision des avantages accordés aux salariés pour faire face au choc salarial imposé par les 35 heures payées 39 pour les plus bas salaires. Il semble surtout qu'une occasion historique ait été gâchée de laisser se développer le dialogue social en dehors de la puissance tutélaire étatique.

L'Etat considère que la durée du temps de travail n'a pas significativement évolué depuis 1982 et qu'il lui reviendrait de " relancer le mouvement ". C'est oublier un peu vite que l'ordonnance autoritaire de 1982 est largement responsable du blocage des négociations sur le temps de travail. Le risque est grand que l'expérience se renouvelle. Que reste-t-il à négocier une fois l'oukase publié de l'abaissement de la durée de la durée légale du travail ?

B. UN PROJET IMPOSÉ AUX ACTEURS ÉCONOMIQUES SANS VÉRITABLE CONCERTATION

1. Le bilan économique et social préparatoire à la conférence nationale était univoque, peu susceptible d'ouvrir un débat sur les causes du chômage et les moyens d'y remédier

Dans le cadre de la préparation de la Conférence nationale tripartite du 10 octobre 1997 sur l'emploi, les salaires et le temps de travail, les partenaires sociaux se sont vu remettre les éléments d'un bilan économique et social de la France réalisé par des organismes gouvernementaux : l'INSEE, la Direction de la prévision et la DARES. Cette étude qui devait servir de " base commune et crédible d'informations " recèle une foule d'informations précieuses mais force est de constater qu'elles n'ont pas préparé un débat mais plutôt l'annonce d'une décision tellement elles tendaient toutes à plaider pour la relance de la réduction du temps de travail sous l'impulsion du Gouvernement.

Plus précisément, on peut regretter qu'il n'ait pas été demandé à ces organismes d'établir un diagnostic précis des causes du chômage et d'établir les différents scénarios envisageables pour y remédier . De ce fait, on peut s'interroger sur l'utilité d'un tel document qui semblait plus destiné à annoncer la décision qu'à la préparer.

On remarque par exemple que très peu d'attention a été consacrée à l'analyse des causes du chômage, le document se contentant de rappeler la continuelle progression du phénomène. Il peut paraître curieux que la conférence se soit donner pour mission d'apporter des solutions à un problème -le chômage- sans avoir au préalable étudier convenablement ses origines.

Le second reproche porte sur le caractère hexagonal de l'exercice. Le diagnostic réussit la performance d'ignorer l'expérience de nos partenaires alors que c'est précisément leur réussite qui met en évidence nos insuffisances. On retiendra toutefois que l'état des lieux observe que " avec un taux de chômage de 12,5 %, la situation de la France, comparée à celle des autres pays, s'est fortement détériorée depuis quelques années. En mai 1997, l'écart avec la moyenne des pays industrialisés atteignait le record absolu de 5,2 points (taux de chômage de 7,3 % en moyenne dans l'OCDE), contre à peine plus de deux points à la fin des années 80. Au sein de l'Union européenne, le taux de chômage français arrive au troisième rang (après l'Espagne et la Finlande), et l'écart à la moyenne de l'Union européenne approche deux points ".

Taux de chômage selon la catégorie socioprofessionnelle (en %)

	Cadres	Professions intermédiaires	Employés	Ouvriers	Ensemble
1970	0,8	0,8	1,6	1,9	1,6
1990	2,6	4,1	11,9	12,2	9,3
1997	5,1	7,0	14,4	15,8	12,4

Source : INSEE, Enquêtes Emploi

Le document rappelle que depuis 1990, le taux de croissance français est très inférieur à celui de nos partenaires européens. Attribuant essentiellement ce déficit de croissance à un défaut de la demande, ces études minorent ainsi l'aspect structurel de la langueur française et ses conséquences sur la demande globale à travers l'augmentation de l'épargne de précaution par exemple. Considérer que les structures du marché du travail français sont secondaires par rapport aux débouchés des entreprises dans l'explication du niveau élevé du taux de chômage français est douteux et préoccupant eu égard à la validité des politiques qui pourraient être mises en oeuvre à partir d'un tel constat. Ceci est d'autant plus inquiétant que l'état des lieux précise que le " mode de formation spontané des salaires semble constituer une faiblesse structurelle de l'économie française. ".

L'état des lieux insiste sur l'augmentation de la richesse en emplois de la croissance française depuis cinq ans . Il considère que ces créations d'emplois sont essentiellement imputables au développement accéléré du travail à temps partiel. Le dossier distribué insiste également sur l'évolution de la norme d'emploi, il fait observer que " la norme de l'emploi salarié à temps plein et à durée indéterminée a perdu du terrain, avec le développement du travail à temps partiel et des emplois temporaires (contrats à durée déterminée et intérim) ". On peut lire que " les emplois temporaires sont aujourd'hui couramment utilisés par les entreprises pour ajuster leur volume d'emploi aux variations de l'activité " et que " en 1994, environ ¾ des embauches réalisées par les établissements de plus de 50 salariés se sont faites sur des contrats courts, ces contrats à durée déterminée pouvant, dans certains cas, se transformer en contrats à durée indéterminée après une période d'évaluation des nouveaux embauchés ". On peut s'étonner dans ces conditions que le projet de loi prévoie nombre de contraintes supplémentaires au développement du travail à temps partiel. Ne risque-t-il pas de limiter la richesse en emplois de la croissance en agissant ainsi ?

Considérant la durée du temps de travail, l'état des lieux estime que la baisse de la durée annuelle des salariés à temps plein, qui était soutenu depuis 1965, s'est interrompue en France après 1982, les horaires hebdomadaires se concentrant autour de la nouvelle norme légale de 39 heures.

Par ailleurs, l'état des lieux rappelle que " l'uniformisation apparente de la durée offerte cache une réalité en voie de diversification. A partir de l'ordonnance de janvier 1982, différents modes d'aménagement du temps de travail ont pu être négociés dans les branches et les entreprises, en particulier la modulation, mais aussi le cycle qui ont pour effet de ne plus se limiter au cadre temporel de la semaine pour appréhender la durée collective du travail. La modification du système de décompte des heures supplémentaires et la possibilité de substituer un repos compensateur de remplacement à leur majoration remet également en cause un référentiel hebdomadaire unique. Enfin, la limitation à 35 heures hebdomadaires du travail posté en continu et la mise en place d'équipes de suppléance de fin de semaine ont contribué à la diversification des horaires collectifs ".

Dans ces conditions, on peut s'étonner que le Gouvernement cherche à restaurer la notion de durée légale au coeur des préoccupations des entreprises. Cette notion, héritée de 1936, était certes adaptée aux grandes industries, mais elle ne répond plus à aucune nécessité. La plupart de nos partenaires européens se contentent d'ailleurs de définir des maxima hebdomadaires renvoyant aux partenaires sociaux le soin de définir les durées du travail.

Par ailleurs, l'état des lieux précise qu'" à cette diversification croissante des durées offertes, s'est superposée la diversification croissante, voire l'éclatement des durées individuelles, traduisant une large panoplie d'horaires, résultant du recours à des modes d'organisation du temps de travail de plus en plus complexes ". Il est à noter qu'en 1997, " la durée de travail habituelle moyenne des salariés était de 36 h 72 et de 39 h 76 pour les seuls salariés à temps complet, le personnel d'encadrement ayant des journées de travail plus longues que le personnel d'exécution. En 1995, les cadres travaillaient en moyenne 4 heures de plus par semaine que les autres salariés à temps complet. " .

Les fiches de diagnostic qui constituent l'état des lieux soulignent que " l'individualisation des horaires a accompagné l'irrégularité de la journée de travail : ainsi, en 1997, 9 % des salariés déclarent ne pas avoir d'horaires habituels. Les enquêtes sur les conditions de travail de 1978, 1984 et 1991 montrent que les horaires fixes sont en recul : ils concernaient 52 % des salariés en 1991 contre 65 % en 1978. En 1991, 15 % des salariés ne travaillent pas le même nombre de jours chaque semaine contre 11 % en 1984. La semaine de travail flexible va souvent de pair avec des horaires journaliers également flexibles. En même temps que la durée hebdomadaire devient plus souple, elle se répartit sur un plus grand nombre de jours dans la semaine. Enfin, le travail du samedi et du dimanche se développe ". Dans ces conditions, on peut s'étonner que le Gouvernement cherche à imposer une durée du travail uniforme puisque la diversification et l'individualisation sont précisément les deux tendances à l'oeuvre depuis une dizaine d'années.

Plus généralement, l'état des lieux ne posait pas de choix, d'alternatives et les données qu'il recelait aurait plutôt dû amener le Gouvernement à prendre une décision inverse à celle annoncée.

2. Le débat était paradoxalement le grand absent de la conférence nationale du 10 octobre

L'état des lieux économique et social de la France distribué aux partenaires sociaux n'était manifestement pas susceptible d'ouvrir un grand débat national sur les causes du chômage français. Il semble qu'il ait eu pour fonction de poser sur le papier le diagnostic gouvernemental pour mieux préparer l'annonce de ses décisions unilatérales.

Dans ces conditions, votre rapporteur en est venu à s'interroger sur l'intérêt de la Conférence nationale du 10 octobre. La possibilité d'un véritable débat national sur les causes du chômage ayant été largement amoindrie par l'absence d'analyse contradictoire, la réunion des partenaires sociaux autour du Gouvernement apparaissait finalement comme devant être essentiellement une opération de communication, ayant pour vocation d'habiller une décision politique unilatérale du sceau de la concertation . Les acteurs sociaux semblent avoir été ainsi mis en scène par le Gouvernement. On en veut pour preuve les déclarations du Premier ministre qui a pu déclarer paradoxalement dans son intervention d'ouverture de la Conférence qu'une loi lancera le mouvement des 35 heures et que le Gouvernement avait toute confiance dans l'action des partenaires sociaux. Cette dialectique curieuse qui associe constamment des propositions contradictoires amoindrit considérablement la crédibilité du discours gouvernemental ^{8( * )} .

Le résultat de cette stratégie ne s'est pas fait attendre puisqu'au soir de la Conférence, le patronat a fait part de son opposition résolue alors que plusieurs syndicats de salariés dénonçaient mezza voce la méthode employée pour atteindre un objectif qui par ailleurs les satisfaisait, mais qu'ils auraient souhaité pouvoir conduire et initier eux-mêmes.

Si l'on examine le résultat de la Conférence nationale du 10 octobre 1997 -l'annonce d'un abaissement de la durée légale du travail à 35 heures- à l'aune des accords interprofessionnels du 31 octobre 1995, on constate une rupture de l'équilibre entre les partenaires : les employeurs n'ont plus grand chose à négocier. Par ailleurs, l'Etat se substitue à nouveau à des partenaires sociaux qu'il juge défaillants, ceci au nom d'une tradition historique d'intervention dans le champ social.

Paradoxalement, la décision du Gouvernement se présente donc comme une rupture (du dialogue social) dans la continuité (de l'intervention de l'Etat).

II. UN PROJET DE LOI INQUIÉTANT POUR L'AVENIR DE L'EMPLOI QUI ROMPT AVEC LES EXPÉRIENCES PRÉCÉDENTES FONDÉES SUR LA NÉGOCIATION SANS CONTRAINTES

A. LE PROJET DE LOI TEL QU'IL RESSORT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POURRAIT CONSTITUER UN OBSTACLE AU DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI

1. Un dispositif fondé sur un mécanisme pervers et fragile

Les articles 1 et 3 constituent les deux bras de la tenaille qui doit se refermer sur les entreprises pour les amener à " créer des emplois " .

L'article premier a pour objectif de dissuader les entrepreneurs d'avoir recours au facteur travail au-delà de trente-cinq heures par semaine par salarié ou, ce qui revient au même, il le met dans la position d'avoir à choisir un des comportements suivants :

- ne rien faire et supporter un surcoût lié au paiement d'une majoration pour les quatre heures qui sépareront la nouvelle durée légale du travail de la durée actuelle. Ce comportement pourrait réduire les profits ou mettre en faillite nombre d'entreprises. En tout état de cause, une hausse des coûts salariaux pèserait sur la compétitivité, sur les investissements et à terme sur le développement de la firme.

- réduire la durée du travail et embaucher , ce qui peut présenter un coût en terme de réorganisation de la production mais également des gains de productivité liés à une meilleure utilisation des facteurs de production ; c'est l'objectif recherché par le gouvernement. Certaines entreprises peuvent effectivement bénéficier d'une telle réorganisation mais elles constituent une minorité.

- substituer du capital au travail , c'est-à-dire réduire le temps de travail, voire le nombre de travailleurs, au bénéfice d'investissements matériels (informatique, machines...), cette solution est favorisée par le bas niveau actuel des taux d'intérêt et les capacités d'autofinancement des entreprises ; ceci pénaliserait l'emploi et augmenterait le chômage. De grandes entreprises industrielles comme Renault ont prévenu que le passage aux 35 heures renforcerait la tendance à robotiser les chaînes de montage.

- augmenter la productivité du travail par une réorganisation des tâches, une redéfinition des rythmes de travail et une augmentation du rendement de chaque salarié ; la productivité marginale du travail étant décroissante, une durée du travail moindre augmente mécaniquement la productivité moyenne. Dans ce cas, l'entreprise n'a pas besoin d'embaucher puisqu'elle produit plus avec moins de salariés ; il se peut que cette réorganisation se traduise par une intensification du travail.

- délocaliser le site de production vers un pays plus favorable à l'esprit d'entreprise. De nombreuses entreprises multinationales, y compris françaises, auraient déjà gelé leurs investissements en France pour les redéployer dans d'autres filiales. Ce comportement serait bien entendu préjudiciable à l'emploi.

L'article premier ne permet pas de déterminer lequel de ces comportements prédominerait face à l'abaissement de la durée légale du travail qui ne s'accompagnerait d'aucune subvention. Un mélange de ces différents comportements est probable dont l'impact final sur l'emploi risquerait d'être négatif, ceci alors même que n'entre pas en compte à ce stade la délicate question de la compensation salariale.

L'article 3 , qui prévoit un apport de fonds publics, a pour objet d'influencer les décisions des entrepreneurs, l'entreprise qui signerait un accord de réduction du temps de travail bénéficierait d'un abaissement du coût du facteur travail par rapport à celle qui ne le ferait pas. Plus précisément, la subvention vise à ce que l'entrepreneur privilégie une réaction particulière -des embauches- par rapport à l'ensemble des solutions auxquelles il peut recourir (accepter le surcoût, substituer des machines aux salariés, augmenter la productivité du travail, délocaliser le site de production).

Les entreprises pourraient être séduites par ces incitations financières dans la mesure où de toute façon elles peuvent considérer qu'elles seront confrontées à terme à la baisse de la durée légale.

Dans ces conditions, entrer dans le dispositif pourrait éventuellement être considéré comme un moindre mal. Ce dispositif est donc éminemment pervers puisqu'il pourrait amener une entreprise à adopter un comportement qu'elle réprouve pour parer à une menace encore plus grande, entre deux mots il faut choisir le moindre.

Toutefois, ce dispositif est fragile car il est fondé sur une dynamique. Pour peu que les entreprises temporisent jusqu'au second texte, l'application de l'abaissement de la durée légale deviendrait probablement impossible ; les entreprises ne pourront en aucun cas passer du jour au lendemain de 39 à 35 heures et le Gouvernement devrait, selon toute vraisemblance, renoncer.

2. Des simulations économiques qui obscurcissent le débat

Plusieurs études économiques ont été réalisées pour évaluer l'impact sur l'emploi du dispositif de réduction du temps de travail tel qu'il est envisagé par le Gouvernement.

La commission d'enquête ^{9( * )} sénatoriale sur les 35 heures a remarquablement mis en évidence les limites de ces études du fait de la fragilité de leurs hypothèses. Ces études, et notamment celles réalisées par la Banque de France (selon des hypothèses déterminées par le ministère de l'Emploi), par l'OFCE et par la Direction de la prévision, s'inscrivent dans le cadre de modèles keynésiens. Ceci signifie qu'elles considèrent plus ou moins l'économie nationale comme une économie fermée dans laquelle un secteur extérieur figé réagit selon des élasticités historiques aux évolutions des données fondamentales de l'économie (croissance, inflation, taux de change, solde extérieur, compétitivité...).

Ces modèles n'intègrent pas les effets de la concurrence monétaire, fiscale et sociale qui s'est instaurée depuis 1990, s'est accélérée en 1996-1997 et devrait devenir totale en 1999 avec l'instauration de la monnaie unique.

Dans ces conditions, les centaines de milliers d'emplois constituent des virtualités auxquelles il serait hasardeux de se fier. Le risque n'est pas nul d'ailleurs que dans le cadre d'une économie ouverte sur l'international, les éventuelles créations d'emplois profitent à nos voisins qui pourraient tirer profit d'une dégradation de la compétitivité des entreprises françaises et d'une augmentation de la consommation comme en 1981-1982.

Pour l'économiste Christian Saint-Etienne, dans ce contexte, " au total, on peut anticiper que les 35 heures vont effectivement créer en net environ 200.000 emplois. Mais rien ne permet d'exclure que ce chiffre net serait la résultante de 300.000 emplois créés à l'étranger et 100.000 détruits en France ! ". ^{10( * )}

Les simulations économiques réalisées à la demande du Gouvernement
sont-elles crédibles ?

Pour Jean-Paul Fitoussi, directeur de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), une projection n'est pas une prédiction et encore moins une prévision, mais seulement un exercice qui permet de réfléchir aux conditions du présent.

Il considère comme incontestable le fait que les conclusions des études menées sur la réduction du temps de travail peuvent servir à manipuler l'opinion. Il précise qu'il se trouvera toujours un parti ou un groupe de pression pour utiliser les conclusions des travaux des chercheurs dans le sens qui lui est le plus favorable.

Evoquant des simulations réalisées sur un scénario noir caractérisé par une forte dégradation du climat social, des entreprises refusant toute réorganisation et des salariés exigeant une compensation salariale intégrale, Jean-Paul Fitoussi a précisé que le projet du Gouvernement pourrait se traduire par une destruction nette de 100.000 emplois accompagnée d'une dégradation des équilibres économiques (davantage d'inflation, perte de près de quatre points de croissance, etc.). Il a estimé également qu'entre le scénario rose et le scénario noir, il existait toute la palette des scénarios gris.

Evoquant la projection tablant sur une création nette de 470.000 emplois, il a insisté sur la rigueur des conditions à respecter pour arriver à ce résultat : nette augmentation de la productivité, modération salariale, maintien de la durée d'utilisation des équipements et réorganisation des entreprises. Evaluant le résultat au regard des efforts nécessaires, il a estimé que le résultat était décevant puisqu'il ne représentait qu'une baisse d'un peu plus d'un point du taux de chômage.

Le directeur de l'OFCE déclare être, quant à lui, réservé sur le partage du travail comme solution au problème de l'emploi, car elle lui semble être une solution de résignation. Elle est fondée sur l'hypothèse que l'économie ne peut plus atteindre le plein emploi. Il est convaincu qu'" une politique de croissance pourrait dans les conditions présentes combattre beaucoup plus efficacement le chômage, et que l'amélioration des niveaux de vie qui s'ensuivrait conduirait beaucoup plus sûrement, mais cette fois spontanément, à la réduction du temps de travail . ".

Votre commission vous invite donc à considérer ces simulations avec la plus grande prudence. Ceci d'autant plus que le détail des études réalisées par la Direction de la prévision ne lui ont pas été communiquées. Il aurait pourtant été intéressant de connaître toutes les hypothèses qui ont déterminé les résultats obtenus.

Quoi qu'il en soit et compte tenu du caractère proprement expérimental de la décision qu'il a prise, on peut s'étonner que le Gouvernement ait pu annoncer des centaines de milliers de créations d'emplois sans prendre en compte l'immense déception que pourraient engendrer des résultats beaucoup plus modestes.

B. LE PROJET DE LOI SE DISTINGUE NETTEMENT DES EXPÉRIENCES PRÉCÉDENTES, ET NOTAMMENT DE LA LOI " DE ROBIEN "

Si le dispositif incitatif du Gouvernement s'inspire de la logique de la loi " de Robien ", celui-ci ne comportait aucune disposition autoritaire comparable à l'article premier du présent projet de loi. Cet article change radicalement l'esprit dans lequel s'étaient développés avec des résultats prometteurs les dispositifs d'incitation à la réduction du temps de travail.

1. La loi de Robien était caractérisée par sa grande souplesse d'utilisation

a) La loi du 11 juin 1996 dite " loi de Robien "

La loi du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail, plus couramment appelée " loi de Robien ", du nom de son initiateur, a souhaité mettre à la disposition des partenaires sociaux un instrument pour préserver ou accroître l'emploi et pour parvenir à une organisation du travail à la fois mieux adaptée aux attentes des salariés et plus productive.

Elle comprenait deux volets : l'un offensif destiné à créer des emplois, l'autre défensif qui visait à éviter des licenciements économiques.

Dans l'un et l'autre cas, pour une réduction collective de la durée du travail d'au moins 10 %, un allégement de cotisations sociales patronales de 40 % la première année et de 30 % les six années suivantes était accordé à l'entreprise. Si cette réduction de la durée du travail atteignait ou dépassait 15 %, l'allégement de cotisations sociales pouvait se monter à 50 % la première année et à 40 % les six années suivantes.

Dans le volet offensif, l'allégement des charges sociales était subordonné à un engagement de l'entreprise d'augmenter ses effectifs de 10 % en cas de réduction de la durée du travail de 10 % et de 15 % dans le cas d'une réduction supérieure de la durée du travail de 15 %, le nouveau niveau d'emploi devant être maintenu pendant au moins deux ans.

Dans le volet défensif, l'allégement découlait d'une convention passée entre l'Etat et l'entreprise qui devait préciser, outre la réduction de l'horaire collectif de travail, le nombre de licenciements évités et le niveau d'emploi maintenu pour une durée déterminée.

Les articles 39 et 39-1 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale
relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle

Art. 39 - I - Il est institué une incitation à la réduction collective du temps de travail dont bénéficient les entreprises ou établissements dans lesquels, sous réserve des dispositions du II, un nouvel horaire collectif ayant pour effet de réduire la durée initiale de travail d'au moins 10 % est fixé soit par application d'une convention ou d'un accord de branche étendu, soit par un accord d'entreprise ou d'établissement, ayant pour objet un aménagement du temps de travail.

II - Cette incitation prend la forme d'un allégement des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales assises sur les gains et rémunérations des salariés concernés par l'accord ou la convention mentionné au I. Son montant est égal à 40 % des cotisations la première année et à 30 % les années suivantes. L'employeur le déduit du montant total des cotisations à sa charge dont il est redevable, pour la même période, à l'organisme de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales. L'allégement est plafonné à ce montant. L'allégement est accordé pour une durée de sept ans par convention avec l'Etat lorsque la réduction de l'horaire collectif s'accompagne d'embauches intervenant dans un délai fixé par la convention sans pouvoir excéder un an et correspondant au moins à 10 % de l'effectif moyen annuel de l'entreprise ou de l'établissement concerné. Le montant de l'allégement est porté à 50 % des cotisations la première année et à 40 % les années suivantes lorsque la réduction de l'horaire collectif prévue au I est de 15 % et qu'elle s'accompagne d'embauches correspondant au moins à 15 % de l'effectif annuel moyen de l'entreprise ou de l'établissement concerné. Pendant une durée de deux années, le niveau de l'effectif de l'entreprise ou de l'établissement doit rester au moins égal à celui atteint à l'issue de la période d'embauche.

Le bénéfice de l'allégement prévu au présent paragraphe ne peut être cumulé avec celui d'une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales, à l'exception des exonérations prévues par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et par l'article 7 de la présente loi, de l'abattement prévu par les deux premiers alinéas de l'article L. 322-12 du code du travail et de la réduction de cotisations prévue par l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et par l'article 99 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

III - Un décret détermine les conditions d'application des paragraphes I et II, notamment les modalités de contrôle du nombre d'emplois créés, ainsi que les conditions dans lesquelles les dispositions desdits paragraphes sont rendues applicables aux unités de travail dont l'horaire collectif est réduit dans le cadre d'une convention ou d'un accord conclu en application de l'article L. 212-2-1 du code du travail.

Art. 39-1 . - Il est institué une incitation à la réduction collective du temps de travail dont peuvent bénéficier les entreprises ou établissements dans lesquels est conclu un accord destiné à éviter les licenciements prévus dans le cadre d'une procédure collective de licenciement pour motif économique par une réduction de l'horaire collectif.

" Cette incitation, qui prend la forme d'un allégement des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales assises sur les gains et rémunérations des salariés concernés par l'accord mentionné ci-dessus, peut être attribuée par convention avec l'Etat lorsque la réduction de l'horaire collectif de travail est au moins égale à 10 % de l'horaire collectif antérieur. Le montant de l'allégement est égal à 40 % des cotisations la première année et à 30 % les années suivantes. Il est porté à 50 % la première année et à 40 % les années suivantes lorsque la réduction de l'horaire de travail est au moins égale à 15 % de l'horaire collectif antérieur. Le montant total des allégements est déduit du montant total des cotisations à la charge de l'employeur versées pour la même période par l'entreprise ou l'établissement au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales : il est plafonné à ce montant.

" L'accord d'entreprise ou d'établissement fixant le nouvel horaire collectif détermine notamment le nombre des licenciements évités, la durée pendant laquelle l'employeur s'engage à maintenir les emplois des salariés compris dans le champ de l'accord, les conditions dans lesquelles les pertes de rémunération induites par la réduction du temps de travail peuvent faire l'objet d'une compensation salariale.

" Le bénéfice de l'allégement prévu par le présent article ne peut être cumulé avec celui d'une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales, à l'exception des exonérations prévues par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et par l'article 7 de la présente loi et de la réduction de cotisations prévue par l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et par l'article 99 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

" Un décret détermine les conditions d'application du présent article, notamment la durée de l'allégement. "

Le texte complet de la loi de Robien est présenté dans un encadré page 168 (Examen des articles - Art. 3 - paragraphe VII).

Après dix-huit mois d'existence, plusieurs enquêtes ont mis en avant les mérites de cette loi et notamment sa grande souplesse d'utilisation qui permet à des entreprises se situant dans des logiques très différentes de se l'approprier.

Une première évaluation de la loi de Robien réalisée à la demande de la commission des Finances de l'Assemblée nationale ^{11( * )} a pu estimer qu'" il était rare que des dispositifs d'aide à l'emploi rencontrent un accueil aussi favorable d'entreprises qui vont de la très petite entreprise à de grands groupes, et de l'industrie manufacturière à des sociétés de services très pointues ", les dispositions de la loi pouvant par ailleurs concerner aussi bien les personnels " productifs " que les administratifs, les ouvriers, que les cadres.

Ce rapport constatait que la mise en place d'accords de Robien avait généralement favorisé le dialogue social au sein de l'entreprise et que beaucoup d'entre elles semblaient les avoir utilisés pour réorganiser les modes de production. Il observait, en particulier, que dans les utilisations offensives de la loi, les embauches avaient permis de reconfigurer l'emploi et les compétences de l'entreprise, en rajeunissant, en enrichissant de compétences nouvelles ou en diminuant le poids relatif des " administratifs " par rapport aux " productifs ".

b) La loi de Robien affiche un bilan prometteur qui met en valeur le caractère volontaire du dispositif

Un bilan statistique ^{12( * )} des accords collectifs signés en application de la loi de Robien a été dressé dernièrement par la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'Emploi et de la Solidarité. Ce bilan a estimé le nombre de conventions signées à 1.442 fin novembre 1997, dont 412 défensives et 1.030 offensives . Ces conventions prévoyaient une réduction de la durée du travail pour 154.473 salariés .

Un millier de ces conventions ont pu faire l'objet d'une étude détaillée. Parmi ces dernières, les deux tiers, désignées comme " offensives ", sont signées dans le cadre du développement de l'emploi et prévoient donc des créations d'emplois proportionnelles à la baisse effective du temps de travail. Un tiers sont " défensives " et visent à réduire la durée du travail pour préserver des emplois menacés par une procédure de licenciements économiques.

Plus de la moitié des conventions sont signées dans des unités (entreprises, établissements, voire groupes d'entreprises) de moins de 50 salariés . Mais cette proportion varie beaucoup selon le secteur d'activité. Elle atteint les trois quarts dans les services, tandis qu'à l'inverse, dans l'industrie, près de sept conventions sur dix concernent des unités de plus de 50 salariés, et près de trois sur dix des unités de 200 salariés et plus.

La moitié des conventions sont conclues dans des unités du tertiaire, pour l'essentiel dans les services aux entreprises et le commerce. Un peu moins (43 %) dans l'industrie, principalement dans les secteurs des biens intermédiaires ou de consommation.

Par rapport à leur poids dans l'ensemble de l'économie, les entreprises industrielles sont au total sensiblement sur-représentées parmi les signataires, celles du tertiaire étant plutôt sous-représentées, à l'exception des activités financières ou de services aux entreprises.

Conventions offensives et défensives se distinguent nettement . Les premières sont en majorité signées dans les services (61 %) par des unités de taille assez réduite (66 % d'entre elles réunissent moins de 50 salariés). Elles représentent dans ce secteur plus de cinq conventions sur six. Les conventions défensives sont au contraire souvent signées par de plus grandes unités (31 % ont au moins 200 salariés) appartenant à l'industrie (63 % des cas).

45 % des salariés concernés sont des ouvriers, 19 % des employés, 22 % des techniciens et agents de maîtrise et 14 % des cadres.

Sur les 1.030 conventions étudiées, 37 % retiennent pour unique modalité la réduction de la durée hebdomadaire du travail, 22% la seule annualisation du temps de travail telle qu'elle est prévue par le législateur ^{13( * )} . Dans 14 % des cas, réductions hebdomadaire et annuelle coexistent au sein de la même unité signataire, mais le recours exclusif à la modulation annuelle des horaires est plus fréquent dans le volet défensif (27 % des cas contre 19 %). En outre, 27 % des conventions prévoient des jours de congés additionnels, ce qui constitue également une forme indirecte d'annualisation.

Les modalités de réduction de la durée du travail
à travers l'application de la loi de Robien

(en % de conventions)

Réduction	Ensemble des conventions	Volet offensif	Volet défensif
Hebdomadaire seule	37,3	39,5	32,6
Annuelle seule	21,6	18,8	27,4
Annuelle et hebdomadaire	9,0	9,0	9,1
Congés seuls	7,5	7,5	7,3
Annuelle et congés	7,5	6,6	9,5
Hebdomadaire et congés	6,6	7,7	4,3
Annuelle, hebdo. et congés	5,1	6,7	1,8
Autres modalité	5,4	4,2	8,0
Total	100,0	100,0	100,0

(Source : MES-DARES)

Plus des trois quarts des unités signataires, regroupant 87 % des salariés concernés, déclarent changer l'organisation du travail en même temps qu'elles réduisent le temps de travail. Présente dans 55 % de conventions, la mise en place des dispositifs permettant de moduler le temps de travail en fonction des fluctuations de l'activité est le mode de réorganisation de loin privilégié.

Réorganisation du travail et réduction du temps de travail

(en % de conventions)

Réduction	Ensemble des conventions	Volet offensif	Volet défensif
Pas de réorganisation du travail	23,1	25,1	18,9
Réorganisation du travail	76,9	74,9	81,1
- dont dispositifs permettant de moduler l'activité selon les fluctuations	54,9	50,0	65,2
- dont augmentation de l'amplitude d'ouverture	17,8	20,8	11,3
- dont augment. de la durée d'utilisation des équipements	15,6	17,4	11,9
- dont autres modalités de réorganisation du travail	15,8	16,7	14,0
- dont modalité non renseignée	0,2	0,3	0,0
Total	100,0	100,0	100,0

NB : Plusieurs modes de réorganisation du travail peuvent être mis en place simultanément, ce qui explique que le total des différentes modalités soit supérieur aux conventions déclarant une réorganisation.

(Source : MES-DARES)

La semaine de 35 heures est la cible la plus courante ; elle correspond à une diminution de 4 heures pour une durée initiale de 39 heures, soit presque exactement de 10 %.

Sur le plan des rémunérations, 58 % des conventions dépouillées contenaient l'engagement de maintenir intégralement les salaires dans l'immédiat. 30 % de ces conventions prévoyaient une compensation seulement partielle tandis que 5 % ne proposaient aucune compensation. 40 % des salariés sont, par contre, concernés par un gel des salaires pour compenser l'augmentation du salaire horaire.

Par ailleurs, dans les unités qui ont signé une convention offensive, le taux de création d'emplois prévu est en moyenne de 11 %. L'enquête estime également, en faisant part des précautions d'usage, que dans le cas des conventions défensives, les licenciements évités représentaient 11,6 % des emplois dont la durée du travail est réduite, et 44 % des sureffectifs déclarés par les entreprises.

Il semble donc que la " loi de Robien " ait ouvert de véritables perspectives pour le développement des négociations sur l'aménagement et la réduction du temps de travail dans le prolongement des accords du 31 octobre 1995 . Nul doute que le caractère volontaire de ce dispositif et l'équilibre des accords signés entre employeurs et salariés aient été pour beaucoup dans cette réussite. On peut s'étonner dans ces conditions que le Gouvernement n'ait pas choisi de prolonger l'expérience initiée par la loi " de Robien " à travers son " reprofilage ". Il aurait semblé plus logique de corriger un dispositif qui a montré ses mérites pour augmenter son efficacité et en réduire son coût, il semble incompréhensible que l'on puisse plonger l'ensemble de l'économie au coeur d'une expérimentation hasardeuse.

2. Le Gouvernement a choisi de privilégier un dispositif autoritaire de réduction du temps de travail à la démarche volontaire inspirée par la loi de Robien

a) La loi " de Robien " aurait pu être " reprofilée "

La " loi de Robien " a permis d'enclencher les négociations sur l'aménagement du temps de travail dans les entreprises dans le prolongement de l'accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995.

L'analyse de son premier bilan ne plaide pas pour son abrogation, elle ne plaide pas non plus pour son remplacement par un dispositif autoritaire d'abaissement de la durée légale du travail accompagné d'un dispositif financier incitatif .

L'étude ^{14( * )} commandée par la commission des Finances de l'Assemblée nationale au printemps dernier avait conclu à un coût net pour les comptes publics et sociaux de l'ordre de quelques dizaines de milliers de francs par emploi créé. Elle reconnaissait que ce montant n'était pas négligeable mais elle considérait que ce coût devait être comparé aux autres mesures pour l'emploi (mesures d'âge, contrats initiative-emploi...) qui sont plus coûteuses et moins efficaces.

Plusieurs pistes de reprofilage de la loi de Robien étaient déjà évoquées :

1/ Une baisse de la durée d'exonération

Cette durée de 7 ans est jugée importante au regard de la durée des engagements en matière d'emplois (2 ans).

2/ Une modification des taux d'exonération

La sortie du dispositif a pu être considérée comme posant un problème du fait de la cessation brutale du dispositif d'aides. Le surcoût en termes de cotisations a pu être estimé à près de 6% du coût salarial. Un dispositif de sortie progressive a été évoqué comme un mécanisme possible.

3/ Un plafonnement de l'exonération

La loi de Robien a pu être considérée comme coûteuse, force est de constater que le nouveau dispositif qui est proposé par le projet de loi ne semble pas plus économe compte tenu des différentes majorations (jeunes, handicapés, chômeurs de longue durée, bas salaires...) et d'une aide structurelle à caractère permanent. Dans un souci d'économie et d'efficacité, on pourrait s'interroger sur l'intérêt de plafonner le dispositif de Robien afin de limiter le coût total du dispositif et de réduire un éventuel effet d'aubaine pour le financement de postes d'encadrement. L'initiateur de la loi, M. Gilles de Robien, n'a pas exclu cette éventualité lors des débats ^{15( * )} à l'Assemblée nationale.

Peut-on encore signer des conventions en vertu de la " loi de Robien " ?

La loi " de Robien " reste en vigueur jusqu'à son éventuelle abrogation (prévue par l'article 3 du projet de loi). On peut donc penser que des conventions peuvent être signées avec l'Etat selon le dispositif " de Robien ", jusqu'à la promulgation d'un nouveau texte qui l'abrogerait. L'attention de votre rapporteur a été attirée sur le cas particulier des organismes qui n'appartiennent pas au champ concurrentiel.

La circulaire CDE n° 96-30 du 9 octobre 1996 du ministère du travail et des affaires sociales relative à l'incitation à l'aménagement et à la réduction conventionnels du temps de travail avait exclu du champ d'application du dispositif d'aide " de Robien " les organismes n'appartenant pas au champ concurrentiel. Etaient visés les organismes répondant aux caractéristiques suivantes : gestion d'un service public en situation de monopole, personnels à statut réglementaire, régimes spéciaux de protection sociale, ressources provenant principalement de subventions publiques. Ces dispositions ont été annulées par le Conseil d'Etat (CE, CFDT , 14 janvier 1998) comme restreignant illégalement le champ d'application des dispositions de l'article 39 de la loi du 20 décembre 1993, telles que modifiées par la loi du 11 juin 1996.

Juridiquement, des entreprises comme les sociétés d'économie mixte sont donc fondées à demander de pouvoir bénéficier d'une convention " de Robien " avec l'Etat. Toutefois, votre rapporteur a appris que les services du ministère de l'Emploi semblaient retarder la signature de ces conventions jusqu'à la promulgation de la nouvelle loi abrogeant la loi " de Robien ". Si ces faits devaient se confirmer, ils s'avéreraient être injustifiés sous réserve que les établissements aient signé des accords répondant aux critères de la loi du 11 juin 1996.

b) Le dispositif incitatif prôné par le Gouvernement n'est pas radicalement différent du dispositif " de Robien "

Lorsque l'on met de côté l'article premier qui abaisse la durée légale du travail pour examiner le dispositif incitatif de l'article 3, force est de constater que les ressemblances sont frappantes avec le dispositif " de Robien ".

Dans chacun des dispositifs, l'aide ne peut être obtenue qu'après la signature d'un accord d'entreprise entre l'employeur et les organisations syndicales, cet accord est un préalable à la signature d'une convention entre l'entreprise et les services de l'Etat qui établit les conditions d'octroi de l'aide à l'entreprise. Dans les deux cas l'aide prend la forme d'un abattement sur les charges patronales, elle est décroissante et limitée dans le temps. Le dispositif comprend en outre dans chaque cas un volet offensif pour les entreprises qui créent des emplois et un volet défensif pour celles qui préserveraient des emplois qu'elles prévoyaient de supprimer.

Loi de Robien/projet de loi : le comparatif

	Loi de Robien	Projet de loi
Nature du dispositif	Purement incitatif	Accompagnement d'une mesure contraignante, la réduction à 35 heures de la durée légale du travail
Nature des accords	Accord d'entreprise avec les organisations syndicales	Accord d'entreprise avec les organisations syndicales
Montant de l'aide	Proportionnelle aux salaires	Forfaitaire
Montant de l'aide la première année	Pour les 35 heures, 40 % de réduction des charges sociales patronales, soit 10,4 % de réduction du coût salarial	9.000 francs par salarié en 1998, soit une réduction moyenne de 4,5 % du coût du travail. Montant ramené à 8.000 francs au premier semestre 1999 et à 7.000 francs au second semestre ^(1)
Montant de l'aide par la suite	30 % de réduction des charges sociales patronales, soit une réduction de 7,8 % du coût salarial	8.000 francs la deuxième année, puis 7.000 francs la troisième, 6.000 francs la quatrième et 5.000 francs la cinquième, soit en moyenne 2,5 % de réduction du coût du travail ^(1)
Contreparties en emplois	10 % d'emplois supplémentaires au minimum	6 % d'emplois supplémentaires au minimum
Coût pour les finances publiques par emploi créé	200.000 francs la première année, en moyenne, 160.000 francs par la suite	160.000 francs la première année, 90.000 francs quand l'exonération a été ramenée à 5.000 francs par salarié ^(1)
Durée du dispositif	7 ans et aucune modalité particulière de sortie prévue à la fin du dispositif	5 ans, puis relais pris par des dispositions permanentes qui feront partie de la loi votée en 1999. Il est question de 5.000 francs par salarié
Réduction au-delà de 35 heures	10 % de réduction supplémentaire des charges sociales patronales pour 15 % de réduction du temps de travail au moins	Jusqu'à 4.000 francs par salarié en plus pour les entreprises qui iront au-delà de 35 heures
Entreprises en difficulté	Peuvent bénéficier du dispositif sous condition du maintien de l'emploi et après accord de l'Etat	Peuvent bénéficier du dispositif sous condition du maintien de l'emploi et après accord de l'Etat

(1) hors majorations Source : Les Echos

Les différences ne sont pas considérables. L'aide est forfaitaire dans le projet du Gouvernement alors qu'elle était forfaitaire dans le projet de Robien. La durée de l'aide est ramenée à cinq ans contre sept dans le volet offensif. La principale différence consiste dans le montant des aides qui est nettement moins favorable dans le nouveau dispositif, mais ceci n'affecte pas la logique du mécanisme, un plafonnement et/ou une diminution des exonérations auraient permis d'atteindre les mêmes résultats.

Il existe bien une différence notable entre les deux dispositifs qui a trait aux conséquences sur les emplois qu'ils sont amenés à créer ou préserver, cette différence a été accentuée par les majorations adoptées en première lecture à l'Assemblée nationale. Si on laisse de côté les effets d'aubaine et la possibilité -pourtant réelle- que les créations/préservations d'emplois dans une entreprise se réalisent au détriment d'autres entreprises du même secteur, il reste que le dispositif du Gouvernement, forfaitaire et majoré, est ciblé principalement sur les emplois peu qualifiés alors que le dispositif " de Robien " bénéficiait à l'ensemble des catégories de salariés, et notamment à l'emploi qualifié. Chacun a bien conscience de l'intérêt d'un soutien au travail peu qualifié qui permet de réduire le coût salarial de cette catégorie de salariés pour l'entreprise. Toutefois, on peut s'interroger sur l'opportunité de faire jouer ce rôle au dispositif incitatif à la réduction du temps de travail

N'aurait-il pas mieux valu prévoir, parallèlement au dispositif incitatif à la réduction du temps de travail, et dans un autre projet de loi, un mécanisme spécifique tendant à alléger les charges sur les bas salaires comme l'ont proposé MM. François Bayrou et Jean-Louis Debré ^{16( * )} ?

N'aurait-il pas été possible de trouver un juste milieu ? Quitte à réformer la loi de Robien, comme s'y est en fait employé le Gouvernement, pourquoi ne pas avoir conservé un dispositif proportionnel aux salaires mais en le plafonnant et/ou en réduisant le montant des exonérations. Cela aurait permis de favoriser les emplois d'avenir tout en maîtrisant le coût budgétaire du dispositif.

Les dispositifs de modulation des horaires de travail

La modulation permet aux entreprises d'adapter le temps de travail aux fluctuations d'activité sans rémunérer les heures supplémentaires, à condition que la durée du travail n'excède pas en moyenne trente-neuf heures sur la période de modulation. Il existe trois types de modulation : la modulation de type I (1982), la modulation de type II (1987) et la modulation de type III (1993).

- Les modulations de type I et II consistent à faire varier la durée hebdomadaire du travail sur tout ou partie de l'année, à condition que cette durée ne dépasse pas, en moyenne trente-neuf heures par semaine travaillée. Il existe néanmoins des seuils maximum de durée de travail en cours de modulation : quarante-quatre heures ou quarante-huit heures au maximum de travail sur une semaine ; quarante-six heures de travail hebdomadaire pendant 12 semaines consécutives au plus.

- La modulation de type III, dite annualisation a été mise en place dans le cadre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993. Elle consiste à faire varier la durée hebdomadaire du travail sur tout ou partie de l'année à condition que cette durée ne dépasse pas en moyenne, par semaine travaillée, la durée prévue par la convention ou l'accord. Elle a comme contrepartie obligatoire une réduction de la durée du travail, dont le volume est laissé à l'appréciation des négociateurs. Les seules limites sont les durées maximales quotidienne (10 heures par jour) et hebdomadaire (48 heures par semaine).

III. UN PROJET RICHE EN INCERTITUDES BUDGÉTAIRES, ÉCONOMIQUES ET JURIDIQUES

A. DES INCERTITUDES BUDGÉTAIRES SUR LE COÛT DU DISPOSITIF FINANCIER INCITATIF

1. Un dispostif complexe

Le dispositif incitatif prévu par le projet de loi, tel que transmis au Sénat, est particulièrement complexe, puisqu'il comporte, outre une aide de base dégressive sur cinq ans, trois majorations, soit constantes, soit pour l'une d'entre elle elle-même dégressive, mais sur trois ans seulement.

En outre, l'aide est fonction de la date d'entrée dans le dispositif et varie donc selon que l'entreprise signe un accord de réduction du temps de travail en 1998, au premier semestre de 1999 ou au second semestre de 1999.

Enfin, le détail de cette aide qui relève du pouvoir réglementaire est encore à l'étude pour les entreprises de moins de 20 salariés, alors même qu'elles peuvent entrer dans le dispositif dès 1998.

a) Les différents étages du dispositif17( * )

n Aide dégressive de base

Conditions : Réduction du temps de travail d'au moins 10 % avec 6 % au moins d'augmentation des effectifs.

Montant : il est dégressif sur cinq ans en fonction de la date d'entrée dans le dispositif.

n Majoration constante pour passage aux 32 heures

Conditions : Réduction du temps de travail de 15 % avec 9 % au moins d'augmentation des effectifs.

Montant majoré : + 4.000 F (aide maintenue sur cinq ans) par rapport à l'aide de base dégressive.

NB : La majoration s'applique également aux entreprises qui auraient réduit le temps de travail en deux fois.

n Majoration constante pour engagements spécifiques

Conditions : embauche supérieure au minimum obligatoire ou totalité des embauches en contrats à durée indéterminée ou embauche de jeunes, d'handicapés, de chômeurs de longue durée.

Montant : + 1.000 F (aide maintenue sur cinq ans) par rapport à l'aide de base dégressive.

n Majoration dégressive pour entreprises de main-d'oeuvre

Conditions : les effectifs de l'entreprise doivent comporter 60 % au moins d'ouvriers et 70 % de salaires inférieurs à 1,5 SMIC.

Montant : + 4.000 F (aide elle-même dégressive mais sur trois ans) par rapport à l'aide de base dégressive.

b) Les différents régimes applicables selon la date d'entrée dans le dispositif

S'agissant de la dégressivité, le Gouvernement n'a fait part que du dispositif concernant les entreprises de plus de vingt salariés auxquelles s'appliquera la nouvelle durée légale du travail au 1 ^er janvier 2000. En revanche, " est encore à l'étude " ^{18( * )} la dégressivité applicable aux entreprises de moins de vingt salariés auxquelles s'appliquera la nouvelle durée légale au 1 ^er janvier 2002, mais qui peuvent " entrer " dans le dispositif d'aides dès 1998. Le récapitulatif de l'aide aux entreprises nécessite des tableaux différents selon la date d'entrée dans le dispositif.

I. Aides attribuables aux entreprises de plus de 20 salariés
entrant dans le dispositif en 1998

	1 ^ère année	2 ^ème année	3 ^ème année	4 ^ème année	5 ^ème année	TOTAL
Aide dégressive de base	9.000	8.000	7.000	6.000	5.000	35.000
Passage 32 heures	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	20.000
Engagements spécifiques	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	5.000
Entreprise main-d'oeuvre	+ 4.000	+ 2.000	+ 1.000	-	-	7.000
TOTAL	18.000	15.000	13.000	11.000	10.000	67.000

II. Aides attribuables aux entreprises de plus de 20 salariés
entrant dans le disposition au 1 ^er semestre 1999

	1 ^ère année	2 ^ème année	3 ^ème année	4 ^ème année	5 ^ème année	TOTAL
Aide dégressive de base	8.000	7.000	6.000	5.000	5.000	31.000
Passage 32 heures	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 20.000
Engagements spécifiques	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 5.000
Entreprise main-d'oeuvre	+ 3.000	+ 2.000	+ 1.000	-	-	+ 6.000
TOTAL	16.000	14.000	12.000	10.000	10.000	62.000

III. Aides attribuables aux entreprises de plus de 20 salariés
entrant dans le dispositif au 2 ^ème semestre 1999

	1 ^ère année	2 ^ème année	3 ^ème année	4 ^ème année	5 ^ème année	TOTAL
Aide dégressive de base	7.000	6.000	5.000	5.000	5.000	28.000
Passage 32 heures	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 4.000	+ 20.000
Engagements spécifiques	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 1.000	+ 5.000
Entreprise main-d'oeuvre	+ 2.000	+ 1.000	-	-	-	+ 3.000
TOTAL	14.000	12.000	10.000	10.000	10.000	56.000

Ainsi, l'aide par salarié de l'entreprise, en moyenne par an, peut varier du simple à plus du double : 5.600 F pour une entreprise entrant dans le dispositif au deuxième semestre 1999 et ne bénéficiant d'aucune majoration ; 13.400 F pour une entreprise entrant dans le dispositif dès 1998 et cumulant les trois majorations.

Elle se stabiliserait, pour les entreprises qui " appliqueraient la loi " à compter du 1 ^er janvier 2000, sous la forme d'une aide structurelle de 5.000 F.

2. Un dispositif complexe à évaluer

a) Deux exemples concrets

Sont présentés ci-dessous deux exemples d'entreprises de 100 salariés entrant l'une et l'autre dans le dispositif dès 1998, l'une cumule les majorations, l'autre ne bénéficie que de l'aide de base.

Ces exemples sont assortis d'une évaluation du " retour " de l'aide, sous la forme de cotisations, d'impôts et d'économies, résultant des embauches réalisées.

n L'aide maximale

Soit une entreprise de 100 salariés qui conclut dès 1998 un acord de réduction du temps de travail à 32 heures, embauche en conséquence 9 salariés, appartient au secteur des entreprises de main-d'oeuvre, prend des engagements spécifiques (embauche de jeunes, chômeurs de longue durée).

Le montant de l'aide la première année s'établira à 18.000 F par salarié dans l'entreprise (cf. tableau I page ci-dessus).

- soit, pour 109 salariés : 18.000 F x 109 : 1.962.000 F

- soit 218.000 F pour chacun des 9 emplois créés , ce qui représente une aide équivalant à près de trois fois le SMIC brut.

Le " retour " pour une embauche réalisée au SMIC peut être évalué annuellement à :

- 16.600 F de cotisations salariales ^{19( * )} ,

- 16.490 F de cotisations patronales (après ristourne dégressive),

- 2.100 F d'IRPP ^{20( * )}

Soit au total : 35.190 F.

En faisant l'hypothèse que ce jeune ou chômeur de longue durée ait perçu le Rmi, son embauche entraîne une économie de 12 x 2.500 F, soit 30.000 F, soit un " retour " porté à 65.190 F et un coût net du dispositif la première année de 152.810 F par emploi créé (218.000 F - 65.190 F).

Sur cinq ans et compte tenu du caractère dégressif de l'aide de base, l'aide maximale s'élève à 67.000 F par salarié dans l'entreprise ( voir tableau page ci-dessus ).

Dans l'exemple, l'aide totale s'élève à 109 x 67.000 F = 7.303.000 F

soit par emploi créé : 811.450 F.

Le retour sur cinq ans, selon la même convention, s'établit (y compris économies sur le RMI) à 325.950 F ^{21( * )} , soit un coût net par emploi créé de 485.500 F (811.450 F - 325.950 F).

n Aide minimale

Toujours pour une entreprise de 100 salariés, entrant dans le dispositif dès 1998, mais ne bénéficiant d'aucune majoration, l'aide s'établit la première année à :

- 9.000 F par salarié dans l'entreprise ;

- soit pour 106 salariés : 9.000 F x 106 = 954.000 F ;

- soit 159.000 F pour chacun des 6 emplois créés .

En faisant la même hypothèse de " retour " (65.190 F), le coût net la première année s'élève à 93.810 F par emploi créé (159.000 F - 65.190 F).

Sur cinq ans , l'aide s'élève à 35.000 F ( cf. 1 ^ère ligne du tableau page ci-dessus ) par salarié, soit pour 106 salariés (embauche de 6 %) : 3.710.000 F, soit 618.300 F par emploi créé .

Le retour sur cinq ans est identique : 325.950F, soit un coût net par emploi créé de 292.350 F (618.300 F - 325.950 F).

b) Une estimation du coût global

1. Considérations générales

L'évaluation du coût global dépend, compte tenu de la complexité du dispositif, de multiples hypothèses :

- nombre de salariés entrant dans le dispositif (potentiellement 13 millions),

- rythme d'entrée dans le dispositif,

- nature des entreprises entrant dans le système (potentiellement 1,2 million de salariés relevant des entreprises de main-d'oeuvre bénéficiant d'une majoration de l'aide),

- nature des embauches pratiquées (population dite difficile ou non).

Les informations fournies par le Gouvernement sur le coût du dispositif relèvent de la simulation macro-économique.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi :

" Les analyses menées sur la base d'hypothèses de gains de productivité induits de l'ordre du tiers de la réduction du temps de travail, font apparaître un point d'équilibre ex post pour les finances publiques prises dans leur ensemble voisin du montant d'aide correspondant à la dernière année du dispositif. Cela signifie qu'une aide de ce montant d'aide n'a pas d'impact ex post sur les soldes des comptes publics pris dans leur ensemble (l'Etat et les collectivités locales, les régimes sociaux et l'assurance chômage). (...)

" L'aide a été fixée à un montant sensiblement supérieur les premières années pour être fortement incitative et faciliter le processus de négociation, notamment dans les entreprises de main-d'oeuvre : le montant d'aide de 9.000 F la première année correspond, pour un salaire de 7.000 F, à 10,7 points de cotisations, et l'aide moyenne de 7.000 F sur 5 ans à 8,3 points de cotisations. ^{22( * )} ".

Ou encore, selon les réponses apportées à votre rapporteur ^{23( * )} :

" Sous les hypothèses habituellement retenues dans les simulations et qui portent sur les gains de productivité (de l'ordre du tiers de la réduction de la durée du travail) et sur la valeur d'un ensemble de paramètres comme l'indemnisation moyenne ou l'ampleur des flexions de taux d'activité, on calcule que le " point d'équilibre ", correspondant à l'équilibre des finances publiques et des comptes des entreprises, est de l'ordre de 1 point de cotisation par heure de réduction de la durée du travail. Ce résultat est largement partagé par les économistes ayant réalisé des calculs de ce type. Pour une réduction de la durée du travail de 4 heures, la réduction possible des cotisations sociales est de l'ordre de 4 points, ce qui, ramené en francs par salarié concerné, correspond environ à 5.000 F. Dans ce cas, l'aide correspond à une réduction du coût du travail plus forte pour les rémunérations les moins élevées. "

De sorte que le ministre de l'emploi et de la solidarité a pu indiquer, lors du débat à l'Assemblée nationale ^{24( * )} :

" Tout d'abord, l'ensemble des simulations macro-économiques, celles de Rexecode comme celles de l'OFCE, montrent la même chose : le montant de l'aide est de l'ordre d'un point de cotisations sociales par heure supprimée, c'est-à-dire quatre points de cotisations sociales pour quatre heures. Ce sont les 5.000 F par salarié et par an dont je parlais tout à l'heure et qui constitueront le montant de l'aide structurelle in fine. Au bout de cinq ans, la réduction de la durée du travail ne coûtera rien à l'Etat. ".

Trois observations peuvent être avancées s'agissant de ce cet équilibre " ex post ":

- Il implique un " investissement " initial tant que l'aide n'est pas ramenée à 5.000 F. Or, on sait qu'elle peut être portée jusqu'à 18.000 F. Comment cet investissement sera-t-il financé pendant les 5 prochaines années, cruciales pour les finances publiques ?

- Il suppose des effets vertueux en chaîne pour obtenir le " retour " adéquat : non seulement les cotisations et impôts versés par les nouveaux embauchés (et eux seuls, alors que l'aide est versée pour tous les salariés en place), les économies réalisées sur les allocations chômage ou minima sociaux, mais encore, une série d'hypothèses propres aux modèles macro-économiques..

- Il se heurte manifestement au calcul micro-économique fait à partir d'exemples concrets. Ainsi, le coût de création d'un emploi payé au SMIC, dans les exemples ci-dessus, peut être estimé sur cinq ans entre 485.500 F (aide maximale) et 292.350 F (aide de base), net des retours attendus en impôts, cotisations et économies sur les prestations.

2. Tentatives d'évaluation

Plusieurs approximations doivent être faites pour tenter une évaluation du coût du dispositif.

Il convient tout d'abord de considérer l'évaluation des créations d'emplois avancée par le ministre de l'emploi et de la solidarité, soit 450.000 à 700.000 emplois.

Deux hypothèses extrêmes peuvent être ensuite avancées : les emplois sont créés par le passage aux 35 heures ou le passage à 32 heures qui entraîne une aide majorée. La population des salariés entrant dans le dispositif et bénéficiant de l'aide varie alors.

Passage à	Nb de salariés	Emplois créés ^(1)	Nb de salariés aidés ^(2)
35 h	7.500.000	450.000	7.950.000
35 h	11.660.000	700.000	12.360.000
32 h	5.000.000	450.000	5.450.000
32h	7.770.000	700.000	8.470.000

⁽¹⁾ Créations d'emplois correspondant, selon les conditions requises pour bénéficier de l'aide, à 6 % (35 heures) ou 9 % (32 heures) du nombre de salariés.

⁽²⁾ L'aide s'applique à tous les salariés, présents initialement et embauchés.

En arrondissant ces chiffres, on peut avancer ainsi que :

Le passage à 35 heures avec 450.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 8 millions de salariés.

Le passage à 35 heures avec 700.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 12,4 millions de salariés.

Le passage à 32 heures avec 450.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 5,5 millions de salariés.

Le passage à 32 heures avec 700.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 8,5 millions de salariés.

Pour calculer le montant de l'aide, dont le " premier étage " est dégressif, il faut avancer une hypothèse de rythme d'entrées des entreprises dans le dispositif . En reprenant un scénario " rose " retenu implicitement par le Gouvernement, et correspondant au souci des entreprises de bénéficier de l'aide la plus importante possible, mais compte tenu du temps nécessaire à négocier, il a été retenu une hypothèse de montée en puissance relativement rapide. Ainsi, pour une population concernée de 8 millions de salariés : 1,5 million la première année (c'est-à-dire avant la fin de l'année 1998 mais l'aide versée au tarif de la première année est poursuivie pendant 12 mois) ce qui correspond au chiffre avancé par le Gouvernement ^{25( * )} puis 3 millions de salariés supplémentaires en 1999, 2 millions en 2000 et 1,5 million en 2001. A compter du 1 ^er janvier 2000, seules les entreprises de moins de 20 salariés, c'est-à-dire celles pour lesquelles la nouvelle durée légale du travail n'entre en vigueur que le 1 ^er janvier 2002, ont intérêt à anticiper la réduction du temps de travail.

Il n'a pas été tenu compte par ailleurs de la majoration elle-même dégressive dont bénéficient les entreprises de main-d'oeuvre ; selon le ministre de l'emploi et de la solidarité, cette majoration vise 1,2 million de salariés, soit environ 10% de la population potentiellement concernée par le champ d'application de la loi (13 millions de salariés).

Il n'a pas été davantage tenu compte de la majoration de 1.000 F pour embauches spécifiques ou efforts d'embauche au-dessus du minimum obligatoire.

Enfin, la dégressivité du dispositif d'aide a été simplifiée par rapport au dispositif envisagé par le Gouvernement pour les entreprises de plus de vingt salariés (pour lesquelles la nouvelle durée légale du travail s'applique au 1 ^er janvier 2000) et étendue aux entreprises de moins de vingt salariés (pour lesquelles la nouvelle durée légale du travail s'applique au 1 ^er janvier 2002). En effet, pour ces entreprises, " le barème de dégressivité de l'aide dans le temps est encore à l'étude " ^{26( * )} . ESTIMATION DU COÛT BRUT DU DISPOSITIF GOUVERNEMENTAL
(HORS MAJORATIONS)

Sous les réserves et selon les hypothèses précédemment évoquées, le coût brut du dispositif prévu par le projet de loi ( hors majorations ) ^{27( * )} peut être estimé de la façon suivante.

· Passage aux 35 heures

* Création de 450.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive

	Nb d'entrées (en millions)	Entrées cumulées (en millions)	Montant de l'aide (en francs)	Coût ( en milliards de francs)
1 ^ère année	1,5	1,5	9.000	13,5
2 ^ème année	3,0	4,5	8.000	36,0
3 ^ème année	2,0	6,5	7.000	45,5
4 ^ème année	1,5	8,0	6.000	48,0
5 ^ème année	-	8,0	5.000	40,0

soit un coût total sur cinq ans de 183 milliards de francs.

* Création de 700.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive

	Nb d'entrées (en millions)	Entrées cumulées (en millions)	Montant de l'aide (en francs)	Coût ( en milliards de francs)
1 ^ère année	1,5	1,5	9.000	13,5
2 ^ème année	3,5	5,0	8.000	40,0
3 ^ème année	4,0	9,0	7.000	63,0
4 ^ème année	3,4	12,4	6.000	74,4
5 ^ème année	-	12,4	5.000	62,0

soit un coût total sur cinq ans de 253 milliards de francs.

· Passage aux 32 heures

* Création de 450.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive

	Nb d'entrées (en millions)	Entrées cumulées (en millions)	Montant de l'aide (en francs)	Coût ( en milliards de francs)
1 ^ère année	1,5	1,5	13.000	19,5
2 ^ème année	2,0	3,5	12.000	42,0
3 ^ème année	1,0	4,5	11.000	49,5
4 ^ème année	1,0	5,5	10.000	55,0
5 ^ème année	-	5,5	9.000	49,5

soit un coût total sur cinq ans de 215,5 milliards de francs.

* Création de 700.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive

	Nb d'entrées (en millions)	Entrées cumulées (en millions)	Montant de l'aide (en francs)	Coût ( en milliards de francs)
1 ^ère année	1,5	1,5	13.000	19,5
2 ^ème année	3,0	4,5	12.000	54,0
3 ^ème année	2,5	7,0	11.000	77,0
4 ^ème année	1,5	8,5	10.000	85,0
5 ^ème année		8,5	9.000	76,5

soit un coût total sur cinq ans de 312 milliards de francs.

*

Selon les hypothèses retenues, le coût du dispositif d'incitation prévu par le projet de loi peut être ainsi estimé pour les cinq premières années du dispositif entre 183 et 312 milliards de francs hors majorations .

Passage à 35 heures avec 450.000 emplois créés :	183 milliards de francs
Passage à 35 heures avec 700.000 emplois créés :	253 milliards de francs
Passage à 32 heures avec 450.000 emplois créés :	215 milliards de francs
Passage à 32 heures avec 700.000 emplois créés :	312 milliards de francs

Les hypothèses " en cascade " sont naturellement fragiles. En l'absence de chiffrage fourni par le Gouvernement, à l'exception de l'affirmation macro-économique d'un équilibre " ex post " rassurant, ces éléments permettent toutefois d'évaluer l'ampleur de l'" investissement " initial.

Cet " investissement " ne saura, il est vrai, effectif que si les partenaires sociaux répondent à l'incitation qui leur est faite. En quelque sorte, " si ça coûte, ça veut dire que ça marche ".

Il sera certes possible de tenir une comptabilité très administrative des emplois créés grâce au dispositif d'incitation. Mais cette comptabilité des " entrées " ne pourra tenir compte de trois facteurs :

- le nombre d'emplois qui auraient été créés de toute façon : c'est le traditionnel effet d'aubaine ;

- le nombre d'emplois le cas échéant détruits par l'économie générale du projet de loi ;

- enfin, la durée de l'engagement souscrit par les bénéficiaires du dispositif incitatif : ils doivent maintenir leur effectif, augmenté des nouvelles embauches pendant deux ans.

3. Une compensation menacée

L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ^{28( * )} affirme solennellement : " toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ".

Pourtant, le Gouvernement a tenu à annoncer dès l'exposé des motifs du projet de loi que cette règle ne serait pas respectée s'agissant des exonérations de cotisation destinées à inciter à la réduction du temps de travail :

" Afin de tenir compte des rentrées de cotisations que l'aide à la réduction du temps de travail induira pour les régimes de sécurité sociale, cette aide donnera lieu, à compter du 1er janvier 1999, à un remboursement partiel de la part de l'Etat aux régimes concernés. Cette disposition figurera dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, après concertation avec les partenaires sociaux sur le taux de cette compensation " ^{29( * )} .

De même, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise-t-elle :

" A l'horizon 1999, et pour le futur système d'abattement structurel des cotisations, les retours financiers qu'enregistrent les régimes de sécurité sociale, et l'UNEDIC justifient d'examiner avec les partenaires sociaux l'affectation de ces " retours ". Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoira à cet égard un remboursement partiel de l'aide par l'Etat aux régimes concernés, selon des modalités et un taux qui seront établis de façon concertée " ^{30( * )} .

Aussi, le ministre de l'emploi et de la solidarité a-t-elle pu théoriser ainsi la remise en cause du principe établi en 1994 de la " compensation intégrale " :

" Je me suis réjouie que Mme Veil fasse voter une loi qui pose le principe général du remboursement par l'Etat à la sécurité sociale des réductions de charges sociales, et je continue de m'en réjouir.

" Dans le cas qui nous occupe, où nous pourrons, pour chaque entreprise, savoir exactement quels salariés auront été embauchés, quels seront les salaires et quelles seront les rentrées dans les caisses de la sécurité sociale, je me dis qu'on ne peut pas réclamer une solidarité à tout le monde pour l'emploi sans demander au budget de l'Etat -il paiera le complément- et à la sécurité sociale de tirer toutes les conséquences du dispositif (...).

" Nous allons en discuter avec les organisations patronales et syndicales.

" Quant à moi, je n'accepterai pas qu'un montant soit fixé, qui porterait atteinte au financement de la sécurité sociale. " ^{31( * )} .

La remise en cause du principe serait donc légitime en raison de la capacité de l'administration à " quantifier à l'unité près, combien d'emplois la future loi aura permis de préserver et de créer " ^{32( * )} .

Le contraste est saisissant entre l'incertitude de l'impact prévisionnel du projet de loi et la comptabilité méticuleuse qui permettra ultérieurement " pour chaque entreprise, de savoir quels salariés auront été embauchés, quels seront les salaires et quelles seront les rentrées de la sécurité sociale ".

Cette démarche n'a toutefois pas convaincu les caisses de sécurité sociale qui ont en conséquence émis un avis négatif sur le projet de loi.

Avis de la CNAMTS (3 décembre 1997)

Par 15 voix contre (CFTC, Employeurs), 6 voix pour (CFDT, FNMF), 6 abstentions (CGT, FO), le groupe CFE-CGC (2 voix) prenant acte et les Personnes qualifiées (4 voix) ne prenant pas part au vote, le Conseil émet un avis défavorable sur le projet de loi qui lui est soumis.

Il relève notamment que l'une des dispositions contenues dans l'exposé des motifs, qui prévoit la possibilité de proposer, au travers de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, que le remboursement à l'assurance maladie par l'Etat des allégements de cotisations ne soit que partiel à compter du 1er janvier 1999 remet en cause les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale introduit par la loi du 25 juillet 1994.

Avis de la CNAF (2 décembre 1997)

Le Conseil d'administration de la CNAF a donné le 2 décembre 1997 un avis négatif au projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, en centrant notamment ses critiques sur la non compensation intégrale par le budget de l'Etat au-delà de 1999 des pertes de cotisations du régime.

Les diverses délégations ont exprimé le vote suivant : pour : 3 CFDT ; contre : 13 non salariés, 2 CFTC, 5 UNAF, 2 Personnes qualifiées, Prise d'acte : 2 CFE/CGC, abstentions : 3 CGT, 3 CGT-FO.

Car cette démarche n'est pas convaincante et ce, pour plusieurs raisons.

Elle remet en cause tout d'abord un principe nécessaire à une gestion saine et responsable de la sécurité sociale dans la perspective nécessaire d'un retour à l'équilibre de ses comptes. Dès lors que toute exonération de cotisations décidée par l'Etat -du moins faut-il l'espérer- a un objectif d'intérêt général, le principe de " solidarité " évoqué par le Gouvernement pourra toujours justifier la non application du principe de la compensation intégrale.

En second lieu, la comptabilité " administrative " des emplois créés ne prendra en compte ( cf. ci-dessus ) ni les effets d'aubaine, ni les emplois détruits. Elle ne prendra pas davantage en compte l'effet sur les ressources de la sécurité sociale d'une moindre progression de la masse salariale imputable à la " modération " des rémunérations qui, selon les experts, est l'une des conditions des créations d'emplois. Seules seront prises en compte ces créations d'emplois et non l'effort demandé aux salariés en place qui se traduira pourtant par un tassement des cotisations.

La clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, que votre commission des Affaires sociales appelait de ses voeux lors de l'examen de la loi de financement pour 1998, n'en sortira pas à l'évidence renforcée.

Comment, dans ces conditions, exiger des gestionnaires des caisses, de leurs personnels, des assurés et des professionnels, l'effort de rigueur indispensable au redressement financier de la sécurité sociale ?

B. DES INCERTITUDES ÉCONOMIQUES RELATIVES AU SMIC

Dès lors que l'article premier du projet de loi réduit la durée légale hebdomadaire du travail à 35 heures, se pose de façon cruciale la question du SMI(39,43 F depuis le 1 ^er juillet 1997, date à laquelle il a été revalorisé de 4 %) C.

1. L'esquisse d'un mécanisme inédit

Actuellement, le SMIC qui est une garantie de salaire horaire correspond sur la base de l'horaire légale de 39 heures par semaine (169 heures par mois ^{33( * )} ) à un SMIC mensuel brut de 6.663,67 F.

Dès lors que la durée légale hebdomadaire du travail est ramenée à 35 heures (soit 151,6 heures par mois ^{34( * )} ), la question se pose de la rémunération correspondante.

Soit le SMIC horaire reste inchangé et le SMIC mensuel est ramené de 6.663,67 F à 5.977,58 F.

Soit il n'apparaît pas souhaitable que le passage à 35 heures se traduise par une baisse de la rémunération mensuelle des salariés payés au SMIC. Dans ce cas, le SMIC horaire doit être revalorisé à 43,95 F (+ 11,46 %).

Le Gouvernement à l'évidence a choisi... de ne pas choisir entre ces deux solutions, tout en esquissant un mécanisme profondément novateur et passablement complexe et en renvoyant à la " négociation " et " aux organisations patronales et syndicales " qui doivent dire au Gouvernement " comment elles entendent faire . ".

Ainsi, lors des débats à l'Assemblée nationale ^{35( * )} , Mme Martine Aubry déclarait :

" Quant au SMIC, il n'est pas question de définir strictement dans le détail les décisions qui se seront prises, car celles-ci font l'objet d'une concertation approfondie avec les organisations patronales et syndicales.

" Mais, afin d'éclairer pleinement le débat et les négociateurs, je me dois d'exprimer les principes, qui seront les nôtres. Le salarié payé au SMIC, dont l'horaire hebdomadaire passe de 39 à 35 heures, doit bien sûr garder intact son salaire aujourd'hui et pour demain.

" En même temps, il n'apparaît pas non plus opportun que la rémunération d'un salarié restant à 39 heures et payé au SMIC s'accroisse automatiquement de 11,4 %, auxquels il faudrait naturellement ajouter la rémunération des heures supplémentaires.

" Cela nous oriente vers la définition, parallèlement au SMIC horaire qui resterait en l'état, d'une rémunération mensuelle minimale dont le niveau serait fixé de telle sorte que le premier principe que j'ai rappelé, pour les smicards, soit respecté.

" Il nous faudra, bien sûr, débattre, des modalités d'indexation de ce nouvel indice de même que des effets de celui-ci sur les salaires de ceux qui travaillent à temps partiel. C'est l'objet d'un travail approfondi qui se poursuivra dans les jours qui viennent dans le cadre naturel de la commission nationale de la négociation collective.

" Il me semble que, sur ce sujet comme sur beaucoup d'autres, c'est aux organisations patronales et syndicales de nous donner leur avis et de nous dire comment elles entendent faire dans les conventions collectives. ".

Il résulte de ces orientations qu'un salarié payé au SMIC dont l'horaire hebdomadaire aura été réduit de 39 à 35 heures sera toujours payé 6.663,67 F (soit une majoration de son salaire horaire de 11,46 %), c'est-à-dire la nouvelle " rémunération mensuelle minimale ".

Il en résulte également qu'un salarié restant à 39 heures, dès lors que le SMIC horaire resterait en l'état, serait payé 6.663,67 F (39 heures x 39,43 F), somme qu'il convient de compléter par la majoration des quatre heures supplémentaires qu'il effectue entre 35 et 39 heures dont le taux, selon l'exposé des motifs du projet de loi, sera au maximum de 25 %. Ce salarié travaillant 39 heures sera donc payé 40 heures ^{36( * )} et son salaire mensuel progressera de 2,56 % ¹ pour atteindre 6.834,26 F.

2. Une coexistence pour le moins problématique

Il résulte des orientations ainsi esquissées une série de questions :

- La rémunération mensuelle minimale s'appliquera-t-elle non seulement aux salariés dont l'horaire de travail sera ramené de 39 à 35 heures (maintien de la rémunération) mais également aux salariés nouvellement embauchés ? Une réponse négative consisterait à faire cohabiter dans une même entreprise des salariés effectuant 35 heures payées 39 heures et des salariés effectuant 35 heures payées 35 heures. Est-ce concevable ?

- Mais est-ce davantage concevable de faire coexister, le cas échéant dans une même entreprise, des salariés effectuant 35 heures payées 39 heures et des salariés effectuant 39 heures payées 40 heures ?

- Est-ce concevable de ramener ainsi le tarif des heures supplémentaires au quart environ de celui des heures normales ? Car le salarié travaillant 39 heures, soit 17,5 heures de plus sur le mois, aura une rémunération supérieure de 170,59 F à celle de son collègue travaillant 35 heures, c'est-à-dire que les heures supplémentaires lui seront payées, non pas 39,43F majorées de 25 %, mais 10 F.

Naturellement, la même interrogation vaut pour tout horaire entre 35 heures et 39 heures, chaque durée de travail correspondant à une rémunération horaire différente.

Et cette interrogation se trouve singulièrement compliquée quand on sait que, pendant deux ans, du 1 ^er janvier 2000 au 1 ^er janvier 2002, la durée légale hebdomadaire du travail sera différente selon que le salarié se trouve dans une entreprise de plus ou de moins vingt salariés.

A ces questions s'ajoute celle naturellement de l'indexation de la nouvelle " rémunération mensuelle minimale ".

Sera-t-elle indexée comme le SMIC horaire ? Dans ce cas, les questions précédentes demeureront entières et ce, durablement.

Ou sera-t-elle " décrochée " du SMIC horaire pour n'avoir été qu'un moment " historique " du passage aux 35 heures ? Dans ce cas, la réduction du temps de travail se traduira pour les salariés dont l'horaire aura été ramené à 35 heures par un véritable blocage des rémunérations.

Enfin, la question de la rémunération des salariés à temps partiel qui viendront " buter " sur les 35 heures reste entière.

Ainsi, sur un point aussi fondamental que celui du SMIC, l'incidence du projet de loi n'a pas été mesurée. Or, il s'agit d'une incidence qui est pourtant au coeur même du projet de loi dès lors que celui-ci fixe une nouvelle durée légale du travail.

Il s'agit en outre d'une question déterminante pour l'évolution générale des salaires et donc pour l'impact de la réduction du temps de travail sur l'emploi.

C. DES INCERTITUDES JURIDIQUES LIÉES AUX CONSÉQUENCES DES ACCORDS COLLECTIFS SUR LES CONTRATS DE TRAVAIL INDIVIDUELS

1. La réduction du temps de travail telle qu'elle est envisagée devrait être accompagnée d'une compensation salariale partielle

La réduction du temps de travail pose inéluctablement la question de la compensation salariale. Réduire l'horaire hebdomadaire de 39 heures à 35 heures en réduisant à due concurrence le salaire ne pose pas de problèmes insurmontables à l'entreprise ; cette logique s'inscrit d'ailleurs dans l'esprit du travail à temps partiel.

Les salariés, quant à eux, n'envisagent pas, dans la majorité des cas, que la réduction du temps de travail puisse s'accompagner d'une réduction proportionnelle de leur salaire. Ceci est d'ailleurs parfaitement compréhensible, notamment en ce qui concerne les salariés les moins bien rémunérés. De nombreux sondages ont même mis en évidence que les salariés préféraient une augmentation de leur pouvoir d'achat à une réduction du temps de travail. Dans ces conditions, les négociations sur la réduction du temps de travail risquent d'achopper sur la compensation salariale. Le risque est d'autant plus élevé que le dispositif d'aide envisagé par le Gouvernement est moins favorable que le dispositif de Robien, en particulier pour les cadres.

Dans ces conditions, il existe un risque sérieux que les salariés soient fondés à demander à être licenciés par leur entreprise avec des indemnités. On se trouverait dans ce cas dans une situation paradoxale où l'entreprise se verrait dans l'obligation de licencier avant de pouvoir embaucher dans le cadre d'un accord de réduction du temps de travail tel que défini par le présent projet de loi.

2. Une remise en question du salaire constitue une modification du contrat de travail qui peut déclencher une procédure de licenciement

Depuis un arrêt du 10 juillet 1996, la Chambre sociale de la Cour de cassation a substitué à l'ancienne distinction entre modification substantielle et modification non substantielle du contrat de travail celle de modification du contrat et de changement des conditions de travail ; l'inflexion terminologique, cependant, ne semble pas avoir pour conséquence de modifier sensiblement les règles de fond.

·  Ainsi, en ce qui concerne la rémunération, la jurisprudence considère traditionnellement qu'elle constitue un élément essentiel, substantiel du contrat de travail.

S'agissant plus précisément d'une réduction de salaire induite par une réduction de la durée du travail, la Cour de cassation, dans deux arrêts récents, a jugé qu'il s'agissait d'une " modification d'un élément essentiel du contrat de travail des intéressés " (Cass. Soc. 14 février 1996 SAGEM c/Binard et a.) puis, le 19 novembre 1997, que " la réduction de la durée du travail sans compensation salariale constituait une modification de leur contrat que les salariés n'étaient pas tenus d'accepter " (Cass. Soc. 19 novembre 1997 Manoir industries c/Akarkoub et a.).

·  L'arrêt rendu le 28 janvier 1998 (cf. Cass. Soc. 28 janvier 1998 Sa Systia Informatique c/Bernard) décide, en outre, que " le mode de rémunération d'un salarié constitue un élément du contrat de travail qui ne peut être modifié sans son accord, peu importe que l'employeur prétende que le nouveau mode serait plus avantageux ". Cet arrêt confirme les solutions précédemment citées puisque, si le mode de rémunération constitue un élément du contrat, il en va de même a fortiori en ce qui concerne le niveau, le montant de la rémunération.

·  La réduction de salaire entraîne donc une modification du contrat de travail qui requiert l'accord individuel des salariés concernés.

Ce principe, qui semble bien établi, souffre deux exceptions, qu'il convient de signaler pour être complet : la réduction des heures supplémentaires ne constitue pas une modification du contrat, de même que la mise en chômage partiel indemnisé (Cass. Soc. 18 juin 1996 : cette dernière jurisprudence s'explique par le fait que le chômage partiel a un caractère temporaire et qu'il fait l'objet d'une indemnisation subordonnée à une autorisation administrative).

· On doit ajouter que le fait que la réduction de salaire ait été entérinée par un accord collectif ne devrait pas dispenser l'employeur de recueillir l'acceptation individuelle des salariés.

La jurisprudence sur cette question est rare (voir, cependant, Cass. Soc. 25 février 1970 et Cass. Soc. 25 juin 1997), mais cette solution est admise généralement par la doctrine sur le fondement de l'article L. 135-2 du code du travail qui prévoit que " lorsqu'un employeur est lié par les clauses d'un accord collectif de travail, ces clauses s'appliquent aux contrats de travail conclus avec lui, sauf dispositions plus favorables ".

·  La jurisprudence de la Cour de cassation, depuis les arrêts du 3 décembre 1996 (" Framatome " et " Majorette ") a décidé que, en cas de modification des contrats de travail pour motif économique dans une entreprise d'au moins 50 salariés, dès lors qu'au moins 10 salariés sont susceptibles d'être concernés dans une même période de 30 jours, l'employeur avait l'obligation de mettre en oeuvre, en amont, un plan social. Lorsque ces seuils ne sont pas atteints, c'est la procédure prévue par le code du travail en cas de licenciements pour motif économique inférieurs à 10 salariés qui est applicable.

Il apparaît, en effet, que le licenciement subséquent au refus de la modification du contrat, induite par une réduction de salaire, par le ou les salariés, aurait un caractère économique, compte tenu de la définition donnée à l'article L. 321-1 du code du travail, et devrait obéir aux procédures précitées.

·  Quant à la légitimité du licenciement prononcé en cette hypothèse, il est cependant vraisemblable que le juge considérera qu'elle est fondée sur une cause réelle et sérieuse.

Il en est ainsi si la réduction de la durée du travail a pour motif des difficultés économiques (volet dit " défensif " d'application du dispositif d'incitation) ; il en sera sans doute de même si la réduction de la durée du travail a pour objet d'anticiper la réduction de la durée légale et de développer l'emploi (volet dit " offensif ").

On peut toutefois souligner que d'éminents juristes auditionnés par votre commission ont émis des réserves sur le caractère de cause réelle et sérieuse d'un licenciement qui suivrait un accord collectif prévoyant une réduction des salaires. Si le licenciement devait être considéré comme abusif, l'entreprise devrait alors payer de lourdes indemnités sous forme de dommages et intérêts. Dans un cas extrême, si le licenciement est considéré comme irrégulier, l'employeur pourrait éventuellement être poursuivi pour délit d'entrave (en cas de défaut de consultation des représentants du personnel, de défaut de notification à l'administration et/ou de non-respect des délais) et risquer dans ce cas d'être condamné à une peine d'emprisonnement.

·  Le Gouvernement admet cette possibilité que des salariés puissent demander à être licenciés avec indemnités. Mais à propos de la qualification du licenciement, il estime qu'il y a peu de doute que la cause réelle et sérieuse doive être reconnue par le juge.

Plus précisément, le Gouvernement considère que " la conclusion d'un accord collectif préalablement à la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail est un élément qui contribue à établir la légitimité de la modification du contrat de travail proposée par l'employeur et, par voie de conséquence, celle du licenciement prononcé en cas de refus du salarié . "

On peut ajouter que vu l'expérience des accords de Robien qui ont pour certains, très exceptionnellement, prévu des baisses de salaire, le Gouvernement considère que le risque existe mais qu'il est très limité. On observera toutefois que l'aide financière est moins intéressante que dans le dispositif " de Robien ", notamment pour les cadres, et que les accords sont amenés à concerner un grand nombre d'entreprises si l'abaissement de la durée légale est maintenu.

Dans ces conditions, il n'est pas impossible qu'une entreprise soit amenée à licencier des salariés, notamment des cadres, avant de pouvoir embaucher des salariés, surtout peu qualifiés dans le cadre du nouveau dispositif. Ceci serait pour le moins paradoxal.

Votre commission souhaiterait que le Gouvernement présente une analyse détaillée sur les conséquences de cette incertitude juridique majeure, tant il semble évident que le risque ne semble pas, comme pour le SMIC, avoir été suffisamment apprécié lors de la conception du projet de loi.

IV. LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL NE CONSTITUE PAS LA SOLUTION MIRACLE AU PROBLÈME DU CHÔMAGE

A. LA DURÉE DU TEMPS DE TRAVAIL NE CONSTITUE PAS UNE CAUSE DU NIVEAU ÉLEVÉ DU TAUX DE CHÔMAGE FRANÇAIS

1. La durée du travail en France est comparable à celle de ses partenaires

La durée du temps de travail ne constitue pas une cause du niveau élevé du taux de chômage français. Tout au plus peut-on estimer que le recours aux heures supplémentaires pourrait constituer le symptôme des déficiences et des déséquilibres de notre marché du travail, les entrepreneurs ayant peur d'embaucher, ils préféreraient avoir recours aux heures supplémentaires.

On peut rappeler que les heures supplémentaires sont les heures effectuées au-delà de la durée légale du travail, fixée à 39 heures. L'accomplissement de ces heures ouvre aux salariés le droit à une rémunération majorée ainsi qu'à un repos compensateur obligatoire. Dans certains cas (accords de branches et d'entreprises), leur paiement peut être remplacé par un repos compensateur de remplacement équivalent.

Très peu de pays européens possèdent une durée légale telle qu'on la conçoit en France, la plupart se contente de définir des maxima hebdomadaires. A cet égard, on peut rappeler que l'article 6 de la directive européenne du 23 novembre 1993 (voir annexe) fixe comme seule contrainte que " la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires ".

En choisissant de concerner et même de baisser la durée légale du travail, la France ne peut que se retrouver isolée dans le concert européen, la norme européenne étant de s'en remettre aux partenaires sociaux pour définir la durée hebdomadaire du travail.

DURÉE DU TRAVAIL HEBDOMADAIRE COMPARÉE DANS LES PRINCIPAUX PAYS EUROPÉENS

Pays	Durée légale	Durée effective/salariés à temps complet	Durée effective/salariés à temps complet et à temps partiel
Allemagne	48 heures	39,7 heures	36,4 heures
Belgique	40 heures	38,4 heures	35,7 heures
Danemark	Pas de législation	38,9 heures	34,5 heures
Espagne	40 heures	40,7 heures	39 heures
France	39 heures	39,9 heures	37 heures
Grande-Bretagne	Pas de législation	43,9 heures	37,5 heures
Italie	48 heures	38,4 heures	37,6 heures
Pays-Bas	48 heures	39,5 heures	31,7 heures
Portugal	44 heures	41,2 heures	40,4 heures

Source : Commission européenne, Eurostat

Lorsque l'on examine les statistiques normalisées au niveau européen, on observe la position médiane de la France. A 39,9 heures par semaine, la durée effective du travail des salariés français à temps complet est très proche de celle de leurs collègues néerlandais (39,5 heures). On peut mieux affirmer que nul pays européen n'a encore décidé d'appliquer une politique visant à faire baisser la durée effective de travailleurs à temps complet à 35 heures.

Par contre, plusieurs de nos partenaires ont mené une politique active de développement du travail à temps partiel. L'Allemagne, la Belgique, le Danemark et surtout les Pays-Bas, affichent des durées effectives du travail des salariés à temps complet et à temps partiel inférieures à celles de la France.

A cet égard, les ministres du travail et des affaires sociales de l'Union européenne ont adopté, le 15 décembre 1997, une Directive européenne relative au temps partiel ^{37( * )} . On peut retenir que cette Directive préconise l'élimination des obstacles au développement du travail à temps partiel et donne un rôle majeur aux partenaires sociaux dans la maîtrise et le contrôle de cette forme de travail. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur les dispositions du projet de loi qui contraignent le développement du travail à temps partiel, notamment quant à leur compatibilité avec l'esprit de la Directive.

Estimation théorique du nombre moyen d'heures de travail
effectives sur le cycle de vie (salariés, 15-70 ans)

	Hommes	Rang (CE)	Femmes	Rang (CE)	Total	Rang (OCDE)
Belgique	57.306	9	30.369	6	43.737	8
Danemark	66.508	3	49.418	1	57.467	4
Allemagne	64.578	4	38.429	5	51.642	6
Espagne	62.257	5	26.347	9	43.974	10
France	60.635	8	38.922	4	49.507	7
Italie	61.825	6	28.095	8	44.501	9
Pays-Bas	61.622	7	30.195	7	45.218	11
Portugal	77.999	1	49.244	2	62.800	2
Royaume-Uni	73.904	2	41.052	3	56.918	5
Etats-Unis					61.343	3
Japon					71.123	1
Europe des 12	65.098		36.418		50.559

Méthodologie : sur la base des données 1992, avec l'hypothèse d'une stabilité à long terme des comportements d'activité observés actuellement chez les plus de 15 ans.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, estimation Direction de la Prévision.

Lorsque l'on cherche à estimer le nombre moyen d'heures de travail effectives sur le cycle de vie, on constate que la France est loin d'être le pays où l'on travaille le plus. La Direction de la Prévision évalue à 49.507 heures la quantité de travail moyenne d'un travailleur français, ce qui classerait le pays au septième rang de l'OCDE. On peut remarquer que les six pays dans lesquels on travaille plus (Japon, Portugal, Etats-Unis, Danemark, Royaume-Uni et Allemagne) ont tous un taux de chômage inférieur au taux français. Ces éléments chiffrés renforcent la perplexité quant au nombre d'emplois que pourrait créer le projet de loi.

On peut s'étonner, dans ces conditions, que le Gouvernement cherche à promouvoir une réduction du temps de travail avec une faible -voire une absence- de baisse de salaire alors que cette absence de compensation salariale est précisément au coeur du succès du temps partiel qui a permis de faire baisser le chômage dans les pays qui l'ont appliqué. L'esprit de système est toujours préjudiciable et il est à craindre que le " tout RTT " choisi par le Gouvernement, compte tenu de son impact psychologique notamment, constitue un pari risqué.

On comprend mal dans ces conditions comment la réduction du temps de travail pourrait s'avérer être une solution au problème du chômage. Ne risque-t-elle pas au contraire de retarder les nécessaires réformes en repoussant artificiellement, au prix de subventions coûteuses, l'heure des choix ? Ce projet ne reviendrait-il pas à casser le thermomètre afin de faire disparaître la fièvre et repousser le moment du diagnostic ?

2. La France est beaucoup plus touchée par le chômage que ses partenaires

Avec 12,4 % des actifs privés d'emploi, la France s'inscrit à l'évidence dans le groupe de pays qui n'ont pas réussi à régler leur problème de chômage.

Elle se distingue en cela de la majorité des pays développés qui obtiennent des performances tout à fait honorables en ce domaine et parmi lesquels il convient de citer : le Japon, les Etats-Unis, la Suisse, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Suède, l'Autriche, le Danemark, l'Australie et le Canada.

On remarque que cet ensemble comprend des pays aux traditions culturelles différentes puisque sont représentés l'Asie, les pays anglo-saxons, les pays scandinaves et germaniques. Il semble donc vain d'essayer d'opposer des modèles en les fondant sur une tradition culturelle puisque démonstration est faite que des pays de tradition culturelle diverse ont su apporter des solutions au problème du chômage, solutions qui au demeurant s'inspirent toutes du diagnostic fondé sur les théories économiques, en particulier micro-économiques.

Taux de chômage des pays industrialisés

The Economist - 17.01.98

Un niveau du chômage élevé n'est donc ni " normal ", ni " inévitable ", il est la conséquence d'une situation qu'il convient de bien appréhender si l'on souhaite y apporter des réponses.

Si la France a un taux de chômage supérieur à celui de nombre de ses partenaires, elle le doit à la structure et à l'état de son économie, autrement dit, elle en est probablement largement responsable.

B. LE PROJET DE LOI N'ATTAQUE PAS LE CHÔMAGE EN SON COEUR

1. Le chômage français est essentiellement de nature structurelle

Le chômage est loin d'être un concept homogène. Il s'agit d'une notion qui superpose plusieurs situations de déséquilibres, sur le marché du travail et sur le marché des biens et services en particulier. Ainsi, on peut considérer qu'un taux de chômage de 12,4 % est constitué d'une succession de strates représentant des formes de chômage plus ou moins difficiles à réduire. Les six formes suivantes sont communément admises par les économistes même si ces derniers divergent sur l'importance respective de chacune des catégories, notamment dans la composition du taux de chômage français. La connaissance fine du chômage est indispensable car pour être efficace, la politique de lutte contre le chômage doit s'attaquer de manière différenciée et adaptée à chacune de ses composantes.

·  Le chômage peut être frictionnel ; il s'agit, dans ce cas, d'un chômage transitoire lié au changement d'emploi d'un secteur à l'autre ou d'une région à l'autre. Ce chômage est le fruit des perpétuelles mutations de l'économie.

·  Lorsque les salaires ne s'ajustent pas aux nouvelles conditions de l'emploi ou lorsque les niveaux de qualification ne correspondent pas aux besoins des entreprises, on observe un déséquilibre persistant entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre . Ce chômage est durable et plus difficile à réduire, des efforts dans le domaine de la formation peuvent y aider.

·  Le chômage peut également être la conséquence d'un niveau de salaire relatif trop élevé. Dans ce cas, ce qui correspond à un problème de chômage peut constituer dans d'autres pays un problème de bas revenus où les salaires sont alignés sur la productivité des salariés. Ce chômage frappe plus particulièrement les personnes faiblement qualifiées.

·  Le chômage peut être la conséquence d'une rigidité des salaires réels , ceci signifie qu'ils ne s'ajustent que très lentement aux variations de la productivité. Le chômage est le plus faible dans les pays où les négociations salariales sont organisées au niveau de l'entreprise et où les syndicats privilégient un faible niveau de chômage de préférence à une hausse du pouvoir d'achat des salariés.

·  Le chômage peut être favorisé par un système d'indemnisation qui encourage le prolongement de la recherche d'emploi.

Ces cinq premières formes de chômage définissent généralement le chômage structurel. La notion de chômage " classique " recouvre, à l'intérieur de cette définition, essentiellement les problèmes relatifs au niveau de salaire relatif, à la rigidité des salaires réels et aux systèmes d'indemnisation.

·  Le chômage peut être également la conséquence d'une insuffisance de la demande globale de biens et services adressée aux entreprises. Dans ce cas, la politique économique menée peut avoir son rôle à jouer.

Les causes de la différence de taux de chômage entre la France et les Etats-Unis, par exemple, sont donc multiples. La demande adressée aux entreprises américaines est forte ; les salaires sont flexibles, les salariés peu qualifiés sont payés en fonction de leur productivité, les salaires réels américains s'ajustent à l'évolution de la productivité globale (ils supportent une partie de la dégradation des termes de l'échange), enfin le système d'indemnisation n'est pas désincitatif.

Composantes structurelle et conjoncturelle du taux de chômage ^{38( * )}
En pourcentage de la population active totale

Source Secrétariat de l'OCDE ^{39( * )}

L'OCDE estime que le chômage français est essentiellement de nature structurelle bien que l'augmentation depuis 1990 soit due principalement à des facteurs conjoncturels. Ceci signifie qu'une reprise de la croissance pourrait réduire ce surcroît de chômage mais qu'il n'agirait que très peu sur le " gros du stock ". L'augmentation des salaires que pourrait entraîner la politique d'abaissement de la durée légale du travail pourrait à court terme augmenter le pouvoir d'achat et réduire le chômage conjoncturel mais il y a fort à parier qu'à moyen terme cette politique ne renforce le socle du chômage structurel (salaires relatifs trop élevés, rigidité des salaires réels).

2. Le projet de loi ne semble pas devoir durablement réduire le chômage

Les origines du chômage français ne sont pas fondamentalement à rechercher dans la durée du travail.

Plus précisément, une étude récente ^{40( * )} a montré que le niveau relatif des salaires pouvait être une cause significative du surcroît de chômage français. Lorsque les salaires sont flexibles à la baisse comme aux Etats-Unis, il existe plus d'emplois pour les personnes les moins qualifiées. Les auteurs de l'étude considèrent que le salaire minimum porte une responsabilité importante à cet état de fait, alors qu'il a baissé en termes réels dans les années 1980 aux Etats-Unis, il a augmenté plus vite que l'inflation en France sur la même période. Ils estiment qu'une hausse de 1 % du salaire minimum en termes réels réduit de 2 à 2,5 % la probabilité de trouver un emploi pour les jeunes habituellement employés à ce niveau de rémunération. Dans ces conditions, on pourrait estimer que la hausse du SMIC de 4 % au printemps dernier devrait réduire la probabilité des jeunes de trouver un emploi de près de 6 %. On peut rappeler que 15 % des travailleurs américains sont payés en-dessous du niveau du SMIC, la plupart étant des jeunes et des femmes âgées, deux catégories qui sont durement frappées par le chômage en France.

On peut s'interroger sur les conséquences qu'aurait une augmentation du SMIC de plus de 11 % dans les entreprises qui réduiraient leur durée du travail quant à l'emploi des jeunes. A moins de considérer que le plan emploi-jeunes a été initié pour régler ce problème, on peut nourrir quelques inquiétudes pour l'avenir de ces futurs salariés, en particulier pour les jeunes.

Une autre étude ^{41( * )} complète cette analyse en considérant que le droit du licenciement est particulièrement défavorable à l'emploi en France. Il dissuaderait les entrepreneurs d'embaucher. Les auteurs mettent en évidence qu'un salarié français a moins de risques d'être licencié qu'un salarié américain, mais qu'une fois qu'il est au chômage, il y reste beaucoup plus longtemps que son vis-à-vis d'outre-Atlantique. Ils estiment que le nombre d'embauches rapporté au nombre de salariés est six fois supérieur aux Etats-Unis qu'en France. Cette analyse renvoie aux rigidités du marché du travail maintes fois évoquées pour caractériser les origines du chômage français. Dans cette optique, il conviendrait de réduire le coût des licenciements pour augmenter par là même le nombre des embauches.

Ces études sont très utiles pour expliquer la paralysie de la société française. Les entreprises sont dissuadées d'embaucher par des contraintes et des réglementations coûteuses, des salaires trop peu flexibles ou trop élevés. En conséquence, les salariés sont inquiets à l'idée de perdre leur emploi. Une enquête réalisée par l'IFOP et publiée par Libération le 19 janvier 1997 révèle que 62 % des actifs occupés pensent que, s'ils perdaient leur emploi, ils n'en trouveraient un autre que difficilement, voire très difficilement. Ce sentiment pèse sur la consommation et donc sur la croissance, ce qui renforce un peu plus la tendance. Une enquête récente de la SOFRES estime que 43 % des personnes qui craignent pour leur emploi s'attendent à une détérioration de l'économie française toute entière, contre 30 % parmi ceux qui n'éprouvent pas de crainte particulière.

Le projet de loi du Gouvernement sur la réduction du temps de travail ne s'attaque pas vraiment au chômage structurel. On a même du mal à envisager quelle catégorie de chômage il devrait permettre de réduire. Peut-être le chômage conjoncturel devrait baisser, mais on a déjà expliqué qu'à terme, cette baisse du chômage conjoncturel pourrait se traduire par une hausse du chômage structurel, lequel est beaucoup plus dur à réduire car persistant.

En tout état de cause, on peut raisonnablement douter que le chômage français puisse baisser en dessous des 10 % d'ici 2002, date d'application de la baisse de la durée légale compte tenu de la politique qui nous est proposée. Or, tel est pourtant l'enjeu. La réduction du temps de travail apparaît comme un moyen insuffisant pour réduire les causes du chômage ; il est même probable qu'elle ne réponde pas vraiment au problème du chômage tel qu'il se présente à nous.

V. PRÉJUDICIABLE AUX ENTREPRISES ET DIFFICILEMENT COMPATIBLE AVEC L'EURO ET LE MARCHÉ UNIQUE

A. UN PROJET PRÉJUDICIABLE AUX ENTREPRISES

1. Les entrepreneurs sont vigoureusement opposés au texte

La France est le seul pays industriel important à vouloir abaisser la durée du travail à 35 heures par semaine par la voie législative.

L'annonce de cette décision à l'issue de la conférence du 10 octobre 1997 sur les salaires, l'emploi et le temps de travail n'a pas été sans provoquer la stupeur de l'ensemble de nos partenaires, notamment européens, qui ne partagent ni cet objectif, ni le goût des méthodes autoritaires dans le domaine du social.

Pour donner une idée de l'étonnement suscité, on peut rappeler qu'un membre influent du gouvernement allemand a considéré qu'il s'agissait là d'une excellente nouvelle pour les entreprises de son pays. En des termes plus explicites, M. François Michelin a résumé l'opinion des entrepreneurs français en considérant que l'instauration des 35 heures était " suicidaire ", il a estimé que les causes du chômage en France étaient parfaitement connues mais qu'on ne voulait pas les aborder parce qu'elles remettaient en cause un certain nombre de " pensées uniques ". Plus généralement, on peut rappeler que les représentants des chefs d'entreprises se sont prononcés contre le projet de loi dans leur quasi-totalité et que les syndicats ont fait preuve de prudence tout en soulignant leur accord de principe.

Comité de Liaison des Décideurs Économiques (CLIDE)
CGPME - CNPF - FNSEA - UNAPL - UPA
DÉCLARATION COMMUNE

Les présidents des cinq organisations membres du CLIDE, qui représentent plus de 3 millions d'entrepreneurs et comptent 17 millions d'actifs, se sont réunis pour examiner les conséquences qu'aurait le projet de loi dit des 35 heures s'il devait être adopté.

Ils constatent que l'immense majorité de leurs membres quels que soient leur secteur, la taille de leur entreprise ou leur forme juridique, sont opposés à ce projet qui :

· ignore la réalité des entreprises et leur diversité et va à l'encontre de leurs efforts quotidiens pour s'adapter aux réalités du monde dans lequel ils vivent ;

· stérilise par avance le dialogue social et risque de tendre inutilement le climat ;

· impose de nouvelles contraintes réglementaires et des augmentations de coûts aux seules entreprises françaises, à l'heure de l'euro et de la mondialisation ;

· détruira des emplois au lieu d'en créer en pesant sur la compétitivité des entreprises françaises ;

· cassera l'élan de tous ceux qui entreprennent alors même que l'économie donne des signes de reprise ;

· incitera au travail au noir et au départ des emplois hors de France.

· Pour ces raisons, les cinq organisations regroupées au sein du CLIDE demandent solennellement au Gouvernement et au Parlement de renoncer à imposer aux entreprises françaises des contraintes nouvelles radicalement contraires à leurs objectifs de croissance et d'emploi.

Il est à craindre que cette décision d'imposer les 35 heures ne constitue la goutte d'eau qui fait déborder le vase. C'est ce qui pourrait expliquer la réaction du patronat que certains ont jugée exagérée par rapport au texte lui-même. Peut-être peut-on toutefois rappeler que cette décision s'inscrit dans un contexte -ancien il est vrai, mais aggravé ces derniers mois- caractérisé par une hausse des prélèvements, des réglementations souvent inadaptées et des interventions répétées de l'Etat.

Pour chacune des mesures suivantes prises par le Gouvernement, pouvez-vous me dire si vous la jugez plutôt positive ou plutôt négative pour l'économie française ?
(En %)	Plutôt positive	Plutôt négative	NSP	Total
L'abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés pour les PME qui incorporent leurs bénéfices au capital de l'entreprise	83	12	5	100
L'octroi d'un crédit d'impôt pour la création d'emplois	70	25	5	100
L'accroissement de la fiscalité sur différents produits d'épargne (assurance-vie, bons de capita-lisation)	24	69	7	100
La hausse temporaire de 15 % de l'impôt sur les sociétés	8	90	2	100

Les Echos - 12 janvier 1998

Pour chacun des éléments suivants, pouvez-vous me dire s'il pourrait vous conduire à envisager de délocaliser tout ou partie de votre activité ?
(En %)	Plutôt positive	Plutôt négative	NSP	Total
Le niveau des charges sociales	48	48	4	100
Le niveau de la fiscalité	44	51	5	100
Le projet de loi sur les 35 heures	35	59	6	100

Les Echos - 12 janvier 1998

Des réactions sous la forme de délocalisations d'entreprises et d'emplois ou des décisions d'investissements de la part des entreprises étrangères qui excluraient la France ne peuvent plus être exclues, notamment dans le contexte du marché unique et de l'euro.

2. Le passage autoritaire aux 35 heures pourrait fragiliser de nombreuses entreprises

Plusieurs organisations représentatives des salariés et des employeurs ont été auditionnées par la commission des Affaires sociales.

Au-delà des positions de principe, le sentiment le plus souvent évoqué par les intervenants fut celui du scepticisme quant à la méthode choisie par le Gouvernement.

Un constat est revenu plusieurs fois, celui que les entreprises se répartiraient en trois catégories quant à leur position vis-à-vis de ce texte :

1/ les entreprises en bonne santé qui devraient bénéficier à plein de l'effet d'aubaine, parce qu'elles avaient de toute façon l'intention de réduire et de réorganiser le temps de travail.

2/ les entreprises qui pourraient effectivement mettre en oeuvre des dispositifs de réduction du temps de travail et pour lesquelles les incitations devraient être utiles.

3/ les entreprises qui ne ne devraient pas pouvoir supporter les difficultés liées au surcoût salarial et pour lesquelles les perspectives de licenciements ou de faillites ne constitueraient pas une simple hypothèse.

Cette dernière catégorie est bien sûr la plus préoccupante puisqu'elle aurait à pâtir d'un dispositif censé faciliter la réorganisation et la réduction du temps de travail. Il faut bien remarquer qu'un simple abandon de l'article premier lèverait les hypothèques qui pèsent sur cette catégorie d'entreprises.

La loi " de Robien " concernait les deux premières catégories d'entreprises. Les premiers bilans ont souligné que des effets d'aubaine ne pourraient être exclus concernant certaines entreprises. Cependant, dans la plupart des cas, l'aide financière a été déterminante pour initier des accords qui sans elle n'auraient pu être signés dans les mêmes conditions. Le caractère strictement volontaire de la loi " de Robien " excluait que des entreprises puissent être mises en difficulté du fait de ce dispositif.

Le dispositif du Gouvernement a certes le mérite de réduire les effets d'aubaine, mais son caractère majoré limite l'intérêt du dispositif pour les cadres.

Par ailleurs, l'article premier pourrait mettre en difficulté nombre d'entreprises.

On peut se demander si un reprofilage de la loi " de Robien " n'aurait pas permis de limiter les effets d'aubaine sans mettre en péril nombre d'entreprises du fait des conséquences de la baisse de la durée légale du travail.

Comparatif des coûts salariaux des pays industrialisés

Source Rexecode

Le rapporteur a souhaité procéder à des auditions en complément de la commission.

L'ensemble des organisations auditionnées ^{42( * )} ont mis en avant l'impact d'un abaissement de la durée légale du travail sur les salaires.

Les représentants du secteur de la production audiovisuelle ont expliqué que ce surcoût salarial pourrait accélérer la délocalisation des tournages vers l'Europe de l'Est, 60 à 70 % des coûts d'un film étant représentés par la main-d'oeuvre.

La main-d'oeuvre des intermittents du spectacle étant qualifiée, le dispositif d'aide semble particulièrement inadapté à ce secteur.

Les représentants des sociétés d'économie mixte se sont posé la question de l'articulation du dispositif gouvernemental avec le plan emploi-jeunes ; les embauches de jeunes font-elles partie du quota de 6 % ?

Les représentants des industries agro-alimentaires ont fait part de leur souhait que des progrès soient faits en termes d'annualisation ; ils ont insisté pour que les entreprises qui ont déjà avancé dans la voie de la réduction du temps de travail ne soient pas pénalisés par le nouveau dispositif. Ils ont enfin fait part de leurs craintes quant aux modifications adoptées en première lecture sur la notion de travail effectif.

Les représentants du commerce et de la distribution ont expliqué que leur convention collective avait déjà moralisé l'utilisation du temps partiel.

Les représentants des transports ont insisté sur leurs craintes quant à la limitation des interruptions quotidiennes (transports scolaires) et sur les risques de distorsion de concurrence.

Les représentants de la Confédération de la mutualité, des coopératives et du Crédit agricole ont mis en avant les risques d'une accélération de la désertification rurale ; ils ont insisté sur les évolutions technologiques en cours dans le secteur bancaire qui pourraient fragiliser l'emploi si des modulations n'étaient pas adoptées.

B. LA DÉCISION DE RÉDUIRE LE TEMPS DE TRAVAIL DE MANIÈRE AUTORITAIRE N'EST PAS COMPATIBLE AVEC L'EURO ET LE MARCHÉ UNIQUE

La logique des 35 heures pourrait empêcher l'économie française de bénéficier des avantages de l'euro et du marché unique.

L'unification monétaire du continent européen peut constituer un formidable atout pour l'économie française, mais elle peut également constituer le révélateur de ses faiblesses. A partir de 1999, la mise en place de l'euro devrait exacerber l'intégration économique, la spécialisation, la concurrence et la recherche d'économies d'échelle. Les entreprises devront redoubler d'efforts pour poursuivre leur internationalisation et atteindre la taille critique. Les PME ressentiront certainement cet événement avec plus d'acuité que les grosses entreprises, déjà habituées à traiter le risque de change ; elles seront confrontées à la concurrence radicale de leurs consoeurs européennes, notamment transalpines.

La commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen estime que la réduction du temps de travail est une question qui relève strictement
du domaine des partenaires sociaux.

La commission de l'emploi et des affaires sociales a été amenée à examiner le Livre vert de la Commission intitulé " Partenariat pour une nouvelle organisation du travail " dans un rapport ⁽¹⁾ publié le 10 octobre 1997.

On peut rappeler que le Livre vert avait pour objectif de stimuler un débat sur de nouvelles formes d'organisation du travail dans la perspective du Conseil européen d'Essen où des modifications de l'organisation du travail ont été évoquées en liaison avec la compétitivité et l'emploi.

A propos du temps de travail, le rapporteur de la commission, M. Jan Anderson, a estimé que " les possibilités de modification du temps de travail étaient étroitement liées à la situation dans les différentes branches et dans les secteurs public et privé, si bien qu'elles ne pouvaient être appliquées de manière uniforme sur l'ensemble du marché du travail ". Dans cette perspective, il a précisé que " les questions de temps de travail plus souples et de réduction de la durée du temps de travail devaient avant tout être réglées par les partenaires sociaux sous forme d'accords collectifs . ".

On peut également préciser que le Livre vert de la commission mentionne un certain nombre de modèles à même d'accroître la flexibilité du temps de travail : changement de la durée de la semaine de travail, annualisation du temps de travail, travail à temps partiel et dispositions flexibles en matière de congé durant la vie professionnelle.

⁽¹⁾ Rapport sur le Livre vert de la commission intitulé " Partenariat pour une nouvelle organisation du travail ". Commission de l'emploi et des affaires sociales - PE 224.080/déf.II.

La commission des Affaires sociales considère que la monnaie unique constitue le prolongement nécessaire du marché unique car seule l'unification monétaire permet au marché unique de produire tous ses effets mais cette avancée à un coût : le renoncement à l'outil du taux de charges comme instrument de politique économique nationale. Elle est à ce titre indispensable.

Or, il existe nécessairement un lien étroit entre le régime de change et le fonctionnement du marché du travail ; plus précisément, les deux variables doivent être en cohérence. Par exemple, la flexibilité des changes dans les années 1970 permettait de pallier la rigidité du marché du travail. Cependant, comme l'ont montré plusieurs études sur l'économie française, la sensibilité des salaires réels à une détérioration des termes de l'échange et au niveau du chômage reste modeste. Ceci signifie que la France est aujourd'hui contrainte de s'assurer que les conditions du fonctionnement de son marché du travail sont compatibles avec la monnaie unique. A défaut, la monnaie unique ne sera pas viable ou des chocs régionaux se traduiront inévitablement par une forte augmentation du chômage.

Dans cet esprit, Gavyn Davies, économiste chez Goldman Sachs, a pu déclarer récemment ^{43( * )} que " ou l'existence de l'euro forcera l'Europe à faire des réformes libérales, ou il échouera ".

Poursuivant dans cet ordre d'idées, Wim Duisenberg, président de l'Institut monétaire européen (IME) a déclaré : " il faudra que le marché du travail et la politique salariale soient plus flexibles pour absorber les chocs régionaux ". A défaut de quoi, il a prévenu que si l'évolution des salaires engendrait des tensions inflationnistes, " le système européen de banques centrales (SEBC), pourrait être amené à durcir sa politique monétaire, ce qui risquerait d'entraîner un recul momentané de l'activité économique et de l'emploi ".

On peut dès lors s'interroger sur la compatibilité du projet de loi avec l'unification monétaire. L'abaissement de la durée légale du travail constitue une énorme contrainte -notamment salariale-, par ailleurs le recours aux heures supplémentaires et au temps partiel est rendu plus difficile. Ces décisions ne sont-elles pas à rebours de l'intérêt des entreprises et des salariés ? Que doit-on penser du fait que ces dispositions ont été, soit initiées, soit ardemment défendues par les franges de la " majorité plurielle ", les plus vigoureusement hostiles à l'euro ?

Conclusions de la Présidence, Conseil européen extraordinaire sur l'emploi -
Luxembourg, 20 et 21 novembre 1997

Le Conseil a considéré comme essentiel pour l'Union de " poursuivre une politique de croissance axée sur la stabilité, l'assainissement des finances publiques, la modération salariale et les réformes structurelles ". Il a appelé les Etats membres à continuer à mettre en oeuvre des réformes structurelles nécessaires dans tous les domaines.

Le Conseil préconise une convergence des politiques de l'emploi et a déterminé dans cette perspective quatre " lignes directrices " pour 1998 : " améliorer la capacité d'insertion professionnelle, développer l'esprit d'entreprise, encourager la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises pour permettre au marché du travail de réagir aux mutations économiques et renforcer la politique d'égalité des chances ".

" Le Conseil européen demande aussi bien au législateur européen qu'aux législateurs nationaux de poursuivre activement les efforts entrepris pour simplifier l'environnement réglementaire et administratif des entreprises et en particulier des PME. "

Concernant la modernisation de l'organisation du travail, le Conseil a déclaré que : " Afin de promouvoir la modernisation de l'organisation du travail et des formes de travail, les partenaires sociaux sont invités à négocier, aux niveaux appropriés, notamment au niveau sectoriel et au niveau des entreprises, des accords visant à moderniser l'organisation du travail, y compris les formules souples de travail, afin de rendre les entreprises productives et compétitives et d'atteindre l'équilibre nécessaire entre souplesse et sécurité. Ces accords peuvent porter par exemple sur l'annualisation du temps de travail, la réduction du temps de travail, la réduction des heures supplémentaires, le développement du travail à temps partiel, la formation " tout au long de la vie " et les interruptions de carrière. "

On peut observer que le sommet de Luxembourg n'a pas conclu à la nécessité d'une réduction de la durée du travail par la voie de la baisse de la durée légale pour réduire le chômage. Il n'a pas cru même devoir évoquer l'utilité de ce dispositif pour réduire le travail. Par contre, il a insisté sur le rôle des partenaires sociaux, la nécessité de réduire les prélèvements obligatoires, de limiter les réglementations...

Loin de promouvoir une convergence des politiques de l'emploi, les choix du Gouvernement français renforcent le choix de l'insularité en matière de politiques économiques et sociales.

VI. LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SOUTIENT UNE RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL VOLONTAIRE ET NÉGOCIÉE ET APPELLE À DES PROGRÈS EN TERMES DE FLEXIBILITÉ

A. LA FRANCE DOIT S'INSPIRER DES PAYS QUI ONT RÉUSSI À RÉDUIRE LEUR TAUX DE CHÔMAGE

1. Le modèle social français a échoué devant l'obstacle du chômage

Les analyses sont maintenant nombreuses qui ont mis en évidence les limites d'un " modèle social français " reposant sur l'intervention de l'Etat, la réglementation à outrance, une économie plus ou moins mixte, des prélèvements obligatoires très élevés.

Sans vouloir revenir sur des faits connus et avérés, il est utile de rappeler brièvement les conséquences de ce modèle sur l'emploi. Comme le considère Denis Olivennes dans une note de la Fondation Saint-Simon ^{44( * )} : " Au lieu d'élargir sans cesse la croissance et la création d'emplois, nous nous obstinons à freiner notre capacité productive en réduisant le nombre de nos actifs. Les Américains cherchent à agrandir sans cesse le gâteau ; nous nous attachons à le partager en considérant, à tort, qu'il n'est pas extensible " . Ce modèle est solide car sa contradiction interne est occultée par le fait qu'il protège efficacement le corps central de la société et accompagne socialement l'exclusion qu'il engendre.

Autrement dit, " il garantit les revenus, mais il compromet l'emploi ".

Les réglementations protègent certains secteurs d'activité et certains segments de population. En conséquence, " le modèle français garantit aux salariés disposant d'un emploi une plus grande stabilité que leurs collègues de la plupart des autres pays occidentaux mais, en revanche, il institue un mur entre l'emploi et le chômage rendant ces deux mondes hermétiques l'un à l'autre, ce qui explique par exemple le haut niveau du chômage de longue durée et du chômage des jeunes ". On doit, par ailleurs, constater que ce modèle ne préserve pas des défauts supposés des économies libérales, les inégalités entre riches et pauvres s'accroissent à mesure que le chômage s'installe. Comme le soulignait dernièrement l'hebdomadaire Business Week ^{45( * )} , l'économie française est coupée en deux : " la plupart des 14,2 millions de salariés du privé sont flexibles et productifs, les jeunes sont qualifiés et intègrent le marché du travail avec un contrat précaire (...) alors que les 5,3 millions de salariés du secteur public sont accrochés aux droits acquis et sont ardemment favorables à une réduction de leur durée du travail de 10 % sans réduction de salaire . ".

" En France, les charges sociales sont parmi les plus élevées au monde et l'impôt sur les sociétés est à la hausse afin de financer un énorme secteur public. Ceci, ajouté à une réglementation étouffante de l'Etat, a fait partir des vagues de chefs d'entreprise vers la Grande-Bretagne et les Etats-Unis. En conséquence, la France manque d'industries de croissance comme la biotechnologie alors que les industries matures comme l'automobile se rationalisent et licencient ". L'économie étant dépourvue des industries d'avenir qui déterminent la création d'emplois aux Etats-Unis, les gouvernements français en sont ramenés à espérer un retournement de la conjoncture pour réduire les files de chômeurs.

Pour réduire durablement le chômage en France, il convient, selon toute vraisemblance, d'encourager la création de richesses, avant de se poser la question de leur redistribution. Dans cette perspective, l'aménagement du temps de travail constitue, avec les modalités de son organisation, le volet interne de la flexibilité. Il ne faudrait pas négliger toutefois l'autre face de la flexibilité, la flexibilité externe, qui recouvre les relations juridiques entre l'employeur et ses salariés ; des progrès doivent également être réalisés dans ce domaine.

2. Les pays qui réussissent à réduire le chômage se sont tous inspirés de la stratégie de l'OCDE pour l'emploi

L'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a eu l'occasion d'exprimer le scepticisme que lui inspirait la politique de réduction du temps de travail menée par le Gouvernement français dans son dernier rapport sur les perspectives économiques ^{46( * )} . On peut lire dans ce rapport que " l'effet sur l'emploi d'une réduction du temps de travail semble devoir être faible à moins que les gains hebdomadaires ne diminuent à proportion des heures ouvrées et même alors les effets à moyen terme sont incertains ". L'OCDE affirme également qu'il faut " viser à un accord mutuel entre employeurs et salariés sur la réduction du temps de travail (de préférence à un niveau décentralisé) plutôt que de chercher à imposer des réductions . ".

Loin de se cantonner dans un refus de principe des politiques actives de lutte contre le chômage, l'OCDE a développé depuis 1994 un ensemble de recommandations propres à faire reculer le phénomène.

On peut souligner que ces recommandations qui visent toutes une meilleure performance du marché du travail ont été élaborées dans un souci d'équité et de préservation de la cohésion sociale. Il a souvent été considéré que les réformes tendant à accroître la flexibilité des salaires et à réformer les régimes étaient incompatibles avec l'objectif d'une certaine équité. Il semblerait toutefois que l'augmentation des emplois résultant des réformes soit bénéfique pour tous, même si elle s'accompagne d'une plus grande dispersion des taux de salaires. On peut notamment considérer que, dans nombre de cas, un emploi peu rémunéré peut constituer un premier pas vers un meilleur salaire, l'emploi même mal rémunéré reste le plus sûr garant du bon fonctionnement de l'ascenseur social.

Le débat sur la flexibilité mériterait donc d'être plus serein, moins théologique, ceci d'autant plus que cette crispation est largement propre à la société française. On en veut pour preuve les déclarations du Premier ministre britannique, M. Tony Blair, qui a affirmé récemment devant les syndicats réunis en congrès que l'on devait cesser " de faire comme si la flexibilité, au vrai sens du terme, était incompatible avec la justice sociale, comme si la flexibilité signifiait toujours l'injustice, et la justice la rigidité " et " que son gouvernement maintiendrait l'actuelle flexibilité du marché du travail, et que, même si certains avaient des frissons à cette idée, ils s'apercevraient qu'au bout du compte, il fait plus chaud dans le monde réel. ".

La stratégie de l'OCDE pour l'emploi

1.  Elaborer une politique macro-économique qui favorise la croissance et qui, conjuguée à des politiques structurelles appropriées, la rende durable, c'est-à-dire non inflationniste.

2.  Améliorer le cadre dans lequel s'inscrivent la création et la diffusion du savoir-faire technologique.

3.  Accroître la flexibilité du temps de travail (aussi bien à court terme que sur toute la durée de la vie) dans le cadre de contrats conclus de gré à gré entre travailleurs et employeurs.

4.  Créer un climat favorable à l'entreprise en éliminant les obstacles et les entraves à la création et au développement des entreprises.

5.  Accroître la flexibilité des coûts salariaux et de main-d'oeuvre en supprimant les contraintes qui empêchent les salaires de refléter les conditions locales et le niveau de qualification de chacun, en particulier des jeunes travailleurs.

6.  Revoir les dispositions relatives à la sécurité de l'emploi qui freinent l'expansion de l'emploi dans le secteur privé.

7.  Mettre davantage l'accent sur les politiques actives du marché du travail et les rendre plus efficaces.

8.  Améliorer les qualifications et les compétences de la main-d'oeuvre en modifiant profondément les systèmes d'enseignement et de formation.

9.  Revoir les systèmes d'indemnisation du chômage et de prestations connexes -et leurs interactions avec le système fiscal- de sorte que les objectifs fondamentaux en matière d'équité de la collectivité soient remplis sans porter atteinte au bon fonctionnement des marchés du travail.

10.  Développer la concurrence sur les marchés de produits de manière à réduire les tendances monopolistiques et à atténuer l'opposition entre travailleurs intégrés et exclus, tout en contribuant à rendre l'économie plus novatrice et plus dynamique.

B. LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES PROPOSE D'ENCOURAGER LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL À TRAVERS UN REPROFILAGE DE LA LOI " DE ROBIEN "

1. La commission des Affaires sociales a souhaité corriger la démarche incertaine du Gouvernement

Dans sa majorité, la commission des Affaires sociales du Sénat a la conviction qu'un dispositif général et autoritaire de réduction de la durée du travail n'aura pas les effets escomptés sur l'emploi.

Certes, une comptabilité administrative pourra être tenue des emplois créés grâce à l'engagement de fonds publics. Mais qu'en sera-t-il des effets d'aubaine, des emplois détruits ou délocalisés ?

Elle pense, en revanche, que librement négociée, associée à une souplesse indispensable à la compétitivité de l'économie, la réduction du temps de travail peut sans doute créer des emplois ou en préserver dans certaines entreprises, en fonction du contexte qui est propre à chacune, contexte économique, contexte social, contexte psychologique également, c'est-à-dire volonté commune.

Telle était la philosophie de la loi quinquennale de 1993, de l'accord de 1995 entre les partenaires sociaux ou enfin de la loi " de Robien " de 1996. Telle doit être la ligne de conduite de la majorité sénatoriale.

La commission des Affaires sociales considère que la flexibilité constitue bien souvent une contrainte pour le salarié qui ne peut être imposée. Dans ces conditions, la réduction du temps de travail peut permettre d'améliorer les conditions de travail et ainsi constituer un des éléments du " donnant-donnant " qui constitue la base de tout accord, de tout progrès social durable. La flexibilité pourra ainsi être maîtrisée, négociée et finalement acceptée pour permettre, dans un esprit de responsabilité, de faire baisser le chômage.

Dans ces conditions, les propositions de la commission s'articulent autour de cinq points :

- suppression de l'abaissement autoritaire de la durée légale du travail ;

- maintien d'un dispositif incitatif à la négociation sur l'aménagement et la réduction du temps de travail ;

- introduction d'un délai spécifique de négociation pour les entreprises de moins de cinquante salariés ;

- réaffirmation du principe de la compensation intégrale pour la sécurité sociale des exonérations de charges ;

- suppression des principaux obstacles introduits par le texte au développement du temps partiel.

La commission a par ailleurs proposé d'adopter conforme trois articles (articles 4, 7bis, 8) et plusieurs paragraphes d'autres articles, ce qui confirme sa volonté de dialogue avec le Gouvernement. L'urgence n'étant pas déclarée sur le texte, elle espère que la navette sera l'occasion de rapprochements sur d'autres articles.

2. Le dispositif d'amendements adopté par la commission des Affaires sociales

Les principaux amendements proposés par la commission ont ainsi pour objet de :

· Supprimer l'abaissement autoritaire et général de la durée légale du travail à 35 heures ( article premier ) ;

· Appeler les partenaires sociaux à négocier les modalités d'une organisation du temps de travail assorties d'une réduction de la durée hebdomadaire du temps de travail calculée en moyenne annuelle sur tout ou partie de l'année ( article 2 ) ;

- la négociation se déroule librement selon la règle du " donnant-donnant " et laisse la possibilité de moduler le temps de travail sur tout ou partie de l'année ;

- elle est stimulée par le dispositif incitatif prévu à l'article 3 ;

- le dispositif tient compte de la situation des entreprises de moins de cinquante salariés -seuil plus significatif que vingt salariés- qui disposent d'un délai supplémentaire pour négocier.

· Instituer un dispositif incitatif à la négociation (article 3)

Le dispositif proposé est un " reprofilage " de la loi " de Robien " ; il en retient le principe d'une aide non pas forfaitaire mais proportionnelle aux salaires afin de ne pas pénaliser l'emploi qualifié ; il tient compte des principales propositions d'améliorations émises à l'occasion des premiers bilans de la loi (notamment évaluation de la commission des Finances de l'Assemblée nationale en avril 1997).

L'exonération sera ainsi :

- plafonnée dans la limite d'une fois et demie le plafond de la sécurité sociale,

- lissée quant à ses taux afin de faciliter la sortie du dispositif,

- raccourcie à cinq ans au lieu de sept dans le dispositif offensif,

- limitée dans le temps : les entreprises peuvent signer un accord jusqu'au 1 ^er janvier 2000 (1 ^er janvier 2002 pour les entreprises de moins de cinquante salariés),

- plus facilement accessible quant aux conditions posées pour les embauches.

· Réaffirmer le principe de la compensation intégrale des exonérations de charge pour la sécurité sociale (article additionnel après l'article 3).

· Supprimer les dispositions pénalisant le travail à temps partiel, lequel contribue en effet fortement à l'enrichissement de notre croissance en emploi, et restreignant, d'ores et déjà, le recours aux heures supplémentaires :

- suppression de l'abaissement du seuil de déclenchement des repos compensateurs lié aux heures supplémentaires (article 5) ,

- suppression des dispositions défavorables au temps partiel à travers la modification de l'abattement incitatif (article 6) ,

- suppression des restrictions apportées par le projet de loi au régime des heures complémentaires pour les salariés à temps partiel (article 7).

· Ne pas entériner la perspective d'une extension , non justifiée et extraordinairement coûteuse pour les comptes de l'Etat, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale, de la réduction du temps de travail dans la fonction publique ; il apparaît en revanche tout à fait intéressant que le Parlement soit pleinement informé du bilan du temps de travail effectif dans l'ensemble de la fonction publique (article 10).

En revanche, la commission a souhaité conserver ou compléter un certain nombre de dispositions du projet telles que la définition du temps de travail effectif (article 4 bis) , la détermination des temps quotidiens de repos (article 4 ter) ou le maintien de l'assiette des cotisations d'assurance vieillesse en cas de passage au temps partiel (article 8).

*

En résumé, les propositions de la majorité de la commission des Affaires sociales visent à faire en sorte que le projet de loi ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, mais parvienne à la fois à une réduction progressive du temps de travail effectif et à une amélioration durable de l'emploi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Réduction à trente-cinq heures de la durée légale hebdomadaire du travail effectif des salariés
(Art. L. 212-1 bis nouveau du code du travail)

L'article premier du projet de loi tel qu'il a été adopté en première lecture à l'Assemblée nationale crée un nouvel article L. 212-1 bis dans le code du travail afin de fixer la durée légale du travail effectif des salariés à trente-cinq heures par semaine à compter du 1 ^er janvier 2002. Cette nouvelle durée légale devrait toutefois s'appliquer dès le 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises dont l'effectif est de plus de vingt salariés.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 212-1 bis, à caractère normatif, n'impose pas de ramener la durée effective du travail à 35 heures : il signifie avant tout que les heures effectuées au-delà de la 35 ^ème devront être rémunérées en heures supplémentaires.

Les délais accordés pour l'application de la nouvelle durée, pendant lesquels l'article L. 212-1 du code du travail, qui fixe la durée légale à 39 heures, continuera à s'appliquer, visent à permettre aux entreprises de s'adapter aux nouvelles règles. Il s'agit de leur donner le temps de mettre en place une nouvelle organisation du travail, le cas échéant dans un cadre conventionnel, procédure fortement incitée par les articles 2 et 3 examinés ci-après.

Les débats à l'Assemblée nationale ^{47( * )} ont été l'occasion pour Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, de préciser que 13 millions de personnes étaient concernées par l'abaissement de la durée légale du travail dont 9 millions pour les entreprises de plus de vingt salariés.

Quatre points nécessitent d'être explicités.

1. Le seuil de vingt salariés

Pour justifier le délai supplémentaire accordé aux entreprises de moins de vingt salariés, le Gouvernement a mis en avant les difficultés supplémentaires que devraient rencontrer ces entreprises pour procéder aux réorganisations imposées par la réduction de la durée légale du temps de travail.

L'idée de différencier les dates d'application de l'article premier selon la taille de l'entreprise a fait l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale en dehors même du débat sur l'article premier.

D'une part, il est apparu que le choix du seuil n'avait rien d'évident : certains députés ont proposé de retenir le seuil de cinquante salariés, d'autres celui de dix salariés. D'autre part, l'idée même d'un seuil a été contestée, car elle risque en effet d'inciter certaines entreprises à maintenir leurs effectifs en dessous du seuil pour éviter d'avoir à subir les conséquences de son franchissement.

Votre commission observe en outre, comme l'a d'ailleurs fait la commission d'enquête, que ce seuil introduira des distorsions de concurrence entre les entreprises d'un même secteur situées de part et d'autre de ce seuil. Même s'il a un caractère temporaire, on ne peut exclure que cette concurrence puisse avoir des conséquences graves pour l'entreprise soumise aux surcoûts des 35 heures alors que ses concurrents directs n'y seraient pas encore.

Un amendement adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale a étendu l'application anticipée de la durée légale des 35 heures aux unités économiques et sociales de plus de vingt salariés qui sont reconnues comme telles par convention ou par le juge. Non explicitée, cette notion d'unité économique et sociale pourrait laisser supposer que des personnes morales de moins de vingt salariés se verraient appliquer la nouvelle norme légale dès 2000, dès lors qu'elles seraient regroupées en un ensemble cohérent employant plus de vingt salariés.

Enfin, le seuil des vingt salariés est apprécié dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 421-1, ce qui signifie que l'effectif de vingt salariés doit avoir été atteint pendant douze mois, consécutifs ou non, au cours des trois années précédentes.

Le calcul des effectifs doit être effectué mois par mois et non en opérant une moyenne pour chacune des trois années.

2. Durée légale du travail et heures supplémentaires

·  Aux termes de l'article L. 212-1 du code du travail, la durée légale du travail effectif est fixée, depuis l'ordonnance n° 82-14 du 16 janvier 1982, à 39 heures par semaine.

Cette durée légale ne constitue ni un maximum, ni un minimum ; son franchissement a seulement pour effet de faire basculer l'employeur et le salarié dans le régime des heures supplémentaires.

Dans le cadre de la législation actuelle, les heures supplémentaires sont caractérisées par une majoration du salaire horaire de 25 % à partir de la quarantième heure et jusqu'à la quarante-septième heure incluse, cette majoration étant portée à 50 % pour les heures suivantes. Elles peuvent également s'accompagner dans certains cas d'un repos compensateur.

Le recours aux heures supplémentaires est subordonné à une double limite :

- la durée hebdomadaire moyenne de travail ne peut excéder 46 heures sur une période quelconque de douze semaines consécutives ;

- en aucun cas, la durée hebdomadaire absolue ne doit dépasser 48 heures.

·  L'abaissement de la durée légale du travail à trente-cinq heures devrait donc avoir pour conséquence directe d'augmenter, à législation inchangée, le coût du recours au facteur travail au-delà de cette durée lorsque aucun accord d'aménagement de la durée du temps de travail n'aura été négocié.

Si le projet de loi adopté en première lecture à l'Assemblée nationale devait être appliqué tel quel, il se traduirait par un décompte des heures supplémentaires à partir de la trente-sixième heure. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, les majorations de rémunérations correspondant aux trente-sixième à trente-neuvième heures devraient être au maximum de 25 %.

Ainsi, une entreprise pourrait tout à fait, à la vue du texte adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, continuer à pratiquer un horaire hebdomadaire de 39 heures, mais elle devrait alors rémunérer ses salariés sur la base de 39 heures hebdomadaires payées 40 (35 heures à taux normal + 4 heures majorées chacune de 25 %).

Le surcoût serait alors de 2,5 % et le Gouvernement assure qu'il pourra être absorbé sans difficulté par les gains de productivité, voire l'inflation ^{48( * )} . En outre, le contingent annuel d'heures supplémentaires, actuellement fixé à 130 heures, sauf si une convention ou un accord en dispose autrement, ne permettra pas de maintenir la durée du travail effectif à 39 heures toute l'année. En tout état de cause, l'entreprise sera prise entre ce contingent annuel, que la loi prévue en 1999 pourrait d'ailleurs modifier, et une négociation qu'elle aborde en état d'infériorité puisque, pour une large part, l'issue de cette dernière est prédéterminée.

3. La notion de durée du travail effectif

La réglementation de la durée du travail est basée sur la notion de travail effectif définie par l'article L. 212-4 du code du travail.

Cette définition de la durée du travail est particulièrement restrictive puisqu'aux termes de cet article " la durée du travail s'entend du travail effectif à l'exclusion du temps nécessaire à l'habillage et au casse-croûte ainsi que des périodes d'inaction dans les industries et commerces déterminés par décret ". Elle rapproche le travail effectif du travail productif.

La rédaction de l'article L. 212-4 résulte de l'article premier de la loi du 28 août 1942 tendant à maintenir le rendement des entreprises industrielles et commerciales. On rappellera la place importante du travail manufacturier à cette époque, en usine ou en atelier.

En application stricte de ce texte, seules les heures de travail effectif, c'est-à-dire consacrées à une activité productive, devraient être prises en compte pour l'application des dispositions relatives à la durée du travail et notamment au paiement des heures supplémentaires. Cette notion de travail effectif figure déjà à l'article L. 212-1 qui fixe la durée légale à 39 heures.

Ces règles ont toutefois connu des aménagements conventionnels variés permettant d'assimiler certains temps de simple présence dans l'entreprise à du travail effectif et d'indemniser ces temps de présence comme du temps de travail n'entrant pas dans le décompte du travail pour le déclenchement des heures supplémentaires ou le calcul des durées maximales.

Par ailleurs, de nombreux dispositifs conventionnels d'astreintes sur le lieu de travail ou à domicile ont été mis en place au fur et à mesure du développement des techniques nouvelles de production et de communication et de la pratique de la production en flux tendus.

Ces fluctuations, quant à la notion de travail effectif, ont sans doute inspiré l'amendement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale qui a créé un article 4 bis nouveau. Cet article complète l'article L. 212-4 du code du travail précédemment évoqué en précisant la notion de travail effectif.

Votre rapporteur reviendra plus en détail sur cette notion à l'article 4 bis. Il soulignera cependant qu'il convient de ne pas confondre travail effectif, qui vient d'être défini, et durée effective, que l'on oppose généralement à durée légale, même si l'article 4 bis tend à rapprocher ces deux notions.

4. Le champ d'application de la nouvelle durée légale

Les établissements ou les professions concernés par cette disposition sont ceux mentionnés à l'article L. 200-1 du code du travail.

L'article L. 200-1 du code du travail comprend :

- les établissements industriels et commerciaux et leurs dépendances, de quelque nature qu'ils soient, publics ou privés, laïques ou religieux, même s'ils ont un caractère d'enseignement professionnel ou de bienfaisance, lorsqu'ils ne dépendent pas d'un régime législatif particulier (transports urbains, marine marchande et pêche) ou d'un régime spécial (transports routiers, navigation fluviale, mines, dockers, journalistes...) ;

- les offices publics ou ministériels ;

- les professions libérales ;

- les sociétés civiles ;

- les syndicats professionnels ;

- les associations.

Sont également soumis à ces dispositions les établissements où ne sont employés que les membres de la famille sous l'autorité soit du père, soit de la mère, soit du tuteur, même lorsque ces établissements exercent leur activité sur la voie publique.

Par ailleurs, et à l'instar de l'article L. 212-1 du code du travail, le projet d'article L. 212-1 bis fait référence, en plus des établissements et professions mentionnés à l'article L. 200-1, aux établissements agricoles, artisanaux et coopératifs, ainsi qu'à leurs dépendances.

On doit également noter que le projet d'article inclue les établissements agricoles dans le code du travail alors qu'ils bénéficiaient jusqu'alors d'un régime dérogatoire au droit commun en ce qui concerne les modalités d'application de la durée légale du travail en vertu d'une ordonnance du 30 janvier 1982. Si la durée légale du travail effectif des salariés agricoles et similaires était fixée également à trente-neuf heures par semaine, les conditions d'application de la durée du travail étaient déterminées par les articles 992 à 998 du code rural.

Le cas des hôpitaux pose un problème particulier puisque les hôpitaux privés à but lucratif et non lucratif entrent dans le champ d'application de ce projet de loi, au titre de l'article L. 200-1, alors que les établissements publics font l'objet d'une réglementation particulière qui repose sur le statut de la fonction publique hospitalière.

Le Gouvernement ayant précisé que les hôpitaux publics ne seraient pas concernés par l'abaissement de la durée légale du temps de travail, on peut s'étonner de cette différence de traitement qui semble difficilement justifiable.

Ces remarques conduisent tout naturellement à s'interroger sur les incidences des 35 heures légales sur les fonctions publiques. La question a largement été débattue à l'Assemblée nationale et a débouché sur l'adoption d'un article additionnel (art. 10 nouveau) examiné ci-après.

II - Les propositions de la commission

Pour la commission des Affaires sociales, l'article premier est l'article le plus contestable du projet de loi puisqu'il prévoit l'abaissement de la durée légale du travail. Cet abaissement ne correspond à aucune nécessité dictée par des impératifs de santé publique ou d'amélioration décisive des conditions de travail comme cela a pu être le cas dans le passé.

Quant à son impact sur l'emploi, il est très largement discuté ainsi que l'a parfaitement montré le rapport de la commission d'enquête, auquel renvoie votre rapporteur pour les analyses du fonctionnement des modèles économétriques. Pour sa part, votre commission est convaincue que cet impact pourrait être négatif, dans le prolongement de l'expérience de 1981-1982.

Pour que la réduction du temps de travail puisse être appréciée positivement, votre commission considère qu'elle doit être négociée par les partenaires sociaux, notamment comme une contrepartie à des progrès en termes de flexibilité, qu'il s'agisse d'annualisation ou d'autres disposifs de modulation. Ce " donnant-donnant " était d'ailleurs au coeur de la démarche prônée par l'accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 et il semble préférable de le laisser vivre.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement de suppression de cet article, restituant ainsi aux partenaires sociaux le domaine de l'aménagement du temps de travail.

Art. 2
Incitation des partenaires sociaux à négocier la réduction du temps de travail avant la mise en oeuvre de la nouvelle durée légale

Cet article invite les partenaires sociaux à négocier les modalités de la réduction effective de la durée du travail avant que ne s'applique le couperet des échéances fixées à l'article premier, soit le 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de vingt salariés et le 1 ^er janvier 2002 pour les autres.

I - Le dispositif proposé

L'article premier impose à terme un surcoût aux entreprises lié à la compensation salariale qui pourrait accompagner la réduction du temps de travail ou aux coûts inhérents à la réorganisation de l'entreprise. L'article 2, en appelant à la négociation, invite les partenaires sociaux à s'accorder pour que ce surcoût soit réparti entre les entreprises, les salariés et l'aide publique prévue à l'article 3.

Contrairement à l'article premier, il n'a pas de caractère normatif : les partenaires sociaux sont seulement appelés à négocier et les entreprises qui le feront avant la date butoir bénéficieront d'une aide, détaillée à l'article 3, dont le caractère incitatif est évident. Toutefois, cette aide ne sera accordée que si les négociations sont conclues avant les échéances de 2000 et 2002 prévues à l'article premier.

L'objet de la négociation est de rechercher des modalités de réduction effective de la durée du travail adaptées aux situations des branches et des entreprises. On remarque que l'article ne fait pas référence expressément à l'aménagement du temps de travail, que ce soit en termes d'annualisation ou plus généralement de flexibilité. Ceci est étonnant, car on pourrait se demander ce que les entreprises auraient à négocier en dehors de la flexibilité, dans l'hypothèse où elles pourraient, ou devraient, appliquer la réduction du temps de travail.

Les accords mentionnés par cet article doivent permettre de réduire la durée réelle du travail dans les entreprises, sachant que cette durée peut être supérieure ou inférieure à la durée légale.

La nature de l'accord, comme son niveau de négociation, ne sont pas précisés. La négociation peut donc déboucher sur une convention collective, générale, ou sur un accord collectif de travail qui ne traite qu'un ou plusieurs points particuliers. Ces conventions et accords peuvent être conclus au niveau de l'établissement, de l'entreprise, de la branche ou au niveau professionnel ou interprofessionnel. Le champ d'application géographique des conventions de branche et des accords professionnels ou interprofessionnels peut être national, régional ou local.

Les parties signataires de l'accord doivent être habilités à le faire. Pour les salariés, il doit s'agir de syndicats représentatifs, c'est-à-dire de syndicats reconnus représentatifs au plan national, ceux qui leur sont affiliés, et ceux qui ont fait la preuve de leur représentativité dans le champ d'application de la convention ou de l'accord. Il peut toutefois être dérogé à cette règle dans les entreprises dépourvues de délégués syndicaux. Les employeurs peuvent être des organisations syndicales, des associations d'employeurs ou tout autre groupement d'employeurs ou encore un ou plusieurs employeurs pris individuellement.

·  Les conventions de branche et les accords professionnels ou interprofessionnels doivent être déposés auprès de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Ils s'appliquent aux employeurs affiliés aux organisations signataires ou ayant adhéré à la convention ou à l'accord. Ils peuvent faire l'objet d'une " extension " par voie réglementaire, ce qui a pour objet de rendre obligatoires les dispositions qu'ils prévoient à tous les employeurs entrant dans le champ d'application professionnel et territorial, sans considération d'appartenance aux organisations signataires ou adhérentes.

Par ailleurs, en cas d'absence ou de carence des organisations de salariés ou d'employeurs se traduisant par une impossibilité persistante de conclure une convention ou un accord dans une branche d'activité ou un secteur territorial déterminé, un accord peut faire l'objet d'un " élargissement ". Dans ce cas, le ministre de l'emploi prend, à la demande d'une des organisations représentatives intéressées ou de sa propre initiative, un arrêté qui rend obligatoire dans un secteur territorial professionnel ou interprofessionnel un texte conventionnel déjà étendu dans un autre secteur territorial, professionnel ou interprofessionnel.

·  Dans le cadre d'une négociation d'entreprise, seuls les délégués syndicaux et les délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux dans les entreprises de moins de cinquante salariés sont habilités à négocier et à signer des accords. Toutefois, et pour pallier la faiblesse de la représentation syndicale dans les PME, la Cour de cassation a admis (Cass. Soc. 25 janvier 1995 - Dame Charre) que des accords d'entreprise pouvaient être valablement négociés et signés dans les entreprises qui ne remplissent pas les conditions légales pour avoir des délégués syndicaux, par des salariés titulaires d'un mandat donné par un syndicat représentatif.

L'accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 relatif à la politique contractuelle, repris en cela par l'article 6 de la loi du 12 novembre 1996 relatif à l'information et à la consultation des salariés a prévu que dans les entreprises dépourvues de délégués syndicaux, ou dans les entreprises de moins de cinquante salariés dépourvues de délégués du personnel faisant fonction de délégués syndicaux, des accords collectifs pourraient être signés avec des salariés mandatés par une organisation syndicale dans le cadre d'une négociation déterminée ou avec des représentants du personnel (délégués du personnel ou membres du comité d'entreprise) sur des thèmes déterminés, sous réserve d'une validation des accords par une commission paritaire de branche.

II - Les propositions de la commission

L'article 2 invite les partenaires sociaux à négocier les modalités d'application de l'abaissement de la durée effective du temps de travail dans la perspective de l'abaissement de la durée légale. Votre commission vous propose de réécrire cet article pour supprimer, par coordination, toute référence à l'article premier qu'elle vous a précédemment proposé de supprimer.

Mais surtout, elle vous propose d'inviter les partenaires sociaux à négocier sur la réduction du temps de travail ainsi que sur les modalités de l'organisation du temps de travail sur tout ou partie de l'année, afin que réduction du temps de travail et modulation (notamment une annualisation) puissent constituer les termes d'un accord équilibré volontairement négocié dans l'intérêt des salariés et de l'entreprise. Il lui semble en effet préférable de mentionner cette possibilité dans la loi, ce qui ne pourra que favoriser les négociations.

Votre commission vous propose également de préciser que la signature d'un tel accord d'aménagement-réduction du temps de travail avant le 1 ^er janvier 2000 pourra ouvrir droit à une aide financière qui reprend le dispositif " de Robien ", mais " reprofilé " par l'article 3. Les entreprises de moins de cinquante salariés et certaines associations bénéficiant d'aides publiques, notamment dans le secteur sanitaire et social, pourront quant à elles bénéficier de l'aide pour les accords signés avant le 1 ^er janvier 2002. Cela leur permettra de mieux préparer une éventuelle réorganisation et, pour les associations, de se concerter avec les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale dont on voit mal comment ils pourraient ne pas être sollicités.

Par ailleurs, il convient d'observer que cet article, en imposant des dates butoir, limite l'application de la loi " de Robien " dans le temps. Celle-ci cessera de s'appliquer au 1 ^er janvier 2002.

Votre commission vous propose en conséquence un amendement réécrivant la totalité du texte et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 3
Aide financière à la réduction de la durée du travail à trente-cinq heures au plus et abrogation de la loi de Robien

L'article premier, en abaissant la durée légale hebdomadaire, renchérit de façon certaine le coût du travail, sans pour autant garantir que l'entrepreneur réagira en procédant à des embauches. Le risque est même grand que le seul article premier se traduise par un gel, voire une baisse des salaires, ou par des licenciements, afin de maintenir la masse salariale constante.

Le dispositif financier incitatif de l'article 3 a pour objectif d'amener le chef d'entreprise à privilégier l'embauche par rapport aux autres solutions qui se présentent à lui, dans un cadre négocié.

Auditionnée par la commission des Affaires culturelles de l'Assemblée nationale ^{49( * )} le 7 janvier 1998, Mme Martine Aubry a considéré que les prévisions d'emplois créés du fait de ce dispositif variaient entre 400.000 et 1 million, mais qu'elles pourraient être encore plus importantes en fonction de la dynamique engagée grâce à la loi d'orientation et d'incitation.

I - Le dispositif proposé

Cet article pose le principe d'une aide destinée aux entreprises ou aux établissements qui, en application d'un accord collectif, réduiraient la durée du travail avant le 1 ^er janvier 2000 ou, pour les entreprises de vingt salariés ou moins, avant le 1 ^er janvier 2002, et qui procéderaient à des embauches ou préserveraient des emplois.

Paragraphe I
Champ d'application de l'aide et conditions d'attribution

Le paragraphe I définit les bénéficiaires potentiels de ces subventions. Il s'agit des entreprises des établissements mentionnés à l'article L. 212-1 bis créé par l'article premier du présent projet de loi, auquel ce paragraphe ajoute les sociétés ou organismes de droit privé, les sociétés d'économie mixte et établissements publics industriels et commerciaux locaux de transport public urbain de voyageurs. Un amendement adopté lors de la lecture à l'Assemblée nationale a précisé que les entreprises dont l'effectif est égal ou inférieur à vingt salariés pouvaient bénéficier de l'aide financière.

Le paragraphe I exclut toutefois du bénéfice de la subvention certains organismes publics dépendant de l'Etat, dont la liste sera fixée par décret ^{50( * )} , arguant du caractère de monopole de certaines de leurs activités ou de l'importance des concours de l'Etat dans leurs produits d'exploitation. Ce même paragraphe précise que les modalités d'accompagnement de la réduction du temps de travail dans ces organismes seront déterminées dans le cadre des procédures qui régissent leurs relations avec l'Etat.

L'obtention de la subvention est strictement conditionnée : la réduction du temps de travail doit être d'au moins 10 % de la durée initiale et porter le nouvel horaire collectif au plus au niveau de la nouvelle durée légale prévue par l'article L. 212-1 bis du code du travail, soit trente-cinq heures hebdomadaires. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale a précisé que l'ampleur de la réduction devait être appréciée à partir d'un mode constant de décompte des éléments de l'horaire collectif.

Paragraphe II
Nature et contenu de l'accord collectif prévoyant la réduction du temps de travail

Le paragraphe II de l'article 3 dispose que la réduction du temps de travail doit être organisée par un accord d'entreprise ou d'établissement. Il prévoit également qu'elle pourra être mise en oeuvre en application d'une convention ou d'un accord de branche étendu, sous réserve d'un accord complémentaire d'entreprise, dans les entreprises de plus de cinquante salariés et, selon les modalités de mise en oeuvre prévues par la convention ou l'accord de branche dans les autres.

Ce paragraphe décrit les points à traiter dans l'accord collectif, à savoir :

- le calendrier de la réduction du temps de travail ;

- les modalités d'organisation et de décompte de temps applicables aux salariés ; un amendement de la commission a prévu que l'accord devait également traiter des modalités applicables aux personnels d'encadrement lorsque ces modalités étaient spécifiques ;

- les modalités et délais selon lesquels les salariés devaient être prévenus en cas de modification de l'horaire ;

- les modalités du suivi de la mise en oeuvre de l'accord au sein de l'entreprise et, le cas échéant, de la branche ; un amendement de la commission a prévu que ce suivi pouvait être assuré par une instance paritaire spécifiquement créée à cet effet ;

Plusieurs amendements ont précisé que l'accord devait également traiter des points suivants :

- les conséquences susceptibles d'être tirées de la réduction du temps de travail sur les contrats à temps partiel ;

- les conséquences sur la situation des salariés travaillant de façon permanente en équipes successives et selon un cycle continu, mentionnés à l'article 26 de l'ordonnance n° 82-41 du 16 janvier 1982 relative à la durée du travail et aux congés payés ;

- les conditions particulières selon lesquelles la réduction s'applique aux personnels d'encadrement ainsi que des modalités spécifiques de décompte de leur temps de travail adaptées aux exigences propres à leur activité.

Plusieurs amendements de la commission ont prévu que l'accord devait être déposé à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, remis aux représentants du personnel et affiché dans l'entreprise. Ils ont également prévu qu'une organisation syndicale ou son représentant dans l'entreprise pouvait saisir l'autorité administrative en cas de difficultés d'application d'un accord d'entreprise signé dans le cadre du présent dispositif.

Paragraphe III
Mandatement d'un salarié pour négocier un accord de réduction de la durée du travail dans les entreprises dépourvues de délégué syndical

L'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996 relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises de dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective prévoit qu'à titre exceptionnel et jusqu'au 31 octobre 1998, des accords de branche pourront déroger aux articles L. 132-2, L. 132-19 et L. 132-20 du code du travail. Ces trois articles définissent les modalités de conclusion de la convention ou de l'accord collectif de travail :

- l'article L. 132-2 précise que ces accords, pour être valables, doivent être conclus par un ou plusieurs syndicats de salariés reconnus représentatifs au niveau national ;

- l'article L. 132-19 dispose que la convention ou, à défaut, les accords d'entreprise sont négociés entre l'employeur et les organisations syndicales de salariés représentatives dans l'entreprise. Il prévoit également qu'une convention ou des accords peuvent être conclus au niveau d'un établissement ou d'un groupe d'établissements dans les mêmes conditions ;

- l'article L. 132-20 prescrit que la délégation de chacune des organisations représentatives parties à des négociations dans l'entreprise comprenne obligatoirement le délégué syndical de l'organisation dans l'entreprise ou, en cas de pluralité de délégués, au moins deux délégués syndicaux. Cet article L. 132-20 prévoit également que chaque organisation peut compléter sa délégation par des salariés de l'entreprise, dont le nombre est fixé par accord entre l'employeur et l'ensemble des organisations concernées. A défaut d'accord, ce nombre est au plus égal, par délégation, à celui des délégués syndicaux de la délégation. Toutefois, dans les entreprises n'ayant qu'un seul délégué syndical, ce nombre peut être porté à deux. Ce même article précise que le temps passé à la négociation est payé comme temps de travail à échéance normale.

Les accords de branche mentionnés par l'article 6 de la loi du 12 novembre 1996 peuvent prévoir qu'en l'absence de délégués syndicaux dans l'entreprise, ou de délégués du personnel faisant fonction de délégué syndical dans les entreprises de moins de cinquante salariés, les représentants élus du personnel négocient la mise en oeuvre des mesures dont l'application est légalement subordonnée à un accord collectif. Toutefois, les thèmes ouverts à ce mode de négociation sont fixés par les accords de branche. De plus, les textes négociés n'acquièrent la qualité d'accords collectifs de travail qu'après leur validation par une commission paritaire de branche prévue par l'accord de branche et n'entrent en application qu'après avoir été déposés auprès de l'autorité administrative.

Le paragraphe III de l'article 6 de la loi du 12 novembre 1996 prévoit également que ces accords de branche pourront envisager que, dans les entreprises dépourvues de délégués syndicaux et dans les entreprises de moins de cinquante salariés dépourvues de délégués du personnel faisant fonction de délégué syndical, des accords collectifs pourront être conclus par un ou plusieurs salariés expressément mandatés, pour une négociation déterminée, par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives.

Ce dispositif de l'article 6 suppose l'existence d'un accord de branche. Mais ces accords sont rares.

C'est pourquoi le paragraphe III de l'article 3 a pour objet de permettre la négociation collective dans les petites entreprises dépourvues de représentation syndicale, ou de délégué du personnel désigné comme délégué syndical, et à défaut d'un accord de branche mettant en oeuvre les dispositions de l'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996. Un accord collectif peut alors être conclu par un ou plusieurs salariés expressément mandatés par une ou plusieurs organisations syndicales reconnues représentatives au niveau national.

Ces dispositions ne font que reprendre la jurisprudence de la Cour de cassation du 25 janvier 1995 évoquée à l'article 2.

Le paragraphe III de l'article 3 du présent projet de loi précise aussi que les salariés qui, en raison des pouvoirs qu'ils détiennent, peuvent être assimilés au chef d'entreprise, ainsi que les salariés qui lui sont apparentés, ne peuvent être mandatés (conjoint, ascendants, descendants, frères, soeurs et alliés au même degré selon les articles L. 423-8 et L. 433-5 du code du travail).

Le mandat doit préciser les modalités selon lesquelles le salarié a été désigné et fixer précisément les termes de la négociation et les obligations d'information pesant sur le mandataire, notamment les conditions selon lesquelles le projet d'accord est soumis au syndicat mandant au terme de la négociation, ainsi que les conditions dans lesquelles le mandant peut, à tout moment, mettre fin au mandat.

Un amendement de la commission a précisé que le salarié mandaté pouvait être accompagné, lors des séances de négociation, par un salarié de l'entreprise choisi par lui.

L'accord doit prévoir les modalités selon lesquelles les salariés de l'entreprise et l'organisation syndicale mandante sont informés des conditions de sa mise en oeuvre et de son application. Cet accord est communiqué au comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.

Un amendement de la commission a précisé que le temps passé par les salariés mandatés à négocier l'accord ainsi qu'à participer aux réunions nécessaires à son suivi devrait être payé comme temps de travail.

Afin de leur assurer indépendance et non-discrimination, les salariés mandatés au titre du présent article bénéficient de la protection prévue par les dispositions de l'article L. 412-18 du code du travail à compter du moment où l'employeur aura eu connaissance de leur désignation. De plus, la procédure d'autorisation est applicable au licenciement des anciens salariés mandatés pendant six mois après la signature de l'accord ou, à défaut, la fin du mandat ou la fin de la négociation.

Un amendement a prévu que cette protection serait effective dès que l'employeur aura eu connaissance de l'imminence de leur désignation.

On peut rappeler que l'article L. 412-18 prévoit que le licenciement d'un délégué syndical ne peut intervenir qu'après autorisation de l'inspecteur du travail ou de l'autorité qui en tient lieu. Si le licenciement est refusé, la mise à pied est annulée et ses effets supprimés de plein droit.

La commission des Affaires sociales observe, avec la commission d'enquête sur les 35 heures, que le mandatement d'un salarié n'est sans doute pas la procédure la mieux adaptée pour négocier un accord d'aménagement-réduction du temps de travail. Il s'agit en effet d'une négociation souvent très technique qui suppose une bonne formation, une certaine expérience, ainsi qu'un sens du compromis équilibré que les salariés ne possèdent pas spontanément. Or, tout accord mal conçu peut avoir des conséquences négatives sur le climat social de l'entreprise, voire sur l'entreprise elle-même.

Paragraphe IV
Aide à la réduction du temps de travail dans le cadre du développement de l'emploi (volet offensif)

Le paragraphe IV est relatif aux engagements de l'entreprise en contrepartie de la subvention de l'Etat.

Dans le cas où l'entreprise s'engage à procéder à des embauches en conséquence de la réduction du temps de travail, l'accord doit déterminer leur nombre par catégories professionnelles.

Un amendement de la commission a précisé que l'accord devait également prévoir le calendrier prévisionnel des embauches.

L'entreprise doit s'engager à ce que ces embauches correspondent à 6 % au moins de l'effectif concerné par la réduction du temps de travail. Par ailleurs, le dispositif prévoit que si l'entreprise réduit de 15 % la durée du travail et s'engage à procéder à des embauches correspondant à 9 % au moins de l'effectif concerné par la réduction du temps de travail, elle pourra bénéficier d'une aide majorée.

Un amendement de la commission a prévu que la majoration bénéficierait également aux entreprises qui, après avoir reçu l'aide octroyée pour une réduction du temps de travail de 10 %, réduiraient une nouvelle fois le temps de travail avant le 1 ^er janvier 2003 pour porter l'ampleur totale de la réduction à au moins 15 % de l'horaire initial. Cet amendement précise que ces entreprises devront alors avoir procédé à des embauches correspondant à au moins 9 % de l'effectif concerné par la première étape de la réduction du temps de travail.

L'entreprise doit s'engager à maintenir l'effectif augmenté des nouvelles embauches de l'entreprise ou du ou des établissements concernés par cette réduction, pour une durée fixée par l'accord et qui ne peut être inférieure à deux ans.

Un amendement de la commission a précisé que ce délai devrait être apprécié à compter de la dernière des embauches effectuées en application du premier alinéa de ce paragraphe IV. Il précise également que ces embauches devront être réalisées dans les entreprises ou les établissements où s'applique la réduction du temps de travail dans un délai d'un an à compter de la réduction effective du temps de travail.

Un autre amendement de la commission a prévu que le chef d'entreprise fournirait au comité d'entreprise ou, à défaut, aux délégués du personnel, les informations sur les embauches réalisées en application de ce paragraphe.

L'aide est attribuée par convention entre l'entreprise et l'Etat pour une durée de cinq ans, après vérification de la conformité de l'accord collectif aux dispositions légales.

Un amendement de la commission a prévu que cette durée de cinq ans devrait être appréciée à compter de la date d'entrée en vigueur de la réduction du temps de travail prévue par l'accord.

Paragraphe V
Aide à la réduction du temps de travail dans le cadre d'une procédure de licenciements économiques (volet défensif)

Le paragraphe V détermine le volet défensif du dispositif de réduction du temps de travail.

Il précise que dans le cas où la réduction du temps de travail permet d'éviter des licenciements prévus dans le cadre d'une procédure collective de licenciement pour motif économique, l'accord d'entreprise ou d'établissement détermine le nombre d'emplois que la réduction du temps de travail permet de préserver. Ce dernier doit être équivalent à 6 % au moins de l'effectif auquel s'applique la réduction du temps de travail.

De plus, si l'entreprise réduit de 15 % la durée du travail et s'engage à préserver un volume d'emplois équivalant à 9 % au moins de l'effectif auquel s'applique la réduction du temps de travail, elle bénéficie d'une aide majorée.

Comme pour le volet offensif, l'accord défensif doit préciser la période pendant laquelle l'employeur s'engage à maintenir l'effectif de l'entreprise ou du ou des établissements concernés par cette réduction, cette durée ne pouvant être inférieure à deux ans.

L'aide est attribuée par une convention entre l'entreprise et l'Etat après vérification de la conformité de l'accord d'entreprise aux dispositions légales et compte tenu de l'équilibre économique du projet et des mesures de prévention et d'accompagnement des licenciements.

L'aide est attribuée pour une durée initiale de trois ans. Elle peut être prorogée pour deux ans par avenant à la convention conclue entre l'Etat et l'entreprise, au vu de la situation de l'emploi dans l'entreprise.

Un amendement a prévu que la durée initiale de trois ans devrait être appréciée à compter de la date d'entrée en vigueur de la réduction du temps de travail prévue par l'accord. Un autre amendement a prévu que la prolongation devrait prendre en compte la situation économique de l'entreprise.

Paragraphe VI
Modalités de l'aide

Le paragraphe VI définit les modalités de l'aide étatique. Elle est attribuée pour chacun des salariés auxquels s'applique la réduction du temps de travail ainsi que pour ceux embauchés en vertu du volet offensif (IV). Elle vient en déduction du montant global des cotisations à la charge de l'employeur pour la période considérée au titre des assurances sociales, accidents du travail et maladies professionnelles, et allocations familiales assises sur les gains et rémunérations des salariés de l'entreprise ou de l'établissement concerné.

Un amendement de la commission a prévu que le montant de l'aide pourrait être majoré si l'entreprise prenait des engagements en termes d'emploi supérieurs au minimum obligatoire, ceci en particulier s'il s'agissait d'une petite entreprise, ou si l'entreprise procédait à la totalité des embauches prévues en application du paragraphe IV dans le cadre de contrats de travail à durée indéterminée. Cet amendement a prévu que l'aide pourrait être également majorée si l'entreprise prenait des engagements spécifiques en faveur de l'emploi de jeunes, de personnes reconnues handicapées en application de l'article L. 323-10 du code du travail, ou de publics rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, notamment les chômeurs de longue durée.

Un amendement présenté par le Gouvernement a prévu que des majorations spécifiques pourraient être accordées, dans des conditions fixées par décret, aux entreprises dont l'effectif est constitué d'une proportion importante d'ouvriers au sens des conventions collectives et de salariés dont les rémunérations sont proches du salaire minimum de croissance.

Le ministre a précisé, lors du débat à l'Assemblée nationale ^{51( * )} , que la proportion d'ouvriers devrait représenter 50 % du total et celle des bas salaires 70 %. L'aide devrait concerner 1,2 million de salariés et des entreprises réparties dans des secteurs d'activité tels que le bâtiment et les travaux publics, les industries agro-alimentaires, la logistique ou le bois. Cette aide s'élèverait à 4.000 F la première année et serait dégressive.

Le bénéfice de l'aide de l'Etat ne peut être cumulé avec celui d'une exonération totale ou partielle de cotisations patronales de sécurité sociale, ou avec l'application de taux spécifiques, d'assiettes ou de montants forfaitaires de cotisations, à l'exception de la réduction prévue à l'article L. 241-13 et à l'article L. 711-13 du code de la sécurité sociale ainsi que des aides prévues aux articles L. 322-4-2 et L. 832-2 du code du travail.

- L'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale prévoit une réduction des cotisations sociales à la charge de l'employeur assises sur les gains et rémunérations inférieurs à un plafond fixé à 169 fois le salaire minimum de croissance majoré de 30 %. Dans le cas le plus général, le montant de la réduction, qui ne peut excéder une limite fixée par décret, est égal à la différence entre le plafond et le montant des gains et rémunérations effectivement versés au salarié, multipliée par un coefficient fixé par décret.

- L'article L. 711-13 du code de la sécurité sociale prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de l'article L. 241-13 aux employeurs relevant du régime spécial de sécurité sociale dans les mines ainsi qu'à ceux relevant du régime spécial de sécurité sociale des clercs et employés de notaires pour les salariés affiliés à ces régimes.

- L'article L. 322-4-2 du code du travail détermine les personnes éligibles aux contrats initiative emploi (CIE) et les avantages attachés à ce dispositif : une aide de l'Etat et une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale.

- L'article L. 832-2 du code du travail détermine les personnes éligibles au contrat d'accès à l'emploi qui a pour objet de renforcer l'insertion professionnelle des habitants des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Il définit les avantages attachés à ce dispositif : une aide forfaitaire de l'Etat à l'employeur, une exonération des cotisations à la charge de l'employeur et une prise en charge par l'Etat des frais de formation.

Le sixième alinéa précise qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités de contrôle de l'exécution de la convention avec l'Etat et les conditions de suspension ou de remboursement de l'aide.

Un amendement de la commission a précisé qu'une absence de mise en oeuvre par l'entreprise de ses engagements en matière d'emploi et de réduction du temps de travail aurait pour conséquence un remboursement de l'aide.

Par ailleurs, un décret devrait déterminer les autres conditions d'application du présent article et notamment les montants de l'aide, ainsi que les dispositions relatives aux majorations.

Paragraphe VI bis
Dispositif d'appui et d'accompagnement

Un amendement du Gouvernement a prévu dans un paragraphe VI bis que les branches ou les entreprises, notamment les plus petites d'entre elles, qui engageraient une démarche de réduction du temps de travail et de réorganisation pourraient bénéficier d'un dispositif d'appui et d'accompagnement auquel les régions pourraient, le cas échéant, participer. Ce dispositif devrait permettre la prise en charge par l'Etat d'une partie des frais liés aux études préalables à la réduction du temps de travail.

Lors de la discussion de ce dispositif d'aide au conseil, un débat a eu lieu sur l'opportunité de mentionner la possibilité laissée à la région de participer financièrement. Certains intervenants ont considéré qu'il pourrait s'agir d'une atteinte portée à son autonomie financière.

Paragraphe VII
Abrogation de la loi de Robien

Le paragraphe VII abroge la loi de Robien et certaines dispositions de la loi quinquennale de 1993.

Ainsi, les articles 4, 5 et 6 de la loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail sont abrogés.

L'article 4 prévoit qu'en juin 1998 un rapport du Gouvernement au Parlement dressera le bilan de son application.

L'article 5 prévoit que les conventions ou accords collectifs de réduction de la durée du travail conclus dans les entreprises ou les établissements à compter du 1 ^er janvier 1996 et antérieurement au 12 juin 1996 peuvent ouvrir droit au bénéfice de la loi du 11 juin 1996.

L'article 6 prévoit que les entreprises ayant conclu avec l'Etat une convention en application de l'article 39 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993, peuvent, à leur demande, conclure un avenant ouvrant droit au bénéfice de l'article premier.

Les articles 39 et 39-1 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle sont abrogés. L'article 39 avait été profondément modifié par l'article premier de la loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail (loi dite " de Robien ").

Dans sa version première, l'article 39 de la loi du 20 décembre 1993 prévoyait que : " I. - A titre expérimental, lorsque les conventions ou accords d'entreprise ou d'établissements définis par l'article L. 212-2-1 du code du travail fixent un nouvel horaire collectif de travail annualisé, que celui-ci a pour effet de réduire la durée initiale de travail d'au moins 15 % et que la nouvelle organisation du temps de travail s'accompagne d'une réduction de salaire, la convention ou l'accord peut ouvrir droit, pendant trois ans, à une compensation partielle par l'Etat des cotisations sociales à la charge de l'employeur.

" II. - Cette compensation est égale à une quote-part des cotisations dues par l'employeur au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales ; son montant est égal à 40 % des cotisations la première année et 30 % les deux années suivantes. Elle est attribuée par convention avec l'Etat lorsque la réduction de l'horaire collectif s'accompagne d'embauches intervenant dans un délai de six mois et correspondant au moins à 10 % de l'effectif moyen annuel de l'entreprise ou de l'établissement concerné. Pendant une durée de trois années, le niveau de l'effectif de l'entreprise ou de l'établissement doit rester au moins égal à celui atteint à l'issue de la période d'embauche. "

Les dispositions prévues par l'article 39 de la loi quinquennale n'ont pas donné les résultats escomptés. C'est pourquoi les partenaires sociaux ont souhaité relancer en 1995 la négociation sur ce thème.

Les partenaires sociaux ont abouti, en matière d'aménagement du temps de travail à un accord national interprofessionnel, le 31 octobre 1995, dans lequel ils se sont entendus à privilégier les " modes d'organisation qui, comparés à d'autres, sont les plus créateurs d'emplois, en particulier ceux qui permettent de dégager du temps de travail susceptible d'être attribué à des demandeurs d'emploi ".

Prenant acte des difficultés d'application de l'article 39 de la loi quinquennale et de la volonté des partenaires sociaux de progresser sur la voie des négociations, le législateur a choisi de modifier le dispositif incitatif pour le rendre plus attractif.

C'est ainsi que la loi du 11 juin 1996 a modifié l'article 39 de la loi du 20 décembre 1993 sur plusieurs points : l'obligation de réduire le salaire a été supprimée, et l'aide financière apportée à l'entreprise a pris la forme d'une exonération des charges de l'entreprise en remplacement d'une subvention.

Le caractère expérimental du dispositif de l'article 39 disparaît avec sa pérennisation. Par ailleurs, la réduction de la durée collective du travail nécessaire pour bénéficier de l'aide a été ramenée à 10 % contre 15 %, et la durée de l'allégement a été portée à sept ans contre trois précédemment.

LOI N° 96-502 DU 11 JUIN 1996 TENDANT À FAVORISER L'EMPLOI PAR L'AMÉNAGEMENT ET LA RÉDUCTION CONVENTIONNELS DU TEMPS DE TRAVAIL

Art. premier.- L'article 39 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi rédigé :

" I. - Il est institué une incitation à la réduction collective du temps de travail dont bénéficient les entreprises ou établissements dans lesquels, sous réserve des dispositions du II, un nouvel horaire collectif ayant pour effet de réduire la durée initiale de travail d'au moins 10 % est fixé soit par application d'une convention ou d'un accord de branche étendu, soit par un accord d'entreprise ou d'établissement, ayant pour objet un aménagement du temps de travail. " :

2° Le II est ainsi modifié :

a) La première phrase est remplacée par quatre phrases ainsi rédigées :

" Cette incitation prend la forme d'un allégement des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales assises sur les gains et rémunérations des salariés concernés par l'accord ou la convention mentionné au I. Son montant est égal à 40 % des cotisations la première année et à 30 % les années suivantes. L'employeur le déduit du montant total des cotisations à sa charge dont il est redevable, pour la même période, à l'organisme de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales. L'allégement est plafonné à ce montant. " ;

b) Le début de la deuxième phrase est ainsi rédigé :

" L'allégement est accordé pour une durée de sept ans par convention avec l'Etat... (le reste sans changement). " ;

c) Dans la deuxième phrase, les mots : " dans un délai de six mois " sont remplacés par les mots : " dans un délai fixé par la convention sans pouvoir excéder un an " ;

d) Il est inséré, avant la dernière phrase, une phrase ainsi rédigée :

" Le montant de l'allégement est porté à 50 % des cotisations la première année et à 40 % les années suivantes lorsque la réduction de l'horaire collectif prévue au I est de 15 % et qu'elle s'accompagne d'embauches correspondant au moins à 15 % de l'effectif annuel moyen de l'entreprise ou de l'établissement concerné. " :

e) Dans la dernière phrase, le mot " trois " est remplacé par le mot " deux " ;

3° Le II est complété par un alinéa ainsi rédigé :

"Le bénéfice de l'allégement prévu au présent paragraphe ne peut être cumulé avec celui d'une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales, à l'exception des exonérations prévues par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et par l'article 7 de la présente loi, de l'abattement prévu par les deux premiers alinéas de l'article L. 322-12 du code du travail et de la réduction de cotisations prévue par l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et par l'article 99 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. " ;

4° Le III est complété par les mots : " , ainsi que les conditions dans lesquelles les dispositions desdits paragraphes sont rendues applicables aux unités de travail dont l'horaire collectif est réduit dans le cadre d'une convention ou d'un accord conclu en application de l'article L. 212-2-1 du code du travail " ;

5° Le IV est abrogé.

Art. 2 - Après l'article 39 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 précitée, il est inséré un article 39-1 ainsi rédigé :

" Art. 39-1. - Il est institué une incitation à la réduction collective du temps de travail dont peuvent bénéficier les entreprises ou établissements dans lesquels est conclu un accord destiné à éviter les licenciements prévus dans le cadre d'une procédure collective de licenciement pour motif économique par une réduction de l'horaire collectif.

" Cette incitation, qui prend la forme d'un allégement des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales assises sur les gains et rémunérations des salariés concernés par l'accord mentionné ci-dessus, peut être attribuée par convention avec l'Etat lorsque la réduction de l'horaire collectif de travail est au moins égale à 10 % de l'horaire collectif antérieur. Le montant de l'allégement est égal à 40 % des cotisations la première année et à 30 % les années suivantes. Il est porté à 50 % la première année et à 40 % les années suivantes lorsque la réduction de l'horaire de travail est au moins égale à 15 % de l'horaire collectif antérieur. Le montant total des allégements est déduit du montant total des cotisations à la charge de l'employeur versées pour la même période par l'entreprise ou l'établissement au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales ; il est plafonné à ce montant.

" L'accord d'entreprise ou d'établissement fixant le nouvel horaire collectif détermine notamment le nombre des licenciements évités, la durée pendant laquelle l'employeur s'engage à maintenir les emplois des salariés compris dans le champ de l'accord, les conditions dans lesquelles les pertes de rémunération induites par la réduction du temps de travail peuvent faire l'objet d'une compensation salariale.

" Le bénéfice de l'allégement prévu par le présent article ne peut être cumulé avec celui d'une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales, à l'exception des exonérations prévues par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et par l'article 7 de la présente loi et de la réduction de cotisations prévue par l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et par l'article 99 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

" Un décret détermine les conditions d'application du présent article, notamment la durée de l'allégement. "

Art. 3. - I. - A l'article L. 241-6-3 du code de la sécurité sociale, après les mots : " pour le travail à temps partiel " sont insérés les mots : " et les articles 39 et 39-1 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle ".

II. - Jusqu'au 30 septembre 1996 et à partir du 1er janvier 1998, au neuvième alinéa de l'article L. 241-13 du même code, les mots : " par l'article 7 " sont remplacés par les mots : " par les articles 7, 39 et 39-1 ".

III. - Le premier alinéa du VI de l'article 113 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995) est ainsi rédigé :

" Au neuvième alinéa de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, les mots : " par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du présent code, par l'article 7 " sont remplacés par les mots : " par les articles 39 et 39-1 ".

Art. 4 - Deux ans après la promulgation de la présente loi, un rapport du Gouvernement au Parlement dressera le bilan de son application.

Art. 5 - Les conventions ou accords collectifs de réduction de la durée du travail conclus dans les entreprises ou les établissements à compter du 1er janvier 1996 et antérieurement à la promulgation de la présente loi peuvent ouvrir droit au bénéfice des dispositions de celle-ci, compte tenu de l'horaire initial de travail en vigueur dans ces entreprises ou établissements avant l'entrée en vigueur desdits conventions ou accords.

Art. 6. - Les entreprises ayant conclu avec l'Etat une convention en application de l'article 39 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 précitée dans sa rédaction antérieure à la présente loi, avant la date de promulgation de la présente loi, peuvent, à leur demande, conclure un avenant ouvrant droit au bénéfice de l'article 1er, sans que la durée totale de la convention puisse excéder la durée fixée au II de l'article 39 précité. Le montant de l'allégement qui leur est applicable est fixé par décret.

Le texte reconstitué des articles 39 et 39-1 est présenté dans un encadré p. 91 du rapport.

On notera qu'une majoration avait été prévue pour les réductions plus importantes : " le montant de l'allégement est porté à 50 % des cotisations la première année et à 40 % les années suivantes lorsque la réduction de l'horaire collectif est de 15 % et qu'elle s'accompagne d'embauches correspondant à au moins 15 % de l'effectif annuel moyen de l'entreprise ou de l'établissement concerné ".

Le nouvel article 39 comprenait une limitation des possibilités de cumul des exonérations de cotisations patronales.

L'article 39-1 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 a été ajouté à la loi quinquennale par l'article 2 de la loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail. Il constitue le " volet défensif " du dispositif " de Robien " et vise à éviter des licenciements économiques.

Les avantages en termes d'allégements de charges patronales sont identiques à ceux du " volet offensif " mais, dans ce cas, ils découlent d'une convention passée entre l'Etat et l'entreprise qui précise, outre la réduction de l'horaire collectif de travail, le nombre de licenciements évités et le niveau d'emploi maintenu pour une durée déterminée.

Si le paragraphe VII abroge pour l'avenir les dispositions de la loi " de Robien ", il précise qu'elles demeurent applicables, ainsi que les dispositions de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, aux conventions conclues avant l'entrée en vigueur du présent texte.

Paragraphe VIII
Coordination

Le paragraphe VIII supprime des références aux articles 39 et 39-1 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle abrogés par le précédent paragraphe. Ce paragraphe a été modifié par un amendement de coordination .

II - Les propositions de la commission

Votre commission n'a pas souhaité rejeter a priori toute aide de l'Etat, afin d'inciter les partenaires sociaux à négocier une réduction du temps de travail assortie d'embauches. Ces aides permettent de répartir plus équitablement l'effort entre les salariés, qui supporteront ainsi une baisse de salaire inférieure à ce qu'elle aurait été si les 35 heures avaient été payées 35 heures, l'entreprise qui devra supporter un surcoût salarial et des frais de réorganisation, et l'Etat qui a la charge de la politique de l'emploi.

Mais elle a refusé, pour les raisons longuement exposées ci-dessus, toute diminution autoritaire de la durée du travail. Dans ces conditions, il ne lui a pas paru nécessaire, ni même utile, de supprimer la loi " de Robien " dont on a vu qu'elle donnait déjà d'excellents résultats. C'est la raison pour laquelle elle a souhaité reprendre, en le réaménagement, ce dispositif, beaucoup plus simple que celui du projet de loi, et bien connu des entreprises et des salariés.

Il lui a paru cependant opportun de modifier légèrement le dispositif avant de tenir compte des évaluations déjà réalisées. C'est ainsi qu'elle a souhaité en diminuer le coût, en en réduisant la durée et les taux, en les rendant dégressifs, ce qui a l'avantage supplémentaire de préparer progressivement l'entreprise à sortir du dispositif.

Comme ce dispositif n'est qu'incitatif, votre commission a également souhaité toucher davantage d'entreprises en le rendant moins ambitieux, en termes de création ou de préservation d'emplois, donc plus accessible, et en le limitant dans le temps. Si les taux de réduction du temps de travail restent inchangés, en revanche, les taux de création ou de préservation d'emplois sont abaissés, et la loi " de Robien " s'éteindra au 1 ^er janvier 2002.

Par ailleurs, un plafonnement de l'exonération est prévu afin d'éviter les effets d'aubaine trop manifestes.

Votre commission attend de ce dispositif une accélération de la dynamique créée par la loi " de Robien ", dont la suppression lui paraît prématurée alors que le projet de loi " Aubry " lui semble particulièrement risqué pour les entreprises, l'économie et l'emploi. Mieux vaut inciter les partenaires sociaux que de les contraindre.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement réécrivant la totalité de l'article 3, dont les dispositions initiales sont toutes supprimées, afin de modifier les articles 39 et 39-1 de la loi quinquennale, dans leur rédaction résultant de la loi du 11 juin 1996.

Elle vous demande d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3
Compensation par l'Etat des exonérations de charges sociales

L'exposé des motifs du projet de loi ainsi que l'étude d'impact jointe comporte l'annonce d'une compensation qui ne serait que partielle des exonérations de cotisations prévue par l'article 3. Il est donc proposé de réaffirmer le principe de la compensation intégrale prévu par l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994 (article L. 131-7 du code de la sécurité sociale).

Une telle réaffirmation serait d'autant plus nécessaire que l'Assemblée nationale refuserait de suivre le Sénat dans sa démarche de sagesse. En effet, la loi " Aubry " risque fort de détruire de nombreux emplois en faisant supporter de trop lourdes charges aux entreprises ; dès lors, le raisonnement consistant à dire que les emplois créés, en apportant de nouvelles recettes, compenseront une large part des exonérations, est spécieux, car il ne tient pas compte des pertes de recettes occasionnées par les emplois détruits.

Aussi la sagesse conseille-t-elle de compenser intégralement, au marc le franc, l'intégralité des exonérations.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet amendement créant un article additionnel après l'article 3.

Art. 4
Organisation de la réduction du temps de travail sous forme de jours de repos et utilisation du compte épargne-temps

Cet article dispose qu'une réduction du temps de travail en deçà des trente-neuf heures hebdomadaires peut être organisée en tout ou partie sous forme de jours de repos par accord d'entreprise ou d'établissement ou en application d'une convention de branche étendue.

Sans que cela soit expressément dit, cet article permet d'introduire une sorte d'annualisation du temps de travail, la modulation allant de 0 heure à 39 heures et même au-delà. Le caractère général de sa rédaction pourrait rendre ce dispositif applicable dans d'autres cadres juridiques que celui du projet de loi. Ce serait en quelque sorte une modulation de type IV.

I - Le dispositif proposé

L'accord devra déterminer les modalités de prise de ces repos, celles-ci se faisant pour partie au choix du salarié et pour partie au choix de l'employeur, comme l'a précisé un amendement de la commission . Il devra également déterminer, dans la limite de l'année, les délais maxima dans lesquels ces repos devront être pris ainsi que les modalités de répartition dans le temps des droits à rémunération en fonction du calendrier de ces repos.

Après l'adoption d'un amendement de la commission , l'article 4 dispose également que l'accord collectif peut prévoir qu'une partie de ces repos alimentera un compte épargne-temps dans les conditions définies par l'article L. 227-1 du code du travail et précisées par décret.

L'article L. 227-1 du code du travail dispose que le compte épargne-temps a pour objet de permettre au salarié qui le désire d'accumuler des droits à congé rémunéré. Il peut être alimenté par des reports de congés payés annuels, dans la limite de dix jours par an, et des conversions de primes conventionnelles ou d'intéressement en jours de congé supplémentaires. Par ailleurs, une fraction de l'augmentation individuelle de salaire peut être affectée au compte épargne-temps ainsi que les repos compensateurs. L'employeur peut également compléter le crédit inscrit au compte épargne-temps.

Le huitième alinéa de l'article L. 227-1 dispose que le compte épargne-temps est utilisé pour indemniser en tout ou partie, sur la base du salaire perçu au moment de la prise de congé, des congés sans solde d'une durée minimale de six mois, cette durée minimale pouvant être modifiée par la convention ou l'accord collectif.

II - Les propositions de la commission

Votre commission ne peut que se féliciter d'un tel dispositif, seul véritable élément de souplesse dans le projet de loi, et vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 4 bis (nouveau)
Définition du temps de travail effectif
(Art. L. 212-4 du code du travail)

Cet article résulte d'un amendement adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale ; il a pour objet de compléter l'article L. 212-4 du code du travail relatif à la définition du travail effectif. Il précise que " la durée du travail effectif est le temps pendant lequel le salarié est à la disposition de l'employeur ". L'auteur de l'amendement a motivé son initiative par le souci de limiter la possibilité laissée aux employeurs de recourir aux astreintes ou de déduire le temps de pause du calcul du temps de travail.

I - Le dispositif proposé

Ce nouvel article entend inscrire dans la loi une définition du travail effectif inspirée du droit communautaire et de la jurisprudence de la Cour de cassation.

·  L'article 2 de la Directive européenne 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail définit comme temps de travail " toute période durant laquelle le travailleur se trouve à la disposition de l'employeur, dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou aux pratiques nationales ". Cette définition européenne ajoute à la notion de travail effectif celle d'une mise à disposition, d'une subordination du salarié à l'égard de l'employeur, ceci dans le cadre de son activité ou de ses fonctions.

·  La Cour de cassation, quant à elle, est passée dans sa jurisprudence du critère de travail effectif à celui de disponibilité permanente du salarié auprès de l'employeur. Cette évolution est due à la fois à un changement des conditions de travail et à la volonté des entreprises de limiter la rémunération aux heures strictement productives.

C'est ainsi que la Cour de cassation a longtemps estimé (ex. : Cass. Soc. 28 mars 1973 ; 2 mars 1977 ; 9 janvier 1980) que la liste des exclusions données par l'article L. 212-4 n'était qu'indicative et que, par suite, tous les temps de repos, quelle que soit l'affectation (douche, repas, pause), non consacrés à une activité effective, ne devaient pas, à défaut d'assimilation légale ou conventionnelle, être considérés comme temps de travail effectif.

Cependant, dans ses arrêts les plus récents, la Cour de cassation est revenue sur cette jurisprudence en rejetant le critère exclusif du travail effectif ; elle retient désormais comme critère essentiel, pour définir le temps de travail effectif, le temps pendant lequel le salarié est à la disposition permanente de l'employeur en vue d'une éventuelle intervention sans pouvoir, de ce fait, vaquer librement à ses occupations.

Le critère du lieu où se déroule l'activité n'est pas à lui seul déterminant, le salarié pouvant se trouver dans l'entreprise (ou dans un logement de fonction situé dans ou hors de l'entreprise) ou être à l'extérieur de l'entreprise, en déplacement ou à son propre domicile, ou en tout lieu où il peut être joint.

Il suffit donc d'être à la disposition permanente de son employeur sous son autorité, sans pour autant effectuer de prestations ou en assurant une fonction de présence ne correspondant pas à un travail concret (surveillance, gardiennage, permanence...) pour entrer dans la catégorie juridique du travail effectif.

Dans les autres cas, la Cour de cassation rejette comme temps de travail effectif le temps d'attente pendant lequel le salarié se trouvant en dehors de l'entreprise, n'est pas à la disposition de l'employeur, n'obéit pas à des directives précises de sa part, et peut disposer librement de son temps.

·  Cet article semble donc s'inspirer davantage de la jurisprudence de la Cour de cassation que de la Directive européenne du 23 novembre 1993. Plus précisément et contrairement aux déclarations de Mme Martine Aubry ^{52( * )} à l'Assemblée nationale, le jeudi 5 février 1998, qui considéraient que cet article intégrait dans notre législation une jurisprudence constante depuis 1936, il s'agit bien plutôt de traduire dans la loi un revirement jurisprudentiel de la Cour de cassation. Cette traduction permet de satisfaire la transcription de la Directive européenne, mais seulement au prix d'un durcissement puisque l'article 2 de la Directive faisait explicitement référence à la mise à disposition de l'employeur dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales.

II - Les propositions de la commission

Dans une réponse au questionnaire écrit que votre rapporteur lui avait adressé, le ministre a considéré que la précision de la directive rappelée ci-dessus (en italique) était déjà satisfaite par le premier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail. Elle considère que les deux alinéas de l'article L. 212-4, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, reprennent les éléments de la définition du temps de travail de la directive et qu'il ne lui est pas apparu utile de se référer dans l'article 4 bis du projet de loi, au critère de l'exercice de l'activité ou des fonctions du salarié.

Votre rapporteur a pu mesurer, lors des auditions auxquelles il a procédé, l'inquiétude des entreprises sur cette transcription partielle de la directive européenne. Beaucoup d'entre elles ne considèrent pas le premier alinéa de l'article L. 212-4 comme l'exacte équivalent du membre de phrase de la directive non transcrite.

Si la précision de la directive européenne est sans conséquence sur l'état du droit, votre commission vous propose néanmoins, dans un souci de clarté et de prudence, de la mentionner.

Elle permettra d'éviter ainsi une possible dérive jurisprudentielle qui pénaliserait une fois encore le travail salarié en alourdissant par trop son coût.

Votre commission vous propose donc un amendement en ce sens et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 4 ter (nouveau)
Repos quotidien
(Art. L. 220-1 et L. 220-2 nouveaux du code du travail)

L'article 4 ter résulte d'un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission, complété par un sous-amendement de M. Yves Cochet. Il a pour objet de transcrire dans la loi la Directive européenne du 23 novembre 1993 sur la durée minimale du repos quotidien.

I - Le dispositif proposé

L'article 4 ter insère deux articles nouveaux dans le code du travail regroupés dans un chapitre préliminaire, nouvellement créé également, intitulé " Repos quotidien ", et placé avant le chapitre premier du titre II du livre II relatif au repos hebdomadaire.

·  Le nouvel article L. 220-1 prévoit que tout salarié bénéficie d'un repos quotidien d'une durée minimale de onze heures consécutives. Il précise qu'une convention ou un accord collectif étendu peut déroger à cette disposition dans des conditions fixées par décret, notamment pour des activités caractérisées par la nécessité d'assurer une continuité du service ou par des périodes d'intervention fractionnées. L'article précise également que le décret prévoira aussi les conditions dans lesquelles il pourra être dérogé à cette disposition, à défaut de convention ou d'accord collectif étendu, en cas de travaux urgents en raison d'un accident ou de surcroît exceptionnel d'activité.

Cet article s'inspire très largement de l'article 3 de la Directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail qui dispose que " Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de vingt-quatre heures, d'une période de repos de onze heures consécutives ".

Toutefois, la directive exclut de son champ d'application les secteurs des transports aériens, ferroviaires, routiers, maritimes, fluviaux et lacustres, de la pêche maritime, d'autres activités en mer, ainsi que des activités des médecins en formation. Par ailleurs, son article 17 prévoit une dérogation générale lorsque la durée du temps de travail n'est pas mesurée et/ou prédéterminée, ou peut être déterminée par les travailleurs eux-mêmes. Cet article 17 mentionne également une dérogation conditionnée à des contreparties, notamment sous forme de repos compensateur, pour de nombreuses professions.

On peut se demander dans ces conditions si le renvoi général à un décret pour définir le régime des dérogations constitue une solution satisfaisante.

·  Le nouvel article L. 220-2 précise qu'aucun temps de travail quotidien ne peut atteindre six heures sans que le salarié bénéficie d'un temps de pause d'une durée minimale de vingt minutes, sauf dispositions conventionnelles plus favorables fixant un temps de pause supérieur.

Cet article s'inspire de l'article 4 de la Directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail qui précise que " les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie, au cas où le temps de travail journalier est supérieur à six heures, d'un temps de pause dont les modalités, et notamment la durée et les conditions d'octroi, sont fixées par des conventions collectives ou accords conclus entre partenaires sociaux ou, à défaut, par la législation nationale ".

On peut constater que l'Assemblée nationale a choisi de s'en remettre à la loi plutôt qu'à la négociation collective pour fixer une durée minimale de pause.

On remarque que certains secteurs disposent de conventions collectives prévoyant un temps de pause de trois minutes par heures travaillées, ce qui correspond à 18 minutes de pause pour six heures travaillées. N'aurait-il pas été possible de préserver la liberté des conventions collectives ? Cette norme est-elle applicable à tous les secteurs d'activité sans restriction ?

Par ailleurs, l'obligation évoquée par la directive ne vaut que dans les cas où le temps de travail est supérieur à six heures alors que l'article L. 220-2 prévoit que " aucun temps de travail quotidien ne peut atteindre six heures ", ce qui constitue une rédaction plus rigoureuse.

II - Les propositions de la commission

Toutefois, malgré les imprécisions et les " adaptations " du texte européen, il a paru opportun à votre commission d'adopter ces deux articles sans en discuter les termes, car ils répondent à un souci qu'elle partage de protéger la santé des salariés. Elle vous propose en conséquence d'adopter cet article sans modification.

Art. 5
Seuil de déclenchement du repos compensateur
(Art. L. 212-5-1 du code du travail et art. 993 du code rural)

L'article 5 abaisse le seuil de l'effectivité du repos compensateur de la 42 ^ème heure à la 41 ^ème heure de travail hebdomadaire pour les heures supplémentaires effectuées dans le cadre du contingent annuel réglementaire de 130 heures.

I - Le dispositif proposé

La première phrase de l'article L. 212-5-1 du code du travail dispose que les heures supplémentaires de travail effectuées à l'intérieur du contingent annuel réglementaire de 130 heures ouvrent droit à un repos compensateur obligatoire dont la durée est égale à 50 % du temps de travail accompli en heures supplémentaires au-delà de quarante-deux heures dans les entreprises de plus de dix salariés.

Ce repos compensateur obligatoire ne concerne donc que les entreprises de plus de dix salariés.

En effet, dans les entreprises de dix salariés au plus, seules les heures supplémentaires effectuées au-delà du contingent annuel réglementaire ouvrent droit, dès la 40 ^ème heure, à un repos compensateur de 50 % des heures ainsi accomplies.

Le paragraphe I de l'article 5 complète la première phrase de l'article L. 212-5-1 du code du travail. Il dispose que ce seuil d'effectivité du repos compensateur est fixé à quarante et une heure à compter du 1 ^er janvier 1999.

Un amendement de la commission a inséré deux paragraphes, I bis et I ter, après le paragraphe I.

Le paragraphe I bis insère un alinéa après le quatrième alinéa de l'article L. 212-5-1 du code du travail. Cet alinéa prévoit que le repos compensateur doit obligatoirement être pris dans un délai maximum de deux mois suivant l'ouverture du droit sous réserve des cas de report définis par décret. Il précise que l'absence de demande de prise du repos par le salarié ne peut entraîner la perte de son droit à repos et que, dans ce cas, l'employeur est tenu de lui demander de prendre effectivement ses repos dans un délai maximal d'un an.

Le paragraphe I ter supprime par coordination le huitième alinéa de ce même article. Cet alinéa prévoyait que le délai maximum suivant l'ouverture du droit pendant lequel le repos devait être obligatoirement pris était fixé par un décret.

Les paragraphes II et III coordonnent la disposition réduisant le seuil d'effectivité du repos compensateur dans le code du travail avec les dispositions similaires du code rural concernant les entreprises du secteur agricole.

Le paragraphe II de l'article 5 complète le deuxième alinéa de l'article 993 du code rural qui dispose que : " dans les entreprises de plus de dix salariés, la durée de ce repos compensateur est égale à 50 % du temps de travail accompli en heures supplémentaires au-delà de quarante-deux heures ". Il prévoit que ce seuil sera abaissé à quarante et une heures à compter du 1 ^er janvier 1999.

Le paragraphe III applique la même réduction du seuil à quarante et une heures au mécanisme dérogatoire de calcul de la durée du repos compensateur prévue pour les entreprises agricoles par le quatrième alinéa de l'article 993 du code rural.

II - Les propositions de la commission

En abaissant d'une heure le seuil de déclenchement du repos compensateur et en prévoyant un délai maximum pour son exercice, cet article revient à durcir la réglementation du travail sur les heures supplémentaires. Il participe de l'esprit général du texte qui vise à se substituer aux partenaires sociaux dans la définition de l'organisation du travail.

Votre commission vous propose en conséquence un amendement de suppression de cet article .

Art. 6
Modification du régime de l'abattement de cotisations sociales patronales applicable au travail à temps partiel
(Art. L. 322-12 du code du travail)

L'article 6 modifie l'article L. 322-12 du code du travail, relatif à l'abattement de charges sociales dont bénéficie, sous certaines conditions, le temps partiel, sur deux points essentiels : il cherche à éviter certains abus dans l'utilisation du temps partiel annualisé ; il prévoit la survie du dispositif d'abattement de charges sociales pour le temps partiel lorsque l'entreprise a conclu un accord d'abaissement du temps de travail.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 322-12 du code du travail prévoit, dans son premier alinéa, que l'embauche d'un salarié à durée indéterminée à temps partiel ouvre droit à un abattement, dont le taux est fixé par décret, sur les cotisations dues par l'employeur au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales, à compter de la date d'effet du contrat.

Un amendement de la commission a introduit un paragraphe I A avant le paragraphe I, afin de supprimer la fin de la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article L. 322-12 après les mots " contrats transformés ".

Le deuxième alinéa de l'article L. 322-12 prévoit que l'abattement pour l'embauche d'un salarié à temps partiel est également applicable en cas de transformation de contrats à durée indéterminée à temps plein en contrats à durée indéterminée à temps partiel. L'article 43 de la loi quinquennale a précisé que cette transformation devait s'accompagner d'une ou de plusieurs embauches sous contrat à durée indéterminée permettant de maintenir le volume des heures de travail prévu aux contrats transformés (pour bénéficier de l'abattement), sauf si elle constituait une alternative à un licenciement collectif pour motif économique effectué dans le cadre de la procédure de l'article L. 321-3. C'est cette dernière possibilité qui est supprimée, confirmant ainsi le caractère coercitif de la réforme du travail à temps partiel par le projet de loi.

Le paragraphe I modifie les modalités du calcul de la durée hebdomadaire de travail qui ouvrent le bénéfice de l'abattement et qui sont définies par le troisième alinéa de ce même article L. 322-12. Alors que l'article 43 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 dispose que le contrat doit prévoir une durée hebdomadaire qui peut être calculée, le cas échéant, sur le mois, comprise entre seize heures, heures supplémentaires ou heures complémentaires non comprises, et trente-deux heures, heures supplémentaires ou heures complémentaires comprises, le paragraphe I de l'article 6 retient une durée hebdomadaire comprise entre dix-huit heures, heures complémentaires non comprises et trente-deux heures, heures supplémentaires ou complémentaires comprises.

L'objectif de cette disposition est de ne pas favoriser le contrat de travail à temps partiel d'une durée hebdomadaire comprise entre seize et dix-huit heures.

On peut remarquer que cette limitation est sans effet dans de nombreux secteurs, comme le commerce et la distribution pour lesquels la convention collective prévoit déjà un plancher de 22 heures pour les salariés habituels. Toutefois, il pourrait marginalement pénaliser des publics particuliers comme les étudiants, 16 heures correspondant à deux journées de huit heures ou à quatre demi-journées de quatre heures.

Le paragraphe II complète le quatrième alinéa de l'article L. 322-12. La rédaction de cet alinéa résulte de l'article 43 de la loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993, et dispose que " le bénéfice de l'abattement peut également être accordé aux contrats de travail à temps partiel qui prévoient une durée du travail comprise entre les limites prévues à l'alinéa précédent calculées sur une base annuelle ". Le complément apporté par le présent texte a pour objectif de réduire la marge de manoeuvre de l'entrepreneur en conditionnant la présente disposition. La phrase ajoutée dispose en effet que (l'abattement) " n'est toutefois ouvert, dans ce cas, que lorsque le temps partiel calculé sur une base annuelle résulte de l'application dans l'entreprise d'un accord collectif définissant les modalités et les garanties suivant lesquelles le travail à temps partiel est pratiqué à la demande du salarié ". Ce paragraphe instaure une contrainte supplémentaire au développement du travail à temps partiel.

Le paragraphe III du présent article modifie la première phrase de l'antépénultième alinéa de l'article L. 322-12. Il fait passer de trente à soixante jours le délai de la déclaration à l'autorité administrative par l'employeur d'une embauche à temps partiel pour laquelle ce dernier souhaiterait bénéficier de l'abattement prévu au premier alinéa de l'article L. 322.12. Cet allongement du délai de la déclaration à l'autorité administrative constitue une réponse pragmatique à une difficulté matérielle.

Un amendement de la commission modifie l'avant-dernier alinéa de l'article L. 322-12 du code du travail. La première phrase de cet alinéa prévoit que l'employeur qui a procédé à un licenciement économique au cours des six mois précédant une embauche susceptible d'ouvrir droit à l'abattement ne peut bénéficier de ce dernier qu'après accord de l'autorité administrative. Cet amendement fait passer le délai de six à douze mois, ce qui constitue une contrainte supplémentaire imposée à l'entrepreneur et au développement du travail à temps partiel.

Le paragraphe IV prévoit que l'abattement prévu à l'article L. 322-12 s'applique ou est maintenu dans une entreprise qui a réduit conventionnellement la durée du travail pour les salariés employés sous contrat de travail à durée indéterminée et dont la durée du travail fixée au contrat est comprise entre les quatre cinquièmes de la nouvelle durée collective du travail de trente-deux heures, toutes heures travaillées comprises, et sous condition que les garanties prévues aux articles L. 212-4-2 et L. 212-4-3 lui soient appliquées.

Cette disposition permet que soit maintenu le bénéfice de l'abattement aux horaires réduits entre 28 et 32 heures qui, du fait de la réduction de la durée collective du travail dans l'entreprise, basculeraient en-dehors du champ de la définition du temps partiel, qui concerne les horaires inférieurs d'au moins un cinquième à la durée fixée conventionnellement pour la branche ou l'entreprise. En cela, cette disposition est plutôt favorable à l'emploi et au développement du travail à temps partiel.

Le paragraphe V de l'article 6 déroge, dans un souci de stabilité juridique, aux paragraphes I et II ci-dessus pour permettre le maintien de l'abattement aux salariés dont le contrat de travail en a ouvert le bénéfice en application des dispositions en vigueur avant la date de publication de la présente loi.

II - Les propositions de la commission

Cet article durcit les conditions d'attribution de l'abattement sur les cotisations patronales accordé lors de l'embauche de salariés à durée indéterminée à temps partiel ou lors de la transformation d'un emploi à temps plein en un emploi à temps partiel.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer les dispositions qui constituent des obstacles au développement du travail à temps partiel pour ne conserver que les paragraphes III et IV, pour les raisons exposées ci-dessus.

Elle vous propose donc un amendement de suppression des paragraphes I A, I, II, III bis et V et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 7
Limitation des possibilités pour l'entrepreneur
de recourir au temps partiel
(Art. L. 212-4-3 du code du travail)

L'article 7, en modifiant l'article L. 212-4-3 du code du travail, vise à davantage encadrer le temps partiel d'une part en limitant ou en rigidifiant le recours aux heures complémentaires, d'autre part en limitant la flexibilité que peut apporter le recours à ce type de contrat.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I est relatif au régime des heures complémentaires.

La durée du travail d'un salarié à temps partiel peut contractuellement comporter un horaire de base et un horaire complémentaire. L'horaire de base constitue l'élément fixe alors que l'horaire complémentaire est laissé à l'appréciation de l'employeur qui a la liberté de faire travailler ou non son employé selon les besoins de l'entreprise. On notera que lorsqu'elles sont travaillées, les heures complémentaires sont rémunérées au taux normal.

Le sixième alinéa de l'article L. 212-4-3 prévoit que le nombre d'heures complémentaires effectuées par un salarié à temps partiel au cours d'une même semaine ou d'un même mois ne peut être supérieur au dixième de la durée hebdomadaire ou mensuelle de travail prévue dans son contrat. Toutefois, une convention ou un accord collectif de branche étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement peut porter cette limite jusqu'au tiers de cette durée.

La référence à " une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement " avait été introduite par l'article 43 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993. Elle est supprimée par le présent paragraphe I.

On peut considérer que cette disposition contraint le développement du travail à temps partiel et donc l'enrichissement en emplois de la croissance. Elle est aussi contraire à la flexibilité dont peuvent avoir besoin les entreprises en situation de grande concurrence.

Un amendement de la commission , créant un nouveau paragraphe I bis , a inséré un nouvel alinéa avant le dernier alinéa de l'article L. 212-4-3.

Cet alinéa prévoit que lorsque, pendant une période de douze semaines consécutives, l'horaire moyen réellement effectué par un salarié a dépassé de deux heures au moins par semaine, ou de l'équivalent mensuel ou annuel de cette durée, l'horaire prévu dans son contrat, celui-ci est modifié, sous réserve d'un préavis de sept jours et sauf opposition du salarié intéressé, en ajoutant à l'horaire antérieurement fixé la différence entre cet horaire et l'horaire moyen réellement effectué.

Cet alinéa constitue une contrainte au développement du travail à temps partiel puisqu'il limite, par un " effet de cliquet ", la souplesse jusque là inhérente à ce type de contrat de travail.

Un autre amendement de la commission a, par ailleurs, créé un paragraphe I ter qui supprime les mots : " ou convention ou accord d'entreprise ou d'établissement " dans le dernier alinéa de l'article L. 212-4-3.

Ce dernier alinéa prévoit que, lorsque la durée du travail est fixée dans le cadre de l'année, les heures complémentaires ainsi que, le cas échéant, les heures supplémentaires ne peuvent être effectuées que dans les périodes travaillées prévues par le contrat de travail et leur nombre ne peut être supérieur, au cours d'une même année, au dixième de la durée annuelle prévue dans le contrat, sauf convention ou accord collectif de branche étendu dans les conditions prévues au présent article, ou convention ou accord d'entreprise ou d'établissement pouvant porter sur cette limite jusqu'au tiers de la durée.

C'est cette dernière forme de dérogation que l'amendement introduit par la commission entend, tout aussi malencontreusement, supprimer.

Le paragraphe II de l'article prévoit que " les horaires de travail des salariés à temps partiel ne peuvent comporter, au cours d'une même journée, plus d'une interruption d'activité ou une interruption supérieure à deux heures, que si une convention ou un accord collectif de branche étendu le prévoit, moyennant des contreparties spécifiques et en tenant compte des exigences propres à l'activité exercée ".

Un amendement de la commission a précisé que la convention ou l'accord, lorsqu'il prévoyait une interruption supérieure à deux heures au cours d'une même journée, devait le faire " soit expressément, soit en définissant les plages horaires pendant lesquelles les salariés doivent exercer leur activité et leur répartition dans la journée de travail ".

Cette disposition a pour objectif de lutter contre le morcellement de l'activité des salariés. Elle se présenterait également comme une contrainte supplémentaire imposée à l'entrepreneur, si certaines dérogations n'étaient possibles, par convention ou accord de branche étendu.

Le paragraphe III, amendé par la commission, établit que les dispositions du paragraphe II seront applicables à compter du 1 ^er janvier 1999, alors que le projet de loi prévoyait initialement la date du 31 mars 1999.

Enfin, un amendement a créé un paragraphe IV qui prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les sanctions dont sont assorties les infractions aux articles L. 212-4-2 à L. 212-4-7 du code du travail. On peut rappeler que les articles visés déterminent les conditions du travail à temps partiel et notamment les horaires applicables à cette forme de travail.

Jusqu'à présent, ces dispositions n'étaient pas sanctionnées pénalement et ne donnaient lieu à réparation que sur le plan civil. L'opportunité de sanctionner pénalement ces dispositions paraît discutable, la réparation civile (requalification du contrat, dommages-intérêts, astreintes, etc.) étant généralement plus adaptée à ce type de difficultés.

II - Les propositions de la commission

Cet article durcissant systématiquement le régime du travail à temps partiel, alors qu'il semble opportun de le développer, votre commission vous propose de supprimer ces dispositions, à l'exception des paragraphes II et III. Le paragraphe II exclut la possibilité d'une interruption supérieure à deux heures, sauf si un accord de branche prévoit des interruptions plus longues. Cette disposition a le mérite de favoriser le dialogue social au sein de l'entreprise. Quant au paragraphe III , il fixe la date d'application du II au 30 juin 1999 (au lieu du 1 ^er janvier prévu par le texte actuel) afin de faciliter les négociations.

Votre commission vous propose donc un amendement en ce sens et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 7 bis (nouveau)
Bilan du travail à temps partiel dans l'entreprise
(Art. L. 212-4-5 du code du travail)

Ce nouvel article, issu d'un amendement communiste, a pour objet de compléter le dernier alinéa de l'article L. 212-4-5 du code du travail et d'organiser une information du comité d'entreprise sur le recours aux heures complémentaires et supplémentaires dans le cadre du temps partiel.

I - Le dispositif proposé

La première phrase du dernier alinéa de l'article L. 212-4-5 prévoit que " le chef d'entreprise communique au moins une fois par an au comité d'entreprise ou, à défaut, aux délégués du personnel un bilan du travail à temps partiel réalisé dans l'entreprise portant notamment sur le nombre, le sexe et la qualification des salariés concernés, ainsi que les horaires de travail à temps partiel pratiqués et le nombre de contrats de travail à temps partiel ouvrant droit à l'abattement prévu à l'article L. 322-12 ".

Le présent article complète cette phrase en précisant que le chef d'entreprise " communique également le nombre d'heures complémentaires et supplémentaires effectuées par les salariés à temps partiel ". Cela n'a pas paru injustifié à votre commission.

II - Les propositions de la commission

En conséquence, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 8
Maintien de l'assiette des cotisations d'assurance vieillesse
en cas de passage à temps partiel
(Art. 43-VIII de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle,
art. L. 241-3-1 nouveau du code de la sécurité sociale)

L'article 8, en modifiant l'article 43 de la loi quinquennale, vise à pérenniser une disposition favorable aux salariés passant à temps partiel, puisqu'elle permet de continuer à cotiser à l'assurance vieillesse sur la base d'un temps plein.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de l'article 8 abroge le huitième alinéa de l'article 43 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

Cet alinéa prévoyait que : " par dérogation à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, en cas de passage avec l'accord du salarié d'un régime de travail à temps complet à un régime de travail à temps partiel au sens de l'article L. 212-4-2 du code du travail, l'assiette des cotisations destinées à financer l'assurance vieillesse peut être maintenue à la hauteur du salaire correspondant à son activité exercée à temps plein. La part salariale correspondant à ce supplément d'assiette n'est pas assimilable, en cas de prise en charge par l'employeur, à une rémunération au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'exercice de cette disposition par les employeurs.

" L'option retenue lors de la transformation de l'emploi vaut seulement dans le cas d'une activité à temps partiel exercée à titre exclusif et tant que l'activité reste exercée dans ces conditions. Un décret en Conseil d'Etat fixe le taux de ces cotisations. Les dispositions du présent paragraphe sont mises en oeuvre à compter du 1 ^er janvier 1994 pour une période de cinq ans et sont applicables aux salariés dont la transformation de l'emploi intervient à compter de cette même date. "

Cet alinéa prévoyait donc la possibilité pour les employeurs de salariés à temps partiel de continuer à cotiser pour leur retraite sur la base du temps plein. La disposition supprimée, valable cinq ans, était donc provisoire.

Le paragraphe II , modifié par un amendement rédactionnel de la commission , reprend cette disposition et la pérennise sous la forme d'un nouvel article L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale.

Le paragraphe III abroge l'article 63 de la loi n° 95-95 du 1 ^er février 1995 de modernisation de l'agriculture.

Cet article 63 reprenait le contenu de l'article 43-VIII de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle pour l'appliquer à l'emploi agricole. Il prévoyait que les dispositions seraient mises en oeuvre à partir du 1 ^er janvier 1995 pour une période de cinq ans.

Le paragraphe IV reprend le contenu de l'article précédemment abrogé mais lui donne un caractère pérenne et l'introduit dans le code rural sous la forme d'un article 1031-3 nouveau.

II - Les propositions de la commission

L'ensemble de l'article 8 ne fait que pérenniser et codifier une disposition prévue par la loi quinquennale à titre provisoire.

Votre commission y est favorable et vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 9
Bilan remis au Parlement au plus tard le 30 septembre 1999

L'article 9 résulte d'un amendement de la commission reprenant partiellement le texte du Gouvernement ; il vise à prévoir un bilan de l'application de la présente loi.

I - Le dispositif proposé

Au terme de la rédaction proposée par la commission, le bilan, fixé au plus tard au 30 septembre 1999, portera sur trois points :

- le déroulement et les conclusions des négociations prévues à l'article 2, l'évolution de la durée conventionnelle et effective du travail, le développement de l'emploi et l'incidence du dispositif sur l'organisation des entreprises ;

- les enseignements et orientations à tirer de ce bilan dans la perspective de la réduction généralisée de la durée légale, concernant notamment les heures supplémentaires, le temps partiel choisi, l'organisation et la modulation du travail, ou le personnel d'encadrement ;

- les conditions et les effets de la réduction du temps de travail selon la taille de l'entreprise et sur les entreprises sous-traitantes.

Cet article se situe donc dans la perspective de la seconde loi.

II - Les propositions de la commission

Votre commimssion vous propose, par coordination avec la suppression de l'abaissement autoritaire de la durée légale hebdomadaire à 35 heures, un amendement visant à prévoir un bilan de la loi de Robien " reprofilée " par l'article 3. Ce bilan portera sur le déroulement et les conclusions des négociations, sur l'évolution de la durée conventionnelle et effective du travail et sur l'impact du nouveau dispositif " de Robien " sur le développement de l'emploi, l'organisation des entreprises et l'équilibre des comptes publics.

Votre commission vous demande, en conséquence, d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 10 (nouveau)
Rapport sur le bilan et les perspectives
de la réduction du temps de travail
pour les agents de la fonction publique

Le projet de loi, tel qu'il a été déposé et voté en première lecture à l'Assemblée nationale, ne concerne pas les agents de la fonction publique (Etats, collectivités territoriales, hôpitaux). Plusieurs amendements ayant pour objet d'inclure la fonction publique dans son champ d'application ont été rejetés par l'Assemblée nationale, le Gouvernement ayant mis en avant des problèmes particuliers et la nécessité d'effectuer un état des lieux préalable.

Le principe de cet état des lieux a été acté à l'issue de la négociation de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.

I - Le dispositif proposé

Cet article 10 a été créé par un amendement de M. Yves Cochet ; il s'inscrit dans le prolongement de l'état des lieux demandé. Il prévoit que, dans les douze mois suivant la publication de la présente loi, et après consultation des partenaires sociaux ( sous-amendement de la commission ), le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique.

Ce rapport ne sera pas aisé à réaliser, ce qui le rend d'autant plus nécessaire. Comme le montre un rapport de janvier 1998 de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) sur les régimes de congés atypiques dans la fonction publique de l'Etat, il semblerait que sur le 1,8 million de fonctionnaires civils de l'Etat, au moins 1.252.693 relèvent de régimes dérogatoires en matière de durée du travail, soit 70 %. On rappellera que le décret du 16 décembre 1981 a établi la durée du travail hebdomadaire dans la fonction publique à 39 heures dans le cas général et à 41 heures 30 pour les personnels de service, cette durée ayant été ramenée à 40 heures 30 par un décret du 24 septembre 1985. Ce décret de 1985 prévoyait également la possibilité d'aménager les horaires sur l'année pour certaines catégories de fonctionnaires, sous réserve de respecter en moyenne annuelle la durée hebdomadaire, mais cette disposition n'a pas été appliquée.

II - Les propositions de la commission

Le Gouvernement n'ayant pas cru bon d'imposer à l'Etat employeur ce qu'il impose au secteur privé, votre commission ne peut que s'interroger sur les raisons de cette réserve.

Elle devine naturellement qu'une telle extension, outre les surprises qu'elle pourrait révéler, a toutes les chances d'être coûteuse, non seulement pour le budget de l'Etat, mais aussi pour ceux des collectivités territoriales ou des organismes de sécurité sociale ; d'où la prudence du Gouvernement. Mais, dans ces conditions, l'imposer au secteur privé signifie-t-il que la réforme est à " coût nul " pour les entreprises ? Ce serait une excellente nouvelle ! Malheureusement tout semble indiquer le contraire.

Du moins, peut-on espérer que la voie de la sagesse l'emportera et que la fonction publique restera à l'écart ? Votre commission ne peut qu'en douter. Car dès lors que l'on fixe une durée légale, elle voit mal comment plusieurs millions de personnes pourront rester à l'écart : la " contamination " est plus que probable et même logique. Le " mal " est d'ailleurs déjà à l'oeuvre puisque le relevé de conclusions sur le dispositif salarial applicable jusqu'au 31 décembre 1999 justifie l'état des lieux par la nécessité " d'analyser (...) les implications de la perspective des 35 heures " dans les trois fonctions publiques.

Ce qui signifie à terme, comme les gains de productivité seront limités, qu'il y aura des embauches supplémentaires, une augmentation des coûts salariaux et donc de nouveaux déficits publics, que Bruxelles ne manquera pas de critiquer, ou plus sûrement encore une augmentation des prélèvements obligatoires. Ce qui rend d'autant plus probables les " scénarios catastrophes " cachés par le Gouvernement et mis à jour par la commission d'enquête sur les 35 heures.

Cependant, dès lors que la commission propose de supprimer l'article premier, c'est-à-dire la fixation autoritaire d'une nouvelle durée légale du travail, la question de l'extension de cette mesure à la fonction publique ne se pose plus.

En revanche, il serait tout à fait intéressant de connaître le bilan du temps de travail effectif dans la fonction publique. Tel est l'objet du rapport demandé par l'amendement.

Votre commission vous demande donc d'adopter l'article dans sa nouvelle rédaction.

*

Sous réserve de ses observations et des amendements qu'elle vous propose, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXE
-
DIRECTIVE 93/104/CE DU CONSEIL DU 23 NOVEMBRE 1993 CONCERNANT CERTAINS ASPECTS DE L'AMÉNAGEMENT DU TEMPS DE TRAVAIL

SECTION I CHAMP D'APPLICATION - DÉFINITIONS

Article premier - Objet et champ d'application

1) La présente directive fixe des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail ;

2) La présente directive s'applique :

a) aux périodes minimales de repos journalier, de repos hebdomadaire et de congé annuel ainsi qu'au temps de pause et à la durée maximale hebdomadaire de travail

et

b) à certains aspects du travail de nuit, du travail posté et du rythme de travail.

3) La présente directive s'applique à tous les secteurs d'activités, privés ou publics, au sens de l'article 2 de la directive 89/391/CEE, sans préjudice de l'article 17 de la présente directive, à l'exception des transports aériens, ferroviaires, routiers, maritimes, fluviaux et lacustres, de la pêche maritime, d'autres activités en mer, ainsi que des activités des médecins en formation ;

4) Les dispositions de la directive 89/391/CEE s'appliquent pleinement aux matières visées au paragraphe 2, sans préjudice des dispositions plus contraignantes et/ou spécifiques contenues dans la présente directive.

Article 2 - Définitions

Aux fins de la présente directive, on entend par :

1) " temps de travail ": toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales;

2) " période de repos ": toute période qui n'est pas du temps de travail ;

3) " période nocturne ": toute période d'au moins sept heures, telle que définie par la législation nationale, comprenant en tout cas l'intervalle compris entre vingt-quatre heures et cinq heures ;

4) " travailleur de nuit " :

a) d'une part, tout travailleur qui accomplit durant la période nocturne au moins trois heures de son temps de travail journalier accomplies normalement

b) d'autre part, tout travailleur qui est susceptible d'accomplir, durant la période nocturne, une certaine partie de son temps de travail annuel, définie selon le choix de l'État membre concerné :

i) par la législation nationale, après consultation des partenaires sociaux

ou

ii) par des conventions collectives ou accords conclus entre partenaires sociaux au niveau national ou régional

5) " travail posté " : tout mode d'organisation du travail en équipe selon lequel des travailleurs sont occupés successivement sur les mêmes postes de travail, selon un certain rythme, y compris le rythme rotatif, et qui peut être de type continu ou discontinu, entraînant pour les travailleurs la nécessité d'accomplir un travail à des heures différentes sur une période donnée de jours ou de semaines

6) " travailleur posté " : tout travailleur dont l'horaire de travail s'inscrit dans le cadre du travail posté.

SECTION II PÉRIODES MINIMALES DE REPOS - AUTRES ASPECTS DE L'AMÉNAGEMENT DU TEMPS DE TRAVAIL

Article 3 - Repos journalier

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de vingt-quatre heures, d'une période minimale de repos de onze heures consécutives.

Article 4 - Temps de pause

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie, au cas où le temps de travail journalier est supérieur à six heures, d'un temps de pause dont les modalités, et notamment la durée et les conditions d'octroi, sont fixées par des conventions collectives ou accords conclus entre partenaires sociaux ou, à défaut, par la législation nationale.

Article 5 - Repos hebdomadaire

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de sept jours, d'une période minimale de repos sans interruption de vingt-quatre heures auxquelles s'ajoutent les onze heures de repos journalier prévues à l'article 3.

La période minimale de repos visée au premier alinéa comprend, en principe, le dimanche.

Si des conditions objectives, techniques ou d'organisation du travail le justifient, une période minimale de repos de vingt-quatre heures pourra être retenue. .

Article 6 - Durée maximale hebdomadaire de travail

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que, en fonction des impératifs de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs :

1) la durée hebdomadaire du travail soit limitée au moyen de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux ;

2) la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires.

Article 7 - Congé annuel

1) Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales ;

2) La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail.

SECTION III TRAVAIL DE NUIT - TRAVAIL POSTÉ - RYTHME DE TRAVAIL

Article 8 - Durée du travail de nuit

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que :

1) le temps de travail normal des travailleurs de nuit ne dépasse pas huit heures en moyenne par période de vingt-quatre heures

2) les travailleurs de nuit dont le travail comporte des risques particuliers ou des tensions physiques ou mentales importantes ne travaillent pas plus de huit heures au cours d'une période de vingt-quatre heures durant laquelle ils effectuent un travail de nuit.

Aux fins du présent point, le travail comportant des risques particuliers ou des tensions physiques ou mentales importantes est défini par les législations et/ou pratiques nationales ou par des conventions collectives ou accords conclus entre partenaires sociaux, compte tenu des effets et des risques inhérents au travail de nuit.

Article 9 - Évaluation de la santé et transfert au travail de jour des travailleurs de nuit

1) Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que :

a) les travailleurs de nuit bénéficient d'une évaluation gratuite de leur santé, préalablement à leur affectation et à intervalles réguliers par la suite ;

b) les travailleurs de nuit souffrant de problèmes de santé reconnus, liés au fait que ces travailleurs accomplissent un travail de nuit, soient transférés, chaque fois que cela est possible, à un travail de jour pour lequel ils sont aptes.

2)  L'évaluation gratuite de santé visée au paragraphe 1 point a) doit respecter le secret médical.

3)  L'évaluation gratuite de santé visée au paragraphe 1 point a) peut faire partie d'un système national de santé.

Article 10 - Garanties pour travail en période nocturne

Les États membres peuvent subordonner le travail de certaines catégories de travailleurs de nuit à certaines garanties, dans des conditions fixées par les législations et/ou pratiques nationales, pour des travailleurs qui courent un risque de sécurité ou de santé lié au travail durant la période nocturne.

Article 11 - Information en cas de recours régulier aux travailleurs de nuit

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que l'employeur qui a régulièrement recours à des travailleurs de nuit informe de ce fait les autorités compétentes, sur leur demande.

Article 12 - Protection en matière de sécurité et de santé

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que :

1) les travailleurs de nuit et les travailleurs postés bénéficient d'un niveau de protection en matière de sécurité et de santé, adapté à la nature de leur travail ;

2) les services ou moyens appropriés de protection et de prévention en matière de sécurité et de santé des travailleurs de nuit et des travailleurs postés soient équivalents à ceux applicables aux autres travailleurs et soient disponibles à tout moment.

Article 13 - Rythme de travail

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que l'employeur qui envisage d'organiser le travail selon un certain rythme tienne compte du principe général de l'adaptation du travail à l'homme, notamment en vue d'atténuer le travail monotone et le travail cadencé en fonction du type d'activité et des exigences en matière de sécurité et de santé, particulièrement en ce qui concerne les pauses pendant le temps de travail.

SECTION IV DISPOSITIONS DIVERSES

Article 14 - Dispositions communautaires plus spécifiques

Les dispositions de la présente directive ne s'appliquent pas dans la mesure où d'autres instruments communautaires contiennent des prescriptions plus spécifiques en la matière concernant certaines occupations ou activités professionnelles.

Article 15 - Dispositions plus favorables

La présente directive ne porte pas atteinte à la faculté des États membres d'appliquer ou d'introduire des dispositions législatives, réglementaires ou administratives plus favorables à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs ou de favoriser ou de permettre l'application de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux plus favorables à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs.

Article 16 - Périodes de référence

Les États membres peuvent prévoir :

1) pour l'application de l'article 5 (repos hebdomadaire), une période de référence ne dépassant pas quatorze jours ;

2) pour l'application de l'article 6 (durée maximale hebdomadaire de travail), une période de référence ne dépassant pas quatre mois.

Les périodes de congé annuel payé, accordé conformément à l'article 7, et les périodes de congé de maladie ne sont pas prises en compte ou sont neutres pour le calcul de la moyenne

3) pour l'application de l'article 8 (durée du travail de nuit), une période de référence définie après consultation des partenaires sociaux ou par des conventions collectives ou accords conclus au niveau national ou régional entre partenaires sociaux.

Si la période minimale de repos hebdomadaire de vingt-quatre heures exigée par l'article 5 tombe dans cette période de référence, elle n'est pas prise en compte pour le calcul de la moyenne.

Article 17 - Dérogations

1) Dans le respect des principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, les États membres peuvent déroger aux articles 3, 4, 5, 6, 8 et 16 lorsque la durée du temps de travail, en raison des caractéristiques particulières de l'activité exercée, n'est pas mesurée et/ou prédéterminée ou peut être déterminée par les travailleurs eux-mêmes, et notamment lorsqu'il s'agit :

a) de cadres dirigeants ou d'autres personnes ayant un pouvoir de décision autonome ;

b) de main-d'oeuvre familiale ;

ou

c) de travailleurs dans le domaine liturgique des églises et des communautés religieuses.

2) II peut être dérogé par voie législative, réglementaire et administrative ou par voie de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux, à condition que des périodes équivalentes de repos compensateur soient accordées aux travailleurs concernés ou que, dans des cas exceptionnels dans lesquels l'octroi de telles périodes équivalentes de repos compensateur n'est pas possible pour des raisons objectives, une protection appropriée soit accordée aux travailleurs concernés :

21 aux articles 3, 4, 5, 8 et 16 :

a) pour les activités caractérisées par un éloignement entre le lieu de travail et le lieu de résidence du travailleur ou par un éloignement entre différents lieux de travail du travailleur ;

b) pour les activités de garde, de surveillance et de permanence caractérisées par la nécessité d'assurer la protection des biens et des personnes, notamment lorsqu'il s'agit de gardiens ou de concierges ou d'entreprises de gardiennage ;

c) pour les activités caractérisées par la nécessité d'assurer la continuité du service ou de la production, notamment lorsqu'il s'agit :

i) des services relatifs à la réception, au traitement et/ou aux soins donnés par des hôpitaux ou des établissements similaires, par des institutions résidentielles et par des prisons

ii) des personnels travaillant dans les ports ou dans les aéroports

iii) des services de presse, de radio, de télévision, de productions cinématographiques, des postes ou télécommunications, des services d'ambulance, de sapeurs-pompiers ou de protection civile

iv) des services de production, de transmission et de distribution de gaz, d'eau ou d'électricité, des services de collecte des ordures ménagères ou des installations d'incinération

v) des industries dans lesquelles le processus de travail ne peut être interrompu pour des raisons

vi) des activités de recherche et de développement

vii) de l'agriculture

d) en cas de surcroît prévisible d'activité, notamment :

i) dans l'agriculture

ii) dans le tourisme

iii) dans les services postaux

22 aux articles 3, 4, 5, 8 et 16 :

a) dans les circonstances visées à l'article 5 paragraphe 4 de la directive 89/391/CEE ;

b) en cas d'accident ou de risque d'accident imminent.

23 aux articles 3 et 5 :

a) pour les activités du travail posté, chaque fois que le travailleur change d'équipe et ne peut bénéficier entre la fin d'une équipe et le début de la suivante de périodes de repos journalier et/ou hebdomadaire ;

b) pour les activités caractérisées par des périodes de travail fractionnées dans la journée, notamment des personnels occupés aux activités de nettoyage.

3 II peut être dérogé aux articles 3, 4, 5, 8 et 16 par voie de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux au niveau national ou régional ou, en conformité avec les règles fixées par ces partenaires sociaux, par voie de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux à un niveau inférieur.

Les États membres où, juridiquement, il n'existe pas de système assurant la conclusion de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux au niveau national ou régional, dans les matières couvertes par la présente directive, ou les États membres dans lesquels il existe un cadre législatif spécifique à cette fin et dans les limites de celui-ci, peuvent, conformément aux législations et/ou pratiques nationales, permettre des dérogations aux articles 3, 4, 5, 8 et 16 par voie de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux au niveau collectif approprié.

Les dérogations prévues aux premier et deuxième alinéas ne sont admises que, à condition que des périodes équivalentes de repos compensateur soient accordées aux travailleurs concernés ou que, dans des cas exceptionnels dans lesquels l'octroi de telles périodes de repos compensateur n'est pas possible pour des raisons objectives, une protection appropriée soit accordée aux travailleurs concernés.

Les États membres peuvent prévoir des règles :

- pour l'application du présent paragraphe par des partenaires sociaux

et

- pour l'extension des dispositions des conventions collectives ou accords conclus en conformité avec le présent paragraphe à d'autres travailleurs, conformément aux législations et/ou pratiques nationales.

4 La faculté de déroger à l'article 16 point 2, prévue au paragraphe 2 points 21 et 22 et au paragraphe 3 du présent article, ne peut avoir pour effet l'établissement d'une période de référence dépassant six mois.

Toutefois, les États membres ont la faculté, tout en respectant les principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, de permettre que, pour des raisons objectives, techniques ou d'organisation du travail, les conventions collectives ou accords conclus entre partenaires sociaux fixent des périodes de référence ne dépassant en aucun cas douze mois.

Avant l'expiration d'une période de sept ans à compter de la date visée à l'article 18 paragraphe 1 point a), le Conseil, sur la base d'une proposition de la Commission, accompagnée d'un rapport d'évaluation, réexamine les dispositions du présent paragraphe et décide des suites à y donner.

Article 18 - Dispositions finales

1) a) Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 23 novembre 1996 ou s'assurent, au plus tard à cette date, que les partenaires sociaux mettent en place les dispositions nécessaires par voie d'accord, les États membres devant prendre toute mesure nécessaire pour pouvoir à tout moment garantir les résultats imposés par la présente directive.

b) i) Toutefois, un État membre a la faculté de ne pas appliquer l'article 6 tout en respectant les principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs et à condition qu'il assure, par les mesures nécessaires prises à cet effet, que :

- aucun employeur ne demande à un travailleur de travailler plus de quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, calculée comme moyenne de la période de référence visée à l'article 16 point 2, à moins qu'il ait obtenu l'accord du travailleur pour effectuer un tel travail,

- aucun travailleur ne puisse subir aucun préjudice du fait qu'il n'est pas disposé à donner son accord pour effectuer un tel travail,

- l'employeur tienne des registres mis à jour de tous les travailleurs qui effectuent un tel travail,

- les registres soient mis à la disposition des autorités compétentes qui peuvent interdire ou restreindre, pour des raisons de sécurité et/ou de santé des travailleurs, la possibilité de dépasser la durée maximale hebdomadaire de travail,

- l'employeur, sur demande des autorités compétentes, donne à celles-ci des informations sur les accords donnés par les travailleurs pour effectuer un travail dépassant quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, calculées comme moyenne de la période de référence visée à l'article 16 point 2.

Avant l'expiration d'une période de sept ans à compter de la date visée au point a), le Conseil, sur la base d'une proposition de la Commission, accompagnée d'un rapport d'évaluation, réexamine les dispositions du présent point i) et décide des suites à y donner.

ii) De même, les États membres ont la faculté, en ce qui concerne l'application de l'article 7, de faire usage d'une période transitoire maximale de trois ans à compter de la date visée au point a), à condition que pendant cette période transitoire :

- tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé de trois semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales

et

- la période de trois semaines de congé annuel payé ne puisse être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail.

c) Les États membres en informent immédiatement la Commission.

2) Lorsque les États membres adoptent les dispositions visées au paragraphe 1, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

3) Sans préjudice du droit des États membres de développer, eu égard à l'évolution de la situation, des dispositions législatives, réglementaires et contractuelles différentes dans le domaine du temps de travail, pour autant que les exigences minimales prévues dans la présente directive soient respectées, la mise en oeuvre de la présente directive ne constitue pas une justification valable pour la régression du niveau général de protection des travailleurs.

4) Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions de droit interne qu'ils ont déjà adoptées ou qu'ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.

5) Les États membres font rapport à la Commission tous les cinq ans sur la mise en oeuvre pratique des dispositions de la présente directive, en indiquant les points de vue des partenaires sociaux.

La Commission en informe le Parlement européen, le Conseil, le Comité économique et social et le comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail.

6) La Commission présente tous les cinq ans au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social un rapport sur la mise en oeuvre de la présente directive en tenant compte des paragraphes 1, 2, 3, 4 et 5.

Article 19 - Les États membres sont destinataires de la présente directive.

¹ " Réduction autoritaire du temps de travail à 35 heures. On ne spécule pas avec l'espoir des Français " Rapport de la commission d'enquête sénatoriale. Président M. Alain Gournac, Rapporteur, M. Jean Arthuis - Sénat n° 279 (1997-1998).

² Mme Martine Aubry, JO Débats AN - p. 577.

³ Circulaire du 26 janvier 1998 - JO Lois et Décrets du 06.02.1998.

⁴ Dossier édité par le ministère de l'emploi et de la solidarité (21 janvier 1998).

⁵ Mme Martine Aubry, JO Débats AN - p. 575.

⁶ Changeons d'avenir. Programme du parti socialiste, printemps 1997.

⁷ La Fin du travail, Jeremy Rifkin. La Découverte, 1997 (New York, 1995).

⁸ Voir sur ce point l'excellente analyse de la commission d'enquête sénatoriale chargée de recueillir des éléments d'information sur les conséquences financières, économiques et sociales de la décision de réduire à trente-cinq heures la durée hebdomadaire du travail.

⁹ " Réduction autoritaire du temps de travail à 35 heures. On ne spécule pas avec l'espoir des Français " Rapport de la commission d'enquête sénatoriale. Président M. Alain Gournac, Rapporteur, M. Jean Arthuis - Sénat n° 279 (1997-1998).

¹⁰ " Les 35 heures sont-elles la réponse au désespoir ? Christian Saint-Etienne, Les Echos, 17 février 1998.

¹¹ La loi de Robien : une première évaluation. Commission des Finances. Rapport d'information n° 3506, 17 avril 1997, Assemblée nationale.

¹² La réduction de la durée du travail dans le cadre de la loi de Robien. Bilan d'une année de conventions. V. Le Corre et L. Doisneau : Premières informations et premières synthèses 98.01 N° 03.1 DARES.

¹³ Les horaires peuvent être annualisés en recourant à la modulation de type III prévue par la loi quinquennale du 20 décembre 1993. Mais dans la pratique, l'octroi de jours de congés supplémentaires peut aussi constituer une modalité d'annualisation.

¹⁴ La loi de Robien : une première évaluation. Commission des Finances. Rapport d'information n° 3506, 17 avril 1997, Assemblée nationale.

¹⁵ Débats Assemblée nationale - 2 ^ème séance du 27 janvier 1998, p. 603.

¹⁶ cf. proposition de loi (n° 628, AN) de MM. François Bayrou et Jean-Louis Debré tendant à alléger les charges sur les bas salaires.

¹⁷ Volet offensif.

¹⁸ Réponse au questionnaire écrit adressé par votre rapporteur au ministre, 20 février 1998.

¹⁹ Y compris assurance chômage, CSG et CRDS.

²⁰ Pour 1 part.

²¹ 5 x 65.190 F = 325.950 F.

²² Etude d'impact page .

²³ Réponses au questionnaire écrit adressé par votre rapporteur au ministre, 20 février 1998.

²⁴ JO Débats AN - 1ère Séance du 5 février 1998 - p. 1114.

²⁵ Le crédit de 3 milliards de francs inscrit au budget de 1998 correspondrait selon Mme Aubry à l'entrée dans le dispositif de 1,4 million de salariés.

²⁶ Réponse au questionnaire écrit adressé par votre rapporteur au ministre (20 février 1998).

²⁷ Le coût de ces majorations pourrait conduire à majorer les estimations de l'ordre de 5 milliards de francs sur cinq ans.

²⁸ Article 5 de la loi relative à la sécurité sociale n° 94-637 du 25 juillet 1994.

²⁹ Exposé des motifs projet de loi AN n° 512, p. 8.

³⁰ Etude d'impact p. 4.

³¹ JO débats AN p. 1184.

³² Mme Martine Aubry, JO débats AN, p. 754.

³³ 39 heures x 52 semaines, soit 2.028 heures dans l'année, soit 169 heures par mois.

³⁴ 35 heures x 52 semaines, soit 1.820 heures dans l'année, soit 151,66 heures par mois

³⁵ JO Débats Assemblée nationale - p. 581.

³⁶ soit une majoration de 1/39 ^ème soit 2,56 %.

³⁷ Directive n° 97/81 du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant l'accord-cadre sur le travail à temps partiel conclu par l'UNICE, le CEEP et la CES.

³⁸ Suivant les définitions nationales du chômage. Pour le chômage structurel, il s'agit des estimations du taux de chômage non accélérateur des salaires (NAWRU) effectuées par le secrétariat de l'OCDE pour le n° 60 des Perspectives économiques de l'OCDE, 1996.

³⁹ " La mise en oeuvre de la stratégie de l'OCDE pour l'emploi " - OCDE, 1997.

⁴⁰ " Minimum Wages and Youth Unemployment in France and the United States ", by J. Abowd, F. Kramarz, T. Lemieux and D. Margolis. NBER Working paper 6111.

⁴¹ " French Unemployment : Why France and the USA are alike ", by D. Cohen A. Lefranc and G. Saint-Paul. Economic Policy 25 october 1997

⁴² UFT, Confédération nationale de la mutualité, des coopératives et du Crédit agricole, ANIA, Fédération nationale des sociétés d'économie mixte, Union syndicale de la production audiovisuelle, Fédération des entreprises du commerce et de la distribution.

⁴³ La réussite de la monnaie unique dépendra des réformes structurelles - Les Echos - vendredi 23 et samedi 24 janvier 1998.

⁴⁴ " Le modèle social français : un compromis malthusien " - Denis Olivennes, Notes de la Fondation Saint-Simon.

⁴⁵ France : " An economy torn in two ", Business Week/January 26, 1998.

⁴⁶ Perspectives économiques, OCDE, décembre 1997.

⁴⁷ JO Débats AN - 1 ^ère séance du 29 janvier 1998 - p. 769.

⁴⁸ Mais le Gouvernement n'en est pas sûr. Auditionné par la commission des Affaires sociales, le ministre de l'Economie et des Finances n'a pas exclu que, si les circonstances l'exigeaient, la majoration des heures supplémentaires puisse être ramenée à 12,5 %, ce qui diminuerait d'autant le coût du dispositif pour l'entreprise. Faut-il y voir là l'aveu du manque d'études sérieuses entourant la préparation du projet de loi ?

⁴⁹ Bulletin AN, p. 17.

⁵⁰ Votre rapporteur n'a pu avoir connaissance du projet de décret. Il s'agit néanmoins des organismes ayant d'importantes relations avec l'Etat (par exemple dans un contrat de plan) qui, souvent, détermine le montant de leurs ressources : on citera la Banque de France, EDF ou encore les Charbonnages de France.

⁵¹ JO Débats AN - 2 ^ème séance du jeudi 5 février 1998.

⁵² Compte rendu analytique officiel - Assemblée nationale - 3 ^ème séance du jeudi 5 février 1998, p. 16.