N° 429

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi autorisant la ratification de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Lituanie , d'autre part,

- le projet de loi autorisant la ratification de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Lettonie , d'autre part,

- le projet de loi autorisant la ratification de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Estonie , d'autre part,

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Sénat : 392 , 393 , 394 (1996-1997).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes appelés à nous prononcer sur trois accords européens -accords d'association- conclus le 12 juin 1995 entre chacun des trois pays baltes d'une part (Estonie, Lituanie, Lettonie), et l'Union européenne d'autre part.

Ces accords comprennent, comme ceux précédemment signés par l'Union européenne avec les autres pays d'Europe centrale et orientale, plusieurs volets. Un volet commercial où se trouvent reprises toutes les dispositions des accords de libre-échange, conclus avec les pays baltes en juillet 1994 et entrés en vigueur depuis le 1er janvier 1995 ; un volet politique destiné à associer les trois pays aux activités extérieures de l'Union, un volet de coopération économique qui s'étend à de très nombreux domaines, enfin un volet plus juridique relatif au droit d'établissement, à la circulation des travailleurs et des capitaux, aux règles de concurrence, domaines sur lesquels les trois pays associés devront se rapprocher de la législation communautaire.

Pour tenir compte de l'état d'avancement de chacun des trois pays dans leur démarche vers une économie de marché adaptable au cadre communautaire, une période de transition générale a été ménagée pour la Lettonie et la Lituanie, mais pas pour l'Estonie.

A la veille du commencement des négociations d'adhésion de nouveaux membres à l'Union européenne, la Commission européenne a rendu ses premiers avis. Parmi les six premiers pays désignés, figure un seul des trois pays baltes : l'Estonie ; la Commission ayant considéré que " des efforts considérables " étaient encore à consentir par la Lituanie et la Lettonie, pour se hisser aux standards européens dans plusieurs domaines.

Séparés dans le calendrier d'adhésion à l'Union, les pays baltes ont par ailleurs été tous trois tenus à l'écart des premiers élargissements de l'OTAN, même si le communiqué final du Sommet de Madrid mentionne spécifiquement l'importance de la région baltique dans les préoccupations de sécurité.

Ainsi le chemin ouvert à ces trois anciennes républiques soviétiques pour s'intégrer politiquement et économiquement, après les indépendances retrouvées, au pôle occidental, s'avère plus escarpé qu'ils ne l'avaient espéré.

Votre rapporteur, après un bref rappel historique et politique, décrira les stratégies économiques courageuses engagées par les trois Etats baltes. Il présentera ensuite les principales dispositions économiques et politiques des accords d'association, avant de préciser les conditions du rapprochement progressif de l'Estonie, de la Lituanie et de la Lettonie des organisations européennes et euro-atlantiques, lequel constitue leur principal souci et leur priorité commune.

I. DU COMBAT POUR L'INDÉPENDANCE À LA TRANSITION VERS L'ÉCONOMIE LIBÉRALE

A. INDÉPENDANCES ET DÉMOCRATIES RETROUVÉES

1. La Lituanie

La Lituanie fut fondée comme Etat au début du XIVe siècle par le grand-prince Gédymin. Jusqu'au XVe siècle, les Lituaniens eurent deux préoccupations : à l'Est, l'extension vers les territoires russes et tatars ; à l'Ouest, la protection contre l'expansionnisme germanique. C'est ce dernier souci qui conduisit au rapprochement, puis à une union personnelle entre la Pologne et la Lituanie, jusqu'à ce que celle-ci, en 1569, soit définitivement incorporée au Royaume de Pologne. Après les partages successifs de ce Royaume, la Russie des Tsars annexa l'essentiel de la Lituanie (1795) et engagea une politique systématique de russification et de persécutions contre la majorité catholique.

La conquête de la Lituanie par l'Allemagne en 1915 permit une indépendance d'abord limitée -un souverain allemand lui fut imposé- qui ne devint totale que par le Traité de Moscou du 12 juillet 1920, après l'effondrement militaire allemand.

En 1939, le Pacte germano-soviétique entérina l'abandon du pays à l'URSS qu l'occupa le 15 juin 1940 et en fit, le 21 juillet de la même année, une république soviétique. La Lituanie a conservé ce statut pendant cinquante ans, jusqu'à ce que le Conseil Suprême lituanien vote le 11 mars 1990 la restauration de l'indépendance, qui n'a été reconnue par l'Union soviétique que l'année suivante.

Les premiers responsables politiques de la nouvelle Lituanie furent ceux qui avaient bataillé pour l'indépendance avec l'accession à la présidence de la République de Vitautas Landsbergis, fondateur en 1988 de Sajudis, mouvement nationaliste éclairé. Les premières élections législatives de 1992 donnèrent cependant une majorité parlementaire à une coalition conduite par le Parti Démocratique du Travail, héritier du PC lituanien. Les élections présidentielles du 14 février 1993 amenèrent au pouvoir M. Brazauskas, ancien premier secrétaire du PC de Lituanie qui avait, dès 1989, proclamé l'indépendance de son parti à l'égard de Moscou.

Les dernières élections législatives de novembre 1996 ont conduit au retour des conservateurs de Sajudis, entraînant une cohabitation entre un gouvernement de droite (conservateurs et chrétiens démocrates) dirigé par M. Vagnorius d'une part, et le Président Brazauskas, travailliste, d'autre part.

Deux élements ont contribué à donner une singularité à la démarche lituanienne dans son retour à l'indépendance. Tout d'abord le rôle joué par l'église qui incarna, malgré les épreuves, l'identité lituanienne d'une population très majoritairement catholique. Ensuite, contrairement aux deux autres Etats baltes, la relative homogénéité d'une population qui ne comptait que moins de 20 % de non-Lituaniens de souche.

2. La Lettonie

Soumis, à partir du XIIIe siècle à l'Ordre teutonique et à l'Ordre lituanien, les Lettons furent convertis au christianisme. Malgré la disparition des Ordres après la défaite des chevaliers teutoniques à Tannenberg en 1410, la prédominance sociale des barons allemands se poursuivit jusqu'au XVIe siècle. A cette date, fut introduite la Réforme, confortée ensuite par l'établissement de la Suède à Riga et sur la plus grande partie de la Livonie. Au début du XVIIIe siècle, la Russie annexa la Livonie (1730), puis la Courlande (1795).

La victoire de la Russie soviétique en 1918 sur les troupes allemandes qui avaient envahi le pays permit la proclamation de l'indépendance le 18 novembre 1918. Les Soviets reconnurent la Lettonie le 11 août 1920 par le traité de Riga. Comme pour la Lituanie, cette brève indépendance s'acheva par la conquête du pays, en juin 1940, par les troupes soviétiques et par sa transformation, le 21 juillet 1940, en république soviétique.

Le 23 août 1989, c'est Riga qui fut le centre d'une chaîne humaine reliant Vilnius à Tallin, symbolisant le désir des peuples baltes de faire revivre leur identité par le retour à l'indépendance. Les premières élections à peu près libres organisées en Lettonie au printemps 1990 donnèrent une forte majorité au Front populaire, partisan de l'indépendance, qui fut proclamé le 4 mai 1990.

Les dernières élections, organisées en octobre 1995, ont vu émerger deux formations populistes radicales : le Parti Saimnieks et le Mouvement Populaire pour la Lettonie. Le gouvernement s'appuie aujourd'hui sur une large coalition de sept partis, dirigée par l'homme d'affaires Andris Skele sans appartenance politique, coalition qui, malgré quelques tensions internes, n'a pas compromis les grandes orientations du pays : réformes économiques et rapprochement avec l'Union européenne.

Le tissu social letton souffre cependant d'une structure démographique singulière qui ne donne, aux Lettons de souche, qu'une courte majorité (57,5 %) par rapport aux 42,5 % d'allogènes, essentiellement russophones.

La volonté des Lettons de se démarquer de leur passé récent, incarné par cette présence russe massive, conduisit en 1991 à l'adoption d'une loi provisoire sur la citoyenneté, conditionnant son octroi à une bonne connaissance du candidat de la langue lettone, excluant donc, de fait, la majorité des russophones. Une nouvelle loi, adoptée en 1994, conserve des dispositions restrictives à la naturalisation, fondée sur des épreuves de langue et d'histoire. L'OSCE est présente depuis 1993 à Riga avec un mandat de diplomatie préventive sur cette difficile question des populations allogènes. Ses rapports font état d'une amélioration progrressive de leurs situations.

3. L'Estonie

Les Estes, ancêtres des Estoniens, de race et de langue finno-ougrienne, furent soumis, au début du XIIIe siècle, par les Allemands puis par les Danois, qui fondèrent Tallin en 1219. Après le rachat de la côte nord de l'Estonie, en 1346, par les chevaliers Teutoniques, celle-ci se retrouva totalement sous la zone d'influence allemande jusqu'au milieu du XVIe siècle (1561) où elle passa sous le contrôle de la Suède qui y apporta le luthéranisme et fonda en 1632 l'Université de Tartu. En 1710 la conquête de l'Estonie par la Russie entraîna plus tard, à la fin du XIXe siècle, sous le tsar Alexandre III, une intense politique de russification qui affecta principalement la population paysanne.

Après la défaite des armées allemandes en novembre 1918, l'Estonie devint un Etat indépendant, reconnu par la Russie soviétique par le Traité de Tartu, le 2 février 1920. Occupée par l'Union soviétique en juin 1940, elle devint république socialiste soviétique le 1er août 1940. Un mouvement massif et continu d'immigration russe en Estonie, encore accentué vers les années 1970-1980, aboutit, dans les grandes villes, à rendre les Estoniens minoritaires dans leur propre pays. Ainsi la ville de Narva, à l'est du pays, comprend-elle quelque 96 % de russophones.

Le sentiment national estonien qui n'avait jamais perdu de sa force reprit à la faveur de la perestroïka de M. Gorbatchev. Un Parti, le Front Populaire d'Estonie, fut créé en 1988, incarnant cette ambition nationale et proposant d'audacieuses réformes économiques dans ce qui était encore une république soviétique : propriété du sol, liberté des prix, réforme du droit de la propriété... Après de vaines mises en garde, l'Union Soviétique dut reconnaître l'indépendance de l'Estonie le 6 septembre 1991.

Dès juin 1992, l'Estonie s'est dotée d'une nouvelle Constitution instaurant un système parlementaire. Les premières élections législatives et présidentielles du 20 septembre 1992 donnèrent une large victoire aux " nationalistes conservateurs " et portèrent Lennart Meri à la présidence de la République. L'alternance joua dès les élections suivantes de juin 1995, portant au pouvoir une coalition électorale de centre gauche, dirigée par M. Tiit Vätis, instaurant une période de cohabitation avec le Président Meri réélu en 1996. Une période d'instabilité gouvernementale suivit ces dernières élections, le dernier gouvernement en date, mars 1997, étant celui de M. Siiman.

Comme la Lettonie, l'Estonie abrite sur son sol une importante population russophone, évaluée à 30 % lors du dernier recensement soviétique de 1989. Cela étant, on remarque une tendance à l'intégration progressive d'une partie de cette population. Les quelque 600 000 russophones, non autorisés à participer aux scrutins nationaux, ont été admis à voter aux élections locales où ils se déterminent désormais moins sur une base ethnique que sur des choix partisans.

L'OSCE est comme en Lettonie, présente en Estonie pour veiller à la situation de la population russophone et s'assurer notamment de la juste application de la législation adoptée à son égard : délivrance de titres de séjour et de voyages aux non-citoyens, mise en place de programmes d'enseignement de l'estonien...

B. DES ÉCONOMIES DIFFÉRENCIÉES MAIS PERFORMANTES

1. Un choc initial rude

L'effondrement de l'URSS en 1990-1991 a bouleversé les économies baltes, conséquence de la disparition du système de planification centralisée. Les trois pays baltes ont été rapidement confrontés à de sévères pénuries d'approvisionnement et à des pertes de débouchés. La structure des économies baltes, spécialisées dans la production de produits finis exportables à l'ouest a cependant permis d'atténuer sur ce plan, la rudesse de la transition. A ce premier bouleversement est venu s'ajouter, dès 1992, l'alignement du cours des matières premières de la CEI sur les tarifs internationaux conduisant à un décuplement de certains prix de l'énergie.

La désorganisation économique, la perte des débouchés traditionnels, l'hyperinflation, ont conduit à une chute spectaculaire du PIB. Cette réduction atteint 14 % en Estonie, 35 % en Lettonie et 38 % en Lituanie. La même année, l'inflation a atteint 951 % en Lettonie, 1020 % en Lituanie et 1069 % en Estonie.

Enfin, les trois Etats baltes, qui ont dû s'atteler à une réactualisation urgente de leurs appareils de production, ont été tous trois confrontés à une grave crise bancaire. Les difficultés économiques évoquées plus haut, conjuguées à une gestion hasardeuse sont à l'origine d'un mouvement qui a affecté en premier lieu l'Estonie. Dans ce pays, dès 1992, trois grandes banques ont été fermées et huit autres déclarées en faillite. La Lettonie sera touchée en 1995 -défaillance de la banque Baltiga- entraînant une contraction de 40 % des actifs bancaires, de même que la Lituanie où trois groupes bancaires, représentant à eux seuls le tiers des dépôts, ont traversé une crise profonde.

2. Des politiques courageuses de stabilisation

Une première étape a concerné la politique monétaire, afin d'enrayer une inflation voisine de 900 à 1000 %. Chacun des trois Etats a créé une monnaie nationale. En 1992, l'Estonie a introduit la couronne estonienne, dont le taux est rattaché au mark. En Lettonie, le lat a remplacé le rouble letton en 1993, et, en 1994, son taux fut rattaché au DTS (0,8 lat pour un DTS). Enfin la Lituanie a suivi le même chemin en 1993 avec la création du lit, rattaché au dollar au taux de 4 litas pour 1 dollar.

A une politique monétaire stricte, fondée entre autres sur des banques centrales indépendantes du pouvoir politique, a été associée une politique budgétaire rigoureuse. En Estonie la Constitution interdit la présentation de budget déficitaire ; en Lettonie la loi de finances pour 1997 a été votée en équilibre ; en Lituanie enfin, les déficits des dernières années ont correspondu à 3 % du PIB, le déficit devant être limité à 2 % pour 1997.

S'agissant des recettes fiscales, les trois pays ont relevé les taux de TVA, en moyenne, pour la Lettonie et l'Estonie de 10 % à 18 %. Les dépenses publiques ont été réduites grâce notamment à la diminution des subventions aux entreprises publiques, parallèlement d'ailleurs à un vaste mouvement de privatisation. Celui-ci a été engagé à des rythmes divers dans chaque pays et selon des modalités spécifiques. L'Estonie a choisi une stratégie résolument libérale et internationale qui a permis l'afflux d'investisseurs étrangers. La Lituanie qui fut pionnière dans le processus de privatisation, avait cependant engagé ce dernier sans le faire précéder d'une restructuration en profondeur des entreprises en cause. La Lettonie n'a véritablement commencé ses privatisations qu'en 1996. Les gouvernements de ces deux pays ont toutefois décidé de donner une nouvelle impulsion aux privatisations et d'en infléchir les moyens en délaissant la privatisation de masse par coupons et l'ouvrant davantage aux capitaux étrangers. Aujourd'hui, le secteur privé contribue à 70 % du PIB en Estonie, 65 % en Lituanie et 60 % en Lettonie.

3. Des résultats encourageants

La rigueur budgétaire a permis d'enrayer l'hyperinflation d'une façon particulièrement rapide. A la fin 1996 le taux était redescendu respectivement dans ces deux pays, à 14,8 % et 13,1 %, ainsi qu'à 13 % en Lituanie. Cela étant, ces chiffres sont supérieurs à ceux qui ont cours dans les pays dont la monnaie sert de référence aux monnaies baltes. Cela est davantage imputable aux conséquences d'une sous-évaluation initiale des monnaies qu'à une hausse restée maîtrisée des salaires ou à des déficits budgétaires très rigoureusement contenus.

Enfin, chacun des pays baltes bénéficie aujourd'hui d'une balance des paiements excédentaire. Cette situation résulte moins des transactions courantes que de l'apport très important de capitaux étrangers. En effet, les besoins d'importations en biens d'équipement et l'appréciation de leur monnaie ont entraîné dans les trois pays une dégradation du solde commercial. En sens contraire, l'absence de risque de change a incité les investisseurs étrangers à s'engager dans les pays baltes, singulièrement en Estonie où la réglementation à leur égard est particulièrement libérale. L'encours des investissements directs étrangers s'élevait à la fin de 1996 à 19 % du PIB en Estonie, 11 % en Lettonie , seulement 3 % en Lituanie.

L'ensemble de ces mesures d'assainissement -restructuration du secteur bancaire, rigueur budgétaire- ont dopé l'investissement, attiré une épargne importante et contribué ainsi au redémarrage de la croissance, même si cette progression est restée modérée. Ainsi fin 1996 le PIB des trois pays baltes était-il encore inférieur en termes réels au niveau atteint avant la transition. 66 % du niveau de 1989 pour l'Estonie, 53 % pour la Lettonie et 42 % pour la Lituanie. La place importante de l'économie parallèle dans ces pays conduit à sous-évaluer des taux de croissance qui pourraient néanmoins atteindre en 1997 4 % en Estonie, 5 % en Lettonie et Lituanie.

4. Un commerce extérieur réorienté

Parallèlement aux réformes économiques et politiques engagées dès le lendemain de l'indépendance, les pays baltes ont réorienté leur commerce extérieur vers les pays d'économie libérale de marché de l'OCDE et, en particulier, vers ceux de l'Union européenne.

Ainsi la Lituanie fait-elle 50 % de ses échanges avec les pays de l'OCDE, dont 40 % avec ceux de l'Union européenne. Ses deux premiers partenaires commerciaux restent la Russie (importations d'énergie) et l'Allemagne, qui réalise un niveau d'opérations commerciales avec la Lituanie supérieur à celui réalisé par la France, qui n'en est que le 13e fournisseur.

Par ailleurs, 44,7 % des exportations de la Lettonie, et 49,3 % de ses importations sont réalisés avec l'Union européenne. Les deux premiers partenaires sont, là encore, la Russie et l'Allemagne, suivies par la Finlande et la Suède. La France est le 15e partenaire de la Lettonie, où elle n'absorbe que 1,3 % de ses ventes et n'intervient qu'à hauteur de 1,5 % de ses achats.

S'agissant enfin de l'Estonie, celle-ci réalise 54 % de ses échanges avec l'Union européenne, dont 60 % avec les Pays nordiques. Les parts de marché de la France ne s'élèvent qu'à 2 % (Allemagne 13 %), notre pays n'étant que 10e fournisseur. Ces informations démontrent la regrettable faiblesse de la position française dans les échanges commerciaux que nous réalisons avec les pays baltes. En termes d'investissements, notre situation n'est guère plus brillante. En Estonie, notre part dans les investissements étrangers cumulés est de 0,3 %, en dépit d'un environnement juridique très favorable, elle est de 0,1 % en Lettonie ^{1( * )} et nous ne sommes que vingtième investisseur en Lituanie (0,7 % des investissements étrangers cumulés).