TITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES
Ce titre V est composé de dispositions diverses portant sur la levée des restrictions particulières à l'ouverture de débits de boissons dans les grands ensembles ( article 39 ) , aux groupements d'employeurs dans les zones urbaines sensibles ( article 40 ) et l'application du présent texte à la collectivité territoriale de Mayotte ( article 41 ) .
En outre, à l'initiative du Gouvernement, un article a été introduit en première lecture, par l'Assemblée nationale concernant les modalités de décompte des logements locatifs sociaux ( article 42 ).
Votre commission spéciale vous proposera en outre d'adopter deux articles additionnels après l'article 42 : le premier apporte un ajustement technique sur un dispositif spécifique en matière d'attribution de prêts locatifs aidés ; le second impose au Gouvernement la présentation d'un rapport annuel sur l'application de la présente loi.
ARTICLE 39 (Art. L. 53-1 à L. 53-4 du code des débits de boisson) - Abrogation des quotas restrictifs d'implantation des débits de boissons applicables dans les zones urbaines sensibles
Cet article abroge les dispositions du Code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme qui prévoyaient des quotas particuliers par rapport à la population dans le périmètre des grands ensembles d'habitation.
I - LE RETOUR AU RÉGIME DU DROIT COMMUN
Les dispositions des chapitres VII ( Grands ensembles d'habitation ) et du chapitre VIII ( Zones industrielles ) du titre 1 er ( Dispositions relatives aux boissons ) du code des débits de boissons, abrogées par cet article, ont été introduites par l'ordonnance n° 60-1253 du 29 novembre 1960 modifiant le code des débits de boissons et des mesures de lutte contre l'alcoolisme présentée par M. Michel Debré, alors Premier ministre.
Constatant que le « développement de l'alcoolisme depuis la Libération faisait de ce mal un véritable fléau de la société », le dispositif de l'ordonnance se donnait pour objectif de « modifier les usages du plus grand nombre dans le sens de la modération et de la raison » 63 ( * ) .
Les mesures tendant à éviter la création de débits nouveaux étaient donc particulièrement importantes pour « les grands ensembles immobiliers, véritables agglomérations nouvelles qu'il importe de préserver » ainsi que pour certains points « de haute concentration momentanée ou permanente de population telle que les zones industrielles inscrites à un plan d'urbanisme ».
Ce dispositif est supprimé par cet article. Sont donc abrogés :
- l'article L. 53-1 qui prévoit que, dans le périmètre des grands ensembles d'habitations construites postérieurement au 1er janvier 1955 et groupant plus de 1.000 logements, la création d'un débit de 2e ou de 3e catégorie ou le transfert d'un débit de 4e catégorie n'est autorisée que dans l'hypothèse où le nombre des établissements de ces trois catégories ne dépasse pas la proportion d'un débit pour 3.000 habitants, ou fraction de ce nombre, au lieu d'un débit pour 450 habitants dans le régime de droit commun ;
- l'article L. 53-2 qui institue un périmètre spécial de protection de 200 mètres autour des grands ensembles immobiliers de plus de 1.000 habitants dans lequel l'ouverture ou le transfert de tout débit de 2e, 3e ou 4e catégorie est totalement interdite ; cette mesure était destinée à éviter « qu'à la périphérie des grands ensembles n'apparaisse une ceinture d'estaminets de toutes catégories » comme le soulignait un article de doctrine de l'époque 64 ( * ) ;
- l'article L. 53-3 qui prévoit une réduction propre aux grands ensembles, de la liste des établissements et édifices protégés, soit en l'espèce les hôpitaux, hospices, maisons de retraite, dispensaires, stades, piscines et terrains de sport, compte tenu du fait que dans un grand ensemble tous les édifices, publics, religieux ou commerciaux se trouvent concentrés sur un espace restreint ;
- l'article L. 53-4 qui interdit l'ouverture ou le transfert de tout débit de boisson de 2e, 3e ou 4e catégorie dans un périmètre de 200 mètres autour de la limite des zones industrielles inscrites à un plan d'urbanisme.
Il convient de rappeler que le quota de densité spécifique analogue qui s'appliquait aux HLM comprises dans le grand ensemble 65 ( * ) a été abrogé par la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985.
Dans les grands ensembles et en particulier, dans les zones urbaines sensibles, le droit commun des débits de boissons deviendra donc entièrement applicable.
Les débits de boissons c'est-à-dire les locaux dans lesquels s'effectue la vente à tout venant de boissons à consommer sur place sont répartis en quatre catégories selon l'étendue de la licence dont ils sont assortis. Cette distinction correspond à celles établies pour les boissons, elles-mêmes ventilées en cinq groupes.
La différence essentielle entre les deux classifications tient au fait que la vente des boissons des 1er, 2e et 3e groupes est autorisée dans les débits de 3e catégorie et que la « grande licence » (licence IV) permet, en outre, le débit des boissons des 4e et 5e groupes.
TABLEAU DE CONCORDANCE DES BOISSONS ET DÉBITS
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BOISSONS _(Art. L. 1er) |
DEBITS (Art. L. 22) |
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Groupe I. - Boissons sans alcool : eaux minérales ou gazeuses, jus de fruits ou de légumes non fermentes ou ne comportant pas, à la suite d'un début de fermentation, de traces d'alcools supérieurs à un degré, limonades, sirops, infusions, lait, café, thé, chocolat, etc. |
Licence 1ère catégorie, dite de boissons sans alcool (limitée à la vente des boissons du 1 er groupe) |
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Groupe 2. - Boissons fermentées non distillées, vin, bière, cidre, poiré, hydromel, vins doux naturels bénéficiant du régime fiscal des vins, ainsi que les crèmes de cassis et les jus de fruits ou de légumes fermentes comportant 1 à 3 degrés d'alcool. |
Licence 2e catégorie, dite licence de boissons fermentées (limitée à la vente des boissons des groupes l et 2) |
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Groupe 3. - Deuxième série de boissons hygiéniques : autres vins doux naturels, vins de liqueur, apéritifs à base de vin et liqueurs de fraises, framboise, cassis ou cerises (ne titrant pas plus de 18° d'alcool pur) |
Licence 3e catégorie, dite licence restreinte (limitée à la vente des boissons des groupes 1, 2 et 3) |
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Groupe 4. - Première série de spiritueux, rhums, tafias, alcools provenant de la distillation des vins, cidres, poirés et fruits et ne supportant aucune addition d'essence ainsi que les liqueurs édulcorées au moyen de sucre, de glucose ou de miel à raison de 400 g minimum par litre pour les liqueurs anisées et de 200 gr minimum par litre pour les autres liqueurs et ne contenant pas plus de 1/2 g d'essence par litre. |
Licence 4e catégorie, dite grande licence ou licence de plein exercice (ventes de boissons des cinq groupes) |
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Groupe 5. - Toutes les autres boissons alcooliques (grands spiritueux). |
Le régime juridique de l'ouverture des débits de boissons est un régime de déclaration préalable assorti de restrictions quantitatives importantes.
- Les débits de première catégorie (boissons non alcoolisées) peuvent être ouverts ou transférés librement : ils échappent au contingentement en fonction du nombre de débits existants (article L. 26),
- L'ouverture et le transfert des débits de 2e et 3e catégories sont limités en fonction de la population municipale : nul ne peut ouvrir ou transférer un débit dans les communes ou le total des établissements de catégorie 2, 3 et 4 atteint ou dépasse la proportion d'un débit pour 450 habitants (articles L. 27 et L. 34),
- L'ouverture de tout nouvel établissement de 4e catégorie est interdite (article L. 28). Le transfert d'un tel établissement est néanmoins possible sous réserve de respecter la densité d'un débit pour 450 habitants mentionnés ci-dessus.
Par ailleurs, d'autres restrictions sont prévues dans le périmètre des diverses zones protégées qui entourent certains édifices ou certains établissements : aucun débit de boissons ne peut être ouvert dans ces zones protégées sans préjudice des droits acquis.
La mise en oeuvre du régime de droit commun répond au souci de faciliter l'implantation de « lieux de convivialité » de nature à rendre plus humaine la situation de certains grands ensembles. Cet article répond au souhait exprimé par M. Jacques Chirac, Président de la République, qui avait souligné lors de son déplacement à Amiens les 24, 25 et 26 avril dernier, l'intérêt qu'il y aurait à ouvrir des cafés dans les quartiers qu'il visitait.
Le retour à l'application des quotas de densité uniforme sur tout le territoire n'apparaît pas anormal au regard de la santé publique dans la mesure où la lutte contre l'alcoolisme ne repose pas aujourd'hui sur une approche strictement quantitative dans les zones à forte densité humaine.
II - LE DÉBAT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Cet article a soulevé diverses remarques de la part de M. Pierre Bédier, rapporteur au fond. S'inquiétant que « certains estaminets aussi sympathiques soient-ils, ne soient le réceptacle de tous les trafics » , il souligne dans son rapport, les activités illicites auxquelles se livrent certains établissements de 1ère catégorie (boissons non alcoolisées), notamment la vente de boissons alcoolisées et de drogue, le jeu et le recyclage de l'argent sale.
C'est pourquoi, il a présenté un amendement, qui n'a pas été adopté par l'Assemblée nationale, tendant à prévoir que la proportion maximale d'un débit pour 450 habitants serait appliquée dans les ZUS et les ZFU en tenant compte non seulement des débits de 2e, 3e et 4e catégories mais également des débits de première catégorie.
Le Gouvernement a émis un avis défavorable à cet amendement en faisant valoir les risques de contentieux, de mauvaise interprétation et les difficultés d'application.
Il est vrai qu'il serait paradoxal d'imposer des restrictions quantitatives à l'ouverture de débits de boissons non alcoolisées alors même que l'objectif du code des débits de boissons « et des mesures de lutte contre l'alcoolisme » est de favoriser la consommation de ces dernières au détriment de boissons alcoolisées.
Il reste que le rapporteur à l'Assemblée nationale met l'accent ajuste titre sur les problèmes que peuvent soulever certains cafés du point de vue du respect de l'ordre public, parfois assuré dans des conditions difficiles dans les zones urbaines sensibles.
La question soulevée lors du débat à l'Assemblée nationale montre l'importance d'un renforcement de la sécurité dans les zones urbaines sensibles. En effet, si le régime d'ouverture des débits de boisson demeure relativement souple sous réserve du respect des quotas d'implantation et des conditions de compatibilité professionnelle, les conditions d'exploitation du café lui-même peuvent faire l'objet de contrôles assez stricts. Les difficultés semblent moins provenir d'une déficience de l'arsenal législatif, que des éventuelles carences de l'action de surveillance de la police d'État dans les sites urbains sensibles.
L'ouverture d'un débit de boisson intervient dans le cadre d'un régime déclaratif dans lequel le maire n'a pas véritablement de pouvoir d'appréciation : le maire n'est pas habilité à contrôler la capacité de l'exploitant, ni la régularité de la situation du débit, au moment de son ouverture.
Toute personne qui veut ouvrir un café est tenue de faire 15 jours au moins à l'avance et par écrit une déclaration. Le déclarant doit indiquer notamment son état civil, la situation du débit, à quel titre il doit gérer le débit et la catégorie du débit qu'il se propose d'ouvrir. Il doit justifier également qu'il est Français ou ressortissant d'un État de la CEE ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace Economique Européen 66 ( * ) . La déclaration est faite à la préfecture de police à Paris et à la mairie dans les autres communes.
Les services municipaux doivent se limiter à une vérification purement matérielle du dossier de déclaration mais ne peuvent pas se faire juge de l'exactitude des déclarations ou de leur portée. Ils sont habilités à demander au futur exploitant de justifier les énonciations contenues dans sa déclaration en lui demandant de produire sa carte d'identité, sa carte de commerçant étranger, un titre de propriété de bail ou de gérance, un extrait du casier judiciaire et, en cas d'acquisition, le dernier reçu de licence, ainsi que des éléments d'information sur le chiffre d'affaires.
Mais le maire ne peut pas refuser de délivrer un récépissé de déclaration d'ouverture de débit en prenant motif de la nationalité du requérant, du non-respect des règles de capacité légale, au regard notamment du casier judiciaire, ou du fait que l'installation du débit de boisson est projetée dans une zone interdite. Il doit transmettre la déclaration au préfet et au Procureur de la République dans les trois jours.
L'examen de la capacité du déclarant à ouvrir un débit a été confié par la loi uniquement à l'autorité judiciaire (article L. 31). Seul le Procureur de la République, après examen des pièces qui lui ont été soumises, peut dénoncer les incompatibilités ou incapacités légales. Ainsi, l'article L. 55 du code des débits de boisson interdit l'exploitation d'un débit de boisson à tout individu condamné au moins à un an d'emprisonnement pour vol, escroquerie, paris clandestins, infraction à la législation sur les stupéfiants, etc. Le Parquet a qualité pour engager les poursuites et saisir le Préfet pour provoquer, s'il y a lieu, une mesure de fermeture administrative du café. Il est à noter au demeurant que la jurisprudence administrative considère que l'abstention du Procureur de la République ne saurait constituer une faute de nature à engager la responsabilité de l'État.
S'agissant de l'exploitation, les autorités de police peuvent intervenir, soit au titre de la police des débits de boissons, soit dans le cadre des pouvoirs de police générale. Peuvent notamment être relevées les infractions à l'ensemble du titre IV du code des débits de boisson relative à la répression de l'ivresse et à la protection des mineurs.
Sont notamment interdites :
- la vente de boissons alcoolisées à des mineurs,
- la réception de mineurs de moins de 16 ans non accompagnés dans les débits de 2e, 3e ou 4e catégorie ou de moins de 13 ans non accompagnés dans les débits de 1ère catégorie.
Par ailleurs, aux termes de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 l'exploitation des machines à sous est interdite dans tous les lieux ouverts au public ainsi que dans les dépendances privées des établissements. Tous les appareils sont visés qu'ils procurent un avantage direct ou indirect.
Au titre de la police des débits de boisson, les heures d'ouverture et de fermeture des débits de boisson peuvent être limitées dans l'intérêt de l'ordre et de la tranquillité publics. Il est possible également de réglementer diverses conditions d'exploitation des débits notamment quant à l'utilisation d'appareils musicaux.
Par ailleurs, la fermeture administrative peut être prononcée pendant six mois par arrêté préfectoral soit à la suite d'infractions aux lois et règlements, soit en vue de préserver l'ordre, la santé ou la moralité publics.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 40 (Art. L. 127-8 du code du travail) - Groupements locaux d'employeurs dans les zones urbaines sensibles
Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité de constituer des groupements locaux d'employeurs entre des personnes physiques et morales ayant un établissement implanté à l'intérieur d'une zone urbaine sensible.
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Les groupements
d'employeurs
Les groupements d'employeurs, au même titre que les associations intermédiaires ou les associations de service aux personnes, entrent dans la catégorie des organismes qui ont vocation à procéder au recrutement de salariés en vue de les mettre à disposition d'autrui.
Créés par la loi du 25 juillet 1985 67 ( * ) , les groupements d'employeurs permettent aux entreprises membres de « puiser », en fonction de leurs besoins, parmi les salariés recrutés par le groupement auquel ils ont adhéré.
Le dispositif législatif permet à une entreprise de taille moyenne de recourir aux services d'un salarié qu'elle n'aurait pas recruté à temps plein, pour des motifs d'ordre financier ou en raison de la mise en oeuvre de son programme de réduction du temps de travail tout en protégeant les salariés du risque de l'apparition d'une nouvelle forme de travail intérimaire au statut incertain.
Le groupement d'employeurs qui relève du chapitre VII du titre III (contrat de travail) du livre premier du code du travail, ne peut rassembler que des entreprises de 300 salariés au maximum. Organisé sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901, il doit avoir pour but exclusif -toute autre activité étant interdite- de mettre à disposition de ses membres des salariés liés à l'association par un contrat de travail. Le dispositif prévoit diverses mesures en matière de respect de conventions collectives ainsi que l'information de l'administration et des représentants du personnel des entreprises membres.
Le groupement local d'employeurs, créé par la loi « quinquennale » du 20 décembre 1993 68 ( * ) , est, en quelque sorte, une « variante» du dispositif précédent (article L. 127-8 du code du travail).
Il s'en différencie essentiellement par le fait que les personnes physiques ou morales qui le constituent doivent avoir au moins un établissement 69 ( * ) , dans un ou plusieurs départements limitrophes :
- soit à l'intérieur d'une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire (PAT) au titre des projets industriels,
- soit à l'intérieur d'une zone éligible aux programmes d'aménagement concerté des territoires ruraux des contrats de plan.
En outre, le salarié recruté par le groupement local, ne peut être mis à disposition d'une entreprise membre qu'au profit d'établissements situés dans la zone dans laquelle il a été créé.
Il existe également des différences quant aux conditions de fonctionnement. Certes, le principe du recours au statut associatif et les règles de publicité applicables vis-à-vis de l'administration et des représentants du personnel sont les mêmes pour les groupements locaux d'employeurs et pour les groupements d'employeurs.
En revanche, les dispositions qui réservent le groupement d'employeurs aux entreprises occupant moins de 300 salariés ne sont pas applicables aux groupements locaux d'employeurs.
De plus, la disposition qui limite à deux le nombre de groupement d'employeurs auquel peut appartenir une personne ou une entreprise n'est pas applicable aux groupements locaux d'employeurs.
Le principe selon lequel les membres d'un groupement d'employeurs doivent entrer dans le champ d'application d'une même convention collective, n'est pas imposé aux groupements locaux.
Enfin, il est précisé à l'article L. 127-8 que le prêt de main d'oeuvre par le groupement doit seulement donner lieu au remboursement des charges et des frais exposés : « Le groupement ne peut fournir de main d'oeuvre à l'un de ses membres dans un but lucratif ». Le groupement local ne peut donc réaliser des bénéfices même si ceux-ci devaient être affectés à l'association (acquisitions de locaux, etc).
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Le dispositif
proposé
Cet article apporte deux modifications à l'article L. 127-8 précité du code du travail :
- D'une part, il prévoit, s'agissant des groupements locaux d'employeurs implantés à l'intérieur d'une zone éligible à la PAT, que le groupement peut être constitué non seulement quand la prime en question est versée au titre de projets industriels, mais aussi lorsqu'elle est versée au titre de projets commerciaux.
La PAT est une subvention d'équipement accordée aux entreprises qui réalisent dans les zones d'aménagement du territoire des opérations créant des emplois durables 70 ( * ) .
Les opérations éligibles sont, soit des créations ou des extensions d'établissement, soit des délocalisations d'activité. Elles doivent franchir certains seuils en investissements et en nombre d'emplois créés.
La PAT est accordée, soit à des projets industriels, soit à des projets tertiaires, notamment les activités de recherche ou de service, de téléservice, de direction de gestion d'ingénierie de conception, d'étude et des activités de service relatives à l'informatique.
La modification proposée par cet article maintient une certaine restriction du champ d'application du groupement local d'employeur par rapport à celui de la PAT puisque les « activités tertiaires » pour lesquelles le recours au groupement local serait autorisé, ne pourraient être que des activités commerciales.
- D'autre part, il ajoute les zones urbaines sensibles à la liste des zones dans lesquelles peuvent être créés les groupements locaux d'employeurs.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter un amendement tendant à prévoir que les groupements locaux d'employeurs sont autorisés pour les établissements implantés dans un ou plusieurs départements limitrophes à l'intérieur d'une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire sans autre limitation. Dans un souci de simplification, il ne serait plus prévu de restriction aux seules zones éligibles à la PAT au titre des projets industriels et commerciaux.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 41 - Application de la loi à la collectivité territoriale de Mayotte
Cet article a pour objet de prévoir expressément que les dispositions du projet de loi sont applicables à la collectivité territoriale de Mayotte.
Conformément au principe de spécialité législative, l'article 10 de la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, dispose en effet « les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse » .
Le Gouvernement envisage en effet d'inscrire sur la liste des zones de redynamisation urbaine (ZRU), certains quartiers de la capitale Mamoudzou.
Cet article pourrait soulever néanmoins des difficultés d'interprétation dans la mesure où ce projet de loi renvoie à des codes qui, eux-mêmes, n'ont pas été rendus applicables à Mayotte.
C'est pourquoi votre commission a jugé préférable de mentionner à l'article 2 supra les zones prioritaires de la politique de la ville qui concernent le territoire de Mayotte.
En conséquence, votre commission spéciale vous demande d'adopter un amendement de suppression de cet article.
ARTICLE 42 (Art. L. 302-5, L. 302-5-1 et L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation) - Décompte des logements sociaux pour la mise en oeuvre des dispositions relatives à la diversité de l'habitat
Cet article, résultant d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, procède à un ajustement purement technique sur les modalités de décompte des logements sociaux retenus dans le code de la construction et de l'habitation (CCH) afin de tirer les conséquences de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'État aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.
Il convient de rappeler que la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV) a imposé à certaines communes en agglomération, caractérisée par une insuffisance de leur parc social, l'obligation de respecter un engagement triennal fixant un nombre minimal de logements sociaux à construire.
Les dispositions relatives à l'obligation de construire ont été révisées par la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat. Celle-ci a retenu une approche de la diversité de l'habitat mieux adaptée aux problèmes que rencontrent actuellement les villes et leurs centres, ce qui a permis au demeurant de « sauver la loi LOV » dont l'application, mainte fois reportée, présentait des risques de blocage et de dysfonctionnements. Il s'agissait en particulier de mieux tenir compte de la complémentarité de fait qui est apparue entre le logement locatif social, le logement en accession sociale à la propriété, la réhabilitation du parc ancien privé à loyers conventionnés et le logement intermédiaire, notamment en agglomération.
Ainsi, le dispositif issu de la loi du 21 janvier 1995 précitée, codifié aux articles L. 302-5 à L. 302-9 du CCH, est obligatoirement applicable aux communes de plus de 3.500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 200.000 habitants dans lesquelles il apparaît simultanément :
- que le nombre de logements sociaux représente moins de 20 % des résidences principales,
- et que le rapport entre le nombre des bénéficiaires des prestations d'aides personnalisées au logement et le nombre de résidences principales est inférieur à 18 %.
Ces communes doivent s'engager à mettre en oeuvre les actions foncières et les acquisitions immobilières nécessaires à la réalisation dans un délai de 3 ans, d'un nombre minimum de logements sociaux qui doit être au moins égal :
- à 1 % du nombre de résidences principales dans la commune,
- et à 9 % du nombre de logements construits sur la commune au cours des dix années qui ont précédé l'engagement.
Cet engagement devait être pris pour l'ensemble de ces communes avant le 31 décembre 1995. Les communes qui n'ont pas pris cet engagement ou qui n'atteignent pas leurs objectifs sur la période considérée doivent s'acquitter d'une contribution annuelle égale à 1 % de la valeur locative des immeubles imposés à la taxe foncière dans la limite de 5 % du montant de leurs dépenses réelles de fonctionnement.
Les modalités selon lesquelles sont décomptés les logements sociaux revêtent évidemment une grande importance.
Pour déterminer si le parc social de la commune représente 20 % des résidences principales de celle-ci, il est fait référence, par l'article L. 302-5 du CCH, « au nombre de logements sociaux au sens du 2° du III de l'article L. 234-12 du code des communes » . Comme on le verra, cette notion a permis d'appréhender assez largement le parc de logements relevant de l'État, des collectivités locales, des organismes d'HLM et des sociétés d'économie mixte ainsi que les logements en accession à la propriété.
Pour déterminer si la commune respecte la norme triennale de construction nouvelle, il est fait référence, par l'article L. 302-8 du CCH, aux logements sociaux tels que prévus ci-dessus par le code des communes, mais aussi :
- aux logements améliorés avec le concours financier de l'Agence Nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) ayant fait l'objet d'un conventionnement,
- et aux logements ayant fait l'objet d'un bail à réhabilitation.
La prise en compte de ces logements est assortie d'une pondération spécifique en fonction de leur nature.
Pour mettre en oeuvre les dispositions relatives à la diversité de l'habitat, le code de la construction et de l'habitation renvoie donc à la définition du logement social qui est donnée par le code des communes pour le calcul de la dotation globale des fonctionnements des communes.
Or, cette définition a été significativement modifiée par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 précitée qui a révisé les critères d'attribution de la dotation globale de fonctionnement des communes.
Pour être complet, il convient de préciser au demeurant que les références faites au code des communes n'étaient plus rédactionnellement exactes depuis l'entrée en vigueur du code général des collectivités territoriales promulgué par la loi du 21 février 1996 71 ( * ) .
Le plus important reste que la transposition directe des nouveaux critères de définition des logements sociaux dans le code de la construction et de l'habitation remettrait en cause de manière purement arithmétique le champ d'application des dispositions contraignantes introduites par la LOV ainsi que les engagements qui ont été pris par les communes concernées.
En effet, jusqu'à l'intervention de la loi du 26 mars 1996 précitée, le dispositif prévu par la partie législative du code des communes était le suivant : le 2° du III de l'article L. 234-12 du code des communes précité se bornait à préciser que « les logements sociaux auxquels il est fait référence sont définis par décret en Conseil d'État, les logements sociaux en accession à la propriété étant pris en compte si leur nombre est au moins égal à cinq par opération » . En outre, à la suite d'un amendement déposé par notre collègue, M. José Balarello, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires sociales de la loi relative à la diversité de l'habitat, il a été précisé par cette loi que les « logements vendus à leurs locataires par les organismes d'HLM sont également pris en compte pendant 20 ans à compter de leur vente » .
Pour déterminer les logements sociaux au sens du code des communes, il convenait donc de se référer aux dispositions réglementaires du code des communes, prévu aux articles R. 234-9 et R. 234-10 de celui-ci.
L'article R 234-9 prévoyait que devaient être considérés comme logements sociaux, les logements satisfaisant à l'une des conditions suivantes :
A. les logements locatifs à usage locatif définis ci-après :
1. logements appartenant aux organismes d'habitation à loyer modéré, ainsi que ceux appartenant aux collectivités locales et gérés par lesdits organismes ;
2. logements appartenant aux sociétés d'économie mixte ;
3. logements appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations ;
4. logements appartenant à l'État ;
5. logements appartenant aux collectivités locales ;
6. logements appartenant aux établissements publics, excepté les logements appartenant à des établissements publics bancaires, de crédit et d'assurances et aux filiales de ces organismes ;
7. logements appartenant à des bailleurs, personnes morales à vocation sociale et leurs filiales, dont le patrimoine locatif à usage d'habitation est composé d'au moins mille logements et qui :
a) ou bien ont bénéficié de prêts spéciaux à la construction consentis par le Crédit foncier de France ou la Caisse française de développement (PLA) ;
b) ou bien sont régis par une convention conclue en application de l'article L. 351-2 (2°, 3° et 4°) du code de la construction et de l'habitation (APL) ;
c) ou bien ont bénéficié de la participation des employeurs à l'effort de construction (« 1 % logement »).
B. Les logements achevés depuis moins de dix ans et occupés par leur propriétaire si celui-ci a financé ce logement dans les conditions prévues par la section II du chapitre unique du titre III du livre III du code de la construction et de l'habitation (prêts PAP). Seuls sont comptabilisés toutefois les logements inclus dans une opération regroupant au moins cinq unités.
En outre, il résultait de l'article R. 234-10 que devraient être considérés comme logements sociaux et « retenus à raison d'un logement Pour trois lits, les logements-foyers et les résidences universitaires gérées par les centres régionaux des oeuvres universitaires et sociaux (CROUS). »
C'est ce dispositif d'ensemble qui a été modifié par la loi du 26 mars 1995 précitée ( II de l'article 4) afin de répondre à deux objectifs : d'une part, refléter de la manière la plus fiable possible, les logements dont l'occupation soit réellement de nature sociale compte tenu de l'accent mis sur le critère des aides au logement ; d'autre part, éviter les contentieux fondés sur les imprécisions du système d'information statistique qui conduisent à la remise en cause des décisions individuelles d'attribution de la DGF.
À cette fin, la loi du 26 mars 1995 procède à deux « innovations » importantes : tout d'abord, les critères de définition des logements sociaux sont désormais fixés au niveau législatif et non plus réglementaire ; ensuite, ces critères sont interprétés d'une manière plus restrictive, la priorité étant accordée, dans le nouveau dispositif de répartition de la DGF, à la population couverte par l'un des mécanismes d'aide personnelle au logement.
Sont dorénavant considérés comme logements sociaux au sens de l'article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales :
•
les logements locatifs
appartenant :
- aux organismes d'HLM,
- aux sociétés d'économie mixte locales,
- aux filiales de la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations ;
Toutefois, les logements sociaux qui constituent les logements foyers mentionnés au 5° de l'article L. 351-2 du CCH sont exclus de ce décompte ;
•
les logements appartenant :
- à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participations majoritaire de celle-ci,
- aux houillières de bassin et aux sociétés à participation majoritaire de celles-ci,
- aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France ;
•
les logements locatifs ayant
bénéficié de prêts spéciaux consentis par le
Crédit Foncier de France appartenant à des personnes morales
autres que celles citées ci-dessus à la condition qu'ils
constituent sur le territoire d'une commune un ensemble d'au moins 2.000
logements.
La nouvelle définition des logements sociaux retenue pour le calcul de la DGF ne recense notamment plus :
- les logements appartenant aux collectivités locales,
- les logements appartenant à l'État,
- les logements appartenant aux établissements publics (hors secteurs bancaire et des assurances).
Il est estimé que la mise en oeuvre des nouveaux critères de définition des logements sociaux réduit mécaniquement de 15 % en moyenne le nombre de ces derniers par rapport au dispositif précédent régi par le code des communes. Il peut exister toutefois des écarts statistiques dans certaines communes pour lesquelles la réduction peut atteindre 40 %.
Les nouvelles modalités de décompte s'appliquent à compter de l'exercice 1996. La transposition directe de cette réforme sur le dispositif issu de la LOV aboutirait à demander aux communes concernées de réviser le programme local de l'habitat et l'engagement triennal qu'elles ont adoptés dans les conditions prévues par le législateur, à peine moins d'un an après l'adoption de ceux-ci. Cette instabilité juridique nuirait à la bonne perception du système d'autant plus qu'il s'agit d'engagement lourd pour les communes concernées.
C'est pourquoi cet article propose de tirer les conséquences rédactionnelles de l'adoption du code général des collectivités territoriales et les conséquences techniques de la réforme de la définition des logements sociaux introduite par la loi du 26 mars 1995 précitée.
Il est important de souligner que cet article ne vise nullement à ouvrir à nouveau le débat abordé au cours de la discussion de la loi LOV modifiée par la loi relative à la diversité de l'habitat. Il ne s'agit pas de modifier l'équilibre alors décidé par le législateur mais plutôt de rétablir cet équilibre modifié depuis par des lois « extérieures ».
Cet article apporte un correctif purement technique qui permet de maintenir les données statistiques sur lesquelles s'était fondé le législateur pour imposer une obligation de construction des logements sociaux. Ce correctif ne modifie en rien les objectifs de la LOV confirmés et adaptés par la loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat.
Le paragraphe I modifie l'article L. 302-5 du CCH qui détermine le champ des communes touchées par l'obligation triennale de construction à partir du nombre de bénéficiaires des aides personnelles, ainsi que du pourcentage de logements sociaux par rapport aux logements dans la commune.
Pour déterminer le nombre de logements sociaux, il faudra ajouter successivement :
- le nombre de logements locatifs sociaux tel qu'il résulte de l'application de l'article L. 2334-17 du CGCT ;
- une majoration spécifique, résultant du paragraphe II infra, et qui sera égale à la différence entre le nombre de logements sociaux locatifs, dénombrés en 1994 sur la base de l'ancien code des communes, et le nombre de logements sociaux locatifs résultant de l'application de l'article L. 2334-17 du CGCT ;
- et enfin, le « nombre de logements sociaux en accession à la propriété » qui seront définis par décret en Conseil d'État : ce décret permettra de prendre en compte les logements acquis à l'aide du « prêt à taux zéro » institué en 1995 sous réserve du respect de certaines conditions de ressources par le ménage accédant à la propriété.
Ce décret est devenu nécessaire puisque pour le calcul de la DGF des communes, il n'est plus tenu compte que des logements sociaux locatifs, et non plus, comme auparavant, des logements en accession à la propriété.
S'il est recensé, après la réforme de la DGF, sur le territoire d'une commune, un nombre de logements sociaux locatifs inférieur à celui qui avait été pris en compte pour déterminer si cette commune entrait dans le champ d'application de la LOV, l'écart existant pourra être ajouté au nombre de logements sociaux locatifs nouvellement recensé afin de compenser, de manière purement arithmétique, les effets du changement du mode de calcul.
Le paragraphe II insère un article L. 302-5-1 nouveau dans le CCH qui instaure une majoration spécifique du nombre de logements sociaux retenus pour la mise en oeuvre des dispositions relatives à la diversité de l'habitat.
Comme on l'a vu ci-dessus, cette majoration sera égale à la différence entre le nombre de logements locatifs sociaux dénombrés au 1er janvier 1994 en application de l'ancien code des communes et celui dénombré ultérieurement en application du code général des collectivités territoriales, tel que modifié par la loi du 26 janvier 1995 précitée.
Le choix de la date du 1er janvier 1994 semble justifié par le fait que le CCH se réfère au nombre de logements sociaux « au 1er janvier de la pénultième année » .
Le paragraphe III modifie l'article L. 302-8 du CCH relatif à l'obligation triennale de construction de logements sociaux, ces derniers devant représenter 1 % du nombre de résidences principales et 9 % du nombre de logements construits au cours des dix années précédentes.
Sont pris en compte les « logements sociaux locatifs et en accession à la propriété » mentionnés à l'article L. 302-5 du CCH, modifié par le paragraphe I ci-dessus.
Le mécanisme de majoration spécifique prévu ci-dessus ne s'appliquera donc pas pour les logements nouvellement construits qui seront recensés conformément aux principes retenus pour le calcul de la DGF en tenant compte, en plus, des logements sociaux en accession à la propriété, ainsi que des logements pris en compte par la loi relative à la diversité de l'habitat.
Le paragraphe IV prévoit que ces dispositions sont applicables au 1er janvier 1997.
Le nombre de communes de plus de 3.500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 200.000 habitants est de 1.100. Aux termes de la loi relative à la diversité de l'habitat, issue de la loi LOV, 209 communes ont été astreintes au 1er janvier 1996 à une obligation de réalisation de logements sociaux.
Cet article vise à maintenir cette répartition voulue par le législateur en compensant, de manière purement arithmétique, les conséquences du nouveau mode de décompte des logements sociaux appliqué à la DGF.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 42 (Art. L. 301-3-1 du code de la construction et de l'habitation) - Plafond de pourcentage de logements sociaux pour l'attribution de PLA
Par analogie avec l'article 42 ci-dessus, cet article additionnel a pour objet de compenser de manière arithmétique, les conséquences du nouveau mode de recensement des logements sociaux mis en oeuvre pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, pour mettre en oeuvre le plafond de logements sociaux appliqué pour l'attribution des prêts locatifs aidés.
À l'initiative de votre rapporteur, il a été introduit à l'article 13 de la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat, un dispositif original qui fixe un plafond de pourcentage de logements sociaux par commune, au-delà duquel le préfet doit, pour attribuer des PLA par dérogation, motiver sa décision et prendre l'avis du maire.
Ainsi, l'article L. 301-3-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que si dans une commune l'ensemble des logements locatifs sociaux représente plus de 40 % des résidences principales, la surface de plancher des logements locatifs bénéficiant d'un concours financier de l'État pour leur construction, ne peut excéder 80 % de la surface de plancher des logements commencés l'année précédente et ne bénéficiant d'aucun concours de l'État. Seul le préfet peut déroger à ce plafond par décision motivée prise après avis du maire.
Comme on l'a vu au commentaire de l'article 42 ci-dessus, les nouvelles modalités de recensement des logements sociaux introduites par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 modifiant les règles de calcul de la DGF, aboutissent en moyenne à réduire de 15 % le champ des logements sociaux pris en compte.
Votre commission vous propose donc de mettre à jour les références du code mentionnées à l'article L. 301-3-1 ci-dessus et d'ajuster arithmétiquement de 40 % à 35 % le seuil prévu afin de tenir compte de la contraction de 15 % du nombre de logements sociaux pris en compte.
Il ne s'agit pas de modifier le dispositif voulu par le législateur, mais plutôt de le rétablir dans son équilibre initial, perturbé de manière indirecte par les législateurs intervenues postérieurement.
Votre commission spéciale vous demande, par voie d'amendement, d'insérer cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 42 - Remise d'un rapport sur l'application de la loi relative au pacte de relance
Votre commission spéciale considère que l'incidence du Pacte de relance doit être périodiquement évaluée par les pouvoirs publics.
Elle a relevé que la commission européenne souhaité que le gouvernement français lui adresse « un rapport annuel d'application des mesures d'aide en faveur des zones franches » qui devra indiquer la liste des Zones de Redynamisation Urbaine ainsi que, pour les zones frontières, la liste des entreprises existantes ayant bénéficié d'une aide, ainsi que leur secteur d'activité.
Aussi votre commission spéciale souhaite-t-elle qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, le gouvernement remette au Parlement, chaque année, un rapport sur son application.
Votre commission spéciale vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.
* 63 Rapport au Président de la République sur les ordonnances prises pour l'application de la loi n° 60-773 du 30 juillet 1960 en ce qui concerne la lutte contre l'alcoolisme.
* 64 Débits de boissons et grands ensembles, Henri Petit, Gazette du Palais, 1966, II p. 57.
* 65 Suppression du deuxième alinéa de l'article L. 53-1 par l'article de la loi n° 85-729 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement (JO 19 juillet et rectif, 21 décembre 1985).
* 66 Sont assimilés à ce titre aux ressortissants de la CEE par le jeu des conventions internationales, les nationaux d'Algérie, du Centrafrique, du Congo, d'Espagne, du Gabon, du Mali, de la Suisse et du Togo.
* 67 Loi n° 85-772 du 25 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre social (JO, 26 juillet 1985 et rectif, 15 octobre 1985).
* 68 Loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail à l'emploi et à la formation professionnelle.
* 69 On entend par « établissement » un ensemble de moyens humains et matériels dotés d'une certaine autonomie de gestion.
* 70 Décret n° 95-149 du 6 février 1995 modifié relatif à la prime d'aménagement du territoire (JO du 12 février 1995).
* 71 Loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales.