TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA VIE ASSOCIATIVE
Composé de deux articles, le titre IV du projet de loi tend à prévoir, d'une part, la création de comités consultatifs de quartiers ( article 37 ) et, d'autre part, la possibilité d'instituer un fonds local associatif destiné à faciliter la mise en paiement des subventions au profit des associations (article 38).
ARTICLE 37 - (Art. L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales) - Comités consultatifs de quartiers
Cet article -auquel l'Assemblée nationale a donné une nouvelle rédaction- tendait, dans le projet initial, à insérer un nouvel article dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre au conseil municipal de créer un comité d'initiative et de consultation de quartier, dans chaque quartier situé dans une zone de redynamisation urbaine.
Ce comité serait composé de représentants des associations exerçant dans le quartier, qui en feraient la demande.
Sa composition serait fixée par le conseil municipal sur proposition du maire.
Ce comité pourrait être consulté par le maire sur les problèmes relevant du domaine d'activité des associations membres et concernant les services publics et équipements de proximité.
Il pourrait, par ailleurs, transmettre au maire des voeux et p ropositions sur des affaires concernant le quartier, pour que le conseil municipal en délibère au cours d'au moins une séance par semestre.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, il s'agit par ce dispositif de tirer « les conséquences des initiatives prises dans un certain nombre de communes » .
Cependant, comme l'a fort justement observé le rapporteur de l'Assemblée nationale M. Pierre Bédier, l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales prévoit, d'ores et déjà, un cadre général pour la consultation des associations puisqu'il précise que « le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune » .
Sans qu'il soit besoin de cette formalisation législative, la participation des habitants à la vie locale s'était déjà développée de manière informelle à travers différents comités, commissions ou autres organismes extra-municipaux permettant aux équipes municipales de consulter les habitants sur certaines questions intéressant la gestion de la commune.
Néanmoins, la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a souhaité formaliser ces pratiques, tout en leur conservant un caractère facultatif. Tel fut l'objet du nouvel article L. 121-20-1 du code des communes, désormais codifié à l' article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales (Titre IV « Information et participation des habitants » ) depuis la loi n° 96-142 du 21 février 1996.
Ces comités consultatifs, qui peuvent être créés par les conseils municipaux, comprennent des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil municipal, notamment des représentants des associations locales.
Leur composition est fixée par le conseil municipal, sur proposition du maire.
Les comités consultatifs doivent être présidés par un membre du conseil municipal. Ils doivent établir, chaque année, un rapport qui est communiqué au conseil municipal.
Ces comités ont un rôle strictement consultatif, la gestion des affaires intéressant les compétences communales ne pouvant relever que des délibérations du conseil municipal.
La participation des associations à la vie communale a, par ailleurs, été prévue dans le cadre du régime spécifique à Paris, Marseille et Lyon. L' article L. 2511-24 du code général des collectivités territoriales -qui a codifié l'article 16 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982- prévoit la création dans chaque arrondissement d'un comité d'initiative et de consultation.
Ce comité réunit les représentants des associations locales ou membres de fédérations ou confédérations nationales qui en font la demande et qui exercent leur activité dans l'arrondissement. Les représentants des associations peuvent participer, à leur demande, une fois par trimestre au moins, aux débats du conseil d'arrondissement avec voix consultative.
Compte tenu de l'existence du dispositif de portée générale de l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, l'Assemblée nationale n'a pas jugé nécessaire de créer un nouveau type de comité consultatif dans les quartiers sensibles.
L'Assemblée nationale a néanmoins donné une nouvelle rédaction aux deux derniers alinéas de l' article L. 2143-2 qui concernent respectivement, d'une part, la fixation de la composition du comité consultatif et, d'autre part, les modalités de consultation de celui-ci.
Pour ce qui est de la composition, celle-ci devra être revue chaque année, le rapporteur de l'Assemblée nationale ayant fait valoir dans son rapport écrit qu'il était souhaitable de « tenir compte de l'évolution du « paysage associatif », certaines associations pouvant disparaître tandis que de nouvelles y participeraient » .
Votre commission spéciale vous propose, en outre, par un amendement, de préciser que le comité consultatif sera présidé par un membre du conseil municipal désigné par le maire.
S'agissant des modalités de consultation, l'Assemblée nationale a retenu les précisions apportées par le projet de loi quant à l'objet de la consultation (toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité, et entrant dans le domaine d'activité des associations membres du comité) et quant à la faculté pour le comité de transmettre au maire des voeux et propositions pour que le conseil municipal en délibère au cours d'une séance par semestre au moins.
Le rapporteur de l'Assemblée nationale a, en effet, fait observer que cette dernière disposition aurait le mérite de contraindre le maire à prendre en considération ces voeux et propositions.
Dans ces conditions, l'Assemblée nationale n'a pas jugé nécessaire de maintenir l'obligation pour le comité consultatif d'établir un rapport annuel, obligation prévue par le dispositif en vigueur.
On rappellera que lors de l'examen de la loi d'orientation du 6 février 1992, le Sénat, jugeant que la procédure prévue était inutilement lourde et que la pratique donnait des résultats satisfaisants, avait considéré qu'il n'était pas nécessaire de légiférer.
De même, dans le cadre de l'examen de la loi d'orientation du 4 février 1995, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient jugé inutile de codifier la faculté de créer des comités consultatifs intercommunaux et départementaux, comme le suggérait le projet de loi.
Tout en admettant dans son principe un aménagement du dispositif existant, votre commission spéciale a jugé nécessaire de veiller, d'une part, à laisser à la vie locale la souplesse nécessaire en évitant de rigidifier les procédures et, d'autre part, à préserver l'autonomie de décision des assemblées élues.
Tel est l'objet de l'amendement qu'elle vous propose, qui permet la transmission au maire par ces comités consultatifs de toute proposition concernant tout problème d'intérêt communal pour lequel ils ont été institués, sans imposer, par ailleurs, une obligation d'inscrire ces propositions à l'ordre du jour du conseil municipal.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 38 - Fonds locaux associatifs
Cet article a pour objet de permettre l'institution de fonds locaux associatifs afin de faciliter le paiement des subventions au profit des associations. Il s'inspire à cet effet des dispositions prévues pour le fonds d'aide aux jeunes en difficulté et pour le fonds de solidarité pour le logement.
Ces fonds locaux associatifs seraient institués pour le compte et sous le contrôle des « différentes parties » qui en assureraient le financement.
Ils seraient destinés à permettre le paiement des subventions aux associations qui contribuent à la mise en oeuvre des actions en opérations relevant de la politique de la ville et du développement social urbain.
Les actions ou opérations ainsi visées sont notamment celles qui sont mises en oeuvre dans le cadre des contrats de ville conclus en application des contrats de plan liant l'État et les régions.
Le deuxième alinéa précise néanmoins que l' existence d'un fonds local associatif serait subordonnée à la participation financière de la commune ou du groupement de communes concernés. En pratique, ce fonds local pourrait concerner le territoire de plusieurs communes non regroupées. Cette participation financière serait déterminée dans un cadre conventionnel.
Le projet de loi avait prévu que la convention serait annuelle. L'Assemblée nationale a néanmoins supprimé ce caractère annuel, le rapporteur M. Pierre Bédier ayant fait valoir qu'il ne serait pas cohérent de prévoir un mécanisme de financement qui ne pourrait excéder une année alors que les conventions seraient signées pour trois ans.
Enfin, les modalités de fonctionnement du fonds seraient définies par décret en Conseil d'État.
Le projet initial précisait que ce décret définirait les modalités de fonctionnement, de gestion, de financement et de contrôle de ces fonds mais également les modalités de participation financière des collectivités territoriales concernées.
Dans un souci rédactionnel, l'Assemblée nationale a supprimé ces précisions.
Il reste que l'institution de ces fonds locaux associatifs peut soulever certaines interrogations quant à leur objet et quant à leurs modalités de fonctionnement et de financement.
Pour ce qui est de leur objet, on peut se demander s'il ne pourrait être satisfait par la création d'un groupement d'intérêt public. Depuis la loi du 6 février 1992 ( article 133 ) qui a complété en ce sens la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, la création d'un groupement d'intérêt public peut concerner l'exercice « pendant une année déterminée des activités contribuant à l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques concertées de développement social urbain » .
Rappelons que le groupement d'intérêt public permet d'associer pendant une durée déterminée, plusieurs personnes publiques ou privées pour mener à bien le projet figurant dans la convention constitutive initiale. Il est doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.
En outre, la loi prévoit les modalités de fonctionnement du groupement, qui donnent certaines garanties : un commissaire du Gouvernement est nommé auprès du groupement ; un contrôle est exercé par la Cour des comptes ; la convention constitutive, approuvée par l'autorité administrative, détermine les modalités de participation des membres et les conditions dans lesquelles ils sont tenus aux dettes du groupement.
L'institution de fonds locaux peut néanmoins constituer une solution autorisant plus de souplesse dans la mise en oeuvre des interventions publiques au profit des associations.
Tel est également l'objectif poursuivi à travers la mise au point de conventions-cadre, prévues par une circulaire du Premier ministre en date du 7 juin 1996, dont la finalité est de contribuer à l'établissement de nouvelles relations entre l'État et les associations qui jouent un rôle essentiel dans certains secteurs de la vie sociale, notamment pour l'emploi et la lutte contre l'exclusion.
Ces conventions permettent aux ministères d'accorder des subventions aux associations sur une base pluriannuelle. La convention type doit favoriser une simplification et une accélération des modalités de versement des subventions. Une clause type prévoit la possibilité de verser des avances qui pourraient aller jusqu'à 30 % du montant de la subvention de l'exercice précédent. En outre, des versements intermédiaires en cours d'exécution seront réalisés au vu d'un nombre limité de pièces justificatives jugées essentielles.
Une meilleure évaluation des résultats obtenus par les associations au regard des objectifs poursuivis et une meilleure transparence de leur gestion constitueront les contreparties de ces engagements de l'État.
Les modalités de fonctionnement et de financement des fonds locaux associatifs seront précisées par un décret en Conseil d'État. Selon les précisions recueillies par votre rapporteur, celui-ci devrait s'inspirer des solutions mises en oeuvre pour les fonds locaux d'aide aux jeunes, institués par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion et pour les fonds de solidarité pour le logement, créés par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
Pour les fonds locaux d'aide aux jeunes en difficulté, le décret n° 93-671 du 27 mars 1993 prévoit que la convention qui les institue désigne l'organisme chargé de la gestion financière et comptable du fonds local. Les ressources de celui-ci comprennent le concours du fonds départemental, les contributions des communes ou de leurs groupements signataires de la convention instituant le fonds local, les remboursements de prêts lorsque des aides sont attribuées sous cette forme. Précisons que le fonds départemental est lui-même financé par l'État et le département, la participation de ce dernier étant au moins égale à celle de l'État.
Pour les fonds de solidarité pour le logement, le décret n° 90-794 du 7 septembre 1990 précise que le plan départemental définit la composition de l'instance du fonds de solidarité pour le logement chargée d'attribuer les aides financières et désigne la personne morale chargée d'assurer la gestion financière et comptable des fonds départemental et locaux, laquelle est soit une caisse d'allocations familiales, soit une association agréée par le préfet, soit un groupement d'intérêt public. L'État et le département passe à cet effet convention avec la personne morale désignée.
Votre commission spéciale vous propose à cet article trois amendements.
Un premier amendement donne une nouvelle rédaction au premier alinéa de l'article 38 afin d'énoncer expressément les parties concernées par ces fonds locaux associatifs et préciser les conditions de création de ces fonds.
Les parties concernées seront, dans tous les cas, l'État et une commune ou plusieurs communes ou groupements de communes, ainsi que, le cas échéant, le département et la région. Le fonds local associatif sera institué par convention entre ces personnes publiques.
Un deuxième amendement tend à donner une nouvelle rédaction au deuxième alinéa qui prévoit la participation financière obligatoire de la commune ou du groupement de communes, précision qui n'a plus d'utilité compte tenu de la rédaction que votre commission spéciale vous propose de retenir pour le premier alinéa de l'article 38.
En revanche, il paraît souhaitable de spécifier le ressort géographique dans lequel ces fonds locaux associatifs seront institués, soit le même ressort géographique que les actions ou opérations de la politique de la ville et du développement social urbain auxquels les associations concernées contribuent.
Enfin, un troisième amendement d'ordre rédactionnel vous est proposé au troisième alinéa de cet article.
Votre commission spéciale observe qu'en toute hypothèse la création de ces fonds sera facultative et que leur existence sera subordonnée à la volonté des communes d'y participer financièrement.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.