II. UN PROJET DE LOI CIRCONSTANCIEL ISSU DES RÉFLEXIONS SUR LES AMÉNAGEMENTS A APPORTER A LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE
Le projet de loi soumis à votre examen constitue, pour l'essentiel, l'aboutissement des réflexions menées sur la dotation de solidarité urbaine depuis deux ans et notamment sur la pertinence de la définition du critère de logement social.
Ce "corps central de bâtiment" est flanqué de deux ailes de taille réduite : un assouplissement conditionnel des règles de progression de la dotation forfaitaire et une clause de sauvegarde du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France.
Les autres pistes de réflexion proposées par le gouvernement dans son bilan du mois de juin dernier ne débouchent pour l'instant sur aucun dispositif normatif.
A. L'ÉLÉMENT CENTRAL DE LA REFORME : LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE
Les aménagements proposés poursuivent un double objectif :
- accroître le caractère équitable de la répartition des crédits de la DSU ;
- assurer une plus grande stabilité des budgets des bénéficiaires de la dotation.
1. Un objectif de justice
Cet objectif se décline sous quatre mesures :
a) L'élargissement du champ d'application de l'indice synthétique de ressources et de charges aux communes de 5.000 à 9.999 habitants
Le projet de loi prévoit l'extension aux communes de 5.000 à 10.000 habitants du principe d'un classement en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges, seul le premier dixième de ces communes bénéficiant d'une attribution de la dotation de solidarité urbaine.
En tout état de cause, les communes de moins de 5.000 habitants ne seraient plus éligibles à la DSU.
Au terme de cette première réforme, 99 communes seraient éligibles au lieu de 69 aujourd'hui, dont 60 communes nouvelles jusqu'à présent exclues en raison du seuil très élevé de 1.100 logements sociaux.
La courbe ci-dessous retrace le rapport de l'indice au rang de classement de chaque commune de moins de 10.000 habitants sur la base des données physiques utilisées en 1995. Elle révèle la pertinence du choix d'arrêter aux dix premiers pour cent de l'effectif la liste des collectivités éligibles. Au-delà, en effet, la valeur de l'indice synthétique ne varie plus que très faiblement jusqu'aux derniers rangs du classement.
b) Des modalités plus pertinentes de prise en compte de la charge représentée par l'existence de logements sociaux sur le territoire communal
Le projet de loi donne la priorité, dans l'évaluation des charges induites par le logement social, au critère des bénéficiaires d'une aide personnelle sur le critère des constructions bénéficiant d'une aide à la pierre, a la suite des conclusions du rapport de la mission conjointe confiée en 1994 à l'Inspection générale de l'administration, à l'Inspection générale des finances et au Conseil supérieur des ponts et chaussées. Ce choix emporte trois conséquences :
- Sont pris en compte pour les aides personnelles au logement non seulement leurs bénéficiaires, mais également les conjoints et les personnes à charge vivant habituellement dans le foyer concerné, c'est-à-dire en "clair" les personnes "abritées". Le total des personnes "abritées" est rapporté non à la population de la commune mais au nombre de logements ce qui permet de favoriser les collectivités où se rencontrent de forts taux d'occupation.
- La pondération accordée au critère des constructions bénéficiant d'une aide à la pierre descend de 20 % à 15 % et celle attachée au critère des bénéficiaires d'aides personnelles remonte de 20 % à 30 %. Dans le même temps, le critère potentiel fiscal voit sa pondération abaissée de 50 % à 45 % et le critère "revenu des ménages" est affecté d'une pondération inchangée, à 10%.
Le poids relatif du critère des aides à la personne devient ainsi le double de celui du logement social (ou des "aides à la pierre").
- Pour le critère "aides à la pierre", seuls sont dorénavant retenus, dans un souci de simplification et de plus grande fiabilité, les logements locatifs apparentant aux organismes d'habitations à loyer modéré, aux sociétés d'économie mixte locales et aux sociétés à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations, à l'exclusion des logements foyers. Ce champ représente 85 % du total jusqu'alors pris en compte.
D'après l'exposé des motifs, les mouvements d'entrée et de sortie consécutifs à la réforme seraient limités à 20 communes, sans préjudice pour les grandes villes ni pour la région Île-de-France, deux catégories très sensibles aux variations de la composition de l'indice.
2. Un objectif de plus grande stabilité
Deux dispositions sont prévues à ce titre :
a) La mise en oeuvre d'un coefficient linéaire de pondération des indices des communes éligibles de 10.000 habitants et plus
Comme cela a été dit plus haut, il est apparu que le jeu des trois coefficients de pondération (1,5, 1 et 0,5) qui étaient affectés aux trois quartiles de communes éligibles de 10.000 habitants et plus aboutissait, en cas de changement de quartile d'une année sur l'autre, à des variations importantes de la répartition de dotation de solidarité urbaine alors que la situation objective de la commune pourrait ne pas changer.
En conséquence, le projet de loi propose l'accroissement des attributions des communes les plus défavorisées et la suppression des ressauts dans les variations des dotations individuelles grâce à la mise en place d'un coefficient de majoration variant linéairement de 2 à 0,5 pour les communes éligibles de 10.000 habitants et plus dans l'ordre décroissant de leur indice.
La même mesure n'est pas nécessaire pour les communes de moins de 10.000 habitants compte tenu du caractère fortement accentué de la pente des indices des collectivités éligibles (cf. : la courbe précédente).
Le graphique ci-après illustre la suppression des effets de seuil grâce à la linéarisation du coefficient de pondération.
b) L'instauration d'une garantie de sortie pour les communes devenues inéligibles
Dernière disposition relative à la répartition des attributions de la DSU, le projet de loi prévoit enfin l'instauration d'un dispositif de garantie d'attribution, non renouvelable, pour les communes perdant leur éligibilité à la dotation de solidarité urbaine.
Ce dispositif, décalqué de celui en vigueur pour l'ancienne part principale du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle devenue première part du fonds national de péréquation, prévoit une attribution de sortie égale à la moitié de celle perçue l'année précédente.
Le coût de cette garantie est évalué à 11 millions de francs en 1996.