EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 12 mars 2025, la commission a examiné le rapport de Mme Sylviane Noël sur la proposition de loi n° 14 (2024-2025) visant à adapter les enjeux de la rénovation énergétique aux spécificités du bâti ancien.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à adapter les enjeux de la rénovation énergétique aux spécificités du bâti ancien.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Sur les 37 millions de logements que compte la France, plus de 7 millions sont des passoires énergétiques, classées F ou G au titre du diagnostic de performance énergétique (DPE). Si on leur ajoute les logements E, qui seront interdits à la location en 2034, ce nombre atteint 15 millions.
Nous sommes face à un « mur » de rénovations énergétiques à réaliser. Cela justifie des objectifs ambitieux : en 2024, l'Agence nationale de l'habitat (Anah) a financé la rénovation de 340 000 logements et le Gouvernement a fixé un objectif de 900 000 logements par an à rénover en 2030.
Il faut faire vite, c'est incontestable. Mais cela ne doit pas signifier faire n'importe comment. Nous avons tous en tête l'exemple des maisons alsaciennes isolées avec des panneaux en polystyrène : au-delà de l'atteinte esthétique à ces maisons à colombage, ces travaux inadaptés conduisent aussi à des pathologies comme des moisissures, faute de faire « respirer » les matériaux traditionnels.
Dès 2023, notre collègue membre de la commission de la culture, Sabine Drexler, sénateur du Haut-Rhin, a tiré la sonnette d'alarme. Dans son rapport sur le patrimoine et la transition écologique, elle plaidait pour la prise en compte des spécificités constructives du bâti ancien dans la rénovation énergétique et pour la préservation de ses qualités patrimoniales. Elle soulignait les conséquences néfastes d'une rénovation énergétique inadaptée au bâti ancien.
Celles-ci sont de plusieurs ordres : d'ordre esthétique et visuel bien sûr, mais aussi d'ordre culturel et patrimonial en raison de l'effacement progressif de ces bâtiments anciens, avec tout ce que cela implique pour l'identité de nos territoires et leur activité économique. Le patrimoine est bien souvent une composante importante de l'attractivité touristique. Les conséquences sont, enfin, d'ordre financier, y compris pour les finances publiques : l'État a soutenu la rénovation énergétique des logements à hauteur de plus de 3 milliards d'euros en 2024. Le soutien financier à des travaux inadaptés qui sont source de pourrissements internes et de moisissures est l'incarnation même du mauvais emploi des deniers publics.
Certes, le cadre juridique défini par la loi « Climat et résilience » de 2021, concernant les obligations de rénovation énergétique des logements, prévoit des exceptions en raison de contraintes patrimoniales et architecturales. Elles ont d'ailleurs été introduites sur l'initiative de notre commission. Néanmoins, ces exceptions concernent les logements protégés au titre du code du patrimoine ou au titre du plan local d'urbanisme. Or beaucoup de bâtiments d'intérêt patrimonial et culturel pour nos territoires, construits avec des matériaux traditionnels, comme les maisons en colombages, ne sont protégés ni au titre de l'un ni au titre de l'autre.
Pourtant, les bâtiments anciens sont très directement concernés par les obligations de rénovation énergétique : deux tiers des logements anciens, construits avant 1948, sont classés E, F ou G. Sachant que les logements anciens représentent un tiers du parc, cela signifie que 7 millions de passoires énergétiques sont des logements anciens - une passoire sur deux. À l'inverse, parmi les logements construits après 2013, deux tiers sont classés B ou C.
Je salue donc l'initiative de notre collègue Michaël Weber : elle s'inscrit dans la lignée des constats et recommandations du rapport de Sabine Drexler, confirmés par ceux de la commission d'enquête sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique de juillet 2023, dont Guillaume Gontard était le rapporteur et Dominique Estrosi Sassone la présidente.
Globalement, la proposition de loi de Michaël Weber vise à introduire dans la loi les définitions du bâtiment ancien, des matériaux géosourcés et biosourcés, ainsi qu'à mieux prendre en compte le confort d'été et d'hiver et à prioriser les travaux les plus adaptés au bâti ancien ; à adapter le DPE aux spécificités du bâti ancien ; à créer un audit énergétique et patrimonial ; et à renforcer le soutien financier à la rénovation énergétique du bâti ancien.
Parce qu'elle poursuit un objectif que notre commission partage, j'ai eu à coeur de parvenir à un accord avec Michaël Weber afin de pouvoir enrichir sa proposition de loi dès son examen en commission. Malgré les délais extrêmement resserrés d'examen, nous avons mené huit auditions qui me permettent aujourd'hui de vous proposer cinq amendements de réécriture, en accord avec Michaël Weber qui les a déposés à l'identique.
Les améliorations que nous vous proposons permettent de prendre en compte les spécificités constructives des bâtiments anciens et de préserver leurs qualités patrimoniales sans créer d'instabilité ni de complexité normative. En effet, cette proposition de loi vise à limiter les effets de bord de la loi « Climat et résilience » sur le bâti ancien et patrimonial, pas à créer de nouvelles contraintes ou de nouveaux surcoûts.
Pour l'article 1er, la rédaction que nous vous proposons permet de préserver l'introduction d'une définition du bâtiment ancien dans la loi, ainsi que la prise en compte du confort d'été et d'hiver dans le cadre de la rénovation énergétique performante.
À l'article 2, plutôt que de déroger totalement aux règles de performance énergétique pour les bâtiments anciens, ce qui conduirait à créer un système à deux vitesses, nous proposons d'adapter le DPE actuel aux spécificités constructives du bâti ancien.
À l'article 3, plutôt que de transformer l'audit énergétique réglementaire en un audit énergétique et patrimonial obligatoire pour tous les bâtis anciens, qui représentent jusqu'à un tiers du parc, nous proposons d'exiger des compétences supplémentaires pour les auditeurs de ces bâtiments anciens, lorsque ceux-ci présentent un intérêt patrimonial. Même si des efforts ont été accomplis récemment, les connaissances des diagnostiqueurs sur les matériaux et techniques traditionnels constitutifs du bâti ancien sont bien souvent très insuffisantes.
À des fins de clarté, j'ai proposé de supprimer l'article 4 qui inclut des dispositions de nature réglementaire et qui concerne tous les bâtiments, y compris le neuf, et va donc bien au-delà de la seule rénovation énergétique.
Enfin, à l'article 5, il était proposé une majoration des aides en cas de rénovation respectueuse du bâti ancien ou finançant la pose ou l'acquisition de matériaux biosourcés. Néanmoins, le contexte budgétaire actuel, particulièrement tendu, n'est guère propice à une telle mesure : comme le soulignait notre collègue Amel Gacquerre dans le cadre de l'examen du budget pour 2025, les crédits associés à MaPrimeRénov' ont été réduits d'un milliard d'euros par rapport à 2024. Et d'après l'Anah, compte tenu de la dynamique de l'enveloppe depuis le mois de janvier, ils ne seront probablement pas suffisants pour cette année. En outre, j'aimerais disposer de davantage de données chiffrées concernant le surcoût associé à une rénovation respectueuse du bâti ancien. J'ai donc proposé de demander au Gouvernement la remise d'un rapport sur les modalités d'un soutien financier spécifique à la rénovation énergétique du bâti ancien.
Voilà, mes chers collègues, les évolutions que je vous propose en accord avec Michaël Weber, que je remercie pour son ouverture, la qualité du dialogue que nous avons eu et l'efficacité de nos échanges. Je vous propose d'adopter cette proposition de loi ainsi modifiée.
Je pense que nous sommes globalement tous ici sensibles à la nécessité d'améliorer la performance de nos logements. Mais nous avons aussi tous, dans nos territoires respectifs, des bâtiments anciens à préserver de travaux inadaptés. C'est cet équilibre entre patrimoine et transition écologique que la proposition de loi entend préserver dans la lignée des travaux de notre collègue Sabine Drexler et de la commission d'enquête sur la rénovation énergétique de 2023.
M. Michaël Weber, auteur de la proposition de loi. - Je veux remercier Sylviane Noël pour le travail qu'elle a réalisé, qui plus est en un temps record. Je crois que nous avons réussi à trouver un compromis, en améliorant le texte.
D'où vient cette proposition de loi ? D'abord des travaux du Sénat, notamment ceux de Sabine Drexler et de la commission d'enquête de 2023. Ensuite de mon expérience, notamment en ma qualité de président de la Fédération des parcs naturels régionaux : les parcs ont souvent mis en place une cellule consacrée à l'architecture qui apporte des conseils sur la rénovation du bâti, car c'est un facteur d'attractivité pour les territoires.
Ce texte se situe à la confluence de questions patrimoniales, environnementales et sociales. Le bâti ancien, pour lequel il est souvent nécessaire d'utiliser des matériaux adaptés, fait partie de l'attractivité des territoires. Aider à sa rénovation permet aussi de soutenir nos concitoyens les plus fragiles, car ce sont souvent eux qui vivent dans de tels bâtiments. Je me félicite donc que nous ayons trouvé un compromis.
En ce qui concerne l'article 5, il est vrai que l'enveloppe actuelle d'aides est déjà très utilisée et que nous ne disposons pas de suffisamment d'éléments d'évaluation sur la répartition entre l'ancien et le plus récent. Nous devons d'abord disposer de ces éléments avant d'avancer.
M. Yannick Jadot. - Je veux d'abord remercier la rapporteure pour le travail qu'elle a réalisé. La commission d'enquête sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique avait formulé un certain nombre de propositions qu'on ne retrouve pas entièrement dans ce texte, en particulier celle relative à la formation des artisans.
Nous soutenons ce texte, mais nous avons une réserve sur son article 1er en ce qu'il n'inclut pas les matériaux biosourcés ou géosourcés.
Mme Marianne Margaté. - Nous sommes favorables à ce texte qui nous semble équilibré. Prendre en compte les spécificités du bâti ancien est intéressant. Toutefois, nous regrettons que l'accompagnement financier de ces rénovations ne soit pas plus important.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Il me revient maintenant de vous donner lecture du périmètre retenu pour juger de la recevabilité des amendements au titre de l'article 45 de la Constitution.
Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives : à l'introduction de définitions relatives au bâtiment ancien et à ses matériaux au sein du code de construction et de l'habitation ; à l'adaptation des règles et des obligations de rénovation énergétique des bâtiments à usage d'habitation prévues au sein du code de la construction et de l'habitation ; à la modification des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à la qualité sanitaire et à la performance énergétique et environnementale des bâtiments pour tenir compte de spécificités des bâtiments anciens et de ses matériaux ; au soutien financier de l'État aux travaux de rénovation énergétique des logements anciens.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Les amendements identiques COM-7 et COM-2 de réécriture de cet article poursuivent deux objectifs : éviter la complexité, tout en consacrant dans la loi les spécificités du bâti ancien.
Nous avons introduit une définition du bâti ancien, qui inclut le critère de la date de construction antérieure à 1948, ainsi que le critère lié aux méthodes constructives traditionnelles, car elles sont spécifiques au bâti ancien.
Nous avons également repris la prise en compte du confort d'été et d'hiver par les travaux dans le cadre de la rénovation énergétique performante. C'est important, car les bâtiments anciens ont une forte inertie thermique qui limite les variations de température et augmente le confort d'été.
Nous avons introduit, parmi les postes de travaux à étudier, la notion de « traitement » des menuiseries extérieures, plutôt que de « remplacement », afin de s'assurer, comme le recommande le ministère de la culture, que les solutions alternatives à leur remplacement par des fenêtres en PVC soient étudiées.
À des fins de simplification, j'ai proposé de ne pas reprendre l'inscription de définitions trop strictes dans la loi, notamment celles des matériaux biosourcés ou géosourcés qui trouveraient plutôt leur place au niveau réglementaire. Mais près de 90 % du bâti ancien est construit à base de matériaux biosourcés ou géosourcés : ils sont donc inclus dans les « matériaux traditionnels » mentionnés dans la définition du bâti ancien.
Je vous propose d'adopter ces amendements, dont la rédaction est le fruit d'un compromis constructif.
Les amendements identiques COM-7 et COM-2 sont adoptés.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Là encore, avec Michaël Weber, nous vous proposons une rédaction de compromis identique.
Afin de prendre en compte les spécificités du bâti ancien sans pour autant créer un second DPE, les amendements COM-8 et COM-3 visent à prendre en compte des spécificités thermiques du bâti ancien. Cela devra se traduire par la prise d'un arrêté pour modifier ou moduler les critères du DPE, voire son mode de calcul, car le contenu du DPE est réglementaire.
Il est aussi précisé que les recommandations de travaux formulées par le DPE sont adaptées aux contraintes techniques, architecturales et patrimoniales pesant sur le bâtiment, notamment aux caractéristiques hygrothermiques des matériaux le composant. C'est important, car on oublie trop souvent que, outre sa partie « diagnostic », le DPE inclut une partie « recommandations de travaux » qui, certes, est informative, mais qui peut avoir de lourdes conséquences pour la suite.
Les amendements identiques COM-8 et COM-3 sont adoptés.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Dans sa rédaction initiale, l'article 3 prévoit notamment de transformer l'audit énergétique réglementaire en un audit « énergétique et patrimonial ».
Imposer un audit énergétique et patrimonial à un tiers du parc de logements me semblait excessif : certains bâtiments anciens n'ont aucun intérêt patrimonial. En outre, cet audit est déjà coûteux : environ 1 500 euros. En prenant en compte les enjeux patrimoniaux, on allait encore le renchérir.
J'ai donc songé à restreindre l'audit patrimonial aux bâtis anciens protégés au titre du patrimoine. Mais ce n'était pas satisfaisant, car l'objectif de la proposition de loi est précisément de prendre en compte les spécificités du bâti ancien même quand il n'est pas protégé. C'est le cas par exemple d'une maison à colombage alsacienne ou normande ou même d'un immeuble haussmannien.
Finalement, ce que nous vous proposons est une voie médiane : il s'agit de préciser que, dans le cadre de l'audit énergétique réglementaire actuel d'un bâtiment ancien qui présente un intérêt patrimonial, un décret détermine les compétences spécifiques dont doit justifier l'auditeur. Nous créons donc une nouvelle exigence de compétences « bâti ancien » : je rappelle qu'il n'en existe aucune aujourd'hui. Depuis juillet 2024, seules quelques questions liées au bâti ancien sont insérées dans les QCM des diagnostiqueurs - c'est loin d'être suffisant.
Ces nouvelles exigences de compétences seraient obligatoires à compter de 2027, ce qui permet d'éviter tout effet de goulet d'étranglement préjudiciable aux propriétaires qui cherchent à vendre leurs biens. Je rappelle que l'audit énergétique est obligatoire lors de la vente de tous les logements en monopropriété classés E, F et G et qu'il sera obligatoire pour les D en 2034.
Je vous propose d'adopter les amendements identiques COM-9 et COM-4.
M. Daniel Gremillet. - Je voterai ces amendements, mais je veux insister sur le fait que nous devons être prudents sur ces questions, car est en jeu la capacité des familles à supporter tous ces coûts. À vouloir trop en faire, nous risquons d'empêcher des projets de rénovation de se réaliser. Je pense par exemple à la situation de certains héritiers : l'héritage ne doit pas devenir pour eux un cadeau empoisonné. De manière générale, tâchons d'éviter les fausses bonnes idées !
Les amendements identiques COM-9 et COM-4 sont adoptés.
L'article 3 est ainsi rédigé.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Sur la forme, les dispositions de l'article 4 relèvent essentiellement du domaine réglementaire et, sur le fond, elles s'appliquent à tous les bâtiments, y compris le tertiaire et le neuf qui, lui, est soumis à une réglementation environnementale spécifique, la RE2020, qui prend d'ailleurs en compte les matériaux bas-carbone.
Cela correspond aussi à une volonté de clarté pour centrer la proposition de loi sur les enjeux de rénovation énergétique des logements à l'aune des contraintes issues de la loi « Climat et résilience ».
Enfin, les rédactions que nous avons adoptées aux articles 1er et 2 prennent en compte l'hygrométrie des bâtiments anciens.
Je vous propose donc d'adopter les amendements identiques de suppression COM-10 et COM-5.
Je dirai quelques mots de l'amendement COM-1 de Marie-Lise Housseau qui tombera si les précédents sont adoptés.
Je ne pense pas qu'il soit opportun de prescrire l'utilisation d'un matériau spécifique pour tous les travaux de remplacement des menuiseries extérieures d'un bâti ancien. Nous avons privilégié des solutions moins prescriptives, car chaque bâtiment est différent. En outre, l'article du code de la construction auquel il est fait référence ne concerne pas la rénovation énergétique, mais les travaux d'isolation qui sont obligatoires lorsque sont réalisés d'importants travaux de réfection des façades ou des toitures.
Les amendements identiques de suppression COM-10 et COM-5 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.
L'article 4 est ainsi supprimé.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Comme je l'ai indiqué, nous devons adopter une attitude prudente, à la fois au regard du contexte budgétaire actuel, extrêmement tendu, et en raison de l'absence d'évaluation du besoin. Je n'ai pas reçu d'évaluations précises ou fiables du surcoût lié à une rénovation globale respectueuse du bâti ancien.
Toutefois, il est certain que le sujet mérite d'être approfondi, car, comme l'a montré le rapport de Sabine Drexler en juin 2023, l'enjeu financier pour l'État est important : les aides à la rénovation énergétique représentent plus de 3 milliards d'euros par an. Il faut éviter qu'elles ne financent des rénovations inadaptées. Il en va du bon usage des deniers publics.
Pour ces deux raisons, Michaël Weber et moi-même proposons l'adoption d'une demande de rapport du Gouvernement visant à engager une réflexion sur les modalités les plus pertinentes de soutien à la rénovation énergétique du bâti ancien. Ce rapport pourrait explorer la piste de MaPrimeRénov', bien sûr, mais aussi celle des certificats d'économies d'énergie dans la lignée du rapport de la commission d'enquête présidée par Dominique Estrosi Sassone qui proposait un couplage des aides et un rapprochement entre les deux dispositifs.
Je vous propose donc d'adopter les amendements identiques COM-11 et COM-6.
Les amendements identiques COM-11 et COM-6 sont adoptés.
L'article 5 est ainsi rédigé.
Article 6
L'article 6 est adopté sans modification.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
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Article 1er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme NOËL, rapporteure |
7 |
Simplification de la rédaction et prise en compte des spécificités du bâti ancien dans le cadre de la rénovation énergétique performante |
Adopté |
|
M. Michaël WEBER |
2 |
Simplification de la rédaction et prise en compte des spécificités du bâti ancien dans le cadre de la rénovation énergétique performante |
Adopté |
|
Article 2 |
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Mme NOËL, rapporteure |
8 |
Adaptation du DPE aux spécificités thermiques du bâti ancien |
Adopté |
|
M. Michaël WEBER |
3 |
Adaptation du DPE aux spécificités thermiques du bâti ancien |
Adopté |
|
Article 3 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme NOËL, rapporteure |
9 |
Exigences supplémentaires de compétences des auditeurs du bâti ancien présentant un intérêt patrimonial et prises en compte des contraintes du bâti ancien dans les recommandations de travaux de l'audit |
Adopté |
|
M. Michaël WEBER |
4 |
Exigences supplémentaires de compétences des auditeurs du bâti ancien présentant un intérêt patrimonial et prises en compte des contraintes du bâti ancien dans les recommandations de travaux de l'audit |
Adopté |
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Article 4 |
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Mme NOËL, rapporteure |
10 |
Suppression de l'article |
Adopté |
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M. Michaël WEBER |
5 |
Suppression de l'article |
Adopté |
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Mme HOUSSEAU |
1 |
Utilisation du bois dans le cadre de travaux portant sur le remplacement des menuiseries extérieures d'un bâtiment ancien |
Satisfait ou sans objet |
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Article 5 |
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Mme NOËL, rapporteure |
11 |
Demande de rapport au Gouvernement concernant les modalités d'un soutien financier spécifique au bâti ancien |
Adopté |
|
M. Michaël WEBER |
6 |
Demande de rapport au Gouvernement concernant les modalités d'un soutien financier spécifique au bâti ancien |
Adopté |