EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Modification du régime de purge
des nullités
L'article 1er tire les conséquences de la censure résultant de la décision du Conseil constitutionnel n° 2023-1062-QPC du 28 septembre 2023 en rénovant le mécanisme de « purge des nullités » en matière contraventionnelle, correctionnelle et criminelle.
Constatant que le dispositif proposé par les auteurs constituait une réponse pertinente et équilibrée à une telle censure, la commission des lois a adopté l'article 1er en rationalisant le dispositif proposé et en confortant la compétence des juridictions du fond pour connaître des nullités que les parties ne pouvaient pas connaître avant la clôture de l'instruction.
1. Une rénovation équilibrée et pertinente du régime de « purge » des nullités
a) La censure intervenue en septembre 2023
Par sa décision n° 2023-1062 - QPC du 28 septembre 2023, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le mécanisme de purge des nullités en matière correctionnelle.
Était en cause le premier alinéa de l'article 385 du code de procédure pénale, aux termes duquel « Le tribunal correctionnel a qualité pour constater les nullités des procédures qui lui sont soumises sauf lorsqu'il est saisi par le renvoi ordonné par le juge d'instruction ou la chambre de l'instruction ». Plus largement, étaient contestées les dispositions qui permettent aux parties, en cas d'instruction, de soulever des nullités en matière correctionnelle jusqu'au renvoi de l'affaire devant la juridiction de jugement (l'ordonnance de renvoi ayant alors pour fonction, en matière correctionnelle comme en matière criminelle, de « purger » le dossier de ses nullités éventuelles), selon un processus qui fonctionne en deux temps :
- au cours de l'instruction, les parties disposent d'un délai de six mois pour invoquer une nullité à compter du moment où elles ont communication d'un acte qui leur paraît entaché d'un vice de procédure ;
- à la fin de l'instruction, le renvoi devant la juridiction de jugement a pour effet de couvrir toutes les nullités antérieures, empêchant les parties de s'en prévaloir devant le tribunal compétent au fond.
Le régime de purge des nullités en matières correctionnelle et criminelle
Une [...] nullité peut être soulevée, sous certaines conditions, tant au cours de la phase d'instruction que de la phase de jugement.
• Lorsqu'une information judiciaire est ouverte, l'article 170 du CPP dispose que la chambre de l'instruction peut, au cours de l'information, être saisie, en toute matière, aux fins d'annulation d'un acte ou d'une pièce de la procédure. Peuvent être contestés sur ce fondement, d'une part, les actes accomplis par le juge d'instruction ou ses délégués afin d'approfondir les investigations et déterminer s'il existe des charges suffisantes pour renvoyer l'affaire dont il est saisi devant une juridiction de jugement (interrogatoires, auditions, confrontations, transports, perquisitions, réquisitions, interceptions de correspondances, etc.) et, d'autre part, les actes d'enquête et de poursuite réalisés préalablement à la saisine du juge d'instruction.
L'article 173 du CPP précise les conditions dans lesquelles la chambre de l'instruction peut être saisie par le juge d'instruction, le procureur de la République, la personne mise en examen, la partie civile ou le témoin assisté, lorsqu'ils estiment qu'une nullité a été commise.
Les nullités ne peuvent toutefois pas être soulevées à tout moment de la phase d'instruction. Selon l'article 174 du CPP, lorsque la chambre de l'instruction est saisie d'une requête en nullité, tous les moyens pris de nullité de la procédure doivent lui être proposés. À défaut, les parties ne sont plus recevables à en faire état ultérieurement, sauf dans l'hypothèse où elles n'auraient pas pu les connaître.
[...] Cette forclusion ne fait toutefois pas obstacle à l'annulation d'actes et de pièces de la procédure par la chambre de l'instruction elle-même qui dispose, sur le fondement de l'article 206 du CPP, de la possibilité de soulever d'office toute exception de nullité affectant une procédure dont elle est saisie.
• En l'absence d'instruction préparatoire, qui n'est pas obligatoire en matière contraventionnelle ou correctionnelle, la juridiction de jugement peut être saisie directement d'une exception de nullité portant sur les actes effectués lors de l'enquête ou sur la citation directe. Elle doit alors être présentée, sous peine d'irrecevabilité, in limine litis, c'est-à-dire avant toute défense au fond. [...]
La purge des nullités par l'ordonnance de renvoi devant la juridiction de jugement
[...] La purge des nullités en matière correctionnelle
• En matière correctionnelle, le mécanisme de purge des nullités intervenant à la fin de l'information judiciaire a été institué par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale. Alors que seuls le procureur de la République et le juge d'instruction disposaient jusqu'alors de la possibilité de saisir la chambre d'accusation d'une requête en nullité, cette loi a également ouvert cette possibilité aux parties. En contrepartie, le législateur les a privées du droit de se prévaloir, lors de l'audience de jugement devant le tribunal, de la nullité d'actes antérieurs à l'ordonnance de renvoi ou de la nullité de cette ordonnance, les parties ayant eu la possibilité de présenter des requêtes à cette fin pendant toute l'instruction préparatoire.
Ce mécanisme résulte de la combinaison du dernier alinéa de l'article 179 du CPP et du premier alinéa de l'article 385 du même code. En application des premières dispositions, « Lorsqu'elle est devenue définitive, l'ordonnance [de renvoi devant le tribunal correctionnel] couvre, s'il en existe, les vices de la procédure ». Aux termes des secondes, « Le tribunal correctionnel a qualité pour constater les nullités des procédures qui lui sont soumises sauf lorsqu'il est saisi par le renvoi ordonné par le juge d'instruction ou la chambre de l'instruction ». L'ordonnance de renvoi étant ainsi réputée avoir purgé tous les vices de la procédure, une exception en nullité portant sur cette dernière est désormais irrecevable devant le tribunal correctionnel.
• L'article 385 du CPP apporte, toutefois, deux tempéraments à ce mécanisme :
- son deuxième alinéa prévoit qu'en cas de défaut de notification de l'ordonnance ou de l'arrêt de renvoi ou d'absence de certaines mentions, le tribunal correctionnel est tenu de renvoyer la procédure au ministère public pour lui permettre de saisir à nouveau la juridiction d'instruction afin qu'elle soit régularisée ;
- son troisième alinéa dispose, quant à lui, qu'en cas de méconnaissance de l'article 175 du CPP, selon lequel le juge d'instruction doit notifier aux avocats des parties ou aux parties elles-mêmes l'avis de fin d'information et leur accorder un délai pour exercer certains droits, dont notamment celui de former une requête en nullité devant la chambre de l'instruction, « les parties demeurent recevables, par dérogation aux dispositions du premier alinéa, à soulever devant le tribunal correctionnel les nullités de la procédure ».
Ces tempéraments sont justifiés par le fait que le défaut de notification de l'avis de fin d'information, de l'ordonnance ou de l'arrêt de renvoi, ainsi que l'absence de certaines mentions relatives notamment aux faits incriminés, peuvent faire obstacle à l'exercice effectif du droit reconnu aux parties de former des requêtes en annulation au stade de l'instruction. Le législateur a ainsi prévu, selon la nature de l'irrégularité, qu'il soit procédé au renvoi de la procédure devant la juridiction d'instruction ou, afin d'éviter la réouverture de l'information, que les parties puissent directement soulever l'irrecevabilité en cause devant le tribunal correctionnel afin qu'il en connaisse.
[...] La purge des nullités en matière criminelle
• En matière criminelle, le mécanisme de purge des nullités est prévu par le quatrième alinéa de l'article 181 du CPP, en vertu duquel « lorsqu'elle est devenue définitive, l'ordonnance de mise en accusation couvre, s'il en existe, les vices de la procédure », et par l'article 305-1 du même code. [...] un nouvel article 269-1, introduit au sein du CPP [par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire], dispose désormais que, « Lorsque l'accusé n'a pas été régulièrement informé, selon le cas, de sa mise en examen ou de sa qualité de partie à la procédure, de l'avis de fin d'information judiciaire ou de l'ordonnance de mise en accusation et que cette défaillance ne procède pas d'une manoeuvre de sa part ou de sa négligence, il peut saisir le président de la chambre de l'instruction alors même que l'ordonnance de mise en accusation est devenue définitive et au plus tard trois mois avant la date de sa comparution devant la cour d'assises, d'une requête contestant les éventuelles irrégularités de la procédure d'information ».
Source : Conseil constitutionnel,
commentaire
de
la décision n° 2023-1062 précitée.
Le requérant soutenait que ces dispositions étaient contraires à la Constitution au motif que certains moyens de nullité « avaient été, selon lui, révélés postérieurement à l'audience du tribunal correctionnel »7(*) ; il avait ainsi soulevé une question prioritaire de constitutionnalité mettant en avant une possible contrariété de ce régime avec « le principe des droits de la défense et le droit à un recours effectif garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 »8(*).
Par le passé, le Conseil constitutionnel a expressément admis la conformité à la Constitution du principe d'une purge des nullités : dans sa décision n° 93-326 DC du 11 août 1993, il a en effet jugé qu'un tel mécanisme ne méconnaissait en lui-même aucun principe ou aucune règle de valeur constitutionnelle dès lors que, en pratique, les modalités d'exercice des recours en nullité (possibilité de former une requête en annulation au cours de l'information ; information du mis en examen, dès le début de l'instruction, de son droit d'en contester les actes) garantissaient le respect des droits de la défense9(*).
Cela étant, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le principe du caractère contradictoire de la procédure « implique notamment qu'aucune sanction ayant le caractère d'une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle-ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés »10(*) ; ce même principe fait partie d'un « bloc » de « droits processuels qui découlent de la garantie des droits » et qui ont une valeur constitutionnelle11(*). Le Conseil avait, d'ailleurs, déjà fait référence à cette position en 2021, à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur un sujet analogue, c'est-à-dire sur le régime de purge des nullités en matière criminelle12(*) : il avait alors relevé que « l'exercice de[s] voies de recours [en matière de nullités] suppose que l'accusé ait été régulièrement informé, selon le cas, de sa mise en examen ou de sa qualité de partie à la procédure, de l'avis de fin d'information ou de l'ordonnance de mise en accusation » et qu'une telle condition ne pouvait être considérée comme atteinte dès lors que les dispositions contestées « ne [prévoyaient] aucune exception à la purge des nullités en cas de défaut d'information de l'intéressé ne lui ayant pas permis de contester utilement les irrégularités de procédure » et ce, même en l'absence de manoeuvre ou de négligence de l'accusé. Il avait, par conséquent, censuré le régime de purge des nullités en matière criminelle et poussé le législateur à intervenir pour en équilibrer la portée13(*).
Il était logique que le Conseil reprenne ce raisonnement dans sa décision n° 2023-1062 QPC et qu'il juge que les dispositions contestées « méconnaissent le droit à un recours juridictionnel effectif et les droits de la défense » (paragraphe 13) puisque « ni [ces] dispositions [...] ni aucune autre disposition ne prévoient d'exception à la purge des nullités dans le cas où le prévenu n'aurait pu avoir connaissance de l'irrégularité éventuelle d'un acte ou d'un élément de la procédure que postérieurement à la clôture de l'instruction » (paragraphe 12). Il a, par conséquent, prononcé l'abrogation des mots « sauf lorsqu'il est saisi par le renvoi ordonné par le juge d'instruction ou la chambre de l'instruction » au premier alinéa de l'article 385 du code de procédure pénale - ce qui a pour effet pratique de conduire à la suppression pure et simple du régime de purge des nullités : la version consolidée du texte ainsi modifié reconnaît, sans aucune exception, la compétence du tribunal correctionnel pour se prononcer sur l'ensemble des nullités de procédure qui lui seraient soumises.
Constatant qu'une abrogation immédiate aurait des conséquences manifestement excessives - au vu, en particulier, de l'intérêt du mécanisme de purge des nullités dans le fonctionnement quotidien des juridictions et de ses apports à une bonne administration de la justice -, le Conseil constitutionnel a reporté les effets de cette modification au 1er octobre 2024 et a chargé, dans l'intervalle, les juridictions du fond de se prononcer au cas par cas sur les nullités qui seraient invoquées par les requérants et qui n'auraient pas pu être connues à la clôture de l'instruction. L'abrogation est donc effective depuis quelques jours, ce qui est de nature à créer de lourdes difficultés pour les tribunaux correctionnels, les dossiers traités par le biais de l'instruction étant généralement les plus complexes, les plus graves et les plus techniques14(*) - donc ceux dans lesquels des nullités sont les plus susceptibles d'être invoquées et d'emporter des effets dévastateurs sur la conduite des poursuites.
b) La solution envisagée par les auteurs de la proposition de loi
La suppression pure et simple du régime de purge des nullités prévu par l'article 385 du code de procédure pénale n'apparaissant guère envisageable15(*), l'article 1er de la proposition de loi déposée par François-Noël Buffet et Philippe Bonnecarrère en juin 2024 prévoit :
- d'exclure du mécanisme de purge des nullités les vices de procédure que les parties ne pouvaient pas connaître avant la clôture de l'instruction, ce qui répond directement à la censure prononcée par le Conseil constitutionnel ;
- d'appliquer ce principe non seulement à la matière correctionnelle (donc aux articles 179 et 385 du code de procédure pénale), mais aussi dans les domaines contraventionnel (article 178 du code) et criminel (articles 181, 269-1 et 305-1).
Plus en détail, le mécanisme ainsi instauré serait le suivant :
- le tribunal de police serait compétent pour traiter des nullités qui n'ont pas pu être connues avant la clôture de l'instruction (ce cas d'espèce, largement théorique, reste cependant possible dans l'hypothèse où l'instruction révèle que l'infraction supposée être un délit au début des investigations tombe finalement sous une qualification contraventionnelle) ;
- le tribunal correctionnel serait compétent pour connaître des mêmes nullités, sauf dans l'hypothèse où celles-ci affecteraient les actes préalables à l'ordonnance de règlement : dans ce cas, les nullités qui se manifesteraient après l'expiration des délais prévus à l'article 175 du code de procédure pénale seraient soumises, selon la procédure de droit commun, à la chambre de l'instruction ;
- une solution identique s'appliquerait pour les cours d'assises ou les cours criminelles départementales, avec là encore un tempérament - voire un doublon - puisque l'accusé pourrait parallèlement saisir le président de la chambre de l'instruction d'une nullité qu'il considère ne pas avoir pu connaître pendant l'instruction, selon la procédure prévue depuis 2021 par l'article 269-1 et qui concerne à ce jour la seule hypothèse dans laquelle le même accusé n'a pas été informé de sa qualité de partie à la procédure ou des étapes qui marquent l'aboutissement de l'instruction.
Ce régime serait applicable aux juridictions pour mineurs, le code pénal de la justice des mineurs étant aligné en la matière sur le droit commun.
S'agissant de sa mise en oeuvre dans le temps, ce régime serait applicable dès l'adoption définitive du texte, en vertu du principe général fixé à l'article 112-2 du code pénal qui rend immédiatement opposables aux infractions (même commises avant leur entrée en vigueur) les lois fixant « les formes de la procédure ».
2. La position de la commission
À l'instar des personnes et entités sollicitées par le biais d'auditions ou de contributions écrites, la rapporteure se félicite que le texte déposé au Sénat ne se borne pas à apporter une réponse ponctuelle et limitée à une censure constitutionnelle, mais qu'il ait un objet plus large de mise en conformité de l'ensemble des régimes de purge des nullités avec la Constitution. De même que l'intégralité des acteurs du monde judiciaire, elle insiste par ailleurs sur l'urgence qui s'attache à l'adoption d'une loi pour combler le vide créé par l'abrogation intervenue, pour l'article 385, depuis le 1er octobre dernier : en effet, depuis cette date, plus aucun régime de purge n'est applicable devant les tribunaux correctionnels, ce qui est de nature à déstabiliser et à perturber lourdement l'activité de ces juridictions, déjà surchargées en plusieurs points de notre territoire.
Sous l'impulsion de la rapporteure, la commission a souhaité à la fois aller au bout de la logique qui a animé les auteurs en assurant la conformité à la Constitution d'autres dispositions incluses dans le régime de purge des nullités, et simplifier le dispositif pour éviter tout « effet pervers » sur les chambres de l'instruction.
C'est ainsi qu'elle a adopté deux amendements visant à :
- faire évoluer le second alinéa de l'article 385 du code de procédure pénale, relatif à la purge des nullités en matière correctionnelle : si celui-ci est conforme à la Constitution par l'effet conjugué de ses dispositions expresses et de la jurisprudence constante de la chambre criminelle de la Cour de cassation, il présente cependant une rédaction qui, d'une part, n'est pas homogène avec celle qui a été adoptée par le législateur en 2021 en matière criminelle et qui, d'autre part, ne comporte pas explicitement une mention selon laquelle l'ignorance de la personne mise en cause ne peut lui profiter qu'en l'absence de manoeuvre ou de négligence de sa part (amendement COM-2) ;
- rationaliser les modalités futures d'examen des nullités que les parties ne pouvaient pas connaître avant la clôture de l'instruction en rendant les juridictions du fond seules compétentes pour les examiner. Au vu des délais stricts dans lesquels sont insérées les décisions des chambres de l'instruction et de leurs présidents, de l'importance de leurs prérogatives et de l'état de saturation de certaines d'entre elles dans plusieurs juridictions, il n'apparaît en effet ni opportun, ni cohérent de leur confier une nouvelle tâche qui, libellée en des termes larges, peut donner lieu à un contentieux de masse, est un facteur de rivalité des compétences (et donc de complexité procédurale) et, comme l'a relevé le président de la chambre criminelle de la Cour de cassation Nicolas Bonnal lors de son audition16(*), semble pouvoir être utilisée à des fins strictement dilatoires. Il est ainsi préférable de concentrer l'examen des nullités visées par la proposition de loi dans les mains du juge du fond (amendement COM-1), ce qui permettra de répondre de manière pleine et entière aux demandes du Conseil constitutionnel (dont la jurisprudence n'impose par une telle multiplicité des recours) sans générer des effets de bord défavorables pour les justiciables comme pour les juridictions.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2
Application outre-mer
L'article 2 rend le nouveau régime de purge des nullités applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
Après l'avoir modifié pour procéder à une actualisation légistique, la commission a adopté cet article.
Conformément à l'article 74 de la Constitution, la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises sont régies par le principe de spécialité législative : la loi n'y est applicable que si le législateur le prévoit par une mention expresse, obligeant en matière pénale à une actualisation régulière de l'article 804 du code de procédure pénale.
Afin de garantir la pérennité et la régularité du mécanisme de purge des nullités dans les outre-mer, l'article 2 vise à rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna les dispositions issues de l'article 1er de la proposition de loi. La commission n'y a apporté, à l'initiative de la rapporteure, qu'une correction légistique (amendement COM-3) visant à tenir compte de l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi pénale postérieurement au dépôt de la proposition de loi (à savoir la loi n° 2024-582 du 24 juin 2024 améliorant l'efficacité des dispositifs de saisie et de confiscation des avoirs criminels, qui doit être visée en lieu et place de la loi du 10 mai 2024 visant à renforcer la lutte contre les dérives sectaires).
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
* 7 Commentaire de la décision n° 2023-1062 QPC précitée.
* 8 Idem.
* 9 Décision n° 93-326 DC du 11 août 1993, « Loi modifiant la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme du code de procédure pénale ».
* 10 Décision n° 2020-864 QPC du 13 novembre 2020, « Société Route destination voyages ».
* 11 Commentaire précité.
* 12 Décision n° 2021-900 QPC du 23 avril 2021, « Vladimir M. ».
* 13 Cette censure, prononcée avec effet différé, avait pu être comblée par l'article 6 de la loi n° 2021-1729 pour la confiance dans l'institution judiciaire du 22 décembre 2021, qui avait créé un nouvel article 269-1 au sein du code de procédure pénale et modifié l'article 305-1 du même code afin de permettre aux accusés, dans certains cas, de saisir le président de la chambre de l'instruction pour soulever une nullité alors même que le délai normal de « purge » a expiré. Cette rédaction avait toutefois une ampleur limitée, puisqu'elle collait étroitement aux termes mêmes de la censure prononcée par le Conseil constitutionnel et qu'elle ne concernait que les juridictions criminelles.
* 14 L'association française des magistrats instructeurs rappelait à cet égard dans sa contribution écrite que l'invocation des nullités était particulièrement fréquente en matière économique et financière, donc dans des dossiers d'une significative complexité.
* 15 Comme l'a relevé la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires dans sa contribution écrite, l'absence de tout régime de purge « fait courir le risque pour les juridictions judiciaires [...] d'une multiplication des demandes de nullités formulées par les avocats devant les tribunaux correctionnels dans les procédures issues des informations judiciaires » et, si cette situation devait perdurer, « il est incontestable que les débats à l'audience s'en trouveraient considérablement allongés ».
* 16 Cette analyse est partagée par l'association française des magistrats instructeurs, qui a fait dans sa contribution écrite des observations similaires.