III. SOUSCRIVANT À L'OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LOI, LA COMMISSION DE LOI A LEVÉ LES RISQUES JURIDIQUES LIÉS AU STATUT DU CONSEIL ET A CONFORTÉ L'OPÉRATIONNALITÉ DES PROCÉDURES DE CONSULTATION PRÉVUES
A. LE STATUT DU CONSEIL : PLUTÔT QU'UNE AAI, EN FAIRE UNE COMMISSION ADMINISTRATIVE RATTACHÉE AU PREMIER MINISTRE
Tel qu'il est prévu, le Conseil ne remplit pas les critères définissant une autorité administrative indépendante, qui doit disposer de pouvoirs de décision ou de contrainte à l'égard des tiers, et exercer des missions relatives à la régulation de secteurs économiques essentiels ou à la protection des droits des citoyens.
À l'instar de l'auteur de la proposition de loi, la commission estime indispensable de doter cette nouvelle instance d'une indépendance à l'égard du pouvoir exécutif ; elle souligne néanmoins que le statut d'AAI n'est pas, pour le législateur, le seul moyen de garantir cette indépendance.
Afin de tenir compte des missions de conseil et d'expertise au bénéfice du Gouvernement et du Parlement qui sont assignées au Conseil, et de s'assurer d'un portage politique de haut niveau et interministériel, la commission a opté, sur proposition de la rapporteure, pour le statut de commission administrative rattachée directement au Premier ministre, et non pas à un ministre en particulier - à la différence, notamment, du CNEN, qui est rattaché au ministre de l'intérieur.
B. LE HAUT-COMMISSAIRE : CLARIFIER SON RÔLE ET SON POSITIONNEMENT
Si la nomination du Haut-commissaire en Conseil des ministres ne soulève pas, en elle-même, de difficulté, son articulation avec le reste des attributions qui lui sont confiées est problématique. En particulier, il ne peut, en tant qu'il occupe un emploi à la décision du Gouvernement, être irrévocable ; il ne lui est pas davantage possible de participer au Conseil des ministres, pas plus qu'il ne saurait coordonner des services de l'administration ni avoir un pouvoir de désignation en leur sein. De manière fondamentale, la commission a veillé à dépasser l'hésitation de la proposition de loi entre deux types d'options par définition incompatibles, à savoir l'indépendance et l'irrévocabilité d'une part, et l'appui de l'administration et le pouvoir de coordination, d'autre part.
C. LES POUVOIRS DU CONSEIL : RENFORCER LA SAISINE OBLIGATOIRE POUR AVIS ET CLARIFIER LA PROCÉDURE DES « TESTS PME »
La commission a jugé nécessaire de résoudre les difficultés juridiques ou opérationnelles soulevées par trois attributions confiées au Conseil en amont de la production normative.
En premier lieu, la commission a estimé que le Conseil ne saurait être obligatoirement « associé », par le Gouvernement, à la préparation des projets de loi et de textes réglementaires, sans méconnaître la prérogative d'initiative législative reconnue conjointement au Gouvernement et au Parlement par l'article 39 de la Constitution.
De plus, octroyer au Conseil une compétence pour contrôler la qualité des études d'impact élaborées par le Gouvernement et l'administration comporte également un risque d'inconstitutionnalité, en ce qu'il revient exclusivement au Parlement et au Conseil constitutionnel d'effectuer ce contrôle.
Enfin, la commission relève que si le recours aux « tests PME » est mentionné dès les premières lignes de la proposition de loi, ce qui lui tient lieu de définition dans la suite du texte est imprécis et ne cible pas suffisamment les PME.
Aussi la commission a-t-elle souhaité, à l'initiative de la rapporteure, sécuriser juridiquement et clarifier les nouvelles procédures consultatives confiées au Conseil, étant entendu que dans tous les cas, l'avis rendu serait simple, mais aussi public.
En particulier, le Conseil serait obligatoirement consulté par le Gouvernement pour trois types de projets de texte, dès lors qu'ils ont une incidence sur les entreprises : les projets de loi, assortis de leur étude d'impact ; les projets de textes réglementaires ; et les projets d'acte de l'Union européenne. En outre, le Conseil pourrait être consulté, dans certaines conditions, par les présidents des assemblées parlementaires sur les propositions de loi ayant un impact sur les entreprises déposées par l'un de leurs membres.
L'ensemble de ces avis comporteraient obligatoirement un « test PME », que la commission a clairement défini. Ils pourraient également proposer des mesures d'application différée dans le temps, selon les catégories d'entreprises, des projets de normes concernés.
Convaincue que l'action sur le « stock » normatif doit, pour être efficace, être ciblée et progressive, la commission a par ailleurs resserré le rôle confié au Conseil ex post.