Proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir en France

TITRE III

GARANTIR À CHACUN DES CONDITIONS D'HABITAT AINSI QUE DES PRESTATIONS DE QUALITÉ ET ACCESSIBLES, GRÂCE À DES PROFESSIONNELS ACCOMPAGNÉS ET SOUTENUS DANS LEURS PRATIQUES

Article 6
Création d'une carte professionnelle de l'aide à domicile

Cet article proposait initialement, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la création d'une carte professionnelle pour les professionnels des services d'aide et d'accompagnement à domicile.

L'Assemblée nationale a réécrit cet article afin de prévoir un dispositif pérenne concernant l'ensemble des professionnels intervenant au domicile des personnes âgées ou handicapées et disposant d'une certification professionnelle.

La commission a adopté cet article en élargissant le dispositif aux professionnels justifiant de deux années d'expérience et en prévoyant qu'un décret précisera les facilités associées à la détention de la carte.

I - Le dispositif proposé

A. Des métiers en déficit de reconnaissance et d'attractivité

1. Une diversité de métiers et de situations

Les professionnels assurant des services au domicile des personnes fragiles ou dépendantes exercent divers métiers et relèvent de différents champs conventionnels :

• La branche de l'aide, de l'accompagnement, des soins et des services à domicile (BAD) regroupe les salariés des structures prestataires à but non lucratif. Elle rassemblait, en 2021, 4 645 structures prestataires et 217 600 salariés (154 160 équivalents temps plein) dont 95 % de femmes^199(*).

La branche emploie à la fois des auxiliaires de vie sociale (AVS), des infirmiers et aides-soignants, des aides médico-psychologiques (AMP) et des techniciens d'intervention sociale et familiale (TISF).

• Le champ des services à la personne (SAP) regroupe des salariés d'organismes prestataires - dont 88 % d'entreprises privées - intervenant notamment dans les activités d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile^200(*). 33 % des 150 000 salariés de la branche étaient des AVS en 2017^201(*).

• Outre les modes prestataire et mandataire, les services d'aide à domicile peuvent être exercée sous la forme de l'emploi direct. Selon la Fédération des particuliers employeurs de France (Fepem), le secteur du particulier employeur compterait ainsi 1 million de particuliers employeurs fragiles (âgés et/ou en situation de handicap) accompagnés par 547 000 assistants de vie.

Les emplois de l'aide et de l'accompagnement à domicile sont également divers par les niveaux de formation des intervenants et du fait de l'émiettement des diplômes et certifications professionnelles. Outre le diplôme d'État d'accompagnement éducatif et social (DEAES), on compte une dizaine de formations diplômantes. Toutefois, il n'existe pas de diplôme obligatoire pour l'exercice des métiers de l'aide et de l'accompagnement à domicile, si bien que 65 % des professionnels sont sans diplôme^202(*).

2. Un paysage des services à domicile en cours de recomposition

Il existait encore récemment trois types de services d'aide à domicile pour personnes âgées :

- les services d'aide et d'accompagnement à domicile (Saad), qui assurent des prestations d'aide à la personne ;

- les services de soins infirmiers à domicile (Ssiad) qui apportent, sur prescription médicale et selon les compétences de leurs dispensateurs, des soins d'hygiène (aide à la toilette), et des soins infirmiers (pansements, injections, distribution de médicaments) ;

- les services polyvalents d'aide et de soins à domicile (Spasad), qui pourvoient à la fois des soins infirmiers et de l'aide à domicile.

Ces services sont soumis à des conditions préalables d'exercice. Un régime d'autorisation délivrée par le président du conseil départemental s'applique aux Saad, qui doivent se conformer au cahier des charges que prévoit l'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles. Les services à domicile doivent également obtenir un agrément octroyé par l'État suivant des critères de qualité.

Le financement public des services à domicile

Le coût des services à domicile, quel que soit leur statut (public, privé non lucratif ou privé lucratif), est principalement couvert par des financements publics.

Le département finance ainsi les prestations des Saad via l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour les personnes âgées et la prestation de compensation du handicap (PCH) pour les personnes handicapées.

Ces modalités de financement diffèrent selon que les services sont ou non habilités à l'aide sociale. Dans le premier cas, le département fixe les tarifs horaires de façon à couvrir l'ensemble des dépenses afférentes à la rémunération ainsi qu'aux coûts de structure et de coordination des services. Dans le second cas, ce financement est fixé de manière forfaitaire par le conseil départemental, indépendamment du coût de revient du service, ce qui entraîne un reste à charge pour les usagers.

Depuis le 1^er janvier 2022, un tarif plancher national de l'heure d'aide à domicile financée par l'APA ou la PCH est applicable. Fixé à 23 euros pour 2023, ce tarif plancher sera revalorisé chaque année en tenant compte de l'inflation passée à compter de 2024. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 a également créé une dotation complémentaire, d'un montant de 3 euros par heure en moyenne, pouvant être versée par le département en contrepartie d'actions améliorant la qualité du service rendu à l'usager.

La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) couvre partiellement ces dépenses des départements à travers des concours financiers.

Quant aux activités de soins des Ssiad et des Spasad, elles sont directement financées par la branche autonomie à travers un forfait global de soins (FGS), une dotation de coordination et des financements complémentaires.

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2022 a engagé une réforme de l'organisation des services d'aide et de soins à domicile. Celle-ci doit se concrétiser par l'unification des différents types de services existants - Saad, Ssiad et Spasad - dans une même catégorie de « services autonomie à domicile » (SAD), intégrant les activités de soins, d'aide et d'accompagnement, et devant répondre aux conditions minimales de fonctionnement fixées par un cahier des charges national^203(*).

Le décret d'application de cette réforme a été pris le 13 juillet 2023^204(*), lui permettant d'entrer en vigueur le 30 juin. À compter de cette date, il existe deux sous-catégories de services autonomie à domicile :

- des SAD « mixtes » dispensant à la fois de l'aide et des soins^205(*) ;

- des SAD « aide » ne dispensant que de l'aide^206(*). En cas de besoin de soins, ils devront mettre en relation les personnes accompagnées avec un professionnel de santé proposant des soins infirmiers.

Les SAD sont autorisés sur un territoire unique, tant pour l'aide que pour les soins, et sous la forme d'une entité juridique unique.

Lorsqu'ils dispensent à la fois de l'aide et des soins (SAD « mixtes »), ils bénéficient d'une dotation de coordination destinée à leur permettre de mettre en oeuvre un fonctionnement intégré.

Les Saad et les Spasad qui disposaient d'une autorisation au 30 juin sont désormais réputés autorisés comme SAD « aide » (pour les Saad) ou comme SAD « mixtes » (pour les Spasad). Ils disposent d'un délai de deux ans pour se mettre en conformité avec le cahier des charges fixé par le décret du 13 juillet 2023.

Quant aux Ssiad, ils disposent d'un délai de deux ans pour s'adjoindre une activité d'aide, fusionner ou se regrouper avec un ou plusieurs SAD et pour demander une autorisation en tant que SAD auprès de l'ARS et du conseil départemental. Après le 30 juin 2025, l'autorisation des Ssiad qui n'auront pas déposé une telle demande d'autorisation deviendra caduque.

3. Des enjeux de reconnaissance et d'attractivité

Les métiers de l'aide à domicile souffrent de graves problèmes d'attractivité liés à des conditions de travail dégradées, à des rémunérations faibles et, plus généralement, à une reconnaissance qui n'est pas à la hauteur de leur utilité sociale. Les rapports successifs sur ces métiers mettent en évidence les difficultés du secteur à recruter et à fidéliser les jeunes salariés.

a) Des métiers à forte pénibilité

Les métiers de l'aide et du soin à domicile sont très majoritairement exercés par des femmes qui ont souvent plus de 45 ans.

Pour les syndicats de la branche de l'aide à domicile auditionnés par les rapporteurs, ces métiers cumulent les facteurs de pénibilité : des déplacements constants et mal pris en compte, un manque d'information des intervenants sur leurs bénéficiaires, une technicité de plus en plus grande des interventions combinée à un manque de qualification des intervenants, un éclatement de l'emploi du temps avec des pauses méridiennes loin du logement de l'intervenant, et une pratique solitaire du métier avec très peu d'occasions d'échanges avec des collègues de travail.

Selon le rapport 2022 de la BAD, 42 % des salariés de la branche ont déjà eu un accident sur leur poste de travail au cours de leur carrière dont 86 % des aides-soignants, 47 % des aides à domicile et 44 % des AVS. 39 % des salariés ont déjà eu un arrêt de travail pour cause de fatigue.

b) Des temps partiels souvent subis et des rémunérations qui restent faibles

Les métiers du grand âge, et notamment ceux de l'aide et du soin à domicile, sont particulièrement concernés par le travail à temps partiel et les horaires fragmentés.

Le rapport 2022 de la BAD indique que 66 % des salariés de la branche travaillent à temps partiel. Ce taux s'élève à 76 % pour les aides à domicile, 71 % pour les AVS et 86 % pour les aides-soignants. Les salariés déclarent que cette situation est subie dans 37 % des cas.

Comme l'indiquait notamment le rapport El Khomri de 2019, les rémunérations des métiers du domicile sont durablement faibles^207(*). Elles restent peu attractives en dépit des différentes revalorisations consécutives au « Ségur de la santé ». Il en résulte une précarité, voire une situation de pauvreté pour nombre de travailleurs du secteur.

Les mesures salariales concernant les services à domicile

Dans le secteur privé non lucratif, l'avenant 43 à la convention collective de la branche de l'aide à domicile, entré en vigueur en octobre 2021, a permis la plus forte revalorisation (de l'ordre de 13 % à 15 %) des emplois et des rémunérations de la branche depuis 2002. Toutefois, les premiers niveaux de classification ont rapidement été rattrapés par les hausses successives du Smic^208(*), si bien que de nouveaux avenants concernant les plus bas coefficients de salaire ont dû être conclus et agréés.

L'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 a prévu la création d'une dotation, gérée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), pour soutenir la revalorisation des salaires des professionnels des services d'aide à domicile^209(*). Dans ce cadre, la CNSA compense à hauteur de 50 % les dépenses des départements destinées à soutenir les revalorisations salariales consécutives à la conclusion d'accords de branche tels que l'avenant 43.

Pour les services relevant de la fonction publique, un décret du 30 novembre 2022 a prévu l'extension du complément de traitement indiciaire (CTI) de 183 euros net mensuel aux fonctionnaires territoriaux exerçant des missions d'aide à domicile auprès des personnes âgées ou des personnes handicapées^210(*). Les revalorisations du point d'indice de la fonction publique au 1^er juillet 2022 et au 1^er juillet 2023, qui concernent l'ensemble des fonctionnaires, s'ajoutent à ces revalorisations.

B. La mise en place d'une carte professionnelle à titre expérimental

Dans sa rédaction initiale, l'article 6 autorisait l'expérimentation pour une durée de trois ans d'une carte professionnelle pour les professionnels des services de l'aide et de l'accompagnement à domicile (I).

Selon les rapporteures de la proposition de loi à l'Assemblée nationale, cette carte permettrait de mieux identifier les personnes intervenant au domicile des personnes âgées, de reconnaître leur rôle et de leur donner un accès facilité à certains services^211(*).

Le II renvoyait à un décret les modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation et la désignation des territoires concernés. Ce décret aurait notamment défini la forme matérielle ou électronique de la carte ainsi que les conditions de son octroi.

Le III prévoyait que l'expérimentation donnerait lieu, avant son terme, à un rapport d'évaluation remis par le Gouvernement au Parlement aux fins d'apprécier l'opportunité de sa généralisation.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications adoptées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission a adopté un amendement de rédaction globale de la rapporteure Annie Vidal permettant de procéder directement à la pérennisation de la carte professionnelle, sans passer par l'expérimentation.

Le I prévoit ainsi, dans un nouvel article L. 313-1-4 du code de l'action sociale et des familles, que les professionnels intervenant au domicile des personnes âgées et des personnes handicapées disposent d'une carte professionnelle. Celle-ci concerne donc une catégorie plus large que le dispositif expérimental initial, qui ne visait que les professionnels des services d'aide et d'accompagnement à domicile.

Un décret devra définir les catégories de professionnels bénéficiant de la carte ainsi que les modalités de délivrance et de retrait de cette carte.

Le II prévoit que le dispositif entre en vigueur à compter de la publication de ce décret et au plus tard le 1^er janvier 2025.

B. Les modifications adoptées en séance

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de François Gernigon (Horizons) visant à soumettre la délivrance de la carte professionnelle à l'obtention préalable d'une certification professionnelle, attestant de la qualification et de la compétence des prestataires d'aide à domicile.

Elle a également adopté un amendement de Caroline Janvier (Renaissance) précisant que la carte professionnelle « tend à faciliter la réalisation des tâches » des professionnels, « notamment en termes de mobilités ».

Enfin, ont été adoptés deux amendements identiques de la rapporteure et de Caroline Colombier (Rassemblement national) visant à corriger une erreur de référence.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : une mesure de portée essentiellement symbolique

Si elle est attendue des professionnels de l'aide à domicile pour la reconnaissance de leurs métiers, cette mesure de portée symbolique ne permettra pas, à elle seule, d'améliorer l'attractivité de ces métiers.

Les rapporteurs considèrent que la reconnaissance de la profession passe avant tout par des conditions de travail respectueuses des professionnels et des usagers et par la solvabilisation des services à domicile de manière à permettre une revalorisation des rémunérations.

Le périmètre de la carte pourrait par ailleurs créer des frustrations s'il ne concernait que certaines catégories de professionnels intervenant à domicile et en excluait d'autres.

Aussi, considérant que la majorité des aides à domicile ne disposent pas de titres et diplômes, la commission a adopté l'amendement COM-192 des rapporteurs étendant le bénéfice de la carte aux personnes justifiant de deux années d'exercice professionnel dans ce métier.

En outre, les facilités qui seraient associées au port de cette carte, notamment en termes de mobilité, pourraient néanmoins être précisées.

La détention de la carte pourrait donner accès à des aménagements tels que des facilités de stationnement^212(*), l'aide aux courses avec un passage en caisse prioritaire pour les achats réalisés pour le compte des bénéficiaires, ou le bénéfice de coupe-file et de facilités adéquates en cas de crise.

À l'initiative des rapporteurs, la commission a prévu qu'un décret préciserait ces facilités (amendement COM-193).

La commission a également simplifié les modalités d'entrée en vigueur de cet article en fixant la date de sa prise d'effet au 1^er janvier 2025 (amendement COM-194).

Elle a enfin adopté un amendement rédactionnel des rapporteurs (COM-191).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7
Versement d'une aide financière aux départements pour soutenir la mobilité des professionnels de l'aide à domicile

Cet article prévoit la création d'une aide financière annuelle de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) aux départements afin de contribuer au soutien à la mobilité des professionnels de l'aide à domicile.

L'Assemblée nationale l'a complété afin que cette aide contribue également à l'organisation de temps d'échange et de partage de bonnes pratiques. Elle a par ailleurs conditionné le versement de l'aide au respect par le département de conditions liées à la rémunération des temps de déplacement des professionnels.

La commission a modifié cet article afin d'inclure dans le dispositif la prise en charge du permis de conduire et de supprimer la conditionnalité de l'aide.

I - Le dispositif proposé

A. L'insuffisante prise en charge des frais de mobilité des professionnels

1. Une obligation à la charge de l'employeur

a) Des professionnels soumis à d'importantes contraintes de mobilité

Les déplacements d'un lieu d'intervention à l'autre et les frais qu'ils occasionnent représentent une contrainte majeure des métiers de l'aide à domicile.

Selon le rapport 2022 de la branche de l'aide à domicile, 46 % des salariés de la branche parcourent entre 50 et 109 km par jour dans le cadre de leur activité. Les aides-soignants sont en moyenne les plus mobiles (67 km par jour). Les aides à domicile (55 km), les auxiliaires de vie sociale (54 km) et les infirmiers (50 km) sont également contraints à de nombreux déplacements quotidiens.

Les principales fédérations professionnelles d'aide à domicile avancent une moyenne de 300 à 400 kilomètres parcourus par semaine par les différents professionnels de l'aide à domicile^213(*).

b) Une prise en charge inégale selon les branches

L'indemnisation des frais de déplacement des salariés est prévue par leur contrat de travail et encadrée par la convention collective. La prise en charge de ces frais par l'employeur varie ainsi en fonction des branches professionnelles et du statut des travailleurs^214(*).

• La convention collective de la branche de l'aide à domicile (BAD) prévoit que le coût du transport du domicile du salarié vers le domicile de la personne aidée est pris en charge par l'employeur, soit par le versement d'indemnités kilométriques en cas d'utilisation par le salarié de son véhicule personnel, soit par la mise à disposition d'un véhicule, soit par le remboursement du transport en commun. En cas de versement d'indemnités kilométriques, la convention collective prévoit que l'utilisation d'un véhicule automobile donne lieu à une indemnité d'au moins 0,38 euro par kilomètre depuis le 1^er octobre 2022^215(*).

• Ce soutien est inférieur dans la branche des entreprises de services à la personne (SAP) : la convention collective nationale fixe depuis 2022 le montant minimal de l'indemnité kilométrique à 0,35 euro par kilomètre^216(*).

• La convention collective des particuliers employeurs stipule que l'indemnité kilométrique, fixée par le contrat de travail, ne peut être ni inférieure au barème de l'administration ni supérieure au barème fiscal^217(*).

• Dans la fonction publique, le montant des indemnités kilométriques varie selon le type de véhicule et la distance parcourue dans l'année civile (cf. tableau ci-dessous).

Barème des indemnités kilométriques dans la fonction publique
pour l'utilisation d'une automobile^218(*)

Puissance fiscale du véhicule	Jusqu'à 2 000 km	De 2 001 à 10 000 km	Après 10 000 km
Jusqu'à 5 CV	0,32 €	0,40 €	0,23 €
6 ou 7 CV	0,41 €	0,51 €	0,30 €
8 CV et plus	0,45 €	0,55 €	0,32 €

Source : Commission des affaires sociales

De manière générale, cette prise en charge ne couvre pas les frais réellement engagés par les salariés, ce qui nuit à l'attractivité du métier.

Selon une étude réalisée en 2020 par EY pour la Fédération française des services à la personne (Fédésap), citée par le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA), la prise en charge moyenne serait de 0,53 euro et ne représenterait que 11 % des frais de déplacement réels^219(*).

c) L'enjeu de la rémunération des temps de déplacement

La rémunération des temps de déplacement, qui découle de la définition du temps de travail effectif, peut également varier selon les branches.

• La convention collective de la BAD considère comme du temps de travail effectif les temps de déplacement entre deux séquences consécutives de travail effectif au cours d'une même demi-journée.

Lorsque les séquences successives de travail effectif au cours d'une même demi-journée ne sont pas consécutives, le temps de déplacement entre ces deux séquences doit être reconstitué et considéré comme du temps de travail effectif, et donc rémunéré comme tel.

• Pour sa part, la convention collective des SAP précise que le temps de déplacement professionnel pour se rendre d'un lieu d'intervention à un autre lieu d'intervention constitue du temps de travail effectif « lorsque le salarié ne peut retrouver son autonomie ».

2. Des conditions variables en fonction du soutien des départements

a) Les initiatives des départements pour soutenir la mobilité des professionnels

Les conseils départementaux peuvent mettre en place des dispositifs de soutien à la mobilité des aides à domicile sur leur territoire. Ces dispositifs peuvent comprendre :

- le financement du versement par les services autonomie à domicile (SAD) d'indemnités kilométriques supérieures à celles aujourd'hui en vigueur ;

- le cofinancement de la location ou de l'achat d'un véhicule ;

- la mise en place d'une flotte de véhicules.

Ce soutien complémentaire, mis en place de manière discrétionnaire, est par nature inégal selon les départements.

Il peut cependant donner lieu à un soutien dans le cadre de la « dotation qualité » mise en place par un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) entre le service et le département et couverte par un concours de la CNSA^220(*).

b) L'influence de la politique tarifaire sur l'organisation du travail et des déplacements

Les coûts liés à la mobilité peuvent être plus ou moins pris en compte dans le tarif financé par les départements.

Dans le cas de services habilités à l'aide sociale et tarifés, les temps de déplacement et les indemnités kilométriques entrent d'ores et déjà dans le calcul du tarif horaire de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ou de la prestation de compensation du handicap (PCH) fixé annuellement par le conseil départemental pour chaque service.

En revanche, les services non habilités à l'aide sociale perçoivent un financement horaire forfaitaire APA et PCH indépendant de leur coût de revient, donc du coût des déplacements. Dans ce cas, les conditions prévues par les accords collectifs ne sont pas opposables au financeur.

Comme l'a fait remarquer l'Union nationale de l'aide, des soins et des services aux domiciles (UNA) aux rapporteurs, la mise en place d'un tarif plancher par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2022 est de nature à inciter les départements à se désengager de la tarification des services à domicile et, ainsi, à ne plus financer les coûts liés à la mobilité.

Ces disparités ont une incidence sur l'organisation du travail et sur les conditions dans lesquelles les services à domicile prennent en charge les déplacements de leur personnel.

B. La proposition de créer une aide financière spécifique aux départements

L'article 7 prévoit, dans sa rédaction initiale, le versement par la CNSA d'une aide financière annuelle aux départements afin de contribuer au soutien à la mobilité des professionnels assurant des prestations d'aide et d'accompagnement à domicile au sein des SAD.

Les modalités du versement de l'aide aux départements seraient fixées par décret.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications adoptées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission a adopté cinq amendements identiques de Yannick Neuder (Les Républicains), Thibault Bazin (Les Républicains), Isabelle Valentin (Les Républicains), Josiane Corneloup (Les Républicains) et Anne Bergantz (Démocrate), précisant que l'aide pourrait concerner tous les modes de transport, qu'ils soient individuels ou collectifs.

La commission a également adopté quatre amendements identiques de Yannick Neuder, Thibault Bazin, Isabelle Valentin et Josiane Corneloup afin de préciser que l'aide pourrait être versée sans distinction de territoire.

À l'initiative de François Gernigon (Horizons), la commission a prévu que les départements devraient transmettre annuellement à la CNSA le montant et les objets de ces affectations ainsi que le bilan de cette aide sur le soutien du secteur de l'aide à domicile.

Enfin, la commission a adopté un autre amendement de François Gernigon précisant que le décret fixant les modalités du versement de l'aide devrait veiller à ce que ces financements soient dirigés, lorsque cela est possible, en direction de véhicules à faibles émissions ou très faibles émissions.

B. Les modifications adoptées en séance publique

En séance publique, un amendement du Gouvernement, sous-amendé par la rapporteure Laurence Cristol, a élargi l'aide annuelle de la CNSA afin qu'elle contribue à l'organisation, au profit des professionnels de l'aide à domicile, de temps d'échange et de partage de bonnes pratiques.

Par ailleurs, un amendement d'Astrid Panosyan-Bouvet (Renaissance) a entendu réserver l'aide de la CNSA aux départements assurant le respect des conditions suivantes liées à la rémunération des temps de déplacement des professionnels :

- en cas d'interruption d'une durée inférieure à trente minutes entre deux prestations d'aide et d'accompagnement à domicile, le temps d'attente du professionnel devrait être payé comme du temps de travail effectif ;

- en cas d'interruption d'une durée supérieure à trente minutes, « hors trajet séparant deux lieux d'intervention », le salarié « reprend[rait] sa liberté et [pourrait] vaquer librement à des occupations personnelles sans consignes particulières de son employeur, n'étant plus à sa disposition » ; le temps entre deux interventions ne serait alors ni compté comme du temps de travail effectif, ni rémunéré.

Cet amendement a également réservé le versement de l'aide aux départements garantissant une indemnité kilométrique au moins égale à 0,45 euros pour les professionnels de l'aide et de l'accompagnement à domicile.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Michel Castellani (LIOT) précisant que l'aide serait également versée aux collectivités territoriales uniques de Corse, de Martinique, de Guyane et de Mayotte.

Elle a enfin adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure Annie Vidal.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission 

A. Un dispositif peu cohérent avec le projet de rationalisation des concours de la CNSA

La valorisation des métiers de l'aide à domicile et l'amélioration de leur attractivité impliquent une meilleure prise en charge des frais de déplacement et un soutien accru à la mobilité des professionnels. Dans cette perspective, le dispositif proposé va dans le bon sens.

Ce dispositif prenant la forme d'une aide de la CNSA aux départements, la ministre des solidarités et des familles Aurore Bergé a annoncé que 100 millions d'euros seraient alloués à ce fonds au titre du seul soutien à la mobilité.

Selon les informations transmises par la DGCS, le volet mobilité de l'aide pourrait être calculé selon le nombre d'heures d'APA et de PCH du territoire et intégrer des modalités permettant de tenir compte des spécificités territoriales influant sur le coût de la mobilité, notamment de la part plus importante des kilomètres parcourus dans les territoires ruraux.

Cette aide s'inscrit toutefois dans le cadre de relations financières déjà complexes entre la CNSA et les départements (cf. encadré ci-dessous).

Les concours financiers de la CNSA aux départements

D'après la CNSA, le soutien financier de la caisse aux départements s'est élevé à environ 5 milliards d'euros en 2023 à travers une douzaine de concours financiers :

- les concours prévus à l'article L. 223-8 du code de la sécurité sociale, destinés à couvrir une partie des coûts de l'APA, de la PCH, de l'installation et du fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), des actions de prévention financées par les conférences des financeurs (au titre du « forfait autonomie » et des autres actions de prévention) et de leur fonctionnement, ainsi que des coûts supplémentaires occasionnés par la mise en place d'un tarif « plancher » et d'une « dotation qualité » pour les services à domicile ;

- les conventions départementales pour la modernisation et la professionnalisation des services à domicile ;

- le concours pour le financement de l'aide à la vie partagée (AVP)^221(*) ;

- l'aide financière de 200 millions d'euros destinée à couvrir une partie des coûts directement supportés par les départements consécutivement à la conclusion d'accords de branche en matière de revalorisation des rémunérations versées aux salariés des services à domicile^222(*) ;

- la compensation de l'extension aux agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux du complément de traitement indiciaire issu du « Ségur de la santé »^223(*).

Enfin, à titre exceptionnel, la LFSS pour 2024 a prévu un complément de financement de 150 millions d'euros visant à améliorer la couverture des dépenses d'APA des départements^224(*).

Alors que les concours se sont multipliés au cours des dernières années, notamment dans le champ des services à domicile, le texte vient donc créer une nouvelle aide spécifique de la CNSA, ce qui paraît contradictoire avec la volonté affichée du Gouvernement de rationaliser ces relations financières. Or, cette simplification est aussi jugée indispensable par les départements.

De surcroît, cette nouvelle aide pourrait contribuer à financer des dispositifs déjà couverts par la CNSA, comme l'a fait remarquer l'UNA aux rapporteurs. Par exemple, la « dotation qualité » créée par la LFSS pour 2022 a notamment vocation à financer des actions permettant de contribuer à la couverture des besoins de l'ensemble du territoire, ce qui peut se traduire par une meilleure prise en charge de la mobilité.

Il conviendra donc de bien préciser les modalités de cette aide afin qu'elle ne devienne pas génératrice de distorsions et d'effets d'aubaine.

B. L'enjeu du financement du permis de conduire

Les fortes contraintes de mobilité des professionnels de l'aide à domicile imposent, dans certaines zones, l'usage d'une voiture personnelle. La nécessité d'obtenir le permis de conduire peut alors être un obstacle au recrutement de ces professionnels.

La commission a souhaité que soient prises en compte, au titre du volet mobilité de l'aide de la CNSA créée par cet article, les actions des départements visant à aider les professionnels à obtenir le permis de conduire. Elle a donc adopté l'amendement COM-195 des rapporteurs en ce sens.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel des rapporteurs (COM-196).

C. Une conditionnalité inappropriée

Les conditions liées à la rémunération des temps de déplacement des professionnels ainsi qu'à l'indemnisation des frais de déplacement, auxquels cet article soumet l'octroi de l'aide aux départements, ne semblent pas pouvoir être garanties par les départements car elles concernent des règles fixées par convention de branche ; or, plusieurs conventions collectives coexistent dans le secteur des services à domicile et ne prévoient pas, en la matière, des conditions équivalentes (cf. supra).

En outre, une telle conditionnalité risque d'accentuer les inégalités territoriales en ne donnant pas aux départements les plus en difficulté les moyens d'augmenter leur effort.

La commission a donc adopté deux amendements identiques de Laurence Muller-Bronn (COM-51) et des rapporteurs (COM-197) visant à supprimer ces conditions.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis
Rapport au Parlement sur les modalités d'augmentation
des indemnités kilométriques pour les professionnels de l'aide à domicile

Cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, demande la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les modalités d'augmentation des indemnités kilométriques à hauteur de 45 centimes d'euros par kilomètre pour les professionnels de la branche de l'aide à domicile.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article est issu de l'adoption en commission à l'Assemblée nationale d'un amendement de François Ruffin (La France insoumise). Il vise à demander au Gouvernement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, de remettre au Parlement un rapport relatif aux modalités d'augmentation des indemnités du barème kilométrique à hauteur de 0,45 euro par kilomètre pour les professionnels de la branche de l'aide, de l'accompagnement, des soins et des services à domicile.

En séance publique, un amendement de Sébastien Peytavie (Écologiste) a précisé que ce rapport s'attacherait également à évaluer le coût réel de l'inflation pour ces professionnels, l'impact sur leur exercice et les pistes à envisager pour compenser ces frais réels à due concurrence.

II - La position de la commission : supprimer cet article

Depuis le 1^er octobre 2022, les employeurs de la branche de l'aide à domicile doivent prendre en charge les frais de déplacement de leurs salariés, en cas d'utilisation de leur véhicule personnel, à hauteur de 0,38 euro par kilomètre au minimum^225(*).

Ce sujet étant traité par l'aide spécifique aux départements créée par l'article 7, cette demande de rapport est superfétatoire.

Conformément à sa position constante sur les demandes de rapport, la commission a adopté deux amendements identiques de suppression de Laurence Muller-Bronn (COM-52) et des rapporteurs (COM-198) de suppression des rapporteurs.

La commission a supprimé cet article.

Article 8
Expérimentation d'un financement par forfait des services à domicile

Cet article prévoyait initialement la remise d'un rapport au Parlement évaluant l'organisation et les modalités de financement de l'offre de soutien à domicile.

L'Assemblée nationale l'a réécrit pour ouvrir la possibilité aux départements volontaires de mettre en place, jusqu'au 31 décembre 2027, des expérimentations relatives à un financement des services autonomie à domicile, au titre de leur activité d'aide et d'accompagnement, par des dotations forfaitaires.

La commission a adopté cet article en avançant de deux ans le terme des expérimentations.

I - Le dispositif proposé

A. Le modèle de financement à bout de souffle des services à domicile

1. Le financement des activités d'aide et d'accompagnement sur une base horaire

a) Un modèle ne permettant pas de solvabiliser l'offre d'aide à domicile

Les activités d'aide et d'accompagnement des services à domicile sont principalement financées par des prestations individuelles en nature versées par le département : l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), pour les personnes âgées relevant des groupes iso-ressources (GIR) 1 à 4, et la prestation de compensation du handicap (PCH), pour les personnes en situation de handicap.

Deux modalités de tarification existent selon que le service est habilité ou non à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale.

• Les services habilités à l'aide sociale sont dits « tarifés ». Le département leur applique un tarif horaire individuel déterminé dans le cadre d'un dialogue de gestion. Le service ne peut facturer l'usager au-delà de ce tarif, moyennant un ticket modérateur.

• Les services non habilités et non tarifés se voient appliquer un tarif de référence voté par le conseil départemental qui est indépendant de leur situation individuelle. Les services disposent en revanche d'une relative liberté pour fixer leur prix, sous réserve de ne pas excéder un taux d'augmentation fixé par arrêté.

Dans les deux cas, le financement des services par le département via l'APA et la PCH s'effectue sur une base horaire.

Depuis le début des années 2010, les difficultés financières des services à domicile ont conduit à une remise en question de ces modalités de tarification. Ainsi, dès 2012, le rapport de la députée Bérangère Poletti^226(*) mettait en évidence les causes structurelles de la situation des services d'aide à domicile, notamment l'insuffisante couverture des coûts de revient par la tarification horaire.

Les pratiques hétérogènes entre les départements engendrent par ailleurs des disparités territoriales. Par exemple, certains départements appliquent le tarif de référence, décorrélé du coût de revient, à tous les services quel que soit leur statut, y compris les services non lucratifs.

b) Des tentatives de mise en place de nouveaux outils de tarification

Les problèmes posés par la tarification des services à domicile n'étant pas neufs, des pistes de réforme ont déjà été envisagées depuis le début des années 2010.

Ainsi, devant les difficultés rencontrées par les services d'aide et d'accompagnement à domicile (Saad), la loi de finances pour 2012 avait permis des expérimentations relatives aux modalités de tarification de ces services pour une durée de trois ans. Ces expérimentations pouvaient inclure des modalités particulières de conventionnement entre les présidents de conseil général, les Saad et, le cas échéant, les organismes de protection sociale^227(*). Elles ont notamment été financées par un fonds de restructuration des Saad créé en 2011 pour trois ans et abondé par l'État.

Un arrêté du 30 août 2012 a fixé le cahier des charges des expérimentations en introduisant deux schémas d'expérimentation : l'un qui se fonde sur un financement des Saad sur la base de dotations globales négociées, l'autre sur un tarif de prestations socles complété, le cas échéant, par des dotations pour la réalisation de missions de service public^228(*).

Dans ce cadre, 14 départements ont mené une expérimentation suivant des modalités diverses, traduites par la signature de contrats pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM). 13 d'entre eux ont opté pour un mécanisme de dotation annuelle globale.

Les expérimentations ont fait l'objet en 2015 d'une évaluation par une mission de l'inspection générale des affaires sociales (Igas)^229(*). Celle-ci a souligné l'intérêt d'un pilotage par des dotations globales, qui permet de sécuriser les ressources des Saad et de les doter d'une trésorerie plus fluide. Elle en a aussi relevé les limites, notamment les difficultés de gestion des écarts atypiques d'activité. En conclusion, la mission a recommandé de ne pas prolonger les expérimentations au-delà du terme prévu et d'inscrire dans le droit commun les outils expérimentés.

À la suite de cette évaluation, la loi « ASV » du 28 décembre 2015^230(*) a inscrit dans le code de l'action sociale et des familles la possibilité pour les Saad de conclure avec le président du conseil départemental un CPOM « dans le but de favoriser la structuration territoriale de l'offre d'aide à domicile et la mise en oeuvre de leurs missions au service du public ». Ce contrat précise notamment les modalités de calcul de l'APA à domicile ainsi que les paramètres de calcul des financements alloués par le département^231(*). Dans ce cadre, le Saad peut être financé par un forfait global^232(*).

Selon les informations transmises par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), ce mode de financement est très peu développé. En outre, sa mise en oeuvre ne remet pas fondamentalement en cause le principe du financement à l'heure mais revient souvent à un système de lissage par acomptes et régularisations. Son fonctionnement doit s'accompagner d'un décompte horaire des interventions, notamment pour vérifier que la participation des usagers reste cohérente avec leur recours aux services.

c) Des évolutions récentes aux effets ambivalents

Le rapport de Dominique Libault issu de la concertation « grand âge et autonomie » de 2019 a renouvelé le constat d'un mode de tarification des services à bout de souffle, ne permettant pas de « financer les indispensables temps de coordination et de formation » des professionnels et contribuant à la dégradation de leurs conditions de travail^233(*).

Il a inspiré les évolutions récentes de la tarification des services d'aide à domicile, qui n'ont toutefois pas permis de mettre fin à leurs difficultés.

• L'instauration d'un tarif plancher national

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2022^234(*) a créé un tarif minimum de valorisation d'une heure d'APA et de PCH pour les services d'aide et d'accompagnement à domicile (Saad) prestataires, qu'ils soient ou non habilités à l'aide sociale, à compter du 1^er janvier 2022. Son montant a été fixé par arrêté ministériel à 22 euros en 2022^235(*).

Au 1^er septembre 2021, le tarif horaire moyen était de 21,39 euros pour l'APA et de 20,91 euros pour la PCH. Seules trois collectivités appliquaient déjà des tarifs égaux ou supérieurs à 22 euros avant 2022. La mise en oeuvre du tarif plancher en 2022 a ainsi permis de revaloriser 63 % des heures d'APA et 65 % des heures de PCH payées par les départements^236(*).

Le tarif plancher a été porté par arrêté à 23 euros en 2023^237(*). À compter de 2024, la LFSS pour 2023 a prévu un dispositif de revalorisation annuelle : la règle d'indexation du tarif plancher est désormais alignée sur celle de la majoration pour aide constante d'une tierce personne, laquelle est révisée chaque 1^er janvier en tenant compte de l'inflation passée^238(*).

Le surcoût lié à la mise en place du tarif plancher pour les collectivités concernées a été intégralement compensé par la CNSA. Les modalités de cette compensation ont pu générer des effets d'aubaine et pénaliser les départements qui avaient déjà fait l'effort d'avoir des tarifs plus élevés que la moyenne.

Selon l'Union nationale de l'aide, des soins et des services aux domiciles (UNA), auditionnée par les rapporteurs, cette réforme aurait également entraîné des effets pervers en incitant à la « détarification » des services, avec des conséquences potentiellement négatives sur le reste à charge pour les usagers.

• La création d'une « dotation qualité »

La LFSS pour 2022 a également créé, à compter du 1^er septembre 2022, une dotation complémentaire destinée à financer des actions améliorant la qualité du service rendu à l'usager que des services à domicile, retenus à la suite d'un appel à candidatures organisé par le département, s'engagent à mettre en oeuvre dans le cadre d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM). Cette dotation est d'un montant de 3 euros par heure en moyenne, indexé sur l'inflation.

La CNSA compense intégralement ce surcroît de dépenses par un nouveau concours aux départements d'un montant de 322 millions d'euros en 2023.

B. Le dispositif initial : une demande de rapport

Dans sa rédaction initiale, l'article 8 visait à demander au Gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, un rapport évaluant l'organisation et les modalités de financement de l'offre de soutien à domicile, et appréciant l'équité du soutien public et de la régulation tarifaire entre les différentes formes de services à domicile existantes, notamment entre les services prestataires, qu'ils soient associatifs ou lucratifs, les services mandataires et l'emploi direct.

Ce rapport aurait formulé des propositions pour améliorer la lisibilité et l'équité de traitement des bénéficiaires de plan d'aide APA. Il aurait également formulé des propositions pour assurer une rémunération convergente des salariés de l'aide à domicile et soutenir leur mobilité, indépendamment du statut de leur employeur.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications adoptées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission a adopté trois amendements identiques de Yannick Neuder (Les Républicains), Thibault Bazin (Les Républicains) et Isabelle Valentin (Les Républicains) visant à préciser que les services prestataires considérés pourraient être ou non habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale.

La commission a également adopté trois amendements identiques de Pierre Dharréville (Gauche démocrate et républicaine), Justine Gruet (Les Républicains) et Thibault Bazin (Les Républicains) précisant que le rapport devrait également évaluer les modalités de mise en oeuvre d'un pilotage des services autonomie à domicile par l'agence régionale de santé (ARS).

Six amendements identiques de Jérôme Guedj (Socialistes et apparentés), Sébastien Peytavie (Écologiste), Yannick Monnet (Gauche démocrate et républicaine), Justine Gruet (Les Républicains), Thibault Bazin (Les Républicains) et Olivier Falorni (Démocrate) ont ajouté que le rapport devrait formuler des propositions pour assurer l'effectivité de l'expression et de la participation des usagers à domicile.

La commission a par ailleurs adopté cinq amendements identiques d'Alexandra Martin (Les Républicains), Jérôme Guedj (Socialistes et apparentés), Jean-Pierre Taite (Les Républicains), Yannick Monnet (Gauche démocrate et républicaine) et Josiane Corneloup (Les Républicains) afin que le rapport propose également une évaluation de l'adéquation entre les formations des professionnels de l'aide à domicile et les besoins des personnes accompagnées ou susceptibles de bénéficier d'un accompagnement.

De plus, elle a adopté un amendement de Martine Étienne (La France insoumise) prévoyant que le rapport devrait aussi évaluer quantitativement et qualitativement l'adéquation entre l'offre de soutien à domicile et les besoins des personnes, des familles et des proches aidants, notamment au regard du reste à charge des personnes, du besoin en matériel et de la coordination avec les autres professionnels du secteur médico-social ou de la santé.

Enfin, la commission a adopté cinq amendements rédactionnels de la rapporteure Annie Vidal.

B. La réécriture globale de l'article en séance publique

Cet article a été intégralement réécrit en séance publique à l'initiative du Gouvernement.

Il prévoit désormais la possibilité de mettre en place, à compter du 1^er janvier 2024 et jusqu'au 31 décembre 2027, des expérimentations relatives au financement des services à domicile dans les départements qui en feraient la demande. Ces expérimentations feraient l'objet d'une convention signée entre le président du conseil départemental, le préfet de département et le directeur de la CNSA.

Dans ce cadre, les départements pourraient accorder à des services autonomie à domicile (SAD), au titre de leur activité d'aide et d'accompagnement, ou à des services d'aide et d'accompagnement à domicile (Saad), dans l'attente de leur constitution en SAD, des dotations forfaitaires en remplacement total ou partiel des tarifs horaires.

Les départements pourraient ainsi :

- mettre en place le forfait global prévu à l'article L. 232-4 du code de l'action sociale et des familles par convention avec le ou les services concernés (1°) ;

- allouer tout ou partie de la « dotation qualité » sous la forme d'une dotation populationnelle déterminée en fonction, d'une part, des engagements relatifs à l'amplitude et à la continuité de l'accompagnement et, d'autre part, du nombre d'usagers concernés par ces engagements (2°).

Les départements procéderaient à une évaluation de ces expérimentations au cours de leur dernière année, selon des critères fixés par arrêté. Ces critères permettraient en particulier d'évaluer l'effet des adaptations du financement des services sur la qualité de la prise en charge, sur l'équilibre économique des services et sur la qualité de vie au travail des professionnels. Les évaluations seraient transmises à la CNSA, qui procèderait à la publication de leurs résultats.

Un décret fixerait les modalités d'application de ce dispositif.

Pour la DGCS, les modes de financement expérimentés dans ce cadre pourraient permettre de prendre en compte des heures ne relevant pas de l'intervention auprès des bénéficiaires (heures dites improductives), ou de proposer des modalités alternatives de financement (financement d'une file active, dotation populationnelle). Les expérimentations pourraient aussi donner l'occasion de tester de nouveaux équilibres entre les modalités de financement existantes (comme la dotation qualité).

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : réduire la durée des expérimentations

Il est heureux que le Gouvernement ait substitué, à l'Assemblée nationale, un dispositif « en dur » à la demande de rapport initiale.

Quoique susceptible de sécuriser les ressources des services autonomie à domicile, un mode de financement forfaitaire risque de conduire à une limitation de l'offre s'il ne s'accompagne pas de moyens accrus. L'abandon de la référence horaire n'allant pas de soi, le recours à l'expérimentation semble justifié.

Toutefois, pour les fédérations de l'aide à domicile, l'heure n'est plus à une nouvelle expérimentation sur quatre ans compte tenu de la situation économique du secteur. Depuis le début des années 2010, en effet, les services à domicile ne survivent que par l'intervention de fonds d'urgence, tel que le fonds exceptionnel mis en place fin 2023. Des réformes structurelles sont donc attendues afin de garantir la continuité de l'intervention des services auprès des publics les plus fragiles.

Compte tenu de ces réserves, la commission a adopté l'amendement COM-199 des rapporteurs avançant le terme des expérimentations proposées au 31 décembre 2025. La temporalité de ces expérimentations serait ainsi plus cohérente avec celle de la réforme des services autonomie à domicile^239(*).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 bis
Accompagnement des Ssiad dans la réforme
des services autonomie à domicile

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à aménager la transformation des services de soins infirmiers à domicile (Ssiad) en services autonomie à domicile (SAD). Il propose d'autoriser temporairement, pour une durée maximale de trois ans, un Ssiad à conventionner avec un service proposant des prestations d'aide et d'accompagnement à défaut de présenter une demande d'autorisation en SAD. Il prévoit en outre un délai supplémentaire pour les Ssiad obtenant un refus d'autorisation.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. Une unification complexe des services à domicile

1. La restructuration en cours de l'offre de services à domicile

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2022 a engagé une réforme de l'organisation des services d'aide et de soins à domicile. Celle-ci doit se concrétiser par l'unification des différents types de services existants - services d'aide et d'accompagnement à domicile (Saad), services de soins infirmiers à domicile (Ssiad) et services polyvalents d'aide et de soins à domicile (Spasad) - dans une même catégorie de « services autonomie à domicile » (SAD)^240(*).

Les SAD ont vocation à intégrer les activités de soins, d'aide et d'accompagnement et doivent répondre aux conditions minimales de fonctionnement fixées par un cahier des charges national. Ils sont autorisés sur un territoire unique, tant pour l'aide que pour les soins, et sous la forme d'une entité juridique unique.

Le décret d'application de cette réforme a été pris le 13 juillet 2023^241(*), lui permettant d'entrer en vigueur le 30 juin. À compter de cette date, il existe deux sous-catégories de services autonomie à domicile :

- des SAD « mixtes » dispensant à la fois de l'aide et des soins^242(*) ;

- des SAD « aide » ne dispensant que de l'aide^243(*). En cas de besoin de soins, ils devront mettre en relation les personnes accompagnées avec un professionnel de santé proposant des soins infirmiers.

Lorsqu'ils dispensent à la fois de l'aide et des soins (SAD « mixtes »), ces services bénéficient d'une dotation de coordination destinée à leur permettre de mettre en oeuvre un fonctionnement intégré répondant aux besoins des personnes.

2. Une période transitoire à risques

Les Saad et les Spasad qui disposaient d'une autorisation au 30 juin sont désormais réputés autorisés comme SAD « aide » (pour les Saad) ou comme SAD « mixtes » (pour les Spasad). Ils disposent d'un délai de deux ans pour se mettre en conformité avec le cahier des charges fixé par le décret du 13 juillet 2023^244(*).

Quant aux Ssiad, ils disposent d'un délai de deux ans pour s'adjoindre une activité d'aide, fusionner ou se regrouper avec un ou plusieurs service ayant une activité d'aide, et pour demander une autorisation en tant que SAD auprès de l'ARS et du conseil départemental. Pendant cette période, et dans l'attente de leur constitution en SAD, ils restent régis par les dispositions qui leur étaient applicables avant le 30 juin 2023. Après le 30 juin 2025, l'autorisation des Ssiad qui n'auront pas déposé une telle demande d'autorisation deviendra caduque^245(*).

Si cette réforme est jugée vertueuse par les acteurs du secteur, le rapprochement des services se heurte en pratique à des difficultés qui peuvent se révéler désincitatives ou rendre juridiquement impossibles certaines fusions ou regroupements. Ces difficultés sont notamment liées à la complexité du paysage des services à domicile, à savoir :

- la disparité des aires d'intervention : les Ssiad sont autorisés à intervenir auprès d'un nombre limité de personnes et sur une zone géographique précise tandis que les Saad ont une autorisation à l'échelle du département ;

- la pluralité des statuts - les Ssiad existants sont majoritairement des associations à but non lucratif alors de nombreux Saad appartiennent au secteur commercial - et des conventions collectives.

D'autres freins ont été remontés à la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) par les acteurs de terrain, notamment les difficultés financières des anciens Saad ou les craintes des Ssiad de disparaître en l'absence d'autorisation en SAD mixte.

Le décret du 13 juillet 2023 prévoit cependant que les Ssiad, lorsqu'ils formulent une demande d'autorisation en SAD, peuvent solliciter l'autorisation de constituer un SAD par convention d'une durée maximale de trois ans avec un ou plusieurs services déjà autorisés pour l'activité d'aide et d'accompagnement à domicile, dans la perspective de la constitution d'un SAD doté d'une entité juridique unique à l'issue de cette période^246(*).

B. La proposition d'aménager la transition pour les Ssiad

L'article 8 bis a été inséré à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de la rapporteure Annie Vidal.

Il tend à modifier le C du II de l'article 44 de la LFSS pour 2022 afin d'aménager les dispositions transitoires applicables aux Ssiad.

1. La possibilité de conventionner avec un service proposant des prestations d'aide

Le 2° tend à permettre qu'un Ssiad puisse, à défaut de présenter dans le délai imparti une demande d'autorisation en tant que SAD, transmettre au directeur de l'agence régionale de santé (ARS) et au président du conseil départemental une convention signée avec un ou plusieurs SAD autorisés.

Cette convention prévoirait notamment les modalités du fonctionnement intégré des activités d'aide et de soins, la ou les zones d'intervention du service et les modalités envisagées de constitution d'une entité juridique unique.

Le Ssiad disposerait alors d'un délai de trois ans, à compter de la signature de la convention, pour constituer cette entité juridique unique et devenir un SAD autorisé à part entière. La dotation de coordination lui serait versée pendant la durée de la convention.

Il s'agit donc de renforcer et de sécuriser le dispositif transitoire déjà prévu par l'article 5 du décret du 13 juillet 2023 (cf. supra) en prévoyant une dérogation explicite à l'obligation de constituer un SAD dans le délai de deux ans prévu par la LFSS pour 2022.

2. La prolongation du délai en cas de refus d'autorisation en SAD

Le 2° précise également qu'en cas de refus d'autorisation du service en SAD par le président du conseil départemental et le directeur général de l'ARS, le Ssiad resterait régi par les dispositions qui lui étaient applicables avant le 30 juin 2023 pour une durée maximale de trois ans à compter de la notification de la décision de rejet, ou jusqu'à la date d'expiration de son autorisation. Pendant cette durée, il pourrait donc continuer à dispenser des soins à domicile au titre de son autorisation en cours. Il disposerait ainsi d'un délai supplémentaire pour rechercher des solutions alternatives en vue de constituer un SAD.

Le texte prévoit également une inversion du principe du « silence vaut rejet » : l'absence de réponse dans un délai de 6 mois à compter du dépôt de la demande vaudrait acceptation de celle-ci.

Enfin, le 1° opère une coordination à l'article 44 de la LFSS pour 2022.

II - La position de la commission : un assouplissement bienvenu

Les aménagements proposés par cet article sont approuvés par les fédérations de l'aide à domicile : tout en soutenant la réforme des services autonomie à domicile, les acteurs du secteur sont soucieux de ne pas mettre en péril les Ssiad.

Il importe qu'en complément de ces mesures, les départements et les ARS accompagnent les services dans leur transformation.

Par ailleurs, le dispositif ne prévoit pas ce qu'il adviendrait des SAD préalablement autorisés pour une activité d'aide et d'accompagnement en cas d'échec d'une convention prévue à cette article.

Sous ces réserves, la commission a approuvé le dispositif proposé.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 9
Suppression de l'obligation alimentaire pour les petits-enfants
et leurs descendants dans le cadre de l'aide sociale à l'hébergement

Cet article vise à mettre fin à l'application de l'obligation alimentaire à l'égard des petits-enfants et de leurs descendants en matière d'aide sociale à l'hébergement des personnes âgées.

L'Assemblée nationale l'a complété afin de dispenser de cette obligation les enfants ayant été retirés du milieu familial sur décision judiciaire jusqu'à l'âge de dix-huit ans, ainsi que ceux dont le parent a été condamné pour des violences intrafamiliales.

La commission l'a modifié afin de conforter la compétence des départements en matière d'aide sociale à l'hébergement.

I - Le dispositif proposé

A. La mise en oeuvre variable de l'obligation alimentaire en matière d'aide sociale

1. La subsidiarité de l'aide sociale à l'hébergement par rapport à la solidarité familiale

Aux termes de l'article 205 du code civil, « les enfants doivent des aliments à leurs père et mère ou autres ascendants qui sont dans le besoin ».

Ce principe trouve à s'appliquer en matière d'aide sociale à l'hébergement (ASH), celle-ci étant subsidiaire par rapport à la solidarité familiale.

L'aide sociale à l'hébergement

Les personnes âgées accueillies chez des particuliers ou dans un établissement (public ou privé, du secteur médico-social ou sanitaire) peuvent accéder, en fonction de leurs ressources, à l'aide sociale à l'hébergement (ASH), afin d'acquitter tout ou partie de leurs frais de séjour.

L'ASH, financée par le conseil départemental, constitue une avance qui peut être récupérée du vivant (en cas de retour à meilleure fortune ou d'héritage) ou au décès du bénéficiaire. Les sommes versées au titre de l'aide sociale peuvent ainsi faire l'objet d'un recours sur la succession du bénéficiaire. Le montant versé par le département correspond à la totalité des frais d'hébergement du bénéficiaire, diminués de sa participation et de la contribution éventuelle de ses obligés alimentaires.

Fin 2020, 116 500 personnes âgées bénéficiaient de l'ASH au titre d'un hébergement en établissement, soit moins de 1 % de la population âgée de 60 ans ou plus. Elles occupent 15 % des 770 600 places d'hébergement installées en établissement pour personnes âgées au 31 décembre 2020. Parmi ces bénéficiaires, 98 900 vivaient en Ehpad.

En 2020, les dépenses brutes d'ASH en établissement des départements, après récupération auprès des bénéficiaires, de leurs obligés alimentaires et de leurs héritiers, se sont établies à 1,3 milliard d'euros^247(*).

Ainsi, l'article L. 132-6 du code de l'action sociale et des familles dispose que les débiteurs d'aliments - enfants, gendres et belles-filles, petits-enfants et arrière-petits-enfants - sont, à l'occasion de toute demande d'aide sociale, invités à indiquer l'aide qu'ils peuvent allouer aux postulants et à apporter, le cas échéant, la preuve de leur impossibilité de couvrir la totalité des frais.

En pratique, lorsqu'une demande d'admission à l'ASH est déposée, le président du conseil départemental fixe le montant de l'obligation alimentaire des débiteurs d'aliments en fonction de leurs ressources respectives. Pour ce faire, il tient compte des ressources du débiteur d'aliments et de son éventuel conjoint ou concubin ainsi que de sa situation familiale.

Chaque conseil départemental dispose d'un barème indicatif pour déterminer la participation des obligés alimentaires en matière d'ASH. Ce barème fixe une somme au-dessous de laquelle aucune contribution alimentaire ne peut être sollicitée.

Toutefois, la loi dispense de cette obligation, sous réserve d'une décision contraire du juge aux affaires familiales, les enfants qui ont été retirés de leur milieu familial par décision judiciaire durant une période d'au moins trente-six mois cumulés au cours des douze premières années de leur vie ainsi que leurs descendants^248(*).

La proportion de l'aide sociale consentie par le département est fixée en tenant compte du montant de la participation éventuelle des personnes restant tenues à l'obligation alimentaire.

2. Une mise en oeuvre complexe pour les départements, potentiellement dissuasive pour les demandeurs

a) Une procédure juridiquement fragile

Un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) de 2011 a démontré que le régime de l'obligation alimentaire est « source d'insécurité juridique structurelle » des décisions des départements en matière d'ASH^249(*).

En effet, les départements n'ont pas compétence pour fixer la participation de chacun des obligés alimentaires par une décision unilatérale et exécutoire. À défaut d'accord entre le conseil départemental et les obligés alimentaires sur les montants individuels, la décision du département peut être à tout moment remise en cause par le juge aux affaires familiales.

Pour l'Igas, cette insécurité se combine avec une fragilité découlant de l'absence de barème national de l'obligation alimentaire. Les décisions des conseils départementaux doivent ainsi être prises avec une part d'incertitude relativement élevée.

L'Igas recommandait ainsi de donner aux conseils départementaux compétence pour fixer unilatéralement, dans le cadre d'un barème national, le montant de l'obligation alimentaire en faveur des demandeurs de l'ASH, sans faire dépendre le montant de cette obligation d'une décision du juge aux affaires familiales.

b) Des pratiques très différenciées entre départements

Les pratiques des départements sont variables dans le recours à l'obligation alimentaire à l'égard des enfants et des petits-enfants des résidents.

En particulier, une minorité des départements pratique le recours à l'obligation alimentaire des petits-enfants. En 2018, selon la Drees, 32 % des départements le pratiquaient auprès des petits-enfants^250(*).

Par exemple, les conseils départementaux du Nord et du Morbihan ont indiqué aux rapporteurs qu'ils ne mettent pas en oeuvre l'obligation alimentaire des petits-enfants et de leurs descendants.

En outre, le rapport de l'Igas précité relevait une forte dispersion des montants mis à la charge des obligés. Les barèmes départementaux diffèrent également quant aux modalités de prise en compte des ressources et de la situation familiale des obligés et quant à leur progressivité.

c) Une cause possible de non-recours à l'aide sociale

Selon les rapporteures de l'Assemblée nationale, « le principe de l'obligation alimentaire est souvent considéré comme étant en décalage avec les évolutions contemporaines des structures familiales, notamment s'agissant des obligations incombant aux petits-enfants et leurs descendants. L'obligation alimentaire peut d'ailleurs constituer une cause de tension au sein même des familles, et par conséquent, de non-recours à l'aide sociale. »^251(*)

D'après les informations transmises par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), l'ASH n'est aujourd'hui sollicitée que par 20 % des résidents d'Ehpad qui y sont éligibles.

Comme le relève le rapport remis l'été dernier au Gouvernement par la députée Christine Pires-Beaune sur le reste à charge en Ehpad, le recours à l'ASH entraîne, du fait de la mise en oeuvre de l'obligation alimentaire, un contrôle social important. Toutefois, le rapport considère que « les déterminants du recours ou non à l'ASH et la bonne perception des impacts de l'ASH, de la mise en oeuvre de l'obligation alimentaire ou du recours sur succession constituent largement des terra incognita »^252(*).

B. La proposition de supprimer l'obligation alimentaire en matière d'ASH pour les petits-enfants et leurs descendants

L'article 9 tend à modifier l'article L. 132-6 du code de l'action sociale et des familles afin de mettre fin à l'application de l'obligation alimentaires à l'égard des petits-enfants et de leurs descendants en matière d'ASH.

Ainsi, le 2° vise à préciser que, s'agissant de l'aide sociale à l'hébergement aux personnes âgées, les petits-enfants et leurs descendants sont dispensés de fournir cette aide.

Le 1° et le 3° opèrent des coordinations au même article.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications adoptées en commission

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle de la rapporteure Laurence Cristol.

B. Les modifications adoptées en séance publique

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Perrine Goulet (Démocrate), sous-amendé par la rapporteure, visant à compléter le régime des dispenses de l'obligation alimentaire :

- d'une part, les périodes de retrait du milieu familial sur décision judiciaire pourraient être prises en compte jusqu'à l'âge de dix-huit ans au lieu de douze ans actuellement ;

- d'autre part, seraient également dispensés de cette obligation, sous réserve d'une décision contraire du juge aux affaires familiales, les enfants dont l'un des parents est condamné pour un crime ou une agression sexuelle commis sur la personne de l'autre parent, à l'égard du parent condamné.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : une mesure consensuelle mais anecdotique

L'objectif affiché de la suppression de l'obligation alimentaire des petits-enfants et de leurs descendants est de lever un frein au recours à l'ASH. Une telle mesure est toutefois qualifiée par le rapport Pires-Beaune d'anecdotique et serait sans impact dans la plupart des départements.

Du reste, il convient de préciser que cette mesure ne remettrait pas en cause l'obligation alimentaire des petits-enfants à l'égard de leurs parents dans le besoin, garantie par le code civil.

Sous ces réserves, la commission n'est pas opposée à cette évolution consensuelle.

Il conviendrait cependant, au nom du principe de solidarité familiale, de conforter le recours des départements à l'obligation alimentaire. À cette fin, la commission a adopté l'amendement COM-201 des rapporteurs tendant à donner compétence aux départements pour fixer unilatéralement, dans le cadre d'un barème qu'ils déterminent, le montant de l'obligation alimentaire en faveur des demandeurs de l'ASH, sans faire dépendre cette obligation d'une décision du juge aux affaires familiales.

La commission a également adopté l'amendement rédactionnel COM-200 des rapporteurs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (supprimé)
Rapport au Parlement sur l'aide sociale à l'hébergement

Cet article visait à demander au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement établissant le bilan de la mise en oeuvre de l'aide sociale à l'hébergement.

L'Assemblée nationale l'a supprimé.

La commission a maintenu cette suppression.

I - Le dispositif proposé : une demande de rapport

Cet article a pour objet de demander au Gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, un rapport établissant le bilan de la mise en oeuvre de l'aide sociale à l'hébergement (ASH)^253(*). Ce rapport évaluerait notamment l'opportunité de relever le seuil de recouvrement sur la succession des bénéficiaires.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée nationale, cet article a été adopté sans modification par la commission.

Il a été supprimé en séance publique par l'adoption de quatre amendements identiques de Stéphane Viry (Les Républicains), Thibaut Bazin (Les Républicains), Isabelle Valentin (Les Républicains) et Marie-Christine Dalloz (Les Républicains).

L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

III - La position de la commission : maintenir la suppression

La suppression de cet article par l'Assemblée nationale est cohérente avec la position constante de la commission sur les demandes de rapport.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 11
Financement d'actions de prévention de la perte d'autonomie
dans les forfaits soins et dépendance attribués aux Ehpad

Cet article propose que la section soins du financement des Ehpad puisse financer, concurremment avec la section dépendance, des actions de prévention de la perte d'autonomie.

La commission l'a adopté en recentrant ce financement sur la section soins.

I - Le dispositif proposé

A. Le financement actuel des Ehpad ne prévoit pas de ligne spécifique dédiée à la prévention de la perte d'autonomie

1. La partition en trois sections du financement des Ehpad

Le financement actuel des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) repose sur une répartition des charges et des ressources entre trois sections tarifaires relevant de règles et de financeurs différents^254(*) :

- une section « soins », financée intégralement par la branche autonomie de la sécurité sociale via les agences régionales de santé (ARS) ;

- une section « dépendance », financée par les conseils départementaux par le biais d'une prestation individuelle, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en établissement, avec une participation des résidents qui représente environ un tiers du total en moyenne ;

- une section « hébergement » financée par les résidents, qui peuvent toutefois bénéficier à ce titre de l'aide sociale à l'hébergement (ASH), financée par les départements, en fonction de leurs ressources.

Les dépenses de soins des Ehpad sont financées par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) dans le cadre de l'objectif global de dépenses (OGD) en faveur des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Le financement de la section dépendance repose aussi en partie sur la sécurité sociale par le biais d'un concours de la CNSA aux départements, qui représente en moyenne 40 % des dépenses d'APA (y compris l'APA à domicile)^255(*).

Dépenses couvertes par les différentes sections tarifaires^256(*)

Section soins^257(*) Tarif partiel	Section dépendance	Section hébergement
Prestations de services à caractère médical, petit matériel médical et fournitures médicales	Fournitures pour incontinence	Charges d'exploitation à caractère hôtelier et d'administration générale
Rémunérations et charges sociales et fiscales afférentes des aides-soignants, des aides médico-psychologiques et des accompagnateurs éducatifs		Charges relatives à l'emploi de personnel assurant l'accueil, l'animation de la vie sociale, l'entretien, la restauration et l'administration générale
Interventions du médecin coordonnateur, du personnel médical, de pharmacien et d'auxiliaires médicaux (sauf les diététiciens)	Emploi de personnels affectés aux fonctions de blanchissage, nettoyage et service des repas
Amortissement et dépréciation du matériel médical	Amortissements et dépréciations du matériel et du mobilier permettant la prise en charge de la dépendance et la prévention de son aggravation	Amortissements des biens meubles et immeubles autres que le matériel médical
Médicaments, en cas de pharmacie à usage intérieur	Fournitures hôtelières, produits d'entretien, prestations de blanchissage et de nettoyage à l'extérieur
Rémunérations ou honoraires versés aux infirmiers libéraux intervenant au sein de l'établissement	Charges nettes relatives à l'emploi de psychologues	Dotations aux provisions, les charges financières et exceptionnelles
Tarif global
Rémunérations ou honoraires versés aux médecins spécialistes en médecine générale et en gériatrie et aux auxiliaires médicaux libéraux
Certains examens de biologie et de radiologie

Source : Commission des affaires sociales

2. La détermination des forfaits soins et dépendance

a) Le forfait soins

Le montant du forfait global relatif aux soins est arrêté annuellement par le directeur général de l'ARS. Il prend notamment en compte le niveau de dépendance moyen - évalué à l'aide de la grille AGGIR (cf. encadré ci-dessous) -, et les besoins en soins requis des résidents - opérés à l'aide du référentiel « PATHOS » -, validés au plus tard le 30 juin de l'année précédente.

La grille AGGIR

La grille nationale AGGIR^258(*) permet de mesurer le degré de perte d'autonomie des personnes âgées, notamment des demandeurs de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Elle mesure les capacités de la personne âgée à accomplir :

- 10 activités corporelles et mentales, dites « activités discriminantes »,

- 7 activités domestiques et sociales, dites « activités illustratives ».

Selon son degré de perte d'autonomie, la personne évaluée est classée dans un des six groupes iso-ressources (GIR), seules les personnes classées dans les GIR 1 à 4 pouvant obtenir l'APA :

• GIR 1 : personne confinée au lit ou au fauteuil, dont les fonctions mentales sont gravement altérées et qui nécessite une présence indispensable et continue d'intervenants ;

• GIR 2 : personne confinée au lit ou au fauteuil, dont les fonctions mentales ne sont pas totalement altérées et dont l'état exige une prise en charge pour la plupart des activités de la vie courante, ou personne dont les fonctions mentales sont altérées, mais qui est capable de se déplacer et qui nécessite une surveillance permanente ;

• GIR 3 : personne ayant conservé son autonomie mentale, partiellement son autonomie locomotrice, mais qui a besoin quotidiennement et plusieurs fois par jour d'une aide pour les soins corporels ;

• GIR 4 : personne n'assumant pas seul ses transferts mais qui, une fois levée, peut se déplacer à l'intérieur de son logement, et qui a besoin d'aides pour la toilette et l'habillage, ou personne n'ayant pas de problèmes locomoteurs mais qui doit être aidée pour les soins corporels et les repas ;

• GIR 5 : personne ayant seulement besoin d'une aide ponctuelle pour la toilette, la préparation des repas et le ménage ;

• GIR 6 : personne encore autonome pour les actes essentiels de la vie courante.

Le cas échéant, ce forfait inclut des financements complémentaires relatifs notamment à des modalités d'accueil particulières ou à la mission de centre de ressources territorial (CRT), définis dans un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM). Il peut tenir compte de l'activité réalisée. Il peut également financer des mesures de revalorisation des personnels dont les rémunérations sont financées, en tout ou partie, par les forfaits dépendance et hébergement^259(*).

b) Le forfait dépendance

Le montant du forfait global relatif à la dépendance est fixé par un arrêté du président du conseil départemental^260(*). Il est égal à la somme^261(*) :

- du résultat de l'équation tarifaire relative à la dépendance calculée sur la base du niveau de perte d'autonomie des personnes hébergées par l'établissement ; ce résultat est modulé en fonction de l'activité réalisée au regard de la capacité de places autorisées et financées d'hébergement permanent de l'établissement^262(*) ;

- des financements complémentaires définis dans le CPOM.

3. Le projet de fusion des sections soins et dépendance

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024 a amorcé une réforme de ces modalités de financement en prévoyant l'expérimentation, dans vingt départements volontaires au plus, d'un régime adapté de financement des Ehpad, des petites unités de vie et des unités de soins de longue durée (USLD)^263(*).

Dans ce cadre, les charges couvertes par les forfaits soins et dépendance seront financées par un forfait global unique relatif aux soins et à l'entretien de l'autonomie. En outre, ce forfait unique pourra financer des actions de prévention.

Deux vagues de départements pourront entrer dans l'expérimentation, le 1^er janvier 2025 puis le 1^er janvier 2026. Celle-ci pourra être menée jusqu'au 30 décembre 2028^264(*).

B. L'intégration du financement d'actions de prévention de la perte d'autonomie

L'article 11 tend à compléter l'article L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles afin que le forfait global relatif aux soins puisse financer, « concurremment avec le forfait global relatif à la dépendance », des actions de prévention de la perte d'autonomie.

Selon le rapport de l'Assemblée nationale, cette disposition vise à encourager le financement d'actions aujourd'hui uniquement prises en charge par le forfait hébergement et pourtant essentielles à la prévention de la perte d'autonomie, comme l'intervention d'éducateurs en établissement ou l'organisation d'activités relatives au sport-santé^265(*).

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications adoptées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission a adopté un amendement de Freddy Sertin (Renaissance) précisant que les actions de prévention pouvant être financées incluraient notamment les actions de professionnels visant à améliorer la qualité de la prise en charge des personnes.

La commission a également adopté un amendement de précision rédactionnelle de la rapporteure Laurence Cristol.

B. Les modifications adoptées en séance publique

En séance publique, les députés ont adopté des amendements visant à inclure parmi les actions de prévention pouvant être financées :

- des actions de prévention de la dénutrition (amendement de Cyrille Isaac-Sibille - groupe Démocrate) ;

- des actions de stimulation cognitive (amendement de Cyrille Isaac-Sibille) ;

- des actions en faveur de l'activité physique adaptée (amendements identiques de la rapporteure Laurence Cristol et de Freddy Sertin - groupe Renaissance).

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de Sébastien Peytavie (Écologiste) visant à remplacer l'expression « prise en charge » par les mots « prise en soin et en accompagnement ».

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : une ambiguïté à lever

Prévoir des financements spécifiquement fléchés vers des actions de prévention de la perte d'autonomie au sein des Ehpad est pertinent et cohérent avec le régime expérimental de financement mis en place par la LFSS pour 2024.

En revanche, il ne semble pas opportun d'énumérer dans le texte les catégories d'actions pouvant être financées dans ce cadre au risque de limiter les possibilités. À l'initiative des rapporteurs, la commission a donc supprimé l'énumération ajoutée par l'Assemblée nationale (amendement COM-203).

Par ailleurs, la rédaction proposée est ambiguë : alors qu'elle ne modifie pas l'alinéa relatif au forfait dépendance mais uniquement celui relatif au forfait soins, elle indique que les actions de prévention pourraient être financées « concurremment avec le forfait global dépendance ».

La commission a entendu lever cette ambigüité en supprimant la mention du forfait dépendance et en attribuant clairement ce financement à la section soins. Elle a donc adopté l'amendement COM-202 des rapporteurs en ce sens.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis A
Réunion régulière des autorités compétentes
en matière de contrôle des ESMS

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit que le préfet de département, le directeur général de l'agence régionale de santé et le président du conseil départemental réunissent tous les quatre mois les autorités de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par l'adoption d'un amendement de Jérôme Guedj et d'un sous-amendement du Gouvernement lors de la discussion du texte en séance publique à l'Assemblée nationale.

Il crée un nouvel article L. 312-7-2 au sein de la section 4 du chapitre II du titre I^er du livre III du code de l'action sociale et des familles, aux termes duquel le préfet de département, le directeur général de l'agence régionale de santé et le président du conseil départemental ou son représentant réunissent tous les quatre mois les représentants des autorités, des établissements et des services disposant de compétences en matière de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux. Il est précisé qu'« un décret définit la composition et les modalités de fonctionnement de ce comité ».

Selon l'exposé sommaire de l'amendement ayant introduit le présent article, le dispositif proposé « vise à renforcer le contrôle des Ehpad en mettant en place une réunion régulière rassemblant tous les quatre mois les représentants des autorités, établissements et services compétents en matière de contrôle » et « favorise la coordination des actions de contrôle et de prévention des risques, assurant ainsi une meilleure qualité de vie aux résidents des Ehpad ».

II - La position de la commission

Le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux par les autorités de tutelle nécessite d'assurer une coordination des services d'inspection et de contrôle qui peuvent relever de l'État, du département ou des organismes de sécurité sociale.

Dans son rapport d'information sur le contrôle des Ehpad^266(*), la commission des affaires sociales relevait l'insuffisante coordination des autorités chargées du contrôle, aux niveaux national et local : « Outre la coordination des services de l'État une attention particulière doit être apportée à la collaboration des autorités de tarification et de contrôle que sont les ARS et les conseils départementaux. Il ressort des auditions que le niveau de coordination des missions d'inspection-contrôle entre les ARS et les conseils départementaux est hétérogène et plutôt de facture médiocre. » La commission préconisait alors d'instaurer une réunion régulière rassemblant à la fois l'ARS, le département et les services de l'État menant des contrôles dans le secteur des Ehpad afin que leurs actions soient structurées et que l'échange d'informations s'intensifie.

Si l'objectif de renforcer la coordination des autorités de contrôle au niveau départemental doit être poursuivi, poser dans la loi une obligation de réunion tous les quatre mois ne semble pas le moyen adéquat pour y parvenir.

En effet, une telle disposition relève davantage du niveau réglementaire voire infra-réglementaire. Les modalités d'organisation des autorités de tutelle des ESMS pour coordonner leurs actions de contrôle doivent être laissées à l'appréciation des autorités locales (conseil départemental, préfet, ARS) afin qu'elles puissent être adaptées aux spécificités territoriales. En pratique, les ARS et les conseils départementaux échangent déjà pour la programmation de leurs contrôles et le suivi des ESMS qu'ils autorisent conjointement. Des outils tels que les schémas d'organisation sociale et médico-sociale^267(*) établis au niveau départemental peuvent également permettre aux autorités de tutelle de déterminer les modalités de coordination de l'inspection et du contrôle des ESMS. En outre, il ne semble pas pertinent de figer dans la loi le champ des acteurs à réunir et la périodicité des réunions, alors que ces modalités ont vocation à être adaptées aux besoins et aux spécificités de chaque département.

Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-204 des rapporteurs tendant à supprimer le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 bis B
Conditionner le renouvellement de l'autorisation des ESMS
à l'obtention de conclusions satisfaisantes
lors des évaluations externes et des contrôles

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, propose qu'il puisse être dérogé au renouvellement par tacite reconduction de l'autorisation d'un ESMS sur la recommandation de l'évaluation externe ou si le contrôle réalisé par une des autorités compétentes le mentionne dans ses conclusions.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par l'adoption d'un amendement de Jérôme Guedj lors de la discussion du texte en séance publique à l'Assemblée nationale.

Aux termes de l'article L. 313-5 du code de l'action sociale et des familles, l'autorisation octroyée à un établissement social ou médico-social est réputée renouvelée par tacite reconduction sauf si, au moins un an avant la date du renouvellement, l'autorité compétente, au vu de l'évaluation externe, enjoint à l'établissement ou au service de présenter dans un délai de six mois une demande de renouvellement.

Le présent article modifie ces dispositions afin qu'il soit dérogé au renouvellement par tacite reconduction sur la recommandation de l'évaluation externe ou si le contrôle réalisé par une des autorités compétentes le mentionne dans ses conclusions, et plus seulement au vu de l'évaluation externe.

II - La position de la commission

Les dispositions du présent article, introduites en première lecture à l'Assemblée nationale, sont incompatibles avec celles prévues au 5° du I de l'article 12, issues du texte déposé.

Or, il semble préférable de conserver les dispositions du 5° du I de l'article 12 qui procèdent à une coordination permettant de viser « les évaluations » plutôt que « l'évaluation », les ESMS étant soumis à des évaluations internes et externes sur le fondement de l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles.

En outre, les modifications prévues à ce 5° sont cohérentes avec celles proposées au 4° du I du même article 12 : alors que le premier alinéa de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit actuellement que le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation mentionnée au premier alinéa de l'article L. 312-8, ce 4° propose que le renouvellement soit notamment subordonné aux résultats des évaluations, dans des conditions fixées par décret.

En outre, la modification proposée par le présent article entend lier les autorités de tarification aux conclusions des évaluations et des contrôles. Or il n'apparaît pas opportun que les décisions d'autoriser un établissement soient liées par les conclusions d'une inspection ou l'évaluation réalisée par un organisme évaluateur, ce qui reviendrait à restreindre les compétences des autorités de tutelle. Celles-ci doivent préserver une marge d'appréciation lors du renouvellement d'une autorisation, en tenant compte des résultats des évaluations et, le cas échéant, en étant informées des éventuels résultats d'un contrôle qui aurait été effectué dans l'établissement.

Par ailleurs, en cas de manquement, les autorités de tarification et de contrôle disposent de pouvoirs de sanction qui peuvent aller jusqu'à la fermeture de l'établissement et qui permettent déjà de faire cesser tout dysfonctionnement grave, indépendamment de la procédure de renouvellement de l'autorisation.

La commission a donc adopté l'amendement COM-205 des rapporteurs supprimant le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 bis C
Mention du financement de l'évaluation de la qualité des ESMS
dans les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, propose que les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens des Ehpad et des établissements pour personnes handicapées comportent des clauses relatives au financement de l'évaluation de la qualité.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par l'adoption de deux amendements identiques de Thibault Bazin et Jérôme Guedj lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale.

Le 1° du présent article modifie le deuxième alinéa du B du IV ter de l'article L. 313-12 de code de l'action sociale et des familles afin de prévoir que le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) de l'Ehpad, conclu avec le ou les présidents du conseil départemental et le directeur général de l'agence régionale de santé concernés comporte des dispositions relatives au financement de l'évaluation de la qualité^268(*).

Le 2° du présent article modifie le premier alinéa de l'article L. 313-12-2 du code de l'action sociale et des familles pour prévoir que les CPOM des établissements accueillant des personnes en situation de handicap comportent également des clauses relatives au financement de l'évaluation de la qualité.

II - La position de la commission

Afin d'assurer la bonne application des dispositifs d'évaluation de la qualité, leur coût pour les établissements et les services doit être pris en compte dans le cadre de la tarification des ESMS. Les services du ministère des solidarités ont indiqué aux rapporteurs que le coût annuel moyen pour un ESMS de l'évaluation de la qualité s'établit autour de 7 000 euros.

Régis par les articles L. 313-11 à L. 313-12-4 du code de l'action sociale et des familles, les CPOM sont des outils de pilotage et de financement souples qui peuvent déjà comporter des stipulations relatives au financement de l'évaluation de la qualité, ainsi que l'ont confirmé les services du ministère des solidarités aux rapporteurs.

En outre, il n'apparaît pas souhaitable que la loi apporte trop de précisions au contenu des CPOM, qui doit être négocié entre le gestionnaire et l'autorité de tutelle et respecter un cahier des charges comprenant un modèle de contrat qui est défini au niveau réglementaire, par arrêté ministériel^269(*).

Par ailleurs, les règles de tarification permettent déjà de prendre en compte les charges résultant pour les ESMS de l'évaluation de la qualité de leurs prestations. L'article L. 312-8-2 du code de l'action sociale et des familles précise également que les amortissements des évaluations dans les établissements et les services prenant en charge des personnes handicapées ou des personnes âgées dépendantes sont répartis entre les différents financeurs selon des modalités fixées par décret.

En outre, les dispositions réglementaires du code de l'action sociale et des familles relatives au financement des Ehpad permettent de couvrir les dépenses d'évaluation de la qualité : les tarifs afférents à l'hébergement peuvent couvrir les charges d'administration générale de l'établissement^270(*) ; le forfait global relatif à la dépendance comprend des financements complémentaires définis dans le CPOM^271(*) ; au sein du forfait global relatif aux soins, des financements complémentaires peuvent couvrir des dépenses en faveur d'actions visant à améliorer la qualité et la sécurité des soins et des prises en charge^272(*).

Dès lors, la mesure proposée est satisfaite et n'apparaît pas nécessaire. Elle ne permettra d'ailleurs pas d'apporter davantage de moyens que ceux qui sont déjà mobilisables au titre du droit en vigueur pour soutenir financièrement la mise en oeuvre par les établissements et les services des obligations d'évaluation de la qualité.

En conséquence, la commission a adopté l'amendement COM-206 des rapporteurs tendant à supprimer le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 bis D
Réservation d'une fraction des bénéfices réalisés par les Ehpad privés lucratifs pour financer des actions en faveur de l'amélioration des conditions d'hébergement et d'accueil des résidents

Cet article vise à imposer aux Ehpad privés lucratifs de réserver une part de leurs bénéfices au financement d'actions en faveur de l'amélioration des conditions d'hébergement et d'accueil des résidents.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. L'amélioration des conditions d'hébergement et d'accueil des résidents d'Ehpad fait l'objet d'une attention renouvelée

À la suite du scandale Orpea^273(*), les conditions d'hébergement des résidents d'Ehpad ont reçu un traitement médiatique important, conduisant à replacer la qualité du service au centre des préoccupations. Pourtant la qualité de vie en Ehpad fait l'objet d'un référentiel proposé par la Haute Autorité de santé (HAS) depuis 2011. Dans sa dernière version^274(*), il se compose de quatre volets distincts :

- le volet sur l'accueil de la personne à son accompagnement, qui concerne la préparation, l'accueil du résident, l'élaboration et la mise en oeuvre de son projet personnalisé ;

- le volet sur le cadre de vie et la vie quotidienne, au sujet de la vie privée du résident et de son appropriation des lieux (intimité, vie spirituelle, vie affective et intime, etc.) et de la vie collective des résidents entendue au sens des relations avec les professionnels ;

- le volet sur la vie sociale des résidents en Ehpad ;

- le volet sur l'impact des éléments de santé sur la qualité de vie.

Contrairement aux Ehpad publics et privés à but non lucratif sur lesquels des données agrégées des principaux postes de dépenses existent, les données sur les Ehpad privés lucratifs sont moins nombreuses. Les investissements étaient particulièrement mal documentés, puisque ces informations étaient considérées comme relevant du secret des affaires. Par conséquent, les Ehpad produisaient des documents budgétaires^275(*) simplifiés.

Le décret n° 2022-734 du 28 avril 2022 portant diverses mesures d'amélioration de la transparence financière dans la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles a supprimé ces états simplifiés. De ce fait, ces établissements produiront à partir de l'exercice 2023 des documents complets, au même titre que les Ehpad publics et privés non lucratifs. Les données sur les investissements réalisés par les Ehpad commerciaux seront ainsi disponibles à la clôture de l'exercice 2023.

B. Le dispositif proposé

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement du Gouvernement lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale. Il introduit une mesure de régulation économique du secteur des Ehpad privés en posant le principe d'un fléchage des bénéfices.

Le I propose de créer un nouvel article L. 315-20 dans le code de l'action sociale et des familles, qui conduit à ce que les Ehpad privés à but lucratif, ainsi que leurs organismes gestionnaires, réservent une fraction des bénéfices réalisés sur le dernier exercice clos à la constitution d'un fonds propre à l'établissement, destiné exclusivement au financement d'actions en faveur de l'amélioration des conditions d'hébergement et d'accueil des résidents. Il renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination de cette fraction, qui ne peut être supérieure à 10 % des bénéfices, ainsi que des activités pouvant être financées par le fonds et des modalités de contrôle de ces investissements.

Le II précise que l'entrée en vigueur de cette obligation serait fixée par décret, et interviendrait au plus tard le 1^er janvier 2025.

II - La position de la commission

Les rapporteurs s'étonnent qu'un dispositif aux conséquences aussi importantes ait été proposé par le Gouvernement au stade de la séance publique, sans faire l'objet de la moindre justification étayée. En l'état, il conduirait à revenir sur le principe de libre affectation des bénéfices d'une entreprise privée, et comporte donc un risque constitutionnel élevé.

Si une telle obligation d'affecter une part de ses bénéfices au financement d'actions en particulier peut exister pour des entreprises dans d'autres domaines, notamment dans le secteur audiovisuel, elle s'applique toujours de manière égale aux entreprises qui se trouvent dans la même situation. Or, en l'absence de données sur le niveau d'investissement d'actions en faveur de l'amélioration des conditions d'hébergement et d'accueil des résidents pour les Ehpad privés à but lucratif, rien ne permet d'indiquer qu'ils y consacrent moins que les Ehpad publics ou associatifs. Par ailleurs, les groupements d'Ehpad privés auditionnés indiquent déjà consacrer plus de 10 % de leurs bénéfices à de telles actions.

Face à une disposition d'affichage de nature à jeter un trouble sur la confiance placée dans le secteur privé par les investisseurs au moment où l'offre de places en Ehpad doit augmenter, et dont la constitutionnalité est loin d'être assurée, la commission a, sur proposition de ses rapporteurs, adopté les amendements identiques COM-207 et COM-77 de suppression de cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 bis E
Droit des résidents d'accueillir leur animal domestique

Cet article vise à garantir aux résidents d'Ehpad un droit opposable à l'accueil de leur animal domestique.

La commission a adopté cet article modifié par un amendement visant à renvoyer au règlement d'établissement la définition des conditions d'accueil de l'animal domestique d'un résident d'Ehpad.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. L'accueil des animaux domestiques des résidents d'Ehpad est régi par le règlement d'établissement

 En l'absence de disposition concernant le statut des animaux domestiques dans les Ehpad, c'est le règlement de fonctionnement^276(*) de l'établissement, parfois appelé règlement intérieur, qui précise le plus souvent le régime existant, ou à défaut une décision d'acceptation ou de refus du directeur de l'établissement. Selon le recensement effectué par la fondation 30 millions d'amis, si seuls 30 % des Ehpad acceptaient les animaux domestiques des résidents il y a encore quelques années, ils seraient aujourd'hui 50 %. Cette possibilité est le plus souvent conditionnée, d'une part à la situation de l'animal, qui doit être tatoué, vacciné et vermifugé, et d'autre part à la capacité de son maître à assurer seul son hygiène et son bien-être^277(*) et à éviter les nuisances pour les autres résidents (aboiements, morsures, déjections, etc.).

À défaut, l'essentiel des établissements acceptent la possibilité que les visiteurs d'un résident soient accompagnés d'un animal, et un grand nombre d'établissements mettent également à la disposition des résidents un ou des « animaux de collectivité », dont l'entretien est assuré par le service, que ce soit sur une base informelle ou dans le cadre d'un projet d'établissement.

 L'attention particulière des Ehpad à la problématique des animaux de compagnie des résidents s'explique par l'importance que revêt cette séparation dans le bouleversement des repères des résidents qui intervient lors de leur admission en établissement. L'impossibilité de conserver l'animal, qui constitue parfois leur source principale d'interaction quotidienne depuis plusieurs années, est alors vécue comme une dépossession.

Par ailleurs, il est reconnu que les animaux de compagnie ont un rôle positif sur la santé et le moral des personnes âgées, notamment dans le cas des résidents atteints par le syndrome d'Alzheimer. Cette présence est à la fois source d'affection et de stimulation, mais favorise également les contacts sociaux ainsi que la perception positive de soi-même.

Les bienfaits de la médiation animale^278(*) en Ehpad

Dès 2009, la Haute Autorité de santé (HAS) a invité au développement
- et à l'évaluation - de la prescription de thérapeutiques non médicamenteuses au contact des personnes en perte d'autonomie^279(*), telles que la musicothérapie, les ateliers d'éveil des sens, l'aromathérapie ou encore la médiation animale.

Parmi celles-ci, la médiation animale est de plus en plus développée dans les Ehpad. Elle permet d'améliorer la santé physique et psychique des résidents d'Ehpad grâce à la médiation d'animaux amenés à leur rencontre afin de poursuivre un but thérapeutique. Il peut s'agir de favoriser les interactions sociales, de stimuler la motricité fine ou la cognition, de diminuer l'anxiété ou encore d'encourager l'expression psycho-affective.

B. La création proposée d'un droit opposable à l'accueil de l'animal domestique des résidents d'Ehpad

Le présent article a été introduit par l'adoption d'un amendement de Philippe Juvin lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale.

Il garantit pour les résidents d'Ehpad l'accueil de leur animal domestique, et impose aux établissements de prendre les dispositions nécessaires à cet accueil selon des modalités définies par décret pris en Conseil d'État.

II - La position de la commission

Les rapporteurs sont particulièrement sensibles à l'importance des animaux de compagnie dans le quotidien des personnes en perte d'autonomie, et a fortiori au déchirement que peut représenter l'admission dans un Ehpad qui ne les accepte pas.

Cependant, s'ils saluent l'humanité et l'engagement du personnel des établissements qui acceptent les animaux domestiques, les rapporteurs soulignent les risques qu'il y aurait à en faire un droit opposable aux directeurs d'établissements. D'abord parce que la présence d'animaux domestiques en Ehpad peut poser de nombreuses questions, en termes de risque sanitaire (allergies, hygiène, chutes voire morsures) ou de responsabilité civile des résidents. Mais surtout parce que la rédaction retenue ne prend pas en compte la capacité des résidents à assurer seuls les besoins de leur animal de compagnie, faisant de fait reposer cette responsabilité sur le personnel des Ehpad dont l'activité est déjà trop chargée.

Par conséquent, les rapporteurs proposent de transformer ce droit opposable en une obligation, précisée par voie réglementaire, de l'établissement de définir les conditions dans lesquelles un animal domestique peut être accueilli.

Un amendement COM-208 a été adopté par la commission en ce sens.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis F
Expérimentation d'un quota minimal de chambres
réservées à l'accueil exclusif de nuit

Cet article vise, à titre expérimental, à permettre la mise en place d'un quota minimal de chambres réservées à l'accueil exclusif de nuit dans les Ehpad.

La commission a adopté cet article en étendant cette expérimentation aux résidences autonomie.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. L'accueil de nuit dans les Ehpad, qui offre une solution de répit pour les proches aidants, est encore peu développé

1. La consécration d'un droit au répit des proches aidants

Selon la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees)^280(*), en 2016, 3,9 millions de personnes aidaient de façon régulière au moins un de leur proche âgé de 60 ans ou plus.

Ce rôle peut recouvrir une aide à la vie quotidienne, un soutien moral ou bien une aide financière ou matérielle.

Pour reconnaître cet engagement, sans pour autant le confondre ni l'assimiler à celui des intervenants professionnels, la loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement du 28 décembre 2015^281(*) a consacré ce rôle à l'article L. 113-1-3 du code de l'action sociale et des familles. Le proche peut donc être le conjoint, le partenaire ou le concubin, un parent ou un allié de la personne âgée, ou encore une personne qui réside avec elle ou entretient avec elle des liens étroits et stables, qui « lui vient en aide, de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne ».

Afin de mieux concilier les contraintes de l'aidant avec sa vie personnelle et professionnelle, mais aussi de limiter les risques concernant son état de santé et ses souffrances psychiques, la loi précitée a également conduit à la création d'un « droit au répit » pour ces derniers^282(*). Celui-ci s'inscrit dans le cadre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), et ouvre droit à des dispositifs répondant à des besoins de répit, et est évalué par l'équipe médico-sociale qui veille à ce que les solutions proposées soient « adaptés à la personne aidée ». Ces solutions peuvent notamment prendre la forme :

- d'un relais ou d'un soutien à l'extérieur du domicile, dans le cadre d'un accueil de jour ou de nuit, d'un hébergement en famille d'accueil ou en maison de répit par exemple ;

- d'un relais et d'un accompagnement au domicile de la personne aidée, sous la forme de baluchonnage, de répit à domicile ou d'aide la nuit ;

- de moments privilégiés en dehors de leur quotidien dans le cadre de vacances ou de séjours de répit.

2. L'accueil de nuit en Ehpad est encore peu développé

Proposé par un Ehpad ou une résidence autonomie, l'accueil de nuit peut s'étendre du dîner au petit-déjeuner, et permet à la personne en perte d'autonomie vivant à domicile de se maintenir dans son environnement habituel en journée, tout en bénéficiant de l'accompagnement d'un établissement dans certains actes de sa vie quotidienne, permettant aussi de soulager ses proches aidants (lever et coucher, prise du repas, toilette, etc.).

Contrairement à l'accueil de jour en Ehpad, qui a connu un bon développement ces dernières années, l'offre d'accueil de nuit demeure très faible pour les personnes en perte d'autonomie et leurs aidants. Selon la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), seules quelques centaines de places d'accueil de nuit seraient autorisées par les agences régionales de santé (ARS). Cela s'explique notamment par l'absence de modèle économique dédié, alors que le financement ne peut être exclusivement fondé sur l'activité, qui est par nature plus fluctuante que dans l'hébergement complet.

B. L'expérimentation d'un quota minimal de chambres réservées exclusivement à l'accueil de nuit

Le présent article a été introduit par l'adoption d'un amendement de Pascal Lecamp (groupe Modem) lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale.

Le I permet à l'État, à titre expérimental pendant deux ans à compter du 1^er janvier 2024, de mettre en place un quota minimal de chambres réservées à l'accueil exclusif de nuit dans les Ehpad.

Le II renvoie à un décret la définition des modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation, et la liste des territoires concernés.

Le III dispose que le Gouvernement remet au Parlement un rapport d'évaluation dans les six mois précédent le terme de l'expérimentation.

Le IV consiste en un gage de la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale.

II - La position de la commission

L'accueil de nuit représente une solution de répit essentielle pour les proches aidants, et son faible développement justifie la mise en place d'une expérimentation afin, notamment, de mieux cerner les leviers permettant d'en augmenter l'offre.

Les rapporteurs considèrent en revanche que cette expérimentation gagnerait à être étendue aux résidences autonomie, dans lesquelles l'offre d'accueil de nuit souffre des mêmes limites.

La commission a adopté un amendement des rapporteurs COM-209 procédant à cette extension et modifiant la date de début de l'expérimentation compte tenu du calendrier de l'examen de la présente proposition de loi.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis
Renforcement du rôle du médecin coordonnateur en Ehpad

Cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, propose de renforcer le rôle du médecin coordonnateur en Ehpad et en unité de soins de longue durée (USLD) en confortant ses missions et en autorisant sa désignation comme médecin traitant par les résidents.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. Les missions du médecin coordonnateur récemment confortées

L'article 64 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a conforté le rôle du médecin coordonnateur en lui conférant, en articulation avec le médecin traitant, un pouvoir de prescription en dehors des situations d'urgence vitale ou de survenue de risques exceptionnels^283(*). Tirant la conséquence de cette augmentation des missions, la réglementation a récemment augmenté le temps minimal requis de médecin coordonnateur dans les Ehpad^284(*).

Les missions du médecin coordonnateur en Ehpad

L'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles prévoit une partie des missions du médecin coordonnateur en Ehpad, et renvoie au décret^285(*) la définition de ses autres missions. Dans sa version en vigueur avant la promulgation de la loi du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels^286(*), il s'agissait notamment de :

 pour les résidents,

- l'adaptation des prescriptions de médicaments aux impératifs gériatriques ;

- la prescription médicale pour les résidents en cas de situation d'urgence ou de risques vitaux ;

- tout acte lorsque le médecin traitant du résident n'est pas en mesure d'intervenir ;

 pour le service et les équipes soignantes,

- l'encadrement médical de l'équipe soignante ;

- l'évaluation de la dépendance des résidents ;

- la coordination d'une évaluation gériatrique ;

- la coordination de l'intervention des professionnels.

La loi du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels a poursuivi la revalorisation de la fonction de médecin coordonnateur. Son article 12 a modifié à nouveau l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles, en rehaussant au niveau législatif le rôle d'encadrement de l'équipe soignante de l'établissement d'une part, et en permettant explicitement d'assurer le suivi médical des résidents qui le souhaitent d'autre part. Dans le cas où le médecin coordonnateur assure un tel suivi, il peut être désigné comme médecin traitant du résident^287(*). Il s'agit ainsi de répondre à la difficulté des résidents à accéder à un médecin traitant en Ehpad et en USLD.

B. Le dispositif proposé

L'article 11 bis a été inséré en commission à l'Assemblée nationale par un amendement de Bastien Marchive et de plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance, et fait l'objet de deux amendements rédactionnels par la rapporteure en séance publique.

Il vise à répondre à la demande d'un meilleur suivi médical des résidents, en proposant de permettre au médecin coordonnateur d'assurer le rôle de médecin traitant des résidents qui le souhaitent. Son dispositif emporte les mêmes effets juridiques que l'article 12 de la loi visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels précitée.

II - La position de la commission

Le recouvrement partiel des calendriers législatifs des propositions de loi visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial et portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir en France a conduit à ce que le présent article soit introduit dans les deux textes.

Ayant été adopté dans une forme similaire dans le cadre de la loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels, le présent article est donc d'ores et déjà satisfait.

C'est pourquoi la commission a supprimé cet article en adoptant l'amendement COM-210 des rapporteurs.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 ter
Renforcement des procédures d'injonction et d'astreinte envers les ESMS
ne respectant pas les règles du code de l'action sociale et des familles

Cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à rendre obligatoire le prononcé d'injonction et d'astreinte à l'encontre des établissements et services sociaux et médico-sociaux ne respectant pas la réglementation ou dont le fonctionnement présente des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en commission par l'adoption d'un amendement de Patrick Hetzel. Lors de la discussion en séance publique, les députés ont adopté cet article modifié par deux amendements rédactionnels de la rapporteure Laurence Cristol.

 Aux termes de l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation contrôle l'application de la réglementation par les établissements et services sociaux et médico-sociaux et lieux de vie et d'accueil et par les autres services de leurs organismes gestionnaires qui concourent, dans le cadre de l'autorisation, à la gestion desdits établissements, services et lieux de vie et d'accueil.

Pour les ESMS relevant d'une autorisation conjointe, tels que les Ehpad, les contrôles sont effectués de façon séparée ou conjointe par les agents relevant du conseil départemental et ceux relevant du préfet ou de l'agence régionale de santé.

En outre, quelle que soit l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation, les ESMS ainsi que les personnes morales qui en sont gestionnaires sont soumis au contrôle des membres de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection générale des finances (IGF). Les personnes morales qui exercent, directement ou indirectement, le contrôle exclusif ou conjoint des personnes morales gestionnaires des ESMS ainsi que les autres personnes morales qu'elles contrôlent et qui concourent à la gestion de ces ESMS ou leur fournissent des biens et services sont également soumises au contrôle de l'Igas et de l'IGF.

Les pouvoirs de sanction des autorités de contrôle sont définis à l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles. Ces dispositions sont issues de l'ordonnance n° 2018-22 du 17 janvier 2018^288(*) et ont été modifiées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023^289(*).

Cet article L. 313-14 prévoit que lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement des ESMS méconnaissent la réglementation en vigueur ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité de contrôle peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. Elle en informe le conseil de la vie sociale quand il existe et, le cas échéant, le préfet ainsi que le procureur de la République dans le cas des établissements et services accueillant des majeurs bénéficiant d'une mesure de protection juridique. L'autorité compétente peut également prévoir les conditions dans lesquelles le responsable de l'ESMS assure l'affichage de l'injonction à l'entrée de ses locaux.

Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l'admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du code du travail ou des accords collectifs.

S'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans le délai fixé et tant qu'il n'est pas remédié aux risques ou aux manquements en cause, l'autorité compétente peut prononcer, à l'encontre de la personne physique ou morale gestionnaire de l'ESMS, une astreinte journalière et l'interdiction de gérer toute nouvelle autorisation relevant de ladite autorité. L'astreinte journalière, dont le montant est proportionné à la gravité des faits, ne peut être supérieure à 1 000 euros par jour et la durée de l'interdiction, également proportionnée à la gravité des faits, ne peut excéder trois ans.

Une sanction financière peut en outre être prononcée en cas de méconnaissance de la réglementation. Son montant est proportionné à la gravité des faits constatés et ne peut être supérieur à 5 % du chiffre d'affaires réalisé, en France et dans le champ d'activité en cause, par le gestionnaire lors du dernier exercice clos. À défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction financière ne peut être supérieur à 100 000 euros.

Lorsque la sanction financière est susceptible de se cumuler avec une amende pénale infligée à raison des mêmes faits, le montant global des amendes et sanctions financières prononcées ne dépasse pas le maximum légal le plus élevé.

S'il n'est pas satisfait à l'injonction dans le délai fixé, l'autorité compétente peut également désigner un administrateur provisoire pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois, renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l'autorité compétente et pour le compte du gestionnaire, les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées. Il dispose à cette fin de tout ou partie des pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil, dans des conditions précisées par l'acte de désignation.

 Le présent article modifie l'article L. 313-14 précité afin d'ajuster les procédures d'injonction et d'astreinte applicables à la suite de manquements constatés lors du contrôle d'un ESMS.

Le a du 1° propose que l'autorité de contrôle, lorsqu'elle constate manquement dans un ESMS, enjoigne au gestionnaire d'y remédier alors que le droit en vigueur prévoit qu'elle puisse prononcer une injonction. Il propose en outre que l'autorité de contrôle prévoie les conditions d'affichage de l'injonction par le gestionnaire de l'ESMS, alors que la loi dispose aujourd'hui que l'autorité de contrôle peut prévoir ces conditions.

Alors qu'il est actuellement prévu que l'injonction puisse inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l'admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du code du travail ou des accords collectifs, le b du 1° prévoit que l'injonction inclue ces mesures.

Le c du 1° propose que l'injonction dresse également la liste des travaux de mise en conformité, d'entretien ou d'amélioration qui s'imposent, afin de garantir l'effectivité de la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées.

Le a du 2° prévoit que l'autorité de contrôle prononce une astreinte et l'interdiction de gérer toute autre autorisation à l'encontre du gestionnaire de l'ESMS qui n'a pas satisfait à l'injonction dans le délai fixé et tant qu'il n'est pas remédié aux risques ou aux manquements en cause, alors que l'autorité de contrôle peut actuellement prononcer cette astreinte et l'interdiction de gérer toute nouvelle autorisation.

Enfin, le b du 2° supprime les dispositions qui, d'une part, prévoient que l'astreinte journalière, dont le montant est proportionné à la gravité des faits, ne peut être supérieure à 1 000 euros par jour et, d'autre part, prévoient que la durée de l'interdiction est proportionnée à la gravité des faits et ne peut excéder trois ans.

II - La position de la commission

Afin d'assurer la sécurité et la qualité de la prise en charge des personnes accueillies et accompagnées par les ESMS, il est nécessaire de donner aux autorités chargées du contrôle de ces établissements et services les moyens de faire cesser tous manquement ou irrégularité constatés lors d'un contrôle. Les sanctions doivent être à la fois suffisamment dissuasives et adaptées au manquement constaté, afin d'assurer la qualité de la prise en charge sans compromettre le fonctionnement des ESMS en cas d'irrégularité de faible gravité.

C'est pourquoi, à la suite de « l'affaire Orpea », les dispositions relatives à la transparence financière et au contrôle des ESMS ont été significativement renforcées. Le décret n° 2022-734 du 28 avril 2022^290(*) a renforcé les obligations de transmission d'informations financières et budgétaires pesant sur les gestionnaires d'établissements, et plus particulièrement ceux du secteur privé lucratif. Pour ces derniers, les obligations de présentation de leurs comptes ont également été renforcées.

La LFSS pour 2023^291(*) a étendu les prérogatives de contrôle des autorités de tutelle et renforcé les procédures de sanction. Elle a notamment permis aux ARS d'organiser des missions de contrôle sur l'ensemble des activités d'un groupe multi-gestionnaire, que les établissements et services soient ou non implantés sur son territoire. Elle a étendu les prérogatives d'inspection et de contrôle de l'Igas et de l'IGF aux sièges des groupes gestionnaires d'ESMS. Les compétences des juridictions financières ont également été étendues aux sièges sociaux et services communs des personnes morales sous l'égide desquelles la gestion des établissements et services est organisée ainsi qu'à la globalité des produits et des charges d'un établissement ou d'un service et notamment aux recettes d'hébergement des établissements ainsi qu'aux prestations annexes et suppléments parfois facturés aux usagers. La LFSS pour 2023 a également rehaussé les montants plafonds des astreintes journalières (de 500 euros à 1 000 euros) et des sanctions financières (de 1 % à 5 % maximum du chiffre d'affaires) pouvant être prononcées à l'encontre des ESMS.

Ce cadre récemment renforcé semble robuste pour assurer le contrôle effectif des ESMS sur l'ensemble de territoire. Il doit dorénavant être appliqué en dotant les autorités de contrôle des moyens nécessaires à l'exercice de leur mission.

Les procédures de contrôle et de sanction que le présent article propose de modifier ne sont pas apparues, lors du renforcement des mesures de contrôle opéré en 2022, comme constituant un obstacle à l'effectivité du contrôle des ESMS.

Le Gouvernement a annoncé en 2022 un plan de contrôle de 7 500 Ehpad en deux ans. Entre le 1^er janvier 2022 et le 30 septembre 2023, 3 146 Ehpad ont été contrôlés sur place ou sur pièces. Ces contrôles ont notamment donné lieu au prononcé de 1 355 injonctions, de 9 589 prescriptions et 11 318 recommandations. À la suite des injonctions prononcées, 4 décisions de suspension d'activité, 10 décisions de mise sous administration provisoire et 4 décisions de cessation définitive d'activité ont été prises^292(*).

Les dispositions en vigueur en matière d'injonction et d'astreinte offrent aux autorités de contrôle une marge d'appréciation pour adapter et proportionner les mesures de sanctions à la gravité des faits constatés. Dès lors, rendre impératif des mesures qui peuvent aujourd'hui être prononcées à titre facultatif risque d'affaiblir la portée des contrôles et de contrevenir à la nécessaire proportionnalité des sanctions prononcées.

L'obligation de prononcer une injonction pour tout manquement risquerait de multiplier les procédures d'injonction et d'astreinte pour des cas où elles ne sont pas justifiées ce qui diluerait les moyens alloués au contrôle et nuirait, in fine, à l'effectivité des contrôles et à la lutte contre les dysfonctionnements graves.

Surtout, les mesures proposées, qui entendent rendre obligatoire le prononcé d'injonctions et d'astreinte et qui suppriment le plafonnement des montants des astreintes et des durées d'interdiction risquent de présenter un caractère disproportionné à la nature du manquement. En effet, les autorités de contrôle sont tenues d'appliquer des sanctions graduées et proportionnées aux manquements constatés. Des prescriptions peuvent ainsi être prononcées pour des manquements de plus faible gravité, alors que le prononcé d'injonctions est réservé aux irrégularités plus importantes. Rendre automatique le prononcé d'injonctions et d'astreinte contreviendrait ainsi au principe de proportionnalité des sanctions. Le prononcé d'injonctions ou d'astreinte est également soumis à une procédure contradictoire préalable, sur le fondement du régime de droit commun des sanctions administratives^293(*), qui ne pourrait être appliquée sur le fondement des dispositions proposées.

En outre, le présent article pourrait fragiliser le fonctionnement de certains établissements. Lors de l'examen en commission de l'amendement qui a introduit le présent article, la rapporteure de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a pointé ces risques, considérant qu'il convenait de « laisser un peu de souplesse, sur le plan administratif, pour éviter des fermetures ou des difficultés qui dégraderaient le bien-être des résidents. Laissons aux autorités compétentes une marge de manoeuvre. » Elle a en outre indiqué que « l'automaticité des sanctions que [l'auteur de l'amendement réclamait] risque de mettre en danger des établissements qui fonctionnent très bien »^294(*).

Par ailleurs, la disposition proposée selon laquelle l'injonction doit dresser la liste des travaux, d'entretien et de mise en conformité qui s'imposent est satisfaite par le droit en vigueur, qui prévoit que l'injonction peut comporter des mesures de réorganisation.

Enfin, la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi^295(*), qui a profondément renforcé le cadre applicable aux contrôles des établissements d'accueil du jeune enfant (EAJE), a retenu une rédaction analogue à celle en vigueur pour le régime des injonctions et des astreintes qui peuvent être prononcées à l'encontre des ESMS. Ainsi, l'article 18 de cette loi dispose que le président du conseil départemental et le préfet peuvent prononcer des injonctions et des astreintes à l'encontre des gestionnaires d'EAJE en cas de manquement.

En conséquence, les rapporteurs considèrent que les dispositions proposées n'apportent pas d'amélioration au cadre actuellement applicable pour le contrôle des ESMS et qu'elles présentent des risques au regard de la nécessité de laisser des marges de manoeuvre aux autorités de contrôle et d'assurer la proportionnalité des sanctions à la gravité des faits constatés, dans le respect des procédures applicables aux sanctions administratives. L'effectivité des contrôles, pour assurer la sécurité et la qualité de la prise en charge des personnes, doit passer par l'application des dispositions en vigueur et le renforcement des moyens alloués aux missions d'inspection et de contrôle.

Dès lors, la commission a adopté l'amendement COM-211 des rapporteurs tendant à supprimer le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 quater
Mesures en faveur de l'amélioration de la santé nutritionnelle des résidents d'Ehpad

Cet article vise à obliger les Ehpad à consulter leurs résidents sur le respect de la qualité des repas servis, et à respecter un cahier des charges spécifique.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. La qualité nutritionnelle des repas délivrés aux résidents d'Ehpad fait l'objet de normes spécifiques à cette forme de restauration collective

Les Ehpad sont concernés par la législation propre à la restauration collective instaurée par la loi Egalim^296(*). Ainsi l'article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime dispose que, au même titre que les services de restauration scolaire, universitaires ou de santé, les établissements sociaux et médicaux sociaux (ESMS) sont « tenus de respecter des règles, déterminées par décret, relatives à la qualité nutritionnelle des repas qu'ils proposent et de privilégier, lors du choix des produits entrant dans la composition de ces repas, les produits de saison ». En cas de non-respect constaté par les agents habilités, l'autorité administrative compétente peut mettre en demeure le gestionnaire de respecter ces règles, et le cas échéant ordonner des actions de formation du personnel.

Des normes sont également prévues spécifiquement concernant les repas dans les ESMS :

 concernant la qualité nutritionnelle des repas^297(*), en imposant un nombre de plats proposés, des exigences en matière de taille des portions, mais également l'adaptation aux habitudes alimentaires des résidents et aux exigences adaptées à leur âge ou handicap ;

 concernant la fréquence des repas^298(*), en imposant la présence de trois repas, d'un goûter et d'une collation nocturne.

Pour les seuls Ehpad, la qualité nutritionnelle des repas fait également l'objet de nombreuses initiatives. Les normes présentées ci-dessus ne sont pas exclusives des cahiers des charges locaux qui peuvent exister. En outre, la nutrition est également un axe de travail investi par les agences régionales de santé (ARS) au travers des plans régionaux de santé, ou par les gestionnaires d'établissements eux-mêmes.

Enfin, l'adaptation du projet d'accompagnement aux risques de dénutrition, de malnutrition ou de déglutition auxquels le résident est confronté fait partie des critères mobilisés par le Référentiel d'évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux^299(*).

B. Le dispositif proposé

Le présent article, introduit par l'adoption d'un amendement de la rapporteure Laurence Cristol, a pour objectif d'améliorer la qualité nutritionnelle des repas proposés aux résidents des établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS). Il a fait l'objet d'un amendement de rédaction globale de la part de la rapporteure en séance publique.

Le 1° A modifie l'article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime afin de renvoyer spécifiquement à un arrêté des ministres chargés des personnes âgées et de l'alimentation la fixation, par un cahier des charges, des règles spécifiques à la quantité et à la qualité nutritionnelle des repas proposés en Ehpad.

Le 1° étend aux Ehpad l'obligation existant pour les services de restauration collective scolaire et universitaire ainsi que ceux des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans, d'informer et de consulter régulièrement les usagers sur le respect de la qualité alimentaire et nutritionnelle des repas servis.

II - La position de la commission

La qualité et la quantité des apports nutritionnels des repas proposés aux résidents des Ehpad est essentielle pour s'assurer du bien-être et de la santé de ces derniers. Les rapporteurs ont constaté durant leurs auditions que cette question fait l'objet d'un effort sensible de la part de l'ensemble des acteurs du secteur, et notamment dans la meilleure prise en compte des risques de dénutrition, de malnutrition ou de déglutition des personnes en perte d'autonomie.

Cependant il ne semble pas souhaitable d'aboutir à un cahier des charges spécifique aux seuls Ehpad, alors même que leurs résidents peuvent avoir des besoins communs avec de nombreux autre ESMS. Par ailleurs, les auditions menées semblent indiquer que, plus que la qualité nutritionnelle des repas qui est déjà régie par des normes exigeantes, c'est la prise effective des repas par les résidents qui doit faire l'objet d'un effort particulier. En effet, le temps consacré par résident par le personnel est souvent insuffisant pour s'assurer que le repas est correctement pris, à température, sans risque de fausse route. Cette préoccupation renvoie aux questions du financement et de l'encadrement dans les Ehpad qui, par le choix du Gouvernement, ont été repoussées à un autre véhicule législatif.

C'est pourquoi, à l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-212 de suppression de cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 quinquies
Rapport au Parlement sur la mise en place
d'un taux d'encadrement minimal dans les Ehpad

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement la remise d'un rapport sur la mise en place d'un taux d'encadrement minimal dans les Ehpad.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : une demande de rapport

Cet article a été inséré en commission à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de Didier Martin (Renaissance), et a fait l'objet d'un amendement rédactionnel de la part de la rapporteure Laurence Cristol.

Il vise à demander au Gouvernement la remise au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport sur l'opportunité de créer un taux d'encadrement minimal dans les établissements et services de santé relevant du 6° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

Ce rapport entendrait évaluer la faisabilité d'une des propositions de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale^300(*) tendant à définir un ratio minimal opposable de personnels, exprimé en équivalent temps plein (ETP), « au chevet »^301(*) par résident.

Pour rappel, en 2019, le taux d'encadrement tous professionnels confondus variait de 4,11 ETP dans les Ehpad publics à 3,52 ETP soignants pour 10 résidents dans les Ehpad privés lucratifs^302(*). La fixation d'un seuil minimal d'encadrement pourrait donc emporter des conséquences financières conséquentes pour certains établissements.

II - La position de la commission : supprimer cet article

Le sujet du taux d'encadrement dans les Ehpad fait l'objet de nombreux débats et d'initiatives et, bien que les défis rencontrés par ce secteur ne puissent s'y résumer, il doit faire l'objet d'une attention particulière.

Cependant, il semble aux rapporteurs que la définition du juste niveau d'encadrement dans les Ehpad rejoint avant toute chose la question des moyens consacrés à la politique d'autonomie. Or il semble que le Gouvernement a préféré repousser la question de la programmation financière, pourtant seule à même d'emporter une évolution concrète pour les résidents et leurs proches. L'étude de la faisabilité d'un taux d'encadrement minimum trouverait parfaitement sa place le cadre des travaux préparatoires à une éventuelle loi de programmation.

Fidèle à sa position constante concernant les demandes de rapport, la commission a adopté, à l'initiative des rapporteurs, un amendement (COM-213) de suppression du présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 sexies
Abrogation d'une disposition caduque
du code de l'action sociale et des familles

Cet article vise à abroger une demande de rapport au sujet de la mise en oeuvre d'un service minimum dans le secteur médico-social.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. Historique de la disposition dont l'abrogation est proposée

Lors de l'examen au Sénat du projet de loi Hôpital, patients, santé et territoires (HPST)^303(*) en 2009, un amendement avait été adopté portant article additionnel, qui procédait à la création d'un article L. 313-23-3 dans le code de l'action sociale et des familles. Cet article mettait en oeuvre, à défaut d'accord de branche ou d'établissement, un service minimum en cas de grève visant à « assurer, en cas de grève, la sécurité du personnel et des personnes handicapées ou âgées accompagnées »^304(*). Cette obligation visait les établissements et services d'enseignement adapté ou médico-social pour mineurs et jeunes adultes handicapés, les établissements et services d'insertion par l'activité économique (IAE), les Ehpad, les établissements et services accueillant des personnes handicapées et les établissements et services à caractère expérimental.

Face à l'opposition du Gouvernement qui arguait d'un risque constitutionnel relatif à la limitation du droit de grève, la commission mixte paritaire s'est entendue sur la création d'un article L. 313-23-3 dans le code de l'action sociale et des familles^305(*) imposant au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport relatif à la mise en oeuvre d'un service minimum dans le secteur médico-social au regard des contraintes constitutionnelles avant le 30 juin 2010.

La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a été chargée de produire ce rapport. Le 14 décembre 2011, soit avec plus d'un an de retard, elle a publié un document intitulé Éléments préalables à l'élaboration d'un rapport relatif à la mise en oeuvre d'un service minimum dans le secteur médico-social dans lequel elle concluait que « l'instauration d'un service minimum par la loi dans le secteur médico-social ne paraît pas - a priori - présenter un risque de constitutionnalité ». En dépit de concertations avec les syndicats en 2011, puis en 2017, la mise en place du service minimum proposé par le Sénat en 2009 n'est jamais intervenue, alors même que le risque constitutionnel a été écarté.

B. Motif d'abrogation

Le présent article a été introduit par l'adoption d'un amendement d'Emmanuelle Anthoine lors de la discussion du texte en séance publique à l'Assemblée nationale.

Il tend à abroger l'article L. 313-23-3 du code de l'action sociale et des familles, puisque le délai initialement prévu est échu depuis plus de 13 ans, sans que le rapport définitif n'ait été rendu.

II - La position de la commission

Les rapporteurs constatent la pertinence de la position de la commission des affaires sociales concernant l'inutilité des demandes de rapport au Parlement. Il apparaît en l'espèce que, même dans le cas où ces derniers sont rédigés par les services de l'administration, ils ne sont pas communiqués. Pour autant l'abrogation de la disposition, au demeurant étrangement codifiée, participe à la recherche d'une meilleure clarté et lisibilité du droit, ce qui justifie l'adoption de cet article.

En revanche, les rapporteurs soulignent que, faute d'action du Gouvernement, et contrairement aux Ehpad publics, les Ehpad privés à but lucratif ne bénéficient pas d'un régime de service minimum en cas de grève. La conscience professionnelle du personnel de ces établissements conduit à ce que peu d'événements problématiques se déroulent. À titre d'exemple l'agence régionale de santé d'Île-de-France indique n'avoir connu que deux situations de fermeture temporaire ou de réquisition du personnel dans un ESMS en quatre années sur les 2 000 ESMS qu'elle contrôle.

Néanmoins, cette rupture d'égalité, qui s'explique juridiquement puisque certains des ESMS concernés ne sont pas investis d'une charge de service public, est difficilement justifiable du point de vue des résidents, de leurs proches, mais aussi du personnel.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 12
Procédure d'évaluation de la qualité dans les ESMS

Cet article propose que les organismes chargés de l'évaluation de la qualité des ESMS soient accrédités par le Cofrac et que la Cnsa publie des indicateurs sur l'activité et le fonctionnement des ESMS pour personnes âgées et en situation de handicap.

La commission a adopté cet article en supprimant, d'une part, la disposition portant sur le retrait de l'habilitation délivrée par la HAS à un organisme évaluateur et, d'autre part, l'énumération des types d'indicateurs publiés par la Cnsa.

I - Le dispositif proposé

A. Révision de la procédure d'évaluation de la qualité des ESMS

1. Le droit en vigueur

Afin d'assurer la qualité de la prise en charge des personnes accueillies et accompagnées par les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS), la loi du 2 janvier 2002^306(*) a introduit un dispositif d'évaluation interne et externe de la qualité dans les ESMS, prévu à l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles.

La loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé^307(*) a chargé la Haute Autorité de santé (HAS) d'élaborer un référentiel d'évaluation et un système de cotation pour tous les ESMS. Elle a prévu que les organismes pouvant procéder à cette évaluation soient habilités par la HAS, qui devait définir le cahier des charges auquel ils sont soumis. Les résultats de cette évaluation devaient être communiqués à l'autorité ayant délivré l'autorisation ainsi qu'à la HAS.

Afin de renforcer l'indépendance et la qualité des organismes chargés de l'évaluation externe des ESMS, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022^308(*) avait prévu que les organismes évaluateurs soient accrédités par le Comité français d'accréditation (Cofrac) et que la HAS définisse un cahier des charges relatif aux exigences spécifiques, complémentaires à la norme d'accréditation, auxquelles sont soumis les organismes chargés des évaluations. Le Cofrac devait alors s'assurer du respect par les organismes évaluateurs de la norme d'accréditation et du cahier des charges.

Ces dispositions de la LFSS pour 2022 ont toutefois été censurées par le Conseil constitutionnel, qui a jugé qu'elles ne trouvaient pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale^309(*).

Alors que les missions de la HAS, définies à l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles, n'avaient pu être modifiées, le Gouvernement a fait le choix de modifier par décret la procédure d'accréditation des organismes chargés d'évaluer la qualité des ESMS.

Le décret n° 2022-742 du 28 avril 2022^310(*) reprend ainsi les principales dispositions qui figuraient à l'article 52 de la LFSS pour 2022 déclaré contraire à la Constitution.

Ce décret prévoit que pour faire évaluer la qualité de ses prestations, l'ESMS fait appel, après une mise en concurrence préalable, à un organisme évaluateur qui figure sur une liste publiée sur le site internet de la HAS. L'organisme est accrédité par le Cofrac, dans les conditions fixées par les normes d'accréditation et par un cahier des charges élaboré par la HAS. Le Cofrac vérifie le respect de la norme d'accréditation et du cahier des charges par les organismes pouvant procéder à l'évaluation de la qualité des ESMS. Il publie sur son site internet la liste des organismes qu'il accrédite.

Sur ce fondement, la HAS a indiqué aux rapporteurs que le système actuel d'évaluation était effectif depuis le début de l'année 2023 et que 118 organismes étaient actuellement accrédités pour évaluer les ESMS.

La HAS a élaboré son cahier des charges le 12 mai 2022^311(*). Il repose sur 150 critères, dont 18 sont considérés comme impératifs pour assurer le respect des droits des personnes et la lutte contre la maltraitance.

La HAS contrôle l'activité des organismes accrédités pour s'assurer qu'ils respectent leur cahier des charges. À cette fin et pour le déploiement opérationnel des évaluations, la HAS a déployé, avec un prestataire, la plateforme SYNAE dans laquelle les organismes évaluateurs renseignent leurs grilles d'évaluation. La plateforme permet également de générer les rapports d'évaluation et constitue pour la HAS un outil de suivi du dispositif.

Près de 40 000 ESMS sont concernés par le processus d'évaluation, couvrant le champ de la protection de l'enfance, des personnes âgées, des personnes en situation de handicap et des personnes en difficulté sociale. Les structures doivent être évaluées tous les 5 ans. Environ 1 700 structures ont été évaluées en 2023 et les évaluations conduites en 2024 permettraient d'atteindre 4 000 structures évaluées.

2. Le droit proposé

Le présent article propose de reprendre les dispositions de la LFSS pour 2022 censurées par le Conseil constitutionnel qui visaient à modifier l'article L. 312-8 de code de l'action sociale et des familles pour inscrire dans la loi la procédure d'accréditation des organismes évaluateurs.

À cette fin le 1° du I modifie l'article L. 312-8 précité. Son a supprime la disposition selon laquelle les organismes pouvant procéder à l'évaluation de la qualité des ESMS sont habilités par la HAS.

Son b insère trois alinéas aux termes desquels les organismes pouvant procéder à l'évaluation de la qualité des ESMS sont accrédités par le Cofrac, dans des conditions prévues par décret. La HAS définit le cahier des charges relatif aux exigences spécifiques, complémentaires à la norme d'accréditation, auxquelles sont soumis les organismes chargés des évaluations. Le Cofrac vérifie le respect de la norme d'accréditation et du cahier des charges. En outre, la HAS peut informer le Cofrac des manquements au cahier des charges dont elle a connaissance et le Cofrac lui indique les mesures mises en oeuvre à la suite de cette information.

Par cette modification, il supprime en outre deux alinéas devenus obsolètes, qui prévoient un régime transitoire pour certains établissements et services ouverts avant la date de promulgation de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009.

Les c et d du même 1° procèdent à des coordinations au sein des deux derniers alinéas de l'article L. 312-8 pour tirer les conséquences des modifications proposées.

Le 2° abroge l'article L. 312-8-1 du code de l'action sociale et des familles aux termes duquel les centres d'accueil pour demandeurs d'asile communiquent les résultats d'au moins une évaluation interne dans un délai fixé par décret, afin de faire entrer ces structures dans le droit commun de l'évaluation de la qualité des ESMS prévu à l'article L. 312-8.

Tirant les conséquences des modifications proposées à l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles, le 4° (1° du B dans la rédaction initiale) modifie l'article L. 313-1 du même code afin que le renouvellement de l'autorisation de l'ESMS ne soit plus exclusivement subordonné au résultat de l'évaluation mais qu'il soit notamment subordonné aux résultats des évaluations.

Le 5° (2° du B dans la rédaction initiale) procède à une modification analogue à l'article L. 313-5 : le choix de l'autorité compétente de déroger au principe du renouvellement par tacite reconduction de l'autorisation de l'ESMS ne serait plus effectué au vu de l'évaluation externe mais des évaluations.

B. Publication d'indicateurs sur le fonctionnement des ESMS

L'article L. 312-9 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les établissements et services pour personnes âgées transmettent périodiquement à la Cnsa des informations relatives à leur capacité d'hébergement, permanent et temporaire, ou d'accompagnement et à leurs tarifs, notamment les tarifs d'hébergement pour la fraction de leur capacité au titre de laquelle ils sont habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, les tarifs afférents à la dépendance ainsi que le prix du socle de prestations.

Afin de renforcer la transparence et la qualité de ces établissements, le 3° complète cet article L. 312-9 en prévoyant que sont également fixées par décret les modalités de publication par la Cnsa d'indicateurs applicables aux ESMS pour personnes âgées et personnes handicapées. Ces indicateurs portent notamment sur l'activité et le fonctionnement de ces établissements et services, y compris en termes budgétaires et de ressources humaines, ainsi que sur l'évaluation de la qualité au sein de ces structures.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

 En commission, les députés ont adopté deux amendements identiques de Thibault Bazin et Isabelle Valentin qui insèrent un alinéa au sein de l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles pour prévoir que le retrait de l'habilitation délivrée par la HAS à un organisme évaluateur ne produit ses effets qu'à compter de la notification adressée à l'organisme par la HAS. Il est précisé que le retrait ou la non-confirmation de cette habilitation ne remet pas en cause la validité des évaluations réalisées (a bis du 1° du I du présent article).

Quatre amendements de la rapporteure Annie Vidal, tendant à apporter des coordinations et des modifications rédactionnelles, ont également été adoptés.

 Lors de la discussion en séance publique, les députés ont adopté trois amendements, dont un amendement rédactionnel de la rapporteure Annie Vidal.

Ils ont adopté un amendement de Philippe Juvin tendant à préciser les types d'indicateurs relatifs au fonctionnement des établissements et services qui seront publiés par la Cnsa. Il prévoit que ces indicateurs porteront notamment sur « le nombre de douches hebdomadaires par résident, la durée moyenne d'un repas et l'état nutritionnel des résidents, le nombre de résidents ne quittant pas la chambre, le nombre de protections individuelles utilisées par résident et tout autre indicateur de qualité de vie et d'encadrement fixé par le conseil de vie sociale tel que défini à l'article D. 311-3 et suivants ».

Un amendement de Danielle Brulebois a également été adopté. Il précise qu'un décret détermine les conditions de renouvellement de l'autorisation totale ou partielle des ESMS, qui sera notamment subordonné aux résultats des évaluations de la qualité.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

Lors de l'examen de la LFSS pour 2022, la commission avait approuvé les dispositions relatives à la procédure d'accréditation des organismes chargés de l'évaluation de la qualité des ESMS, considérant qu'elles étaient de nature à garantir la compétence et l'impartialité de ces organismes^312(*).

Les rapporteurs regrettent que le Gouvernement ait fait le choix de prendre un décret contra legem plutôt que de soumettre à nouveau ces dispositions au Parlement dans le cadre d'un projet de loi ordinaire. En conséquence, le cadre juridique actuellement applicable à l'évaluation des ESMS est fragile, puisqu'il repose sur des normes réglementaires qui contredisent la loi en vigueur.

Dès lors, les rapporteurs approuvent les dispositions du présent article qui permettent de remédier à cette situation en reprenant les mesures qui figuraient à l'article 52 de la LFSS pour 2022. Elles permettront de sécuriser le cadre juridique applicable à l'évaluation de la qualité des ESMS. Il convient dorénavant d'appliquer ces mesures, alors que seulement 1 700 ESMS ont été évalués en 2023 sur un total de près de 40 000 structures. À cette fin, les moyens nécessaires à l'évaluation devront être suffisants et les établissements et services accompagnés dans cette démarche par les autorités de tutelle.

Les modifications proposées inscrivent dans la loi la procédure d'accréditation des évaluateurs par le Cofrac et suppriment en conséquence la disposition qui prévoit que ces organismes sont habilités par la HAS. Dès lors, la disposition introduite par les députés portant sur le retrait de l'habilitation délivrée par la HAS à un organisme évaluateur est sans objet. Sur proposition des rapporteurs, la commission a donc supprimé cette disposition par l'adoption de l'amendement COM-214.

Concernant la publication par la CNSA d'indicateurs relatifs à l'activité et au fonctionnement des établissements et services, les rapporteurs considèrent que les mesures proposées contribueront à renforcer l'information des usagers sur la qualité de la prise en charge des résidents et des personnes accompagnées. Ces mesures complètent utilement les dispositifs d'évaluation et de contrôle des établissements et services pour renforcer la transparence, la sécurité et la qualité des prestations proposées.

Alors que les modalités de publication de ces indicateurs doivent être fixées par décret, il n'apparaît pas opportun d'énumérer dans la loi les types d'indicateurs tels que le nombre de douches ou la durée moyenne des repas. Une telle énumération relève manifestement du domaine réglementaire et la définition des indicateurs devrait être précédée d'échanges et de concertations avec les professionnels du secteur et les représentants des usagers, afin que les indicateurs retenus soient pertinents et adaptés. Pour ces raisons, la commission a supprimé l'énumération des types d'indicateurs en adoptant l'amendement COM-215 des rapporteurs.

Enfin, la commission a adopté un amendement COM-216 de coordination des rapporteurs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 bis
Renforcement des sanctions applicables aux ESMS

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, étend les sanctions administratives pouvant être infligées aux Ehpad en cas de méconnaissance de leurs obligations en matière d'information sur les conditions d'accueil et de facturation de certains frais.

La commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Afin d'améliorer la transparence sur le fonctionnement des Ehpad et la qualité de l'accompagnement des personnes accueillies, le décret du 28 avril 2022^313(*) a renforcé l'information et la protection des personnes accompagnées par certains ESMS, en particulier ceux prenant en charge des personnes âgées et en situation de handicap, ainsi que de leurs aidants en prévoyant de nouvelles mentions obligatoires dans les contrats de séjour et dans les documents individuels de prise en charge par un service proposant de l'aide et de l'accompagnement à domicile. Il a précisé les règles de facturation par les Ehpad en cas d'absence du bénéficiaire pour hospitalisation ou en cas de décès d'un résident et par les services à domicile pour certains frais annexes.

Pour assurer le respect de ces obligations, le présent article étend les sanctions administratives pouvant être infligées aux ESMS aux cas de méconnaissance de ces dispositions. Il a été introduit par l'adoption de deux amendements identiques de la rapporteure Annie Vidal et de M. Freddy Sertin lors de la discussion du texte en séance publique à l'Assemblée nationale.

Pour étendre à ces obligations le champ des sanctions pouvant être infligées aux ESMS, le présent article donne une base légale à ces dispositions, en renvoyant au décret les modalités de leur application, afin de les intégrer au régime de sanctions administratives défini par la partie législative du code de l'action sociale et des familles.

Le a du 1° du I du présent article complète ainsi l'article L. 311-4-1 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir que le devenir des arrhes versées, le cas échéant, préalablement à l'entrée en établissement est fixé par décret.

Le b du même 1° insère à cet article L. 311-4-1 un II bis aux termes duquel les modalités du dépôt de garantie qui peut être demandé par des Ehpad et les modalités de sa restitution sont fixées par décret.

Le 2° insère, au sein de l'article L. 314-10-1 du code de l'action sociale et des familles, la disposition selon laquelle les modalités et la durée de facturation de frais au décès du résident sont précisées par décret.

Le 3° insère deux articles L. 314-10-3 et L. 314-10-4 au sein du code de l'action sociale et des familles. L'article L. 314-10-3 prévoit que les frais facturés en cas d'absence ou d'hospitalisation sont définis par décret. L'article L. 314-10-4 prévoit que les conditions et les modalités de facturation du prix ou du tarif horaire mentionné dans le document individuel de prise en charge ou d'éventuels autres frais par les services proposant de l'aide et de l'accompagnement au domicile des personnes âgées ou handicapées sont précisées par décret.

Le 4° modifie l'article L. 314-14 du code de l'action sociale et des familles qui définit le régime des sanctions administratives pouvant être infligées aux ESMS afin d'étendre la nature des faits pour lesquels des amendes pourront être prononcées, dans la limite de 3 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale.

Son a prévoit que ces amendes pourront être prononcées en cas d'intervention au domicile sans avoir conclu un contrat de séjour ou un document individuel de prise en charge et pour défaut de remise d'un livret d'accueil.

Son b prévoit qu'elles pourront être prononcées en cas de facturation de frais méconnaissant les modalités du dépôt de garantie qui peut être demandé par les Ehpad et les modalités de sa restitution.

Son c prévoit les mêmes sanctions aux cas de méconnaissance des règles de facturation en cas d'absence ou d'hospitalisation.

Le d propose que soit sanctionné le fait de proposer ou de conclure un document individuel de prise en charge ou de facturer des frais en méconnaissance des conditions et des modalités de facturation du prix ou du tarif horaire. Il prévoit également une sanction envers les établissements ne transmettant pas à la CNSA des indicateurs sur leur activité et leur fonctionnement.

Enfin, le II du présent article modifie l'article L. 511-7 du code de la consommation afin que les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes soient habilités à constater les manquements et prononcer les sanctions introduites par le présent article.

II - La position de la commission

Le présent article permettra de s'assurer, lors des contrôles des établissements, de l'application des dispositions qui ont renforcé les droits des résidents et des personnes accompagnées. Il contribue ainsi à garantir l'effectivité de ces droits et obligations.

Les services du ministère chargé des solidarités ont indiqué aux rapporteurs que des difficultés sont apparues lors de contrôles effectués par les agences régionales de santé, les conseils départementaux et des services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sur le respect de ces dispositions.

Les rapporteurs soutiennent donc le présent article, considérant que ces obligations doivent être assorties de sanctions pour assurer leur respect et garantir la qualité de l'accueil des personnes prises en charge.

La commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-217 des rapporteurs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 ter
Transparence et bonnes pratiques
en matière de taux d'encadrement en Ehpad

Cet article vise à imposer aux Ehpad la transmission de leur taux d'encadrement par résident à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) afin de lui permettre de mettre en place un référentiel de bonnes pratiques.

La commission a adopté cet article en supprimant le référentiel de bonnes pratiques.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. Des exigences de transparence accrues envers les Ehpad

À la suite du scandale Orpea^314(*), l'exécutif a fait de la transparence dans les Ehpad un des axes de son plan d'action^315(*), parallèlement au plan contrôle des Ehpad. Il s'agissait notamment de permettre à la CNSA de publier des informations sur chacun des établissements, afin de faciliter l'accès à l'information des familles et des résidents.

Ces informations, qui avaient vocation à s'ajouter au prix de la nuit d'hébergement déjà disponible sur le site internet pour-les-personnes-agees.gouv.fr, comportaient initialement dix critères. Un arrêté du 13 décembre 2022^316(*) est venu imposer cette publication pour la composition du plateau technique, le nombre de chambres, le nombre de places habilitées à l'aide sociale à l'hébergement, la présence d'un infirmier de nuit et d'un médecin coordonnateur dans l'établissement et la présence de partenariats avec un ou plusieurs dispositifs d'appui à la coordination des parcours de santé^317(*). En revanche, cinq critères n'ont pas été publiés faute d'une base légale adéquate : le taux d'encadrement, le taux de rotation des personnels, le taux d'absentéisme mais aussi la date de la dernière évaluation de la qualité de l'établissement et le budget quotidien pour les repas par personne.

Le taux d'encadrement en Ehpad

Dans l'état actuel des systèmes d'information (SI) de la CNSA et des Ehpad, il n'existe pas de données annuelles agrégées sur le taux d'encadrement dans les Ehpad. Le déploiement du SI DIAMANT devrait permettre d'en disposer, grâce à l'intégration des documents comptables^318(*) des Ehpad.

Cependant, le rapport remis au Parlement en application de l'article 73 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023^319(*) présente les données les plus exhaustives concernant le taux d'encadrement dans les Ehpad en 2019 :

Cependant, ce même rapport rappelle que le « ratio d'encadrement » est un indicateur aux multiples déterminants, qui doit donc être considéré avec précaution. Le taux d'encadrement peut en effet faire l'objet de biais méthodologiques dans sa détermination, et ne tient pas compte de la diversité des profils des résidents.

B. Le dispositif proposé

Le présent article a été introduit par l'adoption de deux amendements identiques du Gouvernement et de Freddy Sertin lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale.

Le I complète l'article L. 312-9 du code de l'action sociale et des familles, en imposant aux Ehpad la transmission annuelle du taux d'encadrement des résidents par des professionnels soignants.

Le II élargit les missions confiées à la CNSA par l'article L. 223-5 du code de la sécurité sociale, en ajoutant la rédaction, en lien avec la Haute Autorité de santé (HAS), d'un référentiel de bonnes pratiques relatives au taux d'encadrement des résidents par les Ehpad.

II - La position de la commission

L'exigence de transparence à destination des résidents d'Ehpad et de leurs proches est légitime, et même essentielle afin de bâtir une relation de confiance avec les établissements et leur personnel. Aussi la transmission des taux d'encadrement de chaque Ehpad à la CNSA paraît utile pour permettre d'affiner la connaissance des conditions d'accueil proposé.

Cependant, les rapporteurs attirent l'attention du Gouvernement sur les difficultés qu'il y aurait à publier ces données sur le site internet pour-les-personnes-agees.gouv.fr. Le taux d'encadrement est en effet grandement dépendant des caractéristiques des résidents accueillis, et en l'absence de contextualisation il risquerait de donner une image faussée de la qualité du service des établissements concernés pour le public. Aussi, ils suggèrent que ces informations fassent l'objet d'un mode de diffusion adapté, afin de limiter le risque de pratiques de type « name and shame ».

Par ailleurs, ils proposent de supprimer la mention du référentiel de bonnes pratiques, qui ne nécessite pas de base légale pour être produit par la CNSA.

La commission a adopté un amendement en ce sens (COM-218).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 quater
Accord préalable de l'autorité compétente
sur la prise de contrôle d'un gestionnaire d'ESMS

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à ce que l'autorité de tutelle soit informée deux mois avant un changement important dans le fonctionnement d'un ESMS et à soumettre à autorisation préalable les changements dans les modalités de contrôle direct ou indirect de la personne morale gestionnaire de l'ESMS.

La commission a adopté cet article en remplaçant la demande d'autorisation par une information préalable des autorités compétentes sur les changements dans les modalités de contrôle direct ou indirect du gestionnaire d'ESMS.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

 Le cadre général applicable à l'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux est défini à l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles. Il prévoit que l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans et que son renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation de l'ESMS.

L'autorisation ne peut être cédée qu'avec l'accord de l'autorité compétente pour la délivrer, qui s'assure que le cessionnaire pressenti remplit les conditions pour gérer l'ESMS dans le respect de l'autorisation préexistante, le cas échéant au regard des conditions dans lesquelles il gère déjà d'autres ESMS.

Tout changement important dans l'activité, l'installation, l'organisation, la direction ou le fonctionnement d'un établissement ou d'un service soumis à autorisation doit être porté à la connaissance de l'autorité compétente.

 Le présent article a été introduit lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale par l'adoption de deux amendements identiques de la rapporteure Annie Vidal et de Freddy Sertin.

Il entend compléter ces dispositions pour renforcer l'information des autorités de tutelle sur les changements importants intervenus dans le fonctionnement des ESMS et soumettre à autorisation préalable la prise de contrôle d'un gestionnaire d'établissement ou de service.

À cette fin, le a du 1° du I prévoit que l'autorité compétente doit être informée de tout changement important dans le fonctionnement de l'ESMS dans les deux mois précédant sa mise en oeuvre.

Le b du 1° du I insère trois alinéas au sein de l'article L. 313-1. Ils prévoient que les changements dans les modalités de contrôle direct ou indirect de la personne morale gestionnaire de l'ESMS, dont les catégories sont fixées par décret, sont soumis à l'accord préalable de l'autorité compétente, qui vérifie que ce changement est propre à assurer la poursuite de la gestion de l'ESMS dans le respect de l'autorisation préexistante.

Il est précisé que lorsqu'un tel changement se traduit par l'exercice direct ou indirect d'un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion par une nouvelle personne morale gestionnaire, l'autorité compétente examine la demande au regard des conditions dans lesquelles celle-ci gère déjà d'autres ESMS. La décision autorisant ce changement est prise et publiée dans les mêmes conditions que l'autorisation délivrée à l'ESMS. L'absence de réponse de l'autorité dans un délai de trois mois vaut rejet. Un décret devra préciser la forme et le contenu de la demande d'accord adressée à l'autorité compétente.

En conséquence, le 2° modifie l'article L. 313-22 du code de l'action sociale et des familles relatif aux sanctions pénales applicables en cas de méconnaissance de certaines obligations applicables aux ESMS pour tirer la conséquence des modifications proposées :

- son a prévoit que la peine d'un emprisonnement de trois mois et d'une amende de 3 750 euros est applicable au fait d'apporter un changement important dans le fonctionnement d'un ESMS sans avoir porté préalablement à la connaissance de l'autorité le changement envisagé dans les deux mois précédant sa mise en oeuvre ;

- son b prévoit les mêmes peines pour le fait d'apporter un changement dans les modalités de contrôle direct ou indirect de la personne morale gestionnaire de l'établissement ou du service soumis à autorisation sans l'accord préalable de l'autorité compétente. Il précise que le montant de l'amende peut être porté, de manière proportionnée à la gravité des faits constatés, jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires réalisé, en France et dans le champ d'activité en cause, par le gestionnaire lors du dernier exercice clos.

Le II rend les dispositions du présent article applicables aux changements importants envisagés à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

II - La position de la commission

Les rapporteurs souscrivent à la mesure prévoyant que l'information des autorités compétentes sur un changement important dans le fonctionnement d'un ESMS intervienne dans les deux mois précédant ce changement. Elle renforcera l'information des autorités de tarification et de contrôle sur l'activité des établissements, leur permettant ainsi de s'assurer de la continuité de la prise en charge et de la qualité de l'accueil des personnes hébergées ou accompagnées.

Concernant l'autorisation préalable aux changements dans les modalités de contrôle direct ou indirect d'un gestionnaire d'ESMS, les rapporteurs partagent l'objectif poursuivi par les auteurs des amendements ayant introduit le présent article. Selon l'exposé sommaire de ces amendements, la mesure proposée vise à « renforcer la surveillance de ces pratiques de prise de contrôle par des groupes privés lucratifs » alors que, « en l'absence de cession de l'autorisation au groupe privé, les autorités compétentes (agences régionales de santé et conseils départementaux) ne sont pas toujours informées de ces prises de contrôle ».

Toutefois, l'application d'une telle disposition semble se heurter à plusieurs difficultés. D'une part, les autorités de tutelle des ESMS (ARS, préfet, département) ne sont pas forcément dotées des moyens pour contrôler les changements de modalités de contrôle des personnes morales et les critères permettant d'apprécier si un tel changement permet la poursuite de la gestion de l'ESMS concerné semblent difficiles à déterminer. Les autorités compétentes doivent s'assurer que le gestionnaire de l'ESMS, qu'il connaisse un changement dans ses modalités de contrôle ou non, assure son activité dans des conditions qui respectent l'autorisation qui lui a été donnée. Or cette mission est déjà confiée aux autorités de tutelle dans le cadre de leurs prérogatives d'autorisation, de tarification et de contrôle.

D'autre part, le dispositif proposé serait difficilement applicable dans le cas de modifications des modalités de contrôle d'un gestionnaire d'établissements et de services implantés dans plusieurs départements. Une autorisation par département serait alors requise, ce qui rendrait la procédure complexe. Surtout, l'application de la procédure serait compromise dans le cas où un gestionnaire d'établissements implantés dans plusieurs départements verrait sa demande d'autorisation refusée par un conseil départemental et acceptée par un autre conseil départemental.

Poursuivant l'objectif de renforcer l'information des autorités de tutelle sur ces prises de contrôle tout en assurant l'applicabilité de la procédure, les rapporteurs proposent qu'au lieu d'une demande d'autorisation, les changements dans les modalités de contrôle direct ou indirect du gestionnaire d'ESMS soient portés à la connaissance de l'autorité compétente, dans les deux mois précédant ce changement. La commission a adopté l'amendement COM-219 des rapporteurs procédant à cette modification.

En adoptant l'amendement COM-220 des rapporteurs, la commission a également précisé les modalités d'application du présent article. Il sera applicable aux changements de fonctionnement ou de prise de contrôle des ESMS intervenant trois mois après la promulgation de la loi, pour tenir compte des obligations d'information préalable introduites par le présent article.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 quinquies
Obligation pour les Ehpad privés à but lucratif
de respecter les conditions des sociétés à mission

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, impose aux Ehpad privés lucratifs de respecter les conditions relatives à la qualité de société à mission.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par l'adoption de trois amendements identiques de la rapporteure Annie Vidal, François Gernigon et Freddy Sertin.

Il complète le titre I^er du livre III du code de l'action sociale et des familles par un chapitre VII intitulé « Dispositions de régulation propres aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes relevant d'organismes de droit privé à but lucratif ».

Ce chapitre comprend un article L. 317-1 aux termes duquel les Ehpad gérés par un organisme de droit privé à but lucratif ainsi que leur organisme gestionnaire respectent les conditions relatives à la qualité de société à mission.

L'article L. 210-10 du code de commerce, créé par la loi dite « Pacte » du 22 mai 2019^320(*), dispose qu'une société peut faire publiquement état de la qualité de société à mission lorsque les conditions suivantes sont respectées :

- ses statuts précisent une raison d'être, constituée des principes dont la société se dote et pour le respect desquels elle entend affecter des moyens dans la réalisation de son activité^321(*) ;

- ses statuts précisent un ou plusieurs objectifs sociaux et environnementaux que la société se donne pour mission de poursuivre dans le cadre de son activité ;

- ses statuts précisent les modalités du suivi de l'exécution de la mission qu'elle se donne. Ces modalités prévoient qu'un comité de mission est chargé exclusivement de ce suivi et présente annuellement un rapport joint au rapport de gestion à l'assemblée chargée de l'approbation des comptes de la société. Ce comité procède à toute vérification qu'il juge opportune et se fait communiquer tout document nécessaire au suivi de l'exécution de la mission ;

- l'exécution des objectifs sociaux et environnementaux fait l'objet d'une vérification par un organisme tiers indépendant ;

- la société déclare sa qualité de société à mission au greffier du tribunal de commerce, qui la publie au registre du commerce et des sociétés.

Lorsque l'une de ces conditions n'est pas respectée, ou lorsque l'avis de l'organisme tiers indépendant conclut qu'un ou plusieurs des objectifs sociaux et environnementaux que la société s'est assignée ne sont pas respectés, le ministère public ou toute personne intéressée peut saisir le président du tribunal statuant en référé aux fins d'enjoindre, le cas échéant sous astreinte, au représentant légal de la société de supprimer la mention « société à mission » de tous les actes, documents ou supports électroniques émanant de la société^322(*).

II - La position de la commission

La qualité de société à mission permet à une entreprise de se fixer des objectifs d'intérêt commun et de construire un projet d'entreprise, au-delà d'un seul intérêt lucratif. Les conditions à respecter et les modalités de contrôle attachées à la qualité de société à mission permettent aux entreprises qui s'inscrivent dans cette démarche de garantir à leurs clients et à leurs partenaires une offre de services de qualité, répondant ainsi à une attente forte de la société vis-à-vis des acteurs économiques.

Dès lors, la qualité de société à mission présente un intérêt certain pour les entreprises du secteur social et médico-social, en particulier pour les gestionnaires d'Ehpad.

Le choix pour une société de faire état de sa qualité de société à mission doit toutefois s'inscrire dans un projet d'entreprise cohérent avec son activité et se construire avec les acteurs de l'entreprise. Il doit donc résulter d'une démarche volontaire de l'entreprise. C'est pourquoi, dans son rapport sur le projet de loi Pacte, la commission spéciale du Sénat avait approuvé la création de la société à mission « dès lors qu'elle constitue une liberté offerte aux entreprises et non une obligation »^323(*).

Plusieurs groupes d'Ehpad privés lucratifs se sont d'ailleurs inscrits librement dans cette démarche. C'est par exemple le cas du groupe LNA Santé, du groupe Orpéa et du groupe Korian/Clariane. Entendu par les rapporteurs, le Syndicat national des établissements et résidences privés pour personnes âgées (Synerpa) a en outre précisé qu'il accompagnait ses adhérents, et notamment les groupes, vers la qualité d'entreprise à mission, et les encourageait vivement dans cette voie.

En conséquence, imposer aux gestionnaires d'Ehpad privés lucratifs de respecter les conditions d'une société à mission semble contraire à l'esprit du dispositif introduit par la loi « Pacte » du 22 mai 2019. En outre, une telle obligation pourrait s'avérer contraignante voire inadaptée pour les gestionnaires indépendants d'établissements privés qui ne dépendent pas de grands groupes.

Dès lors, si le respect des conditions posées par la qualité des sociétés à mission doit être encouragé auprès des gestionnaires d'Ehpad privés lucratifs, il ne semble pas opportun d'imposer de telles conditions à ces gestionnaires.

D'une part, une telle obligation apporterait une restriction à la liberté d'entreprendre pour les seules entreprises gestionnaires d'Ehpad, alors que les autres sociétés ont la liberté de faire état de la qualité de société à mission. Elle poserait en outre des exigences sur les gestionnaires d'Ehpad privés lucratifs qui ne s'imposeraient pas aux gestionnaires publics ou privés non lucratifs.

D'autre part, il est illusoire de considérer qu'une telle obligation permettrait à elle seule de favoriser la sécurité et qualité de la prise en charge des résidents d'Ehpad. À cette fin, il semble préférable de renforcer et d'appliquer les dispositions relatives à la qualité de l'accueil, à la transparence, à l'évaluation et au contrôle de l'ensemble des établissements.

La commission a donc adopté les amendements identiques COM-221 des rapporteurs et COM-79 d'Alain Milon tendant à supprimer le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 13
Possibilité de location de locaux communs de logements sociaux pour mettre en oeuvre un projet de vie sociale et partagée
dans un habitat inclusif

Cet article tend à permettre la location de locaux communs situés dans le même immeuble ou groupe d'immeubles que les logements constituant un habitat inclusif lorsque ceux-ci sont loués en intermédiation locative, en vue d'y mettre en oeuvre le projet de vie sociale et partagée.

La commission a adopté cet article dans une nouvelle rédaction afin de renforcer la sécurité juridique du dispositif.

I - Le dispositif proposé : l'attribution aux organismes d'habitations à loyer modéré de la faculté de louer aux organismes d'intermédiation locative des locaux communs en vue d'y mettre en oeuvre un projet de vie sociale et partagée

A. La question de l'utilisation des locaux communs constitue un frein au développement de l'habitat inclusif

1. Les logements locatifs sociaux destinés aux personnes en perte d'autonomie peuvent être loués à des organismes agréés en vue d'y établir un habitat inclusif

Créé en 2018^324(*), l'habitat inclusif est un mode d'habitation regroupé proposé, à titre de résidence principale, aux personnes handicapées et aux personnes âgées, assorti d'un projet de vie sociale et partagée défini par un cahier des charges national fixé par arrêté ministériel^325(*).

Le projet de vie sociale et partagée

Le projet de vie sociale et partagée est élaboré et piloté, avec l'appui du porteur de l'habitat inclusif^326(*), par les habitants et, le cas échéant, leurs représentants^327(*).

Il propose a minima la mise en place d'activités destinées à l'ensemble des habitants, sans obligation de participation, par exemple des activités de convivialité, sportives, ludiques ou culturelles, effectuées au sein ou à l'extérieur de l'habitat inclusif.

Son objectif est de favoriser le « vivre ensemble » pour limiter le risque d'isolement. Il doit à cet effet intégrer la prévention de la perte d'autonomie et l'anticipation des risques d'évolution de la situation des personnes.

Le projet doit revêtir quatre dimensions, dont l'importance peut être modulée selon les caractéristiques et les souhaits des habitants :

- la veille et la sécurisation de la vie à domicile ;

- le soutien à l'autonomie de la personne ;

- le soutien à la convivialité ;

- et l'aide à la participation sociale et citoyenne.

Il se formalise dans une charte conçue par les habitants avec l'appui du porteur et acceptée par ceux qui emménagent postérieurement à son élaboration, l'attribution d'un logement dans le parc social et les logements-foyers ne pouvant être conditionnée à l'acceptation de la charte.

Les habitants sont régulièrement consultés sur la satisfaction qu'ils retirent de la charte de façon à pouvoir ajuster le projet si besoin.

Le porteur de l'habitat inclusif se voit imposer plusieurs obligations, à savoir :

- l'élaboration du projet de vie sociale et partagée avec les habitants ;

- l'animation et la régulation de la vie quotidienne de l'habitat inclusif ;

- l'organisation des partenariats avec l'ensemble des acteurs concourant à la mise en oeuvre du projet, notamment avec des opérateurs sociaux, médico-sociaux et sanitaires, ainsi qu'avec des acteurs locaux et associatifs, dans le respect du libre choix de la personne ;

- la détermination des activités proposées au sein ou en dehors de l'habitat selon et avec le public auquel l'habitat inclusif est destiné et ses besoins, la garantie de l'adaptation de l'ensemble des locaux et la mobilisation des ressources des acteurs concourant à la mise en oeuvre du projet dans le cadre des partenariats ;

- et la conduite des relations avec le propriétaire dans le cadre de l'utilisation et du fonctionnement du ou des locaux communs affectés au projet de vie sociale et partagée^328(*).

Les personnes concernées peuvent choisir d'occuper ce type d'habitation entre elles ou avec d'autres personnes.

Il peut s'agir :

- soit d'un logement meublé ou non, en cohérence avec le projet de vie sociale et partagée, loué dans le cadre d'une colocation, qu'elle soit constituée dans le parc privé^329(*) ou dans le parc social^330(*) ;

- soit d'un ensemble de logements autonomes destinés à l'habitation, meublés ou non, en cohérence avec le projet de vie sociale et partagée et situés dans un immeuble ou un groupe d'immeubles comprenant des locaux communs affectés au projet de vie sociale et partagée.

Les caractéristiques de l'habitat inclusif

Quelle que soit la configuration choisie, hormis dans une colocation, l'habitat inclusif doit être constitué a minima d'un logement privatif^331(*).

Il doit également permettre l'utilisation d'un ou plusieurs locaux communs, en son sein ou à proximité, lesquels peuvent ne pas être exclusivement destinés à la mise en oeuvre du projet de vie sociale et partagée.

En outre, l'habitat inclusif peut disposer d'un espace extérieur ou d'un équipement en commun, également destinés à la mise en place du projet de vie sociale et partagée.

Ses caractéristiques fonctionnelles doivent enfin prendre en compte les spécificités et les souhaits des habitants, afin de leur assurer la meilleure accessibilité possible et de favoriser leur autonomie et leur participation sociale. L'habitat doit comporter les équipements, le cas échéant en matière de domotique, et les aménagements ergonomiques adaptés aux besoins des personnes.

L'habitat inclusif peut être notamment constitué dans :

- des logements-foyers^332(*) dénommés « habitat inclusif » accueillant des personnes handicapées ou des personnes âgées^333(*) et qui ne relèvent pas de la catégorie des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) ;

- des logements locatifs sociaux construits ou aménagés spécifiquement pour l'usage des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap et bénéficiant d'une autorisation spécifique octroyée par le représentant de l'État dans le département pour être attribués en priorité à ces mêmes personnes^334(*).

La sous-location de logements locatifs sociaux
à des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap

De façon générale, il est interdit de louer en meublé ou de sous-louer un logement, meublé ou non, sous quelque forme que ce soit, dans tous les immeubles destinés à la location et financés par des aides publiques^335(*).

Toutefois, depuis 2022^336(*), à titre dérogatoire, les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM)^337(*) sont autorisés à louer aux organismes bénéficiant de l'agrément relatif à l'intermédiation locative et à la gestion locative sociale^338(*) des logements construits ou aménagés spécifiquement pour l'usage des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap et bénéficiant d'une autorisation spécifique délivrée par le représentant de l'État dans le département pour être attribués en priorité à ces mêmes personnes, en vue de les sous-louer, meublés ou non, à une ou plusieurs desdites personnes, le cas échéant dans le cadre d'une colocation^339(*).

En tout état de cause, un habitat inclusif ne peut être constitué dans des résidences hôtelières à vocation sociale, dans des résidences universitaires ou dans des résidences-services.

L'habitat inclusif doit enfin être localisé à proximité des services de transports, des commerces, des services publics et des services sanitaires, sociaux et médico-sociaux^340(*).

2. Les locaux collectifs résidentiels ne peuvent qu'être mis à la disposition non exclusive des habitants de l'habitat inclusif

La mise en oeuvre du projet de vie sociale et partagée d'un habitat inclusif implique que son porteur dispose de locaux pour y réunir les habitants concernés.

Depuis 2022^341(*), la loi précise que, dans le cas où l'habitat inclusif est constitué de logements locatifs sociaux construits ou aménagés spécifiquement pour l'usage des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap et bénéficiant d'une autorisation spécifique octroyée par le représentant de l'État dans le département pour être attribués en priorité à ces mêmes personnes, leur location peut s'accompagner de la mise à disposition non exclusive de locaux collectifs résidentiels situés dans le même immeuble ou groupe d'immeubles, pour la mise en oeuvre du projet de vie sociale et partagée^342(*).

Le financement de la mise à disposition des locaux collectifs résidentiels

De façon générale, lorsque des logements sont loués directement à leurs habitants par un organisme HLM, le loyer inclut une majoration correspondant aux charges liées à la mise à disposition de ces locaux collectifs.

En intermédiation locative, en revanche, si une redevance peut être demandée aux habitants en contrepartie de la mise à disposition de locaux collectifs, le contrat de bail ne concerne que le logement, à l'exclusion de tout local collectif autre que les espaces annexes directement liés à l'utilisation des espaces privatifs.

À défaut de l'attribution de l'aide à la vie partagée (AVP), versée par les départements pour assurer le financement du projet de vie sociale et partagée avec le concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), la mise à disposition des espaces communs est donc conditionnée à la conclusion d'un accord collectif de services par l'ensemble des locataires. Ce dernier pouvant être rompu sans que le contrat de bail ne le soit, les projets d'habitat inclusif en intermédiation locative se trouvent fragilisés.

Par ailleurs, il a été porté à la connaissance des rapporteurs que l'AVP ne pouvait financer les charges liées à la mise à disposition de locaux collectifs. En pratique, néanmoins, certains départements assureraient tout de même leur financement par le biais de l'AVP.

Au surplus, d'après le réseau de l'habitat partagé et accompagné (Hapa)^343(*), l'intermédiation locative n'ouvrerait pas de droits aux aides personnalisées au logement (APL) au titre des parties collectives.

Estimant que « les locaux collectifs résidentiels doivent pouvoir être réservés aux seuls habitants de l'habitat inclusif lorsque le bâtiment regroupe d'autres habitants relevant du logement social familial “classique” », le réseau Hapa a récemment proposé au Gouvernement de « prévoir la possibilité pour les locaux collectifs résidentiels de devenir des logements »^344(*).

B. La proposition de loi tend à permettre la location de locaux communs aux organismes d'intermédiation locative pour y mettre en oeuvre le projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif

Le présent article vise à permettre aux organismes HLM de louer aux organismes bénéficiant de l'agrément relatif à l'intermédiation locative et à la gestion locative sociale des locaux communs situés dans le même immeuble ou groupe d'immeubles pour y mettre en oeuvre un projet de vie sociale et partagée dans le cadre d'un habitat inclusif (1°).

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale : une modification rédactionnelle

L'Assemblée nationale a adopté cet article modifié par un amendement de l'une de ses deux rapporteures apportant une précision rédactionnelle (2°).

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : la réécriture de l'article dans le but d'en garantir la sécurité juridique et d'assurer la qualité du droit

Les rapporteurs ont peiné à obtenir des explications sur la visée et la portée réelles du présent article, que l'exposé des motifs de la proposition de loi ne présente pas.

En reliant les éléments apportés par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et par les acteurs de l'habitat inclusif auditionnés par les rapporteurs^345(*), il semblerait qu'il s'agisse non seulement de permettre au porteur du projet de vie sociale et partagée de disposer à titre exclusif des locaux collectifs résidentiels de l'habitat inclusif constitué en intermédiation locative, mais également de l'autoriser à intégrer au loyer des logements des charges correspondant à la mise à disposition de ces locaux, comme le font les organismes HLM lorsqu'ils louent directement des logements.

Souscrivant à ces objectifs, mais constatant la fragilité rédactionnelle du dispositif proposé, la commission a adopté un amendement de réécriture COM-222 des rapporteurs, qui permet de coordonner les dispositions du code de la construction et de l'habitation et celles du code de l'action sociale et des familles et de confier au Gouvernement le soin de fixer les modalités précises de mise en oeuvre de la faculté ainsi accordée, notamment en ce qui concerne les conditions de tarification des charges liées à la mise à disposition des locaux collectifs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 bis A
Reconnaissance de la nature de bâtiments à usage d'habitation
des lieux d'habitation des habitats inclusifs

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à qualifier de bâtiments à usage d'habitation des lieux d'habitation des habitats inclusifs au regard de la réglementation en matière de sécurité contre les risques d'incendie afin d'éviter que s'y appliquent les obligations applicables aux établissements recevant du public.

La commission a adopté cet article dans une nouvelle rédaction afin d'en améliorer la qualité rédactionnelle et de supprimer les dispositions permettant au pouvoir réglementaire de fixer des mesures complémentaires en matière de sécurité contre les risques d'incendie.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : la non-application aux habitats inclusifs de la réglementation applicable aux établissements recevant du public en matière de sécurité contre les risques d'incendie

A. La jurisprudence administrative a récemment fragilisé les perspectives de l'habitat inclusif

1. La qualification d'établissement recevant du public entraîne l'application d'une réglementation particulièrement stricte en matière de sécurité

Aux termes de la réglementation, tous les bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non, constituent des établissements recevant du public (ERP)^346(*).

Les règles applicables aux ERP en matière de sécurité
contre les risques d'incendie

La qualification d'ERP emporte un certain nombre d'obligations, notamment en matière de sécurité contre le risque d'incendie. Ainsi :

- les constructeurs, propriétaires et exploitants sont tenus, tant au moment de la construction de l'ERP qu'au cours de son exploitation, de respecter les mesures de prévention et de sauvegarde propres à assurer la sécurité des personnes, lesquelles sont déterminées compte tenu de la nature de l'exploitation, des dimensions des locaux, de leur mode de construction, du nombre de personnes pouvant y être admises et de leur aptitude à se soustraire aux effets d'un incendie^347(*) ;

- les bâtiments et les locaux doivent être construits de manière à permettre l'évacuation rapide et en bon ordre de la totalité des occupants ou leur évacuation différée si celle-ci est rendue nécessaire et avoir une ou plusieurs façades en bordure de voies ou d'espaces libres permettant l'évacuation du public, l'accès et la mise en service des moyens de secours et de lutte contre l'incendie^348(*) ;

- les matériaux et les éléments de construction employés tant pour les bâtiments et locaux que pour les aménagements intérieurs doivent présenter, en ce qui concerne leur comportement au feu, des qualités de réaction et de résistance appropriées aux risques courus, celles-ci devant faire l'objet d'essais et de vérifications en rapport avec l'utilisation à laquelle ils sont destinés^349(*) ;

- l'aménagement des locaux, la distribution des pièces et éventuellement leur isolement doivent assurer une protection suffisante, compte tenu des risques courus, aussi bien des personnes fréquentant l'ERP que de celles qui occupent des locaux voisins^350(*) ;

- les sorties et les dégagements intérieurs qui y conduisent doivent être aménagés et répartis de telle façon qu'ils permettent l'évacuation ou la mise à l'abri préalable rapide et sûre des personnes, leur nombre et leur largeur devant être proportionnés au nombre des personnes appelées à les utiliser et tout ERP devant disposer d'au moins deux sorties^351(*) ;

- l'éclairage doit être électrique et un éclairage de sécurité doit être prévu dans tous les cas^352(*) ;

- le stockage, la distribution et l'emploi de produits explosifs ou toxiques, de tous liquides particulièrement inflammables et de liquides inflammables soumis à autorisation ou à enregistrement sont interdits dans les locaux et dégagements accessibles au public, sauf dispositions contraires précisées dans le règlement de sécurité^353(*) ;

- les ascenseurs et monte-charges ainsi que les installations d'électricité, de gaz, de chauffage et de ventilation doivent présenter des garanties de sécurité et de bon fonctionnement^354(*) ;

- l'ERP doit être doté de dispositifs d'alarme et d'avertissement, d'un service de surveillance et de moyens de secours contre l'incendie appropriés aux risques^355(*).

Dans chaque commune, le maire est chargé d'assurer, en ce qui le concerne, le respect de la réglementation applicable aux ERP^356(*).

Le représentant de l'État dans le département peut, quant à lui, prendre, pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d'entre elles, ainsi que dans tous les cas où il n'y est pas pourvu par le maire, toutes mesures relatives à la sécurité dans les ERP^357(*). Il n'exerce ce droit à l'égard des ERP d'une seule commune ou d'un seul ERP qu'après qu'une mise en demeure adressée au maire est restée sans résultat.

La commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité assiste le maire et le représentant de l'État dans le département dans l'application des mesures de police et de surveillance qu'ils sont appelés à prendre en vue d'assurer la protection contre l'incendie et la panique dans les ERP^358(*).

Après avis de cette commission, le représentant de l'État dans le département peut constituer des sous-commissions dont il fixe la compétence^359(*), ainsi que des commissions de sécurité d'arrondissement et, en cas de besoin et après consultation des maires, des commissions communales ou intercommunales dont il fixe la composition^360(*).

Le rôle de la commission consultative départementale
de sécurité et d'accessibilité

La commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité est notamment chargée :

- d'examiner les projets de construction, d'extension, d'aménagement et de transformation des ERP, que l'exécution des projets soit ou ne soit pas subordonnée à la délivrance d'un permis de construire ;

- de procéder aux visites de réception des ERP^361(*) et de donner son avis sur la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux d'achèvement^362(*) et sur la délivrance de l'autorisation d'ouverture des établissements ;

- et de procéder, soit de sa propre initiative, soit à la demande du maire ou du représentant de l'État dans le département, à des contrôles périodiques ou inopinés sur l'observation des dispositions réglementaires^363(*).

Le maire autorise l'ouverture d'un ERP par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente^364(*). L'établissement doit par la suite faire l'objet, dans les conditions fixées au règlement de sécurité, de visites périodiques de contrôle et de visites inopinées effectuées par la commission de sécurité compétente^365(*).

Enfin, la fermeture des ERP exploités en infraction à la réglementation applicable peut être ordonnée par le maire ou par le représentant de l'État dans le département^366(*). La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente.

2. Un risque de qualification en établissement recevant du public plane aujourd'hui sur les habitats inclusifs comptant plus de six habitants

Or le Conseil d'État a récemment jugé que les logements sociaux destinés à loger des personnes handicapées dans le cadre d'un habitat inclusif établi au sein d'un immeuble constituaient un ERP du type J et non un bâtiment à usage d'habitation, compte tenu « de la concentration en un lieu unique de personnes dont l'aptitude à se soustraire aux effets d'un incendie est nécessairement diminuée, alors que cette aptitude est au nombre des paramètres à retenir pour l'appréciation des mesures en vue d'assurer la sécurité des personnes contre l'incendie »^367(*).

Le juge administratif considère à ce titre que les circonstances que les personnes handicapées concernées sont titulaires d'un contrat de location et non pas admis dans un établissement médico-social et que l'immeuble ne comporte pas de lieu collectif de vie, contrairement à un tel établissement, ne sauraient faire obstacle à cette qualification.

Les ERP du type J

Relèvent du type J les établissements ayant pour vocation principale d'héberger des personnes âgées présentant des difficultés d'autonomie ou des personnes handicapées^368(*).

Ces ERP appartiennent à la cinquième catégorie lorsque leur capacité d'hébergement est comprise entre 7 et 19 et à la quatrième catégorie lorsque cette capacité est égale ou supérieure à 20 lorsqu'ils accueillent des personnes handicapées et à 25 lorsqu'ils accueillent des personnes âgées^369(*).

La réglementation précise que, compte tenu de leur spécificité et des difficultés du public reçu, le niveau de sécurité des ERP du type J repose, notamment au début de l'incendie, sur le transfert horizontal de ces personnes vers une zone contiguë suffisamment protégée. Leur sont donc notamment prescrits :

- un renforcement des conditions d'isolement ;

- un large emploi de la détection automatique d'incendie permettant une alarme précoce ;

- ou encore le désenfumage des circulations^370(*).

Il en résulte une forte insécurité juridique pour les habitats inclusifs comportant plus de 6 habitants, qui risquent, en cas de contentieux, de se voir requalifier en ERP du type J et, en conséquence, d'être astreints au respect de la règlementation applicable à de tels établissements, notamment en matière de sécurité contre les risques d'incendie, et, faute de pouvoir satisfaire à cette obligation, de faire l'objet d'une mesure de fermeture administrative.

B. L'Assemblée nationale propose de consacrer la nature de bâtiments d'habitation des lieux d'habitation d'un habitat inclusif au regard de la réglementation en matière de sécurité contre les risques d'incendie

Le présent article, qui résulte d'un amendement de la députée Servane Hugues (groupe Renaissance) et de plusieurs de ses collègues des groupes Renaissance, Démocrate (MoDem et Indépendants) et Horizons et apparentés adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, tend à insérer au sein du code de l'action sociale et des familles un article L. 281-4-1 disposant que, quel que soit le nombre d'habitants, les lieux d'habitation d'un habitat inclusif^371(*) constituent un bâtiment à usage d'habitation pour l'application de la réglementation en matière de sécurité contre les risques d'incendie^372(*).

Les règles applicables aux bâtiments d'habitation en matière de sécurité
contre les risques d'incendie

La réglementation applicable aux bâtiments d'habitation en matière de sécurité contre les risques d'incendie est bien moins contraignante que celle qui s'applique aux ERP.

Il est ainsi uniquement prévu que :

- la disposition des locaux, les structures, les matériaux et l'équipement de ces bâtiments doivent permettre la protection des habitants contre l'incendie ;

- les logements doivent être isolés des locaux qui, par leur nature ou leur destination, peuvent constituer un danger d'incendie ou d'asphyxie ;

- la construction doit permettre aux occupants, en cas d'incendie, soit de quitter l'immeuble sans secours extérieur, soit de recevoir un tel secours ;

- les installations, aménagements et dispositifs mécaniques, automatiques ou non, mis en place pour permettre la protection des habitants des immeubles doivent être entretenus et vérifiés de telle manière que le maintien de leurs caractéristiques et leur parfait fonctionnement soient assurés jusqu'à la destruction desdits immeubles^373(*).

Un décret fixerait les mesures complémentaires requises, le cas échéant, pour assurer la sécurité des habitants contre les risques d'incendie, ainsi que les personnes physiques ou morales auxquelles elles incomberaient. D'après l'exposé des motifs de l'amendement, ces mesures « devront tenir compte du degré de perte d'autonomie des habitants et pourront comprendre des installations (portes coupe-feu), des équipements (extincteurs) ou des organisations particulières (information des personnes, formation des professionnels, exercices d'évacuation, etc.) qui seront mises en oeuvre par les personnes physiques ou morales (propriétaire, occupants, animateur du projet) les mieux à même de les assurer ».

II - La position de la commission : une nécessaire mise en cohérence avec l'objectif affiché

Les rapporteurs souscrivent pleinement à l'objectif porté par le présent article et dont dépend l'avenir de l'habitat inclusif.

Sur leur proposition, la commission a toutefois adopté un amendement de réécriture COM-223 visant à la fois à améliorer la qualité rédactionnelle du dispositif et à supprimer les dispositions permettant au pouvoir réglementaire de fixer des mesures complémentaires en matière de sécurité contre les risques d'incendie.

Il serait en effet tout à fait illogique de garantir la qualification des locaux dans lesquels sont constitués les habitats inclusifs en bâtiments d'habitation dans le but d'alléger les obligations qu'ils leur seraient applicables s'ils étaient considérés comme des ERP en prévoyant dans le même temps de les astreindre au respect de contraintes supplémentaires à celles qui pèsent sur les bâtiments d'habitation.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 bis B
Suppression des plafonds d'accueil de personnes âgées dépendantes et d'autres publics en résidence autonomie

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à supprimer les limites à l'accueil de personnes âgées dépendantes, de personnes handicapées, d'étudiants et de jeunes travailleurs en résidence autonomie.

La commission a adopté cet article dans une nouvelle rédaction afin de substituer à la suppression des plafonds de personnes âgées dépendantes et d'autres publics fragiles en résidence autonomie une possibilité d'assouplissement de ces seuils par décret et d'assurer la sécurité juridique du dispositif.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : la suppression des plafonds d'accueil de publics fragiles en résidence autonomie

A. Les résidences autonomie ne peuvent accueillir des personnes âgées dépendantes et certains autres publics fragiles qu'en-deçà de certains seuils

Les établissements et services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale^374(*) sont des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) dès lors qu'ils accueillent :

- une proportion de résidents classés dans les groupes iso-ressources (GIR) 1 à 3 supérieure à 15 % de la capacité autorisée (voir le commentaire de l'article 11 de la présente proposition de loi) ;

- ainsi qu'une proportion de résidents classés dans les GIR 1 à 2 supérieure à 10 % de cette capacité^375(*).

D'autre part, les structures qui sont à la fois des établissements ou services accueillant des personnes âgées ou leur apportant à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale et des logements-foyers^376(*) constituent des résidences autonomie dès lors qu'elles accueillent des personnes âgées dépendantes dans des proportions inférieures aux seuils au-delà desquels un établissement est qualifié d'Ehpad^377(*).

Les logements-foyers

La loi définit le logement-foyer comme un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective.

Il accueille notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées.

Certains types de logements-foyers revêtent une qualification spécifique, à savoir :

- la « résidence sociale », destinée aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence, et qui ont droit, à ce titre, à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ;

- la « pension de famille », destinée à l'accueil sans condition de durée des personnes dont la situation sociale et psychologique rend difficile leur accès à un logement ordinaire ;

- et la « résidence accueil », qui correspond à une pension de famille dédiée aux personnes présentant un handicap psychique.

L'une des particularités des résidences autonomie est de proposer à leurs résidents des prestations individuelles ou collectives qui concourent à la prévention de la perte d'autonomie et peuvent également être proposées à des non-résidents. Pour l'exercice de cette mission, les départements leur allouent une aide spécifique, le forfait autonomie.

Par ailleurs, dans le cadre d'un projet d'établissement à visée intergénérationnelle, ces structures peuvent accueillir, d'une part, des personnes handicapées et, d'autre part, des étudiants ou des jeunes travailleurs dans des proportions inférieures ou égales au total à 15 % de la capacité autorisée^378(*).

Elles ne peuvent accueillir de nouveau résident remplissant les conditions de perte d'autonomie auxquelles est assujetti le bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) que si le projet d'établissement le prévoit et que des conventions de partenariat ont été conclues avec un Ehpad et au moins une catégorie de praticiens de santé parmi les suivantes :

- un service autonomie à domicile ;

- un centre de santé ;

- des professionnels de santé ;

- ou un établissement de santé, notamment d'hospitalisation à domicile.

Les résidences autonomie doivent enfin proposer, dans un délai maximum d'un an, un accueil dans un Ehpad aux résidents dont l'évolution du niveau de dépendance entraînerait un dépassement des plafonds d'accueil de personnes âgées dépendantes qui leur sont applicables.

B. L'Assemblée nationale propose de supprimer ces plafonds

Le présent article, qui résulte de deux amendements des membres du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) adoptés en séance publique par l'Assemblée nationale, vise à supprimer les plafonds d'accueil de personnes âgées dépendantes (1°) ainsi que de personnes handicapées, d'étudiants et de jeunes travailleurs (2°) en résidence autonomie.

D'après l'exposé des motifs des amendements, il s'agit, d'une part, de permettre aux résidences autonomie de conserver « leur vocation première d'accompagner principalement des personnes âgées encore relativement autonomes sans être contraintes par une règlementation trop stricte pouvant conduire à des ruptures de parcours » et, d'autre part, compte tenu de la diminution du taux d'occupation des chambres dans ces structures, de leur accorder « la faculté de faire usage, dans le cadre d'un projet d'établissement, des chambres inoccupées, favorisant ainsi les liens intergénérationnels et la mixité des publics qui sont des facteurs de cohésion sociale et contribuent à limiter le déclin cognitif des personnes âgées ».

II - La position de la commission : alléger les contraintes sans renoncer à la protection des personnes âgées dépendantes

Aux yeux des rapporteurs, la suppression des seuils maximaux d'accueil de personnes âgées dépendantes applicables aux résidences autonomie présente deux inconvénients majeurs.

Sur le plan juridique, d'une part, le dispositif proposé paraît extrêmement fragile. En effet, lesdits seuils constituant, aux termes de la loi, la frontière essentielle entre l'Ehpad et la résidence autonomie et devant être conservés dans le cadre de la définition de l'Ehpad, un risque de requalification en Ehpad pourrait planer sur les résidences autonomie qui les dépasseraient.

Dans ce contexte, bien que, comme le note la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), « la requalification en Ehpad nécessite une véritable démarche prenant en compte, notamment, les avis et autorisations du conseil départemental et de l'ARS et mettant en place une tarification », la définition de l'Ehpad paraît devoir être révisée afin d'éviter toute ambiguïté.

D'autre part, en pratique, la suppression des seuils maximaux applicables aux résidences autonomie pose la question de la capacité de ces structures non médicalisées à accueillir des personnes âgées particulièrement dépendantes dans des proportions plus importantes. La DGCS, qui appuie la mesure proposée au motif qu'elle « permet au gestionnaire de garder ou non les personnes plus dépendantes en fonction des moyens de son établissement et des partenariats qu'il a contractés avec le secteur sanitaire », souligne toutefois que « plus qu'une requalification [en Ehpad], si les personnes sont mises en danger, il pourrait y avoir une décision de fermeture de la résidence et la proposition de répartition des résidents dans d'autres établissements ».

Compte tenu des révélations de ces dernières années sur la gestion de certains établissements médico-sociaux, les rapporteurs refusent catégoriquement de faire courir le moindre risque aux personnes en perte d'autonomie.

Enfin, la suppression du seuil maximal d'accueil de personnes en situation de handicap, d'étudiants et de jeunes travailleurs en résidence autonomie ne paraît pas justifiée, dans la mesure où ce plafond peut être relevé par décret et qu'il ne serait pas atteint, en pratique, dans la plupart des cas.

Sur la proposition des rapporteurs, la commission a donc adopté un amendement de réécriture COM-224 tendant à la fois :

- dans un double souci de soutien au « virage domiciliaire » et de protection des résidents, à dissocier les seuils « plafonds » de personnes âgées dépendantes en résidence autonomie des seuils « planchers » de ces mêmes personnes en Ehpad, afin de permettre au Gouvernement de relever les premiers par décret, sans aller jusqu'à leur suppression ;

- à sécuriser la situation juridique des résidences autonomie, en garantissant que le dépassement des seuils « planchers » de personnes âgées dépendantes en Ehpad n'entraînera pas leur requalification en Ehpad ;

- à supprimer les dispositions supprimant le seuil maximal d'accueil de personnes en situation de handicap, d'étudiants et de jeunes travailleurs en résidence autonomie ;

- et à améliorer la qualité rédactionnelle du dispositif.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 bis C
Possibilité de sous-location de logements dans l'habitat inclusif
à des salariés du porteur du projet de vie sociale et partagée
ou des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à permettre la sous-location de logements sociaux au sein d'un habitat inclusif à certains salariés intervenant quotidiennement auprès des habitants.

La commission a adopté cet article dans une nouvelle rédaction afin d'en améliorer la qualité rédactionnelle et de confier au pouvoir réglementaire le soin d'en déterminer les conditions d'application.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : l'attribution aux organismes d'intermédiation locative de la faculté de sous-louer des logements sociaux au sein d'un habitat inclusif à des salariés de structures intervenant auprès des habitants

A. Des logements sociaux peuvent être sous-loués par les organismes d'intermédiation locative en vue d'y établir un habitat inclusif

Depuis 2022^379(*), la loi permet que l'habitat inclusif soit constitué dans des logements locatifs sociaux construits ou aménagés spécifiquement pour l'usage des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap et bénéficiant d'une autorisation spécifique délivrée par le représentant de l'État dans le département pour être attribués en priorité à ces mêmes personnes^380(*).

Dès lors, par dérogation à l'interdiction de sous-louer un logement locatif social^381(*), les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM)^382(*) sont autorisés à louer aux organismes bénéficiant de l'agrément relatif à l'intermédiation locative et à la gestion locative sociale^383(*) des logements construits ou aménagés spécifiquement pour l'usage des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap et bénéficiant de l'autorisation spécifique du représentant de l'État dans le département, en vue de les sous-louer à une ou plusieurs de ces personnes, le cas échéant dans le cadre d'une colocation^384(*).

B. L'Assemblée nationale propose de permettre la sous-location de logements au sein d'un habitat inclusif à des salariés de services sociaux et médico-sociaux et du porteur de l'habitat inclusif

Le présent article, qui résulte d'amendements identiques des membres des groupes Renaissance, Horizons et apparentés et Démocrate (MoDem et Indépendants) adoptés en séance publique par l'Assemblée nationale, tend à insérer au sein du code de la construction et de l'habitation un article L. 442-8-1-3 autorisant les organismes bénéficiant de l'agrément relatif à l'intermédiation locative et à la gestion locative sociale à sous-louer des logements locatifs sociaux faisant partie d'un habitat inclusif à toute personne ayant fait le choix d'y habiter à titre de résidence principale, et notamment :

- à des personnes salariées de certains établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS)^385(*), lorsqu'elles assurent à tout ou partie des habitants de l'habitat inclusif un accompagnement quotidien (1°) ;

- et à des personnes salariées par la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée (2°).

La prise en compte de la profession du demandeur pour
l'attribution d'un logement social

Aux termes de la législation, l'attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en oeuvre du droit au logement et doit donc tendre à satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées^386(*).

Par conséquent, il est notamment tenu compte, pour l'attribution de ces logements, du patrimoine, de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail, de la mobilité géographique liée à l'emploi, de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs^387(*).

Certaines dérogations à ces règles d'attribution existent néanmoins. Ainsi, par exemple, depuis 2005^388(*), l'activité professionnelle des membres du ménage est prise en compte pour l'attribution d'un tel logement que lorsqu'il s'agit d'assistants maternels ou d'assistants familiaux agréés^389(*).

De même, en 2021^390(*), le législateur a prévu que, sur certains territoires^391(*), la convention intercommunale d'attribution fixe, le cas échéant, un objectif d'attributions aux personnes exerçant une activité de sapeur-pompier volontaire^392(*). Le Gouvernement a défini les modalités d'exercice de cette faculté^393(*), en précisant que les logements concernés doivent être situés à proximité des centres d'incendie et de secours et que l'objectif d'attribution doit être déterminé à partir des besoins en logements constatés par les services d'incendie et de secours^394(*).

Une nouvelle exception a enfin été établie en 2022^395(*). Il en résulte une obligation pour la convention intercommunale d'attribution de fixer, sur les mêmes territoires, un objectif d'attributions aux demandeurs de logement exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation, selon des modalités précisées par la conférence intercommunale du logement en fonction des besoins du territoire^396(*).

II - La position de la commission : confier au Gouvernement le soin d'encadrer le dispositif

L'attribution aux organismes d'intermédiation locative de sous-louer des logements dans l'habitat inclusif aux salariés intervenant quotidiennement auprès des habitants se justifie d'autant mieux que, comme l'a rappelé la Caisse des dépôts et consignations, « de fait, les salariés travaillant dans les habitats inclusifs ont de faibles revenus et sont éligibles au plafond PLS [prêt locatif social] ».

En outre, cette mesure pourrait permettre de compenser en partie le manque d'attractivité des métiers de l'accompagnement des personnes en perte d'autonomie, souvent caractérisés par leur pénibilité et des niveaux de rémunération relativement modestes.

En pratique, néanmoins, il conviendra de veiller à ce que cette possibilité n'entraîne pas d'abus en méconnaissance du droit du travail, notamment en dehors du temps de travail des travailleurs logés dans l'habitat inclusif.

Au terme des travaux des rapporteurs, une interrogation persiste concernant le cadre juridique applicable à ces locations. La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) indique en effet, d'une part, que « les baux consentis dans le cadre de cette dérogation seront des contrats de louage régis par les dispositions du code civil » et, d'autre part, que « cet article nécessiterait effectivement des précisions supplémentaires en imposant a minima un plafond de ressources et un plafond de loyer qui auraient été ceux appliqués dans ce logement en cas de location sociale normale », tout en précisant que « le contrat devra également être encadré par le cadre civil, afin qu'il n'y ait pas de droit au maintien dans les lieux, puisqu'il s'agit d'un mode d'attribution dérogatoire pour une personne non prioritaire pour l'accès à un logement locatif social ».

À défaut de pouvoir déterminer avec précision, dans ces conditions, le cadre le mieux adapté aux spécificités des situations en question, la commission a adopté un amendement de réécriture COM-225 des rapporteurs, qui tend à la fois à en améliorer la qualité rédactionnelle et à confier au pouvoir réglementaire le soin d'en déterminer les conditions d'application.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 bis D
Interdiction d'exiger la remise des lieux en l'état lors du départ d'un locataire ayant réalisé des travaux d'adaptation du logement
sans le consentement du bailleur

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à interdire au bailleur d'exiger la remise en l'état d'un logement ayant fait l'objet, sans son accord, de travaux d'adaptation au handicap ou à la perte d'autonomie ou de rénovation énergétique.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : la suppression de l'obligation de remise en l'état du logement lors du départ d'un locataire ayant réalisé des travaux d'adaptation sans l'accord du propriétaire

A. Le locataire peut réaliser des travaux d'adaptation du logement au handicap ou à la perte d'autonomie avec l'accord du bailleur, à défaut de quoi celui-ci peut exiger la remise des lieux en l'état à son départ

En l'état du droit, il est interdit au locataire de transformer les locaux et équipements loués sans l'accord écrit du propriétaire^397(*).

À défaut d'accord, ce dernier peut soit exiger du locataire, à son départ des lieux, leur remise en l'état, soit conserver à son bénéfice les transformations effectuées sans que le locataire puisse réclamer une indemnisation des frais engagés.

Toutefois, il est loisible au bailleur d'exiger la remise immédiate des lieux en l'état lorsque les transformations mettent en péril le bon fonctionnement des équipements ou la sécurité du local, et ce aux frais du locataire.

Pour réaliser, à ses frais, des travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie^398(*) ou, depuis 2021^399(*), des travaux de rénovation énergétique^400(*), le locataire doit demander l'autorisation au bailleur, par lettre recommandée avec avis de réception. L'absence de réponse du bailleur dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de la demande vaut acceptation. Dès lors, le bailleur ne peut pas exiger la remise des lieux en l'état au départ du locataire.

La procédure applicable à la demande d'autorisation de réalisation
de travaux d'adaptation du logement ou de rénovation énergétique

Le locataire qui envisage de conduire à ses frais des travaux d'adaptation du logement ou de rénovation énergétique doit adresser au bailleur, en vue de recueillir son accord, une demande qui décrit précisément les transformations envisagées et les conditions dans lesquelles ces travaux seront réalisés^401(*). Il doit indiquer notamment l'entreprise chargée de les exécuter.

Cette demande doit mentionner expressément qu'à défaut de réponse dans le délai de deux mois, le bailleur sera réputé avoir donné son accord tacite à ces travaux et ne pourra pas, à l'issue du bail, demander la remise en état des lieux. Elle doit également reproduire les dispositions législatives sur lesquelles ce principe repose.

Enfin, dans un délai de deux mois suivant l'achèvement des travaux, le locataire doit attester auprès du bailleur que les travaux ont été réalisés par l'entreprise choisie et correspondent effectivement aux travaux de transformation notifiés et autorisés par le bailleur.

B. L'Assemblée nationale propose de supprimer l'obligation de remise en l'état des lieux au départ du locataire

Le présent article, qui résulte d'un amendement de la députée Béatrice Piron (groupe Renaissance) et de plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, vise à interdire au bailleur d'exiger la remise des lieux en l'état lors du départ d'un locataire ayant mené des travaux d'adaptation du logement à son handicap ou à sa perte d'autonomie ou de rénovation énergétique, même s'il n'a pas donné son accord à la réalisation de ces travaux.

II - La position de la commission : un dispositif contraire à la Constitution

Les rapporteurs tiennent en premier lieu à affirmer que, contrairement à ce que leur a indiqué la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le droit proposé n'est pas satisfait par le droit existant : le bailleur peut bel et bien exiger la remise des lieux en l'état lorsque les travaux ont été réalisés sans son consentement.

Le décret n° 2016-1282 du 29 septembre 2016 prévoit en effet que la demande d'autorisation adressée au bailleur par le locataire « mentionne expressément qu'en application du f de l'article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 modifiée tendant à améliorer les rapports locatifs, à défaut de réponse dans le délai de deux mois, le bailleur sera réputé avoir donné son accord tacite à ces travaux de transformation et ne pourra pas, à l'issue du bail, demander la remise en état des lieux ».

Du reste, l'objet de l'amendement n° 283 au projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement présenté, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, par les sénateurs Georges Labazée et Gérard Roche et dont résulte la rédaction actuelle du f de l'article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, qui traduit nettement l'intention du législateur, indique que « le bailleur ayant donné son accord explicite ou tacite ne peut demander la remise en état des lieux au départ du locataire », ce qui implique nécessairement qu'il le peut dès lors qu'il a autorisé la réalisation des travaux.

En tout état de cause, il est primordial, aux yeux des rapporteurs, de favoriser la coopération et le dialogue entre les bailleurs et les locataires.

Or, au-delà même du fait qu'il constituerait vraisemblablement une source intarissable de conflits, le dispositif proposé leur paraît porter une atteinte excessive au droit de propriété, en permettant au locataire d'apporter des modifications au bien du bailleur sans son consentement et sans que celui-ci ne puisse en demander la remise en état, et doit être regardé, à ce titre, comme contraire à la Constitution^402(*).

Par ailleurs, la nécessité d'une telle mesure n'a pas été démontrée, dans la mesure où, comme l'a rappelé la Caisse des dépôts et consignations, « de telles transformations sont le plus souvent réalisées avec l'autorisation du propriétaire ».

Les rapporteurs relèvent du reste que, contrairement à la plupart des bailleurs privés, les bailleurs sociaux peuvent aisément réattribuer le logement dans lequel des travaux d'adaptation ont été réalisés à une autre personne en situation de perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap, sans nécessairement avoir à exiger la remise en l'état des lieux.

Sur leur proposition, la commission a donc adopté un amendement de suppression COM-226.

La commission a supprimé cet article.

Article 13 bis
Coordination relative à l'aide à la vie partagée

Cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à remplacer, au sein des dispositions relatives à la conférence des financeurs de l'habitat inclusif, la mention du forfait pour l'habitat inclusif par celle de l'aide à la vie partagée.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : l'adaptation de la législation en vigueur à la montée en charge de l'aide à la vie partagée

A. Le transfert aux départements du financement de l'habitat inclusif est en cours

1. L'habitat inclusif est financé par les agences régionales de santé depuis 2019

Depuis 2019^403(*), un forfait pour l'habitat inclusif (FHI) visant à financer le projet de vie sociale et partagée des habitats inclusifs est attribué pour toute personne handicapée ou toute personne âgée en perte d'autonomie résidant dans un tel habitat^404(*) appartenant à l'une des catégories suivantes :

- les personnes handicapées bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)^405(*), de la prestation de compensation du handicap (PCH)^406(*) ou de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP)^407(*) ;

- les personnes majeures orientées vers certains établissements et services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS)^408(*) par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées^409(*) ;

- certaines personnes bénéficiaires d'une pension d'invalidité^410(*) ;

- les personnes âgées en perte d'autonomie classées dans les groupes iso-ressources (GIR) 1 à 5^411(*) (voir le commentaire de l'article 11 de la présente proposition de loi).

Les modalités de calcul et de versement du FHI

Le FHI est versé par l'agence régionale de santé (ARS) au profit de la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée lorsque l'habitat inclusif remplit les conditions fixées par le cahier des charges national^412(*) et lorsqu'il est retenu par l'ARS à la suite d'un appel à candidatures^413(*).

Le montant, la durée du forfait et les modalités de versement et de suivi de son utilisation, et, le cas échéant, de son reversement, font l'objet d'une convention avec l'ARS.

Le montant individuel du FHI, identique pour chaque habitant, est compris entre 3 000 euros et 8 000 euros par an et par habitant et modulé par l'ARS selon l'intensité du projet de vie sociale et partagée, déterminée sur la base de trois critères :

- le temps consacré à l'animation du projet par le ou les professionnels chargés de cette mission par le porteur de l'habitat inclusif ;

- la nature et les caractéristiques des actions identifiées dans le cadre du projet dans l'habitat ;

- les partenariats organisés avec les acteurs concourant à la mise en oeuvre du projet pour assurer la participation sociale et citoyenne des habitants.

En tout état de cause, le montant total des forfaits individuels versés pour un même habitat inclusif ne peut dépasser 60 000 euros.

Enfin, le départ d'un habitant ne fait pas l'objet d'une retenue dès lors qu'un nouvel habitant remplissant les conditions d'attribution du forfait emménage dans l'habitat inclusif dans un délai inférieur à trois mois.

2. L'aide à la vie partagée monte en charge depuis 2021 et doit se substituer au forfait pour l'habitat inclusif à l'horizon de 2025

La loi permet au règlement départemental d'aide sociale^414(*) de prévoir que les habitants d'un habitat inclusif auquel n'est pas attribué le FHI^415(*) bénéficient d'une aide à la vie partagée (AVP), qui leur permet de financer le projet de vie sociale et partagée, versée directement à la personne morale chargée d'assurer ce projet^416(*).

L'AVP est déployée dans les départements depuis 2021^417(*).

Les modalités de versement de l'AVP et de couverture de son financement
par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)

Le bénéfice de l'AVP est subordonné à la signature, au titre des logements concernés, d'une convention entre le département et la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée dans l'habitat inclusif.

La CNSA peut verser un concours pour le financement des dépenses départementales d'AVP, dans des conditions fixées par un accord pour l'habitat inclusif, passé entre le département et la CNSA, et portant notamment sur le montant de l'aide et ses conditions d'attribution.

Cet accord peut prévoir d'autres engagements en matière de développement de l'habitat inclusif ou de politiques venant à son soutien et être également signé, à ce titre, par le représentant de l'État dans le département ou le directeur général de l'ARS.

Une annexe à l'accord recense, sous la forme d'une programmation pluriannuelle, les habitats inclusifs du département pour lesquels les dépenses départementales d'AVP font l'objet d'une couverture par le concours de la CNSA, pendant toute la durée de la convention et à hauteur d'un pourcentage de l'AVP versée par le département. Elle précise le nombre et le montant des AVP retenus pour chaque habitat ainsi que le taux de couverture de ces aides par la CNSA, lequel doit être d'au moins 65 % pour les habitats pour lesquels la convention est signée entre le 31 décembre 2022 et le 31 décembre 2024 et d'au moins 50 % pour ceux pour lesquels la convention sera signée après le 31 décembre 2024.

Le législateur a récemment prévu que le FHI soit progressivement remplacé par l'AVP d'ici à 2025^418(*).

Sur la base d'une convention conclue avant le 31 décembre 2022, 95 départements se sont engagés dans le déploiement de l'AVP et bénéficient à ce titre d'une participation de la CNSA à hauteur de 80 % des dépenses afférentes, c'est-à-dire jusqu'à 8 000 euros par an et par habitant.

Principales caractéristiques du FHI et de l'AVP

	FHI		AVP
Organisme débiteur	ARS		Conseil départemental
Attributaire	Porteur de l'habitat inclusif		Habitants de l'habitat inclusif
Conditions de ressources	Perte d'autonomie liée au handicap : bénéficiaires de certaines prestations sociales et personnes orientées vers certains ESSMS	Perte d'autonomie liée à l'âge : sans	Sans
Montant	3 000 € à 8 000 € par an et par habitant		Jusqu'à 10 000 € par an et par habitant

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

D'après les informations communiquées aux rapporteurs par les acteurs de l'habitat inclusif auditionnés^419(*), il semble que, dans les faits, l'AVP ne soit jamais attribuée lorsque plus de 25 personnes résident au sein de l'habitat inclusif concerné, dans le but de prioriser les habitats inclusifs « à taille humaine ».

3. La conférence des financeurs de l'habitat inclusif élabore un programme coordonné de financement dans le département

Dans chaque département, une conférence des financeurs de l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées, qui correspond à une formation spécifique de la conférence des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie des personnes âgées^420(*), est chargée de recenser les initiatives locales et de définir un programme coordonné de financement de l'habitat inclusif, dont le financement par le FHI, en s'appuyant sur les diagnostics territoriaux existants et partagés entre les acteurs concernés^421(*).

Ayant pour président celui du conseil départemental^422(*) et pour vice-président le directeur général de l'ARS, cette formation comprend, en sus des membres de la conférence des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie des personnes âgées, des services déconcentrés de l'État compétents en matière d'habitat et de cohésion sociale, à savoir :

- la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) ;

- la direction régionale et interdépartementale de l'habitat et du logement (DRIHL) ;

- la direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP).

Des partenaires locaux compétents en matière d'habitat peuvent également y être associés.

Composition de la conférence des financeurs

Source : Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, « L'habitat inclusif : un habitat accompagné, partagé et inséré dans la vie locale », Les cahiers pédagogiques, octobre 2023

B. L'Assemblée nationale propose une mise en cohérence des dispositions relatives au programme coordonné de financement de l'habitat inclusif avec le remplacement à venir du FHI par l'AVP

Le présent article, qui résulte d'un amendement adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale à l'initiative de l'une de ses deux rapporteures, vise à remplacer la mention du FHI par celle de l'AVP au sein des dispositions prévoyant l'élaboration d'un programme coordonné de financement de l'habitat inclusif par la conférence des financeurs de l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées (I).

Cette modification serait effective à partir du 1^er janvier 2025, date à laquelle l'AVP doit remplacer le FHI (II).

L'Assemblée nationale a adopté cet article.

II - La position de la commission : la suppression de cet article

Bien que la coordination proposée se justifie pleinement, elle s'avère incompatible avec le dispositif de l'article 1^er bis A de la présente proposition de loi, qui supprime les dispositions législatives dont la modification est proposée.

La commission a donc adopté un amendement de suppression COM-227 des rapporteurs, ainsi qu'un amendement COM-155 tendant à intégrer le dispositif du présent article au sein de l'article 1^er bis A.

La commission a supprimé cet article.

Article 13 ter
Ajout d'un volet « habitat inclusif »
dans les plans départementaux de l'habitat

Cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à permettre l'intégration de la programmation pluriannuelle de financement de l'habitat inclusif dans le périmètre des plans départementaux de l'habitat.

La commission a modifié cet article afin d'en assurer l'applicabilité.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : la prise en compte de l'enjeu de développement de l'habitat inclusif par les plans départementaux de l'habitat

A. Les plans départementaux de l'habitat n'intègrent pas la programmation pluriannuelle en matière d'habitat inclusif

1. Les départements et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie élaborent une programmation pluriannuelle en matière d'habitat inclusif

Financé par les agences régionales de santé (ARS) depuis 2019^423(*), le forfait pour l'habitat inclusif (FHI)^424(*) doit être progressivement remplacé, d'ici à 2025^425(*), par l'aide à la vie partagée (AVP), déployée depuis 2021^426(*) et financée par les départements avec le soutien de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)^427(*) (voir le commentaire de l'article 13 bis de la présente proposition de loi).

Le bénéfice de l'AVP est subordonné à la signature, au titre des logements concernés, d'une convention entre le département et la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif.

Un accord pour l'habitat inclusif, passé entre le département et la CNSA, fixe les conditions qui ouvrent droit au versement par la CNSA d'un concours pour le financement des dépenses départementales d'AVP.

Une annexe à cet accord, signée par le département et la CNSA, recense, sous la forme d'une programmation pluriannuelle, les habitats inclusifs du département pour lesquels les dépenses départementales d'AVP font l'objet d'une couverture par le concours de la CNSA, pendant toute la durée de la convention et à hauteur d'un pourcentage de l'AVP versée par le département.

L'annexe précise le nombre et le montant des AVP retenus pour chaque habitat ainsi que le taux de couverture de ces aides par la CNSA, lequel doit être d'au moins 65 % pour les habitats pour lesquels la convention est signée entre le 31 décembre 2022 et le 31 décembre 2024 et d'au moins 50 % pour ceux pour lesquels la convention sera signée après le 31 décembre 2024.

2. Un plan départemental de l'habitat est adopté par les départements, lesquels coordonnent le développement de l'habitat inclusif

Chaque département élabore un plan départemental de l'habitat afin d'assurer la cohérence entre les politiques d'habitat menées dans les territoires couverts par un programme local de l'habitat et celles menées dans le reste du département^428(*).

Ce plan doit définir des orientations conformes à celles qui résultent des schémas de cohérence territoriale et des programmes locaux de l'habitat et prendre en compte les besoins définis par le plan départemental d'actions pour le logement des personnes défavorisées et ceux résultant des sorties des établissements d'hébergement ou services figurant au schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale.

Enfin, il doit comporter un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et définir les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat dans le département.

Pour l'heure, la loi ne prescrit pas aux plans départementaux de l'habitat de prendre en compte l'enjeu de développement de l'habitat inclusif, dont la coordination relève pourtant du président du conseil départemental^429(*) depuis 2022^430(*).

B. L'Assemblée nationale propose d'intégrer la programmation pluriannuelle de financement de l'habitat inclusif au champ des plans départementaux de l'habitat

Le présent article, qui résulte d'un amendement des membres du groupe Horizons et apparentés adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, prévoit la prise en compte par les plans départementaux de l'habitat des besoins définis par la programmation pluriannuelle de financement de l'habitat inclusif (2°).

D'autre part, dans une logique d'élargissement du périmètre d'intervention des plans départementaux de l'habitat, il dispose que ces derniers prennent en compte non plus les besoins résultant des sorties des établissements d'hébergement ou services figurant au schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale, mais ceux des personnes en perte d'autonomie définis par ce schéma (1°).

L'Assemblée nationale a adopté cet article.

II - La position de la commission : améliorer la sécurité rédactionnelle du dispositif

D'après la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), l'intégration de la programmation pluriannuelle de financement de l'habitat inclusif au champ des plans départementaux de l'habitat « doit permettre un exercice de planification du déploiement de l'habitat inclusif à moyen et long terme et faire le lien entre le volet habitation et la programmation de l'aide à la vie partagée ».

Les acteurs de l'habitat inclusif auditionnés par les rapporteurs estiment, pour leur part, que cette évolution leur donnera de la visibilité sur les engagements des départements en termes de financement, favorisera le dialogue entre partenaires et permettra de développer ce type d'habitat.

Si les rapporteurs souscrivent pleinement à ces objectifs, la rédaction du dispositif leur apparaît devoir être améliorée afin de garantir l'effectivité de la prise en compte de l'enjeu de développement de l'habitat inclusif par les plans départementaux de l'habitat.

En effet, la programmation pluriannuelle de financement de l'habitat inclusif ne définit pas à proprement parler des « besoins », mais recense les habitats inclusifs du département pour lesquels les dépenses départementales d'AVP font l'objet d'une couverture par le concours de la CNSA dans le but de répondre à des besoins.

La commission a par conséquent adopté un amendement de clarification rédactionnelle COM-228 des rapporteurs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 quater
Rapport au Parlement sur le cadre juridique et financier de l'habitat mixte

Cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à prévoir la remise au Parlement d'un rapport établissant un cadre juridique et financier pour l'hébergement mixte.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : la remise d'un rapport établissant un cadre juridique et financier pour l'hébergement mixte

Le présent article, qui résulte d'un amendement des députés Émilie Bonnivard et Yannick Neuder (groupe Les Républicains) adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement d'un rapport « établissant un cadre juridique et financier pour l'hébergement mixte » et évaluant « le coût du financement des projets, notamment le coût réel des professionnels qui interviennent dans ces hébergements », et ce dans un délai de six mois à compter de sa promulgation.

L'Assemblée nationale a adopté cet article.

II - La position de la commission : la suppression de cet article

Les rapporteurs rappellent que l'habitat inclusif fait l'objet d'un financement par les agences régionales de santé (ARS) via le forfait pour l'habitat inclusif (FHI)^431(*), lequel sera remplacé d'ici à 2025^432(*) par l'aide à la vie partagée (AVP), versée par les départements avec le soutien financier de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)^433(*) (voir le commentaire de l'article 13 bis de la présente proposition de loi).

En tout état de cause, conformément à sa pratique constante concernant les demandes de rapports, la commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-229 de suppression de l'article.

La commission a supprimé cet article.

Article 13 quinquies
Rapport au Parlement sur l'opportunité de réformer la gouvernance du secteur médico-social

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement la remise d'un rapport sur l'opportunité de réformer la gouvernance actuelle du secteur médico-social.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : une demande de rapport

Cet article a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de Caroline Janvier (Renaissance).

Il vise à demander au Gouvernement la remise au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport sur l'opportunité de réformer la gouvernance du secteur médico-social.

Ce rapport formulerait notamment des propositions afin de permettre une meilleure lisibilité de ces politiques, que ce soit pour les professionnels du secteur ou pour les personnes âgées et leurs proches.

II - La position de la commission : supprimer cet article

Le sujet de la gouvernance du secteur médico-social ayant déjà été amplement documenté, l'heure n'est plus à la rédaction d'un nouveau rapport mais à des mesures concrètes afin d'améliorer la cohérence et la lisibilité des politiques du soutien à l'autonomie.

La commission a donc adopté l'amendement COM-230 de suppression des rapporteurs.

La commission a supprimé cet article.

Article 14
Gage financier

Cet article constitue le gage financier de la proposition de loi.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le présent article prévoit que la charge pour l'État, les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales qui résulte de la présente proposition de loi est compensée par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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* ¹⁹⁹ Source : Rapport 2022 de la branche de l'aide, de l'accompagnement, des soins et des services à domicile.

* ²⁰⁰ Article L. 7231-1 du code du travail.

* ²⁰¹ Source : Étude de la branche des entreprises de services à la personne, édition 2017.

* ²⁰² Cf. rapport n° 1070 de Mmes Annie Vidal et Laurence Cristol, au nom de la commission des affaires sociales, sur la proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France, déposé le 5 avril 2023 - Commentaire de l'article 6.

* ²⁰³ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 - Article 44.

* ²⁰⁴ Décret n° 2023-608 du 13 juillet 2023 relatif aux services autonomie à domicile mentionnés à l'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles et aux services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 1° et 16° du I de l'article L. 312-1 du même code.

* ²⁰⁵ Article L. 313-1-3 (1°) du CASF.

* ²⁰⁶ Article L. 313-1-3 (2°) du CASF.

* ²⁰⁷ Plan de mobilisation en faveur de l'attractivité des métiers du grand âge 2020-2024, rapport remis à la ministre des solidarités et de la santé, Myriam El Khomri, octobre 2019.

* ²⁰⁸ Salaire minimum interprofessionnel de croissance.

* ²⁰⁹ Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

* ²¹⁰ Décret n° 2022-1497 du 30 novembre 2022 modifiant le décret n° 2020-1152 du 19 septembre 2020 relatif au versement d'un complément de traitement indiciaire à certains agents publics - Article 1^er.

* ²¹¹ Rapport n° 1070 de Mmes Annie Vidal et Laurence Cristol, au nom de la commission des affaires sociales, sur la proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France, déposé le 5 avril 2023.

* ²¹² Les aides à domicile bénéficient de tarifs de stationnement avantageux dans 8 % des communes.

* ²¹³ « Prime carburant exceptionnelle pour les aides à domicile », communiqué commun de la Fédésap, de l'UNA, du Synerpa et de la Fesp, 7 avril 2022.

* ²¹⁴ Voir le commentaire de l'article 6 pour plus de précisions sur ce paysage conventionnel.

* ²¹⁵ Avenant 50 à la convention collective nationale de la branche de l'aide, de l'accompagnement, des soins et des services à domicile.

* ²¹⁶ Convention collective nationale des entreprises de services à la personne du 20 septembre 2012 - Avenant du 29 mars 2022 relatif à la prime d'ancienneté et à l'indemnité kilométrique.

* ²¹⁷ Convention collective nationale des particuliers employeurs et de l'emploi à domicile du 15 mars 2021.

* ²¹⁸ Arrêté du 14 mars 2022 modifiant l'arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités kilométriques prévues à l'article 10 du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels de l'État.

* ²¹⁹ Conseil de l'âge, HCFEA, Le recours des personnes âgées vulnérables aux emplois et services d'aide à domicile, avril 2020.

* ²²⁰ Voir le commentaire de l'article 8 pour plus de précisions.

* ²²¹ Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 - Article 34.

* ²²² Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 - Article 47.

* ²²³ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 - Article 43.

* ²²⁴ Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 - Article 86.

* ²²⁵ Voir le commentaire de l'article 7 pour plus de précisions.

* ²²⁶ Mission relative aux difficultés financières de l'aide à domicile et aux modalités de tarification et d'allocation des ressources des services d'aide à domicile pour publics fragiles. Rapport au Gouvernement de Mme Bérangère Poletti, janvier 2012.

* ²²⁷ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 - Article 150.

* ²²⁸ Arrêté du 30 août 2012 fixant le cahier des charges des expérimentations relatives aux modalités de tarification des services d'aide et d'accompagnement à domicile et le contenu du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens mentionné au 1° du I de l'article 150 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ²²⁹ Évaluation des expérimentations relatives à la tarification des services d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD), rapport Igas, avril 2015.

* ²³⁰ Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement - Articles 41 et 46.

* ²³¹ Article L. 313-11-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ²³² Article L. 232-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ²³³ « Concertation grand âge et autonomie », rapport de M. Dominique Libault, mars 2019.

* ²³⁴ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 - Article 44.

* ²³⁵ Arrêté du 30 décembre 2021 relatif au tarif minimal mentionné au I de l'article L. 314-2-1 du code de l'action sociale et des familles et fixant son montant pour 2022.

* ²³⁶ Cf. rapport Sénat n° 84 (2023-2024), tome II, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, déposé le 8 novembre 2023 - commentaire de l'article 48.

* ²³⁷ Arrêté du 30 décembre 2022 fixant le montant du tarif minimal mentionné au I de l'article L. 314-2-1 du code de l'action sociale et des familles pour 2023.

* ²³⁸ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 - Article 71.

* ²³⁹ Voir le commentaire de l'article 8 bis pour plus de précisions.

* ²⁴⁰ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 - Article 44.

* ²⁴¹ Décret n° 2023-608 du 13 juillet 2023 relatif aux services autonomie à domicile mentionnés à l'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles et aux services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 1° et 16° du I de l'article L. 312-1 du même code.

* ²⁴² Article L. 313-1-3 (1°) du CASF.

* ²⁴³ Article L. 313-1-3 (2°) du CASF.

* ²⁴⁴ Cf. B du II de l'article 44 de la LFSS pour 2022.

* ²⁴⁵ Cf. C du II de l'article 44 de la LFSS pour 2022.

* ²⁴⁶ Décret n° 2023-608 du 13 juillet 2023 - Article 5.

* ²⁴⁷ Source : Drees, « L'aide sociale à l'hébergement des personnes âgées », L'aide et l'action sociales en France. Perte d'autonomie, handicap, protection de l'enfance et insertion, Édition 2022.

* ²⁴⁸ Article L. 132-6 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁴⁹ Igas, Modalités de mise en oeuvre de l'aide sociale à l'hébergement, mai 2011.

* ²⁵⁰ Drees, « L'aide sociale à l'hébergement des personnes âgées », L'aide et l'action sociales en France. Perte d'autonomie, handicap, protection de l'enfance et insertion, Édition 2022.

* ²⁵¹ Rapport n° 1070 de Mmes Annie Vidal et Laurence Cristol, au nom de la commission des affaires sociales, sur la proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France, déposé le 5 avril 2023 - Commentaire de l'article 9.

* ²⁵² Garantir la prise en charge des personnes âgées en établissement, encadrer leur reste à charge, rapport à la Première ministre de Mme Christine Pires-Beaune, juin 2023.

* ²⁵³ Pour plus de précisions sur l'aide sociale à l'hébergement, le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 9.

* ²⁵⁴ Article L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁵⁵ Cette moyenne masque des disparités importantes entre départements, dont les taux de couverture en 2021 varient de 15 % à 56 %.

* ²⁵⁶ Articles R. 314-166, R. 314-176 et R. 314-179 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁵⁷ Le résultat de l'équation tarifaire relative aux soins correspond soit à un tarif dit « global », soit à un tarif dit « partiel » selon ce qui est stipulé dans le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM).

* ²⁵⁸ Autonomie, Gérontologie, Groupe iso-ressources.

* ²⁵⁹ 1° du I de l'article L. 314-2 du CASF.

* ²⁶⁰ 2° du I de l'article L. 314-2 du CASF.

* ²⁶¹ Article R. 314-172 du CASF.

* ²⁶² Article R. 314-174 du CASF.

* ²⁶³ Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 - Article 79.

* ²⁶⁴ Voir le rapport Sénat n° 84 (2023-2024), tome II (commentaire de l'article 37), sur le projet de loi de financement pour 2024, pour plus de précisions.

* ²⁶⁵ Rapport n° 1070 de Mmes Annie Vidal et Laurence Cristol, au nom de la commission des affaires sociales, sur la proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France, déposé le 5 avril 2023 - Commentaire de l'article 11.

* ²⁶⁶ Le contrôle des Ehpad, rapport d'information n° 771 (2021-2022) du 12 juillet 2022 fait au nom de la commission des affaires sociales par M. Bernard Bonne et Mme Michelle Meunier.

* ²⁶⁷ Articles L. 312-4 et L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁶⁸ Prévue à l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁶⁹ Article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷⁰ Article R. 314-179 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷¹ Article R. 314-172 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷² Article R. 314-163 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷³ Révélé par le livre d'enquête du journaliste Victor Castanet, Les Fossoyeurs.

* ²⁷⁴ HAS, Programme Qualité de vie en Ehpad - Recommandation de bonnes pratiques, 2018.

* ²⁷⁵ Notamment l'état des prévisions de recettes et de dépenses et l'état réalisé des recettes et des dépenses.

* ²⁷⁶ Article R. 311-33 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷⁷ Et notamment de ne pas aboutir aux maltraitances proscrites par l'article L. 214-3 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁷⁸ Parfois appelée zoothérapie, ou encore thérapie assistée par l'animal, la médiation animale a été développée dès les années 1950 par le pédopsychiatre américain Boris Levinson.

* ²⁷⁹ HAS, Les thérapies non médicamenteuses dans la prise en charge des troubles du comportement, 2009.

* ²⁸⁰ Drees, enquête « CARE » auprès des aidants (2015-2016).

* ²⁸¹ Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement.

* ²⁸² Article L. 232-3-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁸³ Article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁸⁴ Décret n° 2022-731 du 27 avril 2022 relatif à la mission de centre de ressources territorial pour personnes âgées et au temps minimum de présence du médecin coordonnateur. Le temps minimal est désormais fixé à 0,8 ETP contre 0,6 précédemment dans les structures d'au moins 100 places, et à 1 ETP contre 0,8 précédemment dans les structures d'au moins 200 places.

* ²⁸⁵ Article D. 312-158 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁸⁶ Loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels, dite loi Valletoux.

* ²⁸⁷ Dans les conditions prévues à l'article L. 162-5-3 du code de la sécurité sociale.

* ²⁸⁸ Ordonnance n° 2018-22 du 17 janvier 2018 relative au contrôle de la mise en oeuvre des dispositions du code de l'action sociale et des familles et de l'article L. 412-2 du code du tourisme et aux suites de ce contrôle.

* ²⁸⁹ Articles 62, 63 et 64 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.

* ²⁹⁰ Décret n° 2022-734 du 28 avril 2022 portant diverses mesures d'amélioration de la transparence financière dans la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁹¹ Articles 62, 63 et 64 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.

* ²⁹² Informations communiquées aux rapporteurs par les services du ministère des solidarités.

* ²⁹³ Article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration.

* ²⁹⁴ Assemblée nationale, rapport n° 1070 fait au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France, par Mmes Annie Vidal et Laurence Cristol, 5 avril 2023.

* ²⁹⁵ Article 18 de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.

* ²⁹⁶ Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

* ²⁹⁷ Article D. 230-29 du code rural et de la pêche.

* ²⁹⁸ Annexe 2-3-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁹⁹ HAS, Référentiel d'évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux, 2022.

* ³⁰⁰ Commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, rapport d'information sur la situation dans certains établissements du groupe Orpea, mars 2022.

* ³⁰¹ Il s'agit a priori des infirmiers et aides-soignants.

* ³⁰² Drees, enquête EHPA de 2019.

* ³⁰³ Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 Hôpital, patients, santé et territoires.

* ³⁰⁴ Article 28 du texte adopté en première lecture par le Sénat.

* ³⁰⁵ Article 124 de la loi précitée.

* ³⁰⁶ Article 22 de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

* ³⁰⁷ Article 75 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé.

* ³⁰⁸ Article 52 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

* ³⁰⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021.

* ³¹⁰ Décret n° 2022-742 du 28 avril 2022 relatif à l'accréditation des organismes pouvant procéder à l'évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

* ³¹¹  https://www.has-sante.fr/upload/docs/application/pdf/2022-05/cahier_des_charges_accreditation.pdf

* ³¹² Rapport n° 130 (2021-2022) fait au nom de la commission des affaires sociales par Mmes Élisabeth Doineau, rapporteure générale, Corinne Imbert, MM. René-Paul Savary, Olivier Henno, Mme Pascale Gruny et M. Philippe Mouiller, déposé le 3 novembre 2021 (cf. commentaire de l'article 32 quater).

* ³¹³ Décret n° 2022-734 du 28 avril 2022 portant diverses mesures d'amélioration de la transparence financière dans la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ³¹⁴ Révélé par le livre d'enquête du journaliste Victor Castanet, Les Fossoyeurs.

* ³¹⁵ Déclaration de M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé, sur le thème “Bien vieillir à domicile et en établissement”, à Fontenay-sous-Bois le 8 mars 2022.

* ³¹⁶ Arrêté du 13 décembre 2022 relatif à la définition et aux modalités de calcul des indicateurs mentionnés à l'article D. 312-211 du code de l'action sociale et des familles.

* ³¹⁷ Article L. 6327-1 du code la santé publique.

* ³¹⁸ Il s'agit des états réalisés des recettes et des dépenses (EERD) et des états prévisionnels des recettes et des dépenses (EPRD).

* ³¹⁹ Rapport évaluant les effets sur la loi de financement de la sécurité sociale de l'instauration d'un ratio minimal d'encadrement des résidents par le personnel soignant d'au moins six professionnels pour dix résidents dans les Ehpad, octobre 2023.

* ³²⁰ Article 176 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ³²¹ Article 1835 du code civil.

* ³²² Article L. 210-11 du code de commerce.

* ³²³ Rapport n° 254 (2018-2019) de MM. Michel Canévet, Jean-François Husson et Mme Élisabeth Lamure, déposé le 17 janvier 2019 (cf. commentaire de l'article 61 septies).

* ³²⁴ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, article 129.

* ³²⁵ Article L. 281-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ³²⁶ D'après la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), le porteur de l'habitat inclusif peut être une association représentante d'usagers ou de familles, un gestionnaire d'établissements ou de services du secteur social, médico-social ou sanitaire, une association du secteur du logement, un bailleur social, une personne morale de droit privé à but lucratif, une foncière solidaire, une mutuelle ou encore une collectivité territoriale (Les cahiers pédagogiques, « L'habitat inclusif : un habitat accompagné, partagé et inséré dans la vie locale », octobre 2023).

* ³²⁷ Arrêté du 24 juin 2019 relatif au modèle du cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif, annexe I.

* ³²⁸ Article D. 281-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ³²⁹ Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, article 8-1.

* ³³⁰ Article L. 442-8-4 du code de la construction et de l'habitation.

* ³³¹ Arrêté du 24 juin 2019 relatif au modèle du cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif, annexe I.

* ³³² Établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective et accueillant notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées (article L. 633-1 du code de la construction et de l'habitation).

* ³³³ À l'exclusion des résidences sociales, des pensions de famille et des résidences accueil.

* ³³⁴ Article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ³³⁵ Article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation.

* ³³⁶ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, article 134.

* ³³⁷ Offices publics de l'habitat, sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, sociétés anonymes coopératives de production, sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré, fondations d'habitations à loyer modéré, sociétés de coordination et sociétés de vente d'habitations à loyer modéré (article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation).

* ³³⁸ Cet agrément est accordé par l'autorité administrative pour une période de cinq ans renouvelable (articles L. 365-4 et R. 365-4 du code de la construction et de l'habitation).

* ³³⁹ Article L. 442-8-1-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁴⁰ Arrêté du 24 juin 2019 relatif au modèle du cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif, annexe I.

* ³⁴¹ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, article 134.

* ³⁴² Article L. 281-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ³⁴³ Réseau Hapa, Les espaces partagés dans les habitats inclusifs : le dispositif des « locaux collectifs résidentiels » (LCR), note à l'intention du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, octobre 2023.

* ³⁴⁴ Ibid.

* ³⁴⁵ La Caisse des dépôts et consignations, la fondation Les Petits Frères des Pauvres, la Fédération nationale de la Mutualité française et l'Agence nationale de l'habitat.

* ³⁴⁶ Article R. 143-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁴⁷ Article R. 143-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁴⁸ Article R. 143-4 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁴⁹ Article R. 143-5 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁰ Article R. 143-6 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵¹ Article R. 143-7 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵² Article R. 143-8 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵³ Article R. 143-9 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁴ Article R. 143-10 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁵ Article R. 143-11 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁶ Article R. 143-23 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁷ Article R. 143-24 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁸ Article R. 143-26 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁹ Article R. 143-28 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁶⁰ Article R. 143-29 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁶¹ Article R. 143-38 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁶² Article L. 462-1 du code de l'urbanisme.

* ³⁶³ Article R. 143-26 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁶⁴ Article R. 143-39 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁶⁵ Article R. 143-41 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁶⁶ Article R. 143-45 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁶⁷ Conseil d'État, Juge des référés, 20 février 2023, n° 470899.

* ³⁶⁸ Arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, article J1.

* ³⁶⁹ Arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, article PE 2.

* ³⁷⁰ Arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, article J3.

* ³⁷¹ Les logements, les dégagements et les locaux réservés à la vie commune.

* ³⁷² Article L. 141-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁷³ Article R. 111-13 du code de la construction et de l'habitation ; arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation.

* ³⁷⁴ Article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, 6° du I.

* ³⁷⁵ Articles L. 313-12 et D. 313-15 du code de l'action sociale et des familles.

* ³⁷⁶ Article L. 633-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁷⁷ Article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles.

* ³⁷⁸ Article D. 313-24-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ³⁷⁹ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, article 134.

* ³⁸⁰ Article L. 281-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ³⁸¹ Article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁸² Offices publics de l'habitat, sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, sociétés anonymes coopératives de production, sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré, fondations d'habitations à loyer modéré, sociétés de coordination et sociétés de vente d'habitations à loyer modéré (article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation).

* ³⁸³ Cet agrément est accordé par l'autorité administrative pour une période de cinq ans renouvelable (articles L. 365-4 et R. 365-4 du code de la construction et de l'habitation).

* ³⁸⁴ Article L. 442-8-1-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁸⁵ Les établissements et services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale et les établissements et services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert (article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, 6° et 7° du I).

* ³⁸⁶ Article L. 441 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁸⁷ Article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁸⁸ Loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux, article 15.

* ³⁸⁹ Article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁹⁰ Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, article 37.

* ³⁹¹ Ceux des établissements publics de coopération intercommunale tenus de se doter d'un programme local de l'habitat ou ayant la compétence en matière d'habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, de la ville de Paris et des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris concernés.

* ³⁹² Article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁹³ Décret n° 2023-220 du 28 mars 2023 relatif à l'attribution de logements sociaux aux sapeurs-pompiers volontaires, article 1^er.

* ³⁹⁴ Article R. 441-1-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁹⁵ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, article 78.

* ³⁹⁶ Article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁹⁷ Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, article 7.

* ³⁹⁸ Création, suppression ou modification de cloisons ou de portes intérieures au logement, modification de l'aménagement ou de l'équipement des pièces d'eau, création ou modification de prises électriques ou de communications électroniques et de points d'éclairage, installation ou adaptation de systèmes de commande, installation d'élévateurs ou d'appareils permettant notamment le déplacement des personnes à mobilité réduite et installation ou modification des systèmes de fermeture et d'ouverture et d'alerte (décret n° 2016-1282 du 29 septembre 2016 relatif aux travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie réalisés aux frais du locataire, article 1^er).

* ³⁹⁹ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, article 163.

* ⁴⁰⁰ Isolation des planchers bas, isolation des combles et des plafonds de combles, remplacement des menuiseries extérieures, protection solaire des parois vitrées ou opaques, installation ou remplacement d'un système de ventilation et installation ou remplacement d'un système de production de chauffage et d'eau chaude sanitaire et interfaces associés (décret n° 2022-1026 du 20 juillet 2022 relatif aux travaux de rénovation énergétique réalisés aux frais du locataire, article 1^er).

* ⁴⁰¹ Décret n° 2016-1282 du 29 septembre 2016 relatif aux travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie réalisés aux frais du locataire, article 2 ; décret n° 2022-1026 du 20 juillet 2022 relatif aux travaux de rénovation énergétique réalisés aux frais du locataire, article 2.

* ⁴⁰² « Considérant que l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame : Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression ; que l'article 17 de la même Déclaration proclame également : La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ; [...] Considérant qu'au contraire, par les référendums du 13 octobre 1946 et du 28 septembre 1958, le peuple français a approuvé des textes conférant valeur constitutionnelle aux principes et aux droits proclamés en 1789 [...] » (Conseil constitutionnel, décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, Loi de nationalisation).

* ⁴⁰³ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, article 129.

* ⁴⁰⁴ Article L. 281-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁰⁵ Articles L. 821-1 et L. 821-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁰⁶ Article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁰⁷ Ancien article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁰⁸ Les établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation, les établissements ou services d'accompagnement par le travail, les établissements ou services de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle et les établissements et services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert (article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, 2°, 5° et 7°).

* ⁴⁰⁹ Article L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴¹⁰ Les invalides absolument incapables d'exercer une profession quelconque et ceux qui, étant absolument incapables d'exercer une profession, sont, en outre, dans l'obligation d'avoir recours à l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie (article L. 341-4 du code de la sécurité sociale, 2° et 3°).

* ⁴¹¹ Article D. 281-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴¹² Article L. 281-1 du code de l'action sociale et des familles ; arrêté du 24 juin 2019 relatif au modèle du cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif, annexe I.

* ⁴¹³ Article D. 281-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴¹⁴ Article L. 121-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴¹⁵ Comme le relève la CNSA, un logement peut répondre aux caractéristiques d'un habitat inclusif sans se voir attribuer le FHI, dans la mesure où l'attribution de ce dernier se fait dans le cadre d'une enveloppe fermée (Les cahiers pédagogiques, « L'habitat inclusif : un habitat accompagné, partagé et inséré dans la vie locale », octobre 2023).

* ⁴¹⁶ Article L. 281-2-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴¹⁷ Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 34.

* ⁴¹⁸ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, article 78.

* ⁴¹⁹ La Caisse des dépôts et consignations, la fondation Les Petits Frères des Pauvres, la Fédération nationale de la Mutualité française et l'Agence nationale de l'habitat.

* ⁴²⁰ Article L. 233-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴²¹ Article L. 233-1-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴²² Article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁴²³ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, article 129.

* ⁴²⁴ Article L. 281-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴²⁵ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, article 78.

* ⁴²⁶ Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 34.

* ⁴²⁷ Article L. 281-2-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴²⁸ Article L. 302-10 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁴²⁹ Article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁴³⁰ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, article 134.

* ⁴³¹ Article L. 281-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴³² Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, article 78.

* ⁴³³ Article L. 281-2-1 du code de l'action sociale et des familles.