B. L'AIDE UNIVERSELLE D'URGENCE EN FAVEUR DES VICTIMES DE VIOLENCES CONJUGALES : UNE INITIATIVE LOUABLE, QUI DOIT DÉSORMAIS S'INSCRIRE DANS UNE STRATÉGIE PLUS GLOBALE
1. « L'aide universelle d'urgence », une initiative sénatoriale qui doit être saluée
La nouveauté du programme 137 dans la budgétisation pour 2024 se trouve dans la création d'une nouvelle action 26, portant les crédits alloués à une nouvelle « aide universelle d'urgence » en faveur des victimes de violences conjugales. Il s'agit de l'aboutissement d'une proposition de loi déposée par la sénatrice Valérie Létard, alors vice-présidente du Sénat, et rapportée par notre collègue Jocelyne Guidez.
Cette initiative sénatoriale, que les deux rapporteurs spéciaux ont pleinement soutenue, est devenue la loi n° 2023-140 du 28 février 2023 créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales27(*).
L'aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales
Art. L. 214-8. - Toute personne victime de violences conjugales, entendues au sens de l'article 132-80 du code pénal, peut bénéficier d'un accompagnement adapté à ses besoins.
Art. L. 214-9. - La personne mentionnée à l'article L. 214-8 bénéficie, à sa demande, d'une aide financière d'urgence sous réserve d'être victime de violences commises par son conjoint, son concubin ou le partenaire lié à elle par un pacte civil de solidarité et attestées par une ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales en application du titre XIV du livre Ier du code civil, par un dépôt de plainte ou par un signalement adressé au procureur de la République, notamment en application du premier alinéa de l'article 132-80 du code pénal.
(...)
Art. L. 214-10. - L'aide financière mentionnée à l'article L. 214-9 prend la forme d'un prêt sans intérêt ou d'une aide non remboursable, selon la situation financière et sociale de la personne, en tenant compte, le cas échéant, de la présence d'enfants à charge.
Son montant peut être modulé selon l'évaluation des besoins de la personne, notamment sa situation financière et sociale ainsi que, le cas échéant, la présence d'enfants à charge, dans la limite de plafonds.
Le versement de l'aide ou d'une partie de l'aide intervient dans un délai de trois jours ouvrés à compter de la réception de la demande. Par dérogation, ce délai peut être porté à cinq jours ouvrés si le demandeur n'est pas allocataire.
Pendant six mois à compter du premier versement de l'aide mentionnée à l'article L. 214-9, la victime recevant l'aide financière peut bénéficier des droits et des aides accessoires au revenu de solidarité active accessoires à cette allocation, y compris l'accompagnement social et professionnel mentionné à l'article L. 262-27.
(...)
Art. L. 214-12. - Dans le cas où l'aide a été consentie sous la forme d'un prêt et lorsque les faits prévus au premier alinéa de l'article L. 214-9 ont donné lieu à une procédure pénale, son remboursement ne peut être demandé au bénéficiaire tant que cette procédure est en cours. Ce remboursement est demandé à l'auteur des violences lorsque celui-ci a été définitivement condamné (...). Cette demande est possible même si la créance correspondante n'est pas encore exigible auprès du bénéficiaire.
Source : Légifrance
Cette initiative doit être saluée. En effet, comme le relevait le rapport en première lecture au Sénat de notre collègue Jocelyne Guidez, « en dépit des mesures prises depuis 2019 dans le sillage du Grenelle des violences conjugales, les chiffres du ministère de l'Intérieur rendent compte d'une augmentation des violences conjugales : 145 homicides au sein du couple ont été recensés en 2021 (+ 14 % par rapport à 2020), dont 122 femmes victimes. Les plaintes pour violences conjugales suivent également une tendance à la hausse (+ 10 % en 2020) atteignant 159 400. »
Toujours selon le rapport, l'analyse des données issues des appels au « 39.19 - Violences Femmes Infos » au cours de l'année 2020 montre que 59 % des victimes souhaitent quitter le domicile conjugal. L'une des raisons pour lesquelles ces victimes renoncent parfois à se protéger en quittant leur domicile est leur précarité et leur dépendance financière : 19 % des femmes déclarent subir des violences économiques dans leur appel au « 39.19 ».
Cette situation a suscité, au plus près du terrain, plusieurs initiatives locales, dans le Var ou dans le Nord, qui ont nourri le débat parlementaire. La création d'une aide financière rapidement versée, donnant également droit à des prestations annexes et à un accompagnement social, et dont le remboursement peut, le cas échéant, être acquitté par le conjoint violent à l'issue de la procédure judiciaire, s'inspire directement de ces expérimentations.
2. Une mise en oeuvre qui risque de ne pas tenir toutes ses promesses
Cette initiative, pour louable qu'elle soit, ne saurait constituer à elle seule une panacée contre les violences conjugales. Ce fait a été reconnu par son auteure même, durant les débats au Sénat. De plus, et bien qu'elles enreconnaissent les apports potentiels, les associations de lutte contre les violences faites aux femmes, entendues par les rapporteurs spéciaux, leur ont fait part de plusieurs de leurs réserves.
a) Une réponse partielle, qui omet l'impact psychologique du départ et la situation de certains victimes
Les associations ont tenu à rappeler un fait reconnu lors du débat sur la proposition de loi créant l'aide universelle d'urgence : le principe premier en droit, tant pénal que civil, demeure l'éviction de l'auteur des violences du domicile conjugal. En l'état, la loi du 28 février 2023 témoigne, par son existence même, d'une triste réalité : la victime doit trop souvent fuir son domicile pour assurer sa propre sécurité.
Les associations ont également souligné le caractère très partiel de la solution apportée par l'aide universelle d'urgence, à deux titres principaux :
- pour les victimes, l'impact psychologique du départ de leur domicile est une cause importante du retour avec le conjoint violent - un cas qui se présente 7 fois sur 10. Or le traitement de cet impact est, selon certaines associations, un impensé du dispositif ;
- les femmes sans titre de séjour, qui sont particulièrement vulnérables aux violences et constitue la principale population touchée par la traite des êtres humains, risque d'être de facto exclue du dispositif, a fortiori lorsque leur accès au droit au séjour dépend de leur conjoint violent.
b) Le montant budgété pour 2024 paraît insuffisant pour une aide dont l'ambition est d'être universelle
Les associations de lutte contre les violences faites aux femmes ont également fait part aux rapporteurs spéciaux de leurs interrogations quant au montant prévu au titre de l'aide universelle d'urgence pour 2024. Elles ont en cela été rejointes par Mme Ernestine Ronai, responsable de l'Observatoire des violences envers les femmes de Seine-Saint-Denis et présidente du comité de pilotage national de l'ordonnance de protection.
Dans une contribution écrite adressée aux rapporteurs spéciaux, Mme Ronai rappelle que 176 980 femmes victimes de violences conjugales ont été enregistrées par les services de police et de gendarmerie en 2021 (plaintes, signalements, constatations transmises à l'autorité judiciaire), et 3 532 femmes bénéficiaient d'une ordonnance de protection en 2021. Ce rapide calcul, qui peut souffrir de quelques approximations mais qui a le mérite de rendre tangible une réalité chiffrée, porterait le nombre des potentielles bénéficiaires de l'aide universelle d'urgence à 177 227.
La Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) aurait indiqué que le montant de l'aide universelle, pour une personne sans enfant ni grossesse, pourrait, par cohérence avec le montant du RSA, être fixée à 607 euros par mois. Dans cette optique, le montant budgété pour 2024 apparaît insuffisant. Une simple division permet en effet de constater que, si le montant de 607 euros par mois devait être retenu, seules un peu plus de 21 000 femmes pourraient bénéficier de l'aide « universelle » d'urgence avec l'enveloppe prévue au PLF. Avec une hypothèse de montant à 400 euros par mois pour une personne seule, le nombre de bénéficiaires serait de 32 571.
Hypothèses du nombre de
bénéficiaires et du taux de non-recours
en fonction des
montants de l'aide à enveloppe constante
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Montant budgété |
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13 028 547 euros |
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Montant mensuel de l'aide pour une personne seule |
Nombre de bénéficiaires à enveloppe constante |
Taux de non-recours |
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607 euros |
21 464 |
87,89 % |
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400 euros |
32 571 |
81,63 % |
Source : commission des finances du Sénat
Au vu de la faiblesse du montant budgété, il semblerait que le Gouvernement table, soit sur un important taux de non-recours, soit sur la fixation d'un montant trop faible pour « l'aide universelle d'urgence ».
En l'absence d'entrée en vigueur de la loi, prévue pour le 28 novembre 2023, les rapporteurs spéciaux comme les associations restent dans l'attente des mesures réglementaires d'application. En particulier, la possibilité de moduler le montant de l'aide universelle d'urgence selon la situation de chaque bénéficiaire, ou encore la proportion attendue entre les dons et des prêts, pourrait expliquer la faiblesse apparente du montant budgété. Les rapporteurs espèrent que leur publication permettra d'éclairer le fonctionnement de cette aide et de dissiper les inquiétudes sur sa mise en oeuvre.
3. Les initiatives parlementaires ne peuvent indéfiniement pallier l'absence de boussole stratégique du Gouvernement
Le 8 mars 2023, à l'occasion de la journée internationale de lutte pour les droits des femmes, la Première ministre a annoncé une plan interministériel pour l'égalité entre les femmes et les hommes pour les années 2023 à 2027, censé orienter l'action du Gouvernement pour les années à venir.
Le plan interministériel pour l'égalité entre les femmes et les hommes (2023-2027)
Annoncé par la Première ministre et par la ministre chargée de l'Égalité entre les femmes et les hommes, de la Diversité et de l'Égalité des chances, à l'occasion de la journée internationale des droits des femmes, le 8 mars dernier, ce plan se décline en 161 mesures réparties en quatre axes prioritaires, qui orientent l'action des ministères sur les prochaines années :
Axe 1 : La lutte contre les violences faites aux femmes
Ce premier axe est articulé autour de trois grands objectifs stratégiques : assurer une protection intégrale et immédiate des femmes sur l'ensemble du territoire ; mieux traiter les violences conjugales et leurs spécificités ; sanctionner les auteurs de violences sexuelles de manière plus effective.
Axe 2 : La santé des femmes
L'objectif de ce deuxième axe est de proposer une stratégie globale sur ce champ. Il est articulé autour de trois grands objectifs stratégiques : améliorer la santé sexuelle et reproductive, mieux prendre en compte les spécificités de la santé des femmes, renforcer l'accès des femmes à la santé.
Axe 3 : L'égalité professionnelle et économique
Cet axe vise à garantir l'accès des femmes aux mêmes opportunités professionnelles et aux mêmes niveaux de rémunération que les hommes pour atteindre l'égalité réelle. Ces mesures visent à renforcer le rôle des entreprises et de la fonction publique dans l'atteinte de l'égalité salariale et l'égal accès à des postes à responsabilité. Elles ont aussi pour objectif de soutenir les publics les plus fragiles dans la parentalité et l'accès à l'emploi, et engager les femmes dans les métiers d'avenir et les soutenir dans leur projet de création ou de reprise d'entreprise.
Axe 4 : La culture de l'égalité
L'enjeu est d'agir sur les représentations afin de faire reculer les stéréotypes sexistes et d'éduquer à l'égalité dès le plus jeune âge.
Source : réponse au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
Les associations entendues par les rapporteurs spéciaux leut ont fait part de leur scepticisme quant à ce plan interministériel, dont l'ambition apparaît relativement faible au regard des enjeux.
En tout état de cause, il semble nécessaire de ne pas s'arrêter à l'aide universelle d'urgence, qui devrait être intégrée à une stratégie plus globale, et notamment au « Pack nouveau départ » annoncé par le Gouvernement - dont elle demeure, en dehors d'une expérimentation récemment débutée dans le département du Val d'Oise, le premier et unique dispositif.
Cette articulation au sein d'une stratégie de politique publique cohérente nécessite néanmoins, pour citer une association entendue, de « penser l'urgence dans le temps long » - ce à quoi il n'est pas sûr que Gouvernement soit prêt à s'engager.
* 27 Loi n° 2023-140 du 28 février 2023 créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales.