B. LES FINANCEMENTS DU PIA ET DU PLAN FRANCE 2030 DÉROGENT AU CIRCUIT TRADITIONNEL DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
1. Les crédits des investissements stratégiques bénéficient d'un régime dérogatoire au principe d'annualité budgétaire
Dès leurs conceptions, les volets successifs du programme d'investissement d'avenir (PIA) ont eu pour objet de « sanctuariser » des dépenses publiques d'investissement afin de ne pas soumettre ces investissements aux aléas du vote annuel du budget et pour les préserver du risque de préférence du court terme, en réduisant les investissements de long terme au motif d'une réduction à court terme du déficit public.
Par conséquent, l'article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 prévoit que la gestion des fonds du PIA peut être confiée à des opérateurs.
Sur le plan budgétaire, ce cadre dérogatoire se traduit en pratique par le fait que les AE ouvertes sur les programmes du PIA et du plan France 2030 sont intégralement consommées au moment de la publication de la convention entre l'État et les opérateurs concernés.
Par dérogation au principe d'annualité budgétaire, le Parlement se prononce donc par un vote unique, au moment du lancement de chaque génération d'investissements stratégiques, sur l'engagement de l'intégralité des actions programmées. Le vote annuel des crédits de paiement, réintroduit à partir du PIA 3, a pour objet de couvrir les besoins en trésorerie des opérateurs pour des actions sur lesquelles le Premier ministre s'est déjà engagé.
2. Le cycle opérationnel de dépenses des investissements stratégiques ne coïncide pas avec le cycle budgétaire de consommation des crédits
La gestion extrabudgétaire des dépenses associées aux investissements stratégiques réalisés dans le cadre du PIA et du plan France 2030 induit une distinction entre deux circuits distincts de la dépense : le cycle budgétaire d'une part qui correspond aux ressources du budget de l'État mis à la disposition des opérateurs ; le cycle opérationnel d'autre part qui correspond à l'emploi des fonds mis à disposition.
Le cycle budgétaire, dont le suivi est assuré par le vote annuel des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 », sachant que l'intégralité des AE a été consommée au moment de la publication des conventions entre l'État et les opérateurs historiques du PIA. Par suite, au-delà de la première année du plan, le cycle budgétaire correspond à la consommation annuelle de CP du budget de l'État correspondant à la mise à disposition des opérateurs de ces sommes sur un compte à leur nom détenu au Trésor. Ce flux budgétaire est sans incidence sur le déficit public au sens du traité de Maastricht.
Les deux cycles de la dépense des investissements d'avenir
Source : Comité de surveillance des investissements d'avenir
Le cycle opérationnel, dont le suivi est notamment assuré par le SGPI qui en informe chaque trimestre le Parlement14(*), correspond à l'emploi effectif des fonds des investissements stratégiques. Il se décompose en trois étapes :
- l'étape de « l'engagement »15(*), qui désigne la décision par laquelle le Premier ministre décide d'octroyer une aide à un bénéficiaire ;
- l'étape de la contractualisation, qui désigne la signature d'une convention entre l'opérateur (qui représente l'État) et le bénéficiaire ;
- l'étape du décaissement, qui correspond au paiement effectif effectué par l'opérateur auprès du bénéficiaire, et qui est échelonnée dans le temps pour correspondre aux besoins du projet.
Le cycle opérationnel repose donc sur la trésorerie des opérateurs qui effectuent les versements auprès des bénéficiaires. Il est à relever que les conventions entre l'État et les opérateurs prévoient que ces derniers ne réalisent aucune avance de trésorerie. Par suite, ils reçoivent une avance de l'État avant le versement aux bénéficiaires.
Le rapprochement entre le cycle opérationnel et le cycle budgétaire est assuré chaque année par le SGPI qui estime les besoins en trésorerie de chaque action pour établir le montant des crédits demandés dans le projet de loi de finances.
* 14 v. III de l'art. 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.
* 15 Cette étape correspond à l'octroi d'une enveloppe à un projet sélectionné mais ne correspond pas à un engagement au sens strict. Par conséquent, il serait préférable de parler de « programmation », comme l'a suggéré la Cour des comptes.