Proposition de loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique

• Article 1er
  Suppression de la dispense de pénalités financières en cas de non-respect de l'obligation de nominations équilibrées
  
• Article 2
  Fixation à 50 % du taux de femmes dans les « primo-nominations »
  aux emplois supérieurs des trois versants de la fonction publique
  
• Article 2 bis
  Obligation de publication des écarts entre les femmes et les hommes
  dans les « primo-nominations » aux emplois supérieurs
  
• Article 2 ter (supprimé)
  Modalités d'application de l'obligation des nominations équilibrées
  dans la fonction publique territoriale
  
• Article 3
  Élargissement du périmètre des emplois
  assujettis à l'obligation de nominations équilibrées
  
• Article 3 bis AA
  Extension de l'obligation de nominations équilibrées à certains emplois
  de la juridiction financière
  
• Article 3 bis AB
  Extension de l'obligation de nominations équilibrées à certains emplois
  de la juridiction administrative
  
• Article 3 bis AC (supprimé)
  Objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs du Conseil économique, social et environnemental
  
• Article 3 bis A (supprimé)
  Mission d'information sur l'égalité professionnelle et la lutte contre
  les discriminations confiée aux centres de gestion
  de la fonction publique territoriale
  
• Article 3 bis B (supprimé)
  Objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique parlementaire
  
• Article 3 bis
  Instauration d'un taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe dans les emplois concernés par l'obligation de nominations équilibrées
  
• Article 3 ter (nouveau)
  Obligation de publication de la proportion de femmes et d'hommes
  dans les emplois supérieurs de la fonction publique
  
• Article 4
  Création d'un index de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique
  
• Article 5
  Abaissement du seuil de population des collectivités territoriales
  pour la publication des dix plus hautes rémunérations
  
• Article 6 (supprimé)
  Obligations complémentaires de publications relatives aux rémunérations
  

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi
visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique,}

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; M. Sacha Houlié, député, vice-président ; Mme Françoise Dumont, sénatrice, M. Guillaume Gouffier Valente, député, rapporteurs.

Membres titulaires : Mmes Catherine Di Folco, Dominique Vérien, Martine Filleul, MM. Didier Marie, Thani Mohamed Soilihi, sénateurs ; Mmes Émilie Chandler, Marie-France Lorho, Pascale Martin, M. Raphaël Schellenberger, Mme Mathilde Desjonquères, députés.

Membres suppléants : Mmes Muriel Jourda, Agnès Canayer, Marie Mercier, Annick Billon, MM. Hussein Bourgi, Jean-Yves Roux, Mme Cécile Cukierman, sénateurs ; Mme Gisèle Lelouis, M. Jean-François Coulomme, Mmes Marie-Agnès Poussier-Winsback, Sandra Regol, M. Jean-Louis Bricout, députés.

Voir les numéros :

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de la Première ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique se réunit au Sénat le mercredi 28 juin 2023.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;

- M. Sacha Houlié, député, vice-président.

La commission a désigné :

- Mme Françoise Dumont, sénatrice, rapporteure pour le Sénat ;

- M. Guillaume Gouffier Valente, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. François-Noël Buffet, président. - Mes chers collègues, la commission mixte paritaire est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique.

Le texte comportait six articles à l'issue de son vote par le Sénat le 5 avril dernier ; il en compte quatorze à l'issue de son adoption par l'Assemblée nationale le 15 juin dernier. L'ensemble des articles adoptés par le Sénat ont été modifiés par l'Assemblée nationale, si bien que l'intégralité des dispositions de la proposition de loi reste en discussion.

M. Guillaume Gouffier Valente, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - L'Assemblée nationale était la seconde chambre saisie sur ce texte visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique, qui comprend des dispositions indispensables pour faire avancer le combat pour l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique.

Tel que nous vous le présentons aujourd'hui, le texte vise à augmenter le taux obligatoire de primo-nominations féminines aux emplois supérieurs et de direction, en le portant à 50 % ; il tend à élargir le périmètre des emplois concernés, tout en maintenant, pour les collectivités territoriales, le seuil de 40 000 habitants, ce qui fait partie des changements importants par rapport au texte voté par l'Assemblée nationale ; il crée une nouvelle obligation de proportion du nombre de femmes et d'hommes dans ces emplois, établie par la commission des lois du Sénat à 40 %, assortie d'une obligation de publication ; et il décline l'index de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans le secteur public, sur le modèle de ce qui existe dans le secteur privé, avec une mise en place rapide du dispositif.

Comme je l'ai souligné lors de mes interventions à l'Assemblée nationale, ces dispositions répondent à un triple impératif : assurer l'égalité professionnelle et la lutte contre les discriminations ; affirmer l'exemplarité de la puissance publique, car rien ne justifie que le législateur demande plus au secteur privé qu'au secteur public ; et enfin, défendre la qualité de la décision publique.

Je ne vous rappellerai pas l'historique de cette proposition de loi, que nous connaissons tous, mais je remercie vivement le Sénat des travaux conduits à l'origine par Annick Billon, Dominique Vérien et Martine Filleul à l'occasion de l'évaluation des dix ans de la loi Sauvadet, qui ont débouché sur ce texte. En tant que vice-président de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes de l'Assemblée nationale, je salue la qualité du travail de la délégation homologue au Sénat, qui est source d'inspiration, notamment pour ce qui concerne son rapport d'information sur la pornographie et son industrie.

Je remercie en particulier Mme la rapporteure Françoise Dumont de la qualité de nos échanges lors des dernières semaines : nous partageons la volonté d'avoir un dispositif opérant, ambitieux, et de mettre en place les bons dispositifs d'accompagnement.

Je vous remercie d'avoir été à l'origine du dispositif prévu à l'article 3 bis sur le « stock d'emplois », que nous n'avions pas réussi à mettre en place dans la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, mais qui est nécessaire pour renforcer le dispositif de primo-nominations, afin d'atteindre le plus rapidement possible, dans les années qui viennent, l'équilibre dans les postes à direction dans la fonction publique. Je le rappelle, près de trois postes à responsabilités sur quatre sont occupés par des hommes, alors que la fonction publique est féminisée à hauteur de 64 % : il importe de corriger cette disparité.

Je suis ravi de nos échanges, qui nous laissent espérer que la commission mixte paritaire débouchera sur un accord. Ce texte est très attendu. J'étais hier au salon des maires d'Île-de-France, où de nombreux élus m'ont parlé des dispositifs pour les collectivités : ils sont rassurés par le seuil de 40 000 habitants, et ils regardent de près les mécanismes permettant d'atteindre les objectifs fixés. Par ailleurs, les réseaux féminins et l'ensemble des directions, quels que soient les versants de la fonction publique, attendent avec impatience les résultats de nos travaux.

Mme Françoise Dumont, rapporteure pour le Sénat. - Un peu plus de deux mois après son vote au Sénat, il nous revient aujourd'hui d'examiner les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique présentée par Annick Billon, Dominique Vérien et Martine Filleul.

Lors de l'examen de ce texte, nous avons suivi, en commission des lois comme en séance, une ligne claire, consistant à allier ambition et opérationnalité.

Le constat dressé par Mmes Filleul et Vérien dans leur rapport d'information de juin dernier était sans appel, et nous partageons tous l'objectif d'accélérer la féminisation des emplois supérieurs et dirigeants de la fonction publique. Il convient toutefois de veiller à ce que les dispositions que nous allons adopter aujourd'hui aient un caractère proportionné, durable et pleinement opérationnel.

Dans cette optique, je remercie le rapporteur de l'Assemblée nationale d'avoir rejoint, sur certains points, la position du Sénat. Il en va ainsi du seuil retenu pour l'application de l'ensemble des dispositions à la fonction publique territoriale : nous nous sommes mis d'accord sur le seuil de 40 000 habitants, qui correspond au seuil en vigueur pour l'obligation de nominations équilibrées. Abaisser ce seuil à 20 000 habitants pour l'ensemble des obligations découlant de la proposition de loi aurait comporté le risque d'accroître les difficultés de recrutement des collectivités territoriales de cette strate ; je sais donc gré au rapporteur de l'Assemblée nationale d'être revenu sur sa position.

Par ailleurs, s'agissant de l'obligation sur le stock des emplois supérieurs et de direction que notre commission des lois a introduite, il faut le rappeler, de façon inédite, le rapporteur de l'Assemblée nationale a accepté d'assortir le non-respect de cette obligation d'une sanction pouvant aller jusqu'à 1 % de la masse salariale. Je pense que si nous nous étions contentés d'une sanction forfaitaire, nous aurions réduit la portée dissuasive de cette disposition, qui répond à l'objectif essentiel d'une féminisation effective et durable des postes à responsabilités de la fonction publique. Je tiens à souligner que le montant de 1 % de la masse salariale ne constitue qu'un plafond, en aucun cas un montant obligatoire, et qu'il devra être modulé en fonction des situations particulières de chaque employeur.

À l'inverse, il m'a semblé justifié, dans l'optique d'un accord final, de rejoindre le point de vue de l'Assemblée nationale sur un certain nombre de questions.

Vous vous en doutez, le point majeur des discussions avec mon collègue rapporteur pour l'Assemblée a porté sur le taux retenu pour l'obligation sur les primo-nominations, c'est-à-dire l'obligation portant sur le flux.

Je continue à penser qu'un taux de 45 % aurait permis de laisser aux employeurs publics une petite souplesse dans leur recrutement. Je perçois toutefois aussi que, pour les collectivités ayant des cycles de nomination de quatre emplois, un taux de 45 % combiné à la règle de l'arrondi à l'unité inférieure n'aurait pas induit de différences par rapport au taux de 40 %.

Je comprends également que la parité signifie 50 %. Je perçois la volonté des auteurs de cette proposition de loi, reprise par l'Assemblée nationale, d'envoyer un signal fort de l'engagement des employeurs publics en faveur de la parité.

Parce qu'une loi ne doit pas seulement être un symbole, mais qu'elle doit avant tout pouvoir être applicable, je me félicite que l'entrée en vigueur différée pour les collectivités territoriales, ainsi que le dispositif de progressivité par paliers, tous les deux introduits au Sénat, aient été conservés. J'estime également pertinente la date retenue par l'Assemblée nationale pour l'entrée en vigueur de l'obligation renforcée sur le flux, à savoir le 1^er janvier 2026.

Concernant, par ailleurs, la disposition, introduite par l'Assemblée nationale, visant à introduire un taux de 50 % pour les emplois de cabinets ministériels et du cabinet du Président de la République, il aurait été assez peu compréhensible de prévoir une telle obligation sans l'assortir d'une sanction ! Le compromis auquel nous sommes parvenus, à savoir, une sanction en cas de non-publication du nombre de femmes et d'hommes nommés, me semble donc satisfaisant.

Enfin, l'intégration dans le champ de la loi Sauvadet des fonctions de chefs de pôle et de chefs de service m'a semblé pertinente, à la réserve près que soient concernés les établissements d'une certaine taille. Comme nous ne disposons pas des éléments concrets permettant d'apprécier justement ce seuil, le rapporteur de l'Assemblée nationale et moi-même vous proposons de renvoyer la détermination de celui-ci à un décret, en faisant confiance au Gouvernement.

Enfin, nous vous proposons de clarifier certaines dispositions adoptées par les deux chambres, afin de parfaire le dispositif en faveur de la parité dans la haute fonction publique.

Ainsi, à l'article 2 bis, nous avons précisé qu'il s'agissait d'une obligation de publication portant sur les nominations, conformément à la volonté de l'Assemblée nationale ; et nous avons renvoyé à l'article 3 ter l'obligation de publication des écarts de représentation entre les hommes et les femmes dans les emplois à responsabilités, qui avait été introduite par le Sénat.

Au regard des apports distincts des deux chambres et des voies de compromis que nous avons trouvées, nous vous proposons un texte à la fois ambitieux et équilibré.

Mme Catherine Di Folco, sénateur. - Je suis satisfaite que les rapporteurs aient réussi à trouver un point d'accord. En revanche, je regrette que le taux de 45 % de personnes de même sexe n'ait pas été conservé, car, en miroir, se trouve celui de 55 %. Dès lors, la proposition d'un taux de 50 % semble moins-disante, car elle impose d'avoir autant d'hommes que de femmes. Or l'intitulé de la proposition de loi indique bien qu'il s'agit de « renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique ». Le taux de 45 % initialement proposé ouvrait la possibilité que 55 % de femmes occupent ces fonctions. Si j'étais malicieuse, je dirais que vous semblez presque avoir peur qu'il y ait trop de femmes dans la haute fonction publique !

Mme Dominique Vérien, sénatrice. - Je me réjouis que nous nous acheminions vers une commission mixte paritaire conclusive. Cette proposition de loi est l'aboutissement du travail de la délégation des droits des femmes, qui n'a malheureusement pas la possibilité de légiférer elle-même, en ce qu'elle concrétise les préconisations que Martine Filleul, Annick Billon et moi-même avions formulées dans notre rapport d'information. Elle poursuit l'action de François Sauvadet, avec lequel j'ai commencé ma vie politique.

Ce texte permettra de respecter une équité entre les femmes et les hommes. Nous l'avons vu hier à la délégation aux droits des femmes au sujet de la santé : à vouloir ne pas différencier, et à refuser de voir que parfois hommes et femmes sont différents, on discrimine. Ce texte me paraît tout à fait satisfaisant. Je suis heureuse que nous arrivions collectivement à ce consensus, et je remercie les rapporteurs de leur travail partenarial.

Mme Annick Billon, sénatrice. - Sans alourdir les débats, je remercie les deux rapporteurs et le travail en amont des deux auteurs du rapport sur la parité dans la haute fonction publique, Martine Filleul et Dominique Vérien.

Comme l'indiquait le président Buffet, le texte adopté par le Sénat comptait six articles, contre quatorze à l'issue des travaux de l'Assemblée nationale. Il est toujours compliqué, lorsque les textes sont si différents, de rapprocher nos positions. Le travail a donc été considérable, et je me réjouis que nous parvenions à un accord : même si nous souhaiterions tous qu'il n'y ait pas de quotas et de seuils, nous en avons besoin dans la fonction publique. La proposition de loi de l'ancienne présidente de la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale, Marie-Pierre Rixain, ne peut pas s'appliquer dans le secteur privé sans que la fonction publique soit elle aussi exemplaire. Je remercie l'Assemblée nationale d'avoir enrichi notre texte, ainsi que les deux rapporteurs, qui ont trouvé un compromis.

L'abaissement du seuil de 40 000 habitants à 20 000 habitants était une mesure d'affichage impossible à appliquer en raison du nombre de communes concernées. Le texte qui sera adopté, je l'espère, à l'issue des travaux de cette commission mixte paritaire, sera équilibré et applicable. C'est l'essentiel : on peut voter ce qu'on veut, encore faut-il que les lois soient appliquées pour ne pas décevoir !

Mme Martine Filleul, sénatrice. - Je remercie à mon tour le travail important réalisé par les deux rapporteurs. Le travail de l'Assemblée nationale a permis de revenir très largement au texte initial de la proposition de loi, que j'ai eu le plaisir d'écrire avec Dominique Vérien et Annick Billon, et sur lequel nous avions travaillé en amont à l'occasion d'un rapport sur les dix ans de la loi Sauvadet.

Chers collègues députés, vous êtes parvenus à renforcer et à accélérer certaines dispositions que nous avions prévues initialement. Ce texte représente une avancée importante : nous allons conforter le principe d'égalité des hommes et des femmes dans le monde du travail, et tout particulièrement dans la fonction publique, en rendant cette dernière plus exemplaire grâce à l'index de l'égalité professionnelle. C'est donc une étape importante et incontestable que nous nous apprêtons à franchir avec cette commission mixte paritaire.

Dans dix ans, je ne doute pas que nous aurons à revenir sur ce texte et à remettre l'ouvrage sur le métier, car d'autres améliorations sont sans doute en perspective, en particulier pour le périmètre d'application de cette future loi.

Mme Sandra Regol, députée. - Je vous prie d'excuser mon léger retard, dû aux défaillances matinales des métros sous la présidence actuelle de la région...

Je me félicite également que l'on arrive, avec ce texte, à poser le signe égal entre parité et 50 %, et que nous soyons revenus à l'ambition initiale du texte déposé au Sénat. Mais que de complications, mes chers collègues ! Passer par les deux assemblées et une commission mixte paritaire pour revenir quasiment au texte dans sa forme originelle...

Je remercie cependant le Sénat d'avoir proposé le volet concernant les sanctions, qui, il est vrai, manquait dans les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale. Toutefois, celles-ci sont renvoyées à un décret et leur périmètre comme leur application restent assez flous. Malgré le recul de la taille des collectivités concernées, le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire permettrait au moins à la fonction publique de montrer l'exemple, et envoie un signal au secteur privé. Aujourd'hui, elle peine à donner aux femmes les postes qui leur sont dus, alors même que les femmes ont souvent plus de compétences et d'expérience que les hommes. Espérons que ce texte nous permette d'avancer et que nous n'ayons pas à légiférer de nouveau dans dix ans. L'idée est de lancer une dynamique.

Article 1er
Suppression de la dispense de pénalités financières en cas de non-respect de l'obligation de nominations équilibrées

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Article 2
Fixation à 50 % du taux de femmes dans les « primo-nominations »
aux emplois supérieurs des trois versants de la fonction publique

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2 bis
Obligation de publication des écarts entre les femmes et les hommes
dans les « primo-nominations » aux emplois supérieurs

L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2 ter (supprimé)
Modalités d'application de l'obligation des nominations équilibrées
dans la fonction publique territoriale

L'article 2 ter est supprimé.

Article 3
Élargissement du périmètre des emplois
assujettis à l'obligation de nominations équilibrées

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3 bis AA
Extension de l'obligation de nominations équilibrées à certains emplois
de la juridiction financière

L'article 3 bis AA est adopté dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Article 3 bis AB
Extension de l'obligation de nominations équilibrées à certains emplois
de la juridiction administrative

L'article 3 bis AB est adopté dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Article 3 bis AC (supprimé)
Objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs du Conseil économique, social et environnemental

L'article 3 bis AC est supprimé.

Article 3 bis A (supprimé)
Mission d'information sur l'égalité professionnelle et la lutte contre
les discriminations confiée aux centres de gestion
de la fonction publique territoriale

L'article 3 bis A est supprimé.

Article 3 bis B (supprimé)
Objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique parlementaire

L'article 3 bis B est supprimé.

Article 3 bis
Instauration d'un taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe dans les emplois concernés par l'obligation de nominations équilibrées

L'article 3 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3 ter (nouveau)
Obligation de publication de la proportion de femmes et d'hommes
dans les emplois supérieurs de la fonction publique

L'article 3 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 4
Création d'un index de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 5
Abaissement du seuil de population des collectivités territoriales
pour la publication des dix plus hautes rémunérations

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux du Sénat.

Article 6 (supprimé)
Obligations complémentaires de publications relatives aux rémunérations

L'article 6 est supprimé.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique.

*

* *

En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.