Proposition de loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique

Rapports législatifs

Rapport n° 461 (2022-2023), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Suppression de la dispense de pénalités financières en cas de non-respect de l'obligation de nominations équilibrées

L'article 1 er tend à supprimer la dispense de pénalités financières dont bénéficient aujourd'hui les employeurs publics qui ne respectent pas l'obligation de nominations équilibrées, mais dont les emplois sont occupés par au moins 40 % de personnes de chaque sexe.

Estimant que l'obligation de nominations équilibrées constituait un moyen pour atteindre l'objectif de la féminisation des emplois supérieurs et de direction dans les trois versants de la fonction publique, mais non une fin en soi, la commission a estimé qu'il n'était pas justifié de soumettre un employeur à une pénalité financière dès lors que ses emplois relevant de sa gestion étaient déjà occupés par au moins de 40 % de femmes , d'une part, et qu'aucune obligation légale n'imposait, en l'état du droit, un tel taux , d'autre part.

En revanche, la commission a souhaité tiré les conséquences de l'instauration d'un taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe dans les emplois visés par l'obligation de nominations équilibrées 10 ( * ) . C'est pourquoi elle a prévu que la dispense de pénalités financières serait supprimée une fois seulement que l'obligation d'un taux minimal sur le « stock » serait entrée en vigueur .

Elle a donc adopté l'article 1 er ainsi modifié.

1. La loi Sauvadet a assorti l'obligation de nominations équilibrées d'une sanction financière, pour laquelle la loi de transformation de la fonction publique a prévu un cas de dispense

1.1. Afin de garantir le respect de l'obligation de nominations équilibrées, la loi Sauvadet a prévu des pénalités financières

Créé par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 dite « loi Sauvadet », l'article 6 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifié à l'article L. 132-8 du code général de la fonction publique (CGFP), assortit l'obligation annuelle de nominations équilibrées, posée pour un ensemble d'emplois supérieurs et de direction dans les trois versants de la fonction publique 11 ( * ) , d'une sanction financière.

Ainsi, en cas de non-respect du taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe dans les nominations, une contribution est due, selon le versant concerné, par le département ministériel intéressé, par la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale concerné (EPCI), ou encore, par le Centre national de gestion.

Le montant de cette contribution est égal au nombre de personnes manquantes au regard de l'obligation de nominations équilibrées - constaté au titre de l'année écoulée s'agissant de la fonction publique de l'État et de la fonction publique hospitalière, ou au titre de l'année au cours de laquelle se clôt le cycle de nominations s'agissant de la fonction publique territoriale - multiplié par un montant unitaire .

Conformément à l'article 3 du décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 12 ( * ) , ce montant unitaire est fixé à 90 000 euros 13 ( * ) ; il en revanche fixé à 50 000 euros 14 ( * ) pour les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 40 000 et de moins de 80 000 habitants.

D'après le dernier bilan de la mise en oeuvre de l'obligation de nominations équilibrées, réalisé par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le montant total de la pénalité financière due par les employeurs publics étatiques et territoriaux s'élève, en 2019, à 3 510 000 euros 15 ( * ) , correspondant à 39 unités manquantes .

Au sein de la fonction publique d'État, 6 des 11 départements ministériels n'ont pas atteint, en 2019, l'objectif de 40 % de personnes de chaque sexe dans les nominations. Le montant global de la pénalité financière due s'élève à 2 160 000 euros, soit 24 unités manquantes 16 ( * ) .

Dans la fonction publique territoriale, 14 des 37 collectivités territoriales ou EPCI ayant achevé ou accompli un cycle complet de nominations n'ont pas atteint l'objectif de primo nominations en 2019, soit 38 % d'entre eux. Le montant total de la pénalité financière versée s'élève à 1 350 000 euros, pour 15 unités manquantes.

En revanche, aucune pénalité financière n'a été versée par les employeurs du versant hospitalier.

L'ensemble des contributions recouvrées sont versées au budget de l'État , en vertu du principe de non-affectation des recettes. Le fonds en faveur de l'égalité professionnelle (FEP) dans la fonction publique est ensuite abondé lors des conférences budgétaires 17 ( * ) .

Les modalités de paiement des pénalités financières

Dans la fonction publique de l'État, les secrétaires généraux doivent faire la déclaration pour les départements ministériels dont ils assurent la gestion et s'acquitter le cas échéant du paiement de la contribution.

Dans la fonction publique territoriale, l'autorité territoriale (régions, départements et communes de plus de 40 000 habitants) ainsi que les EPCI de plus de 40 000 habitants sont responsables du versement de la contribution.

Dans la fonction publique hospitalière, la responsabilité du paiement de la contribution revient au Centre national de gestion.

Le contrôle du versement de la contribution due, le cas échéant, est effectué par les services de contrôle budgétaire et comptable ministériels (CBCM) pour la fonction publique de l'État, l'agent comptable du centre national de gestion pour la fonction publique hospitalière et par les comptables assignataires des dépenses de chaque collectivité territoriale et établissements publics de coopération intercommunale concernés pour la fonction publique territoriale.

Source : circulaire du 11 avril 2016 relative à l'application du décret n° 2012-601 du 30 avril 2012

1.2. La loi de transformation de la fonction publique a introduit une dispense de contribution

En cohérence avec l'accord relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique signé le 30 novembre 2018, la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a inscrit, à l'article 6 quater de la loi du 13 juillet 1983, une dispense de contribution financière pour les employeurs publics qui ne respectent pas l'obligation de nominations équilibrées, mais dont les emplois concernés par cette obligation sont occupés par au moins 40 % de personnes de chaque sexe 18 ( * ) .

Dans la fonction publique territoriale, ce mécanisme d'exemption n'existe que depuis le dernier renouvellement des assemblées délibérantes, soit depuis 2020 pour les communes et EPCI, et depuis 2021 pour les départements et régions. En 2021 , une dispense a été accordée sur ce fondement à la ville de Saint-Paul , à La Réunion. Bien qu'elle n'ait pas respecté le taux de 40 % de personnes de chaque sexe lors de son cycle de nominations - ayant nommé quatre femmes et aucun homme -, cette commune n'a toutefois été soumise à aucune pénalité dans la mesure où l'ensemble de ses emplois étaient alors occupés par trois hommes et quatre femmes, soit un taux de personnes de chaque sexe supérieur à 40 % 19 ( * ) .

Les dispenses de pénalité accordées en 2021 et 2022 à la ville de Paris 20 ( * ) et au conseil régional d'Île-de-France n'ont toutefois pas constitué des exemptions au sens de l'article L. 132-9 du CGFP, dans la mesure où celui-ci n'était pas entré en vigueur lors des cycles de nominations considérés ; elles étaient motivées par la volonté de la ministre de la transformation et de la fonction publiques de l'époque de ne pas pénaliser des politiques plus favorables aux femmes que ce que la loi exigeait.

Jusqu'à présent, la possibilité de dispense n'a donné lieu à aucune application dans la fonction publique de l'État, ni dans la fonction publique hospitalière.

2. L'article 1 er de la proposition de loi vise à supprimer toute dispense de pénalités financières en cas de non-respect de l'obligation de nominations équilibrées

En tendant à supprimer l'article L. 132-9 du CGFP, l'article 1 er de la proposition de loi vise à supprimer la dispense aujourd'hui offerte aux employeurs publics qui ne respecteraient pas l'obligation de nominations équilibrées, mais dont les emplois seraient néanmoins occupés par au moins 40 % de personnes de chaque sexe.

Dès lors qu'il ne respecte pas l'obligation de nominations équilibrées posée à l'article L. 132-5 du CGFP, tout employeur public concerné par cette obligation serait assujetti au versement d'une pénalité financière, et ce quelle que soit la répartition entre les sexes constatée dans les emplois d'encadrement supérieur.

3 La commission a estimé que la dispense de pénalités financières pourrait être légitimement supprimée une fois seulement que l'obligation de respect d'un taux sur le « stock » serait en vigueur

De même que les auteurs de la proposition de loi, la commission juge condamnable le comportement de certains employeurs publics, qui préfèrent s'acquitter de pénalités financières plutôt que de satisfaire à l'obligation de nominations équilibrées, et souligne qu'il s'agit d'un contournement de la loi.

Pour autant, dès lors que l'objectif de la féminisation des emplois supérieurs - c'est-à-dire, d'une présence d'au moins 40 % de femmes à ces emplois - est atteint par les employeurs publics, et ce en l'absence d'obligation légale, il ne paraît pas opportun de sanctionner le non-respect de l'obligation de nominations équilibrées.

En effet, les nominations peuvent être fluctuantes d'une année à l'autre , rendant plus ou moins difficile l'atteinte du taux de 40 % « en flux ». Il semble donc justifié d'exempter de pénalités un employeur public dont les emplois supérieurs sont occupés par au moins 40 % de femmes, quand bien même il ne respecterait pas, une année donnée, l'obligation de nominations équilibrées : si l'objectif est atteint , la commission ne voit pas de raison de sanctionner le non-respect de ce qui n'est qu'un moyen , et non une fin en soi.

En revanche, dès lors que le taux de 40 % au moins de personnes de chaque sexe au sein des emplois concernés par l'obligation de nominations équilibrées est rendu obligatoire par la loi, ainsi que le propose l'article 3 bis 21 ( * ) , la dispense prévue à l'article L. 132-9 du CGFP n'a plus lieu d'être.

Aussi l' amendement COM-1 du rapporteur vise-t-il à repousser à la date d'entrée en vigueur de l'obligation d'un taux sur le « stock », c'est-à-dire au 1 er janvier 2029, l'abrogation de l'article L. 132-9 du CGFP .

L'articulation entre l'article 1 er et les autres articles

Combiné aux autres articles - dans leur version adoptée par la commission - de la présente proposition de loi, cet amendement conduirait à distinguer trois périodes :

- entre l'entrée en vigueur de la loi visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique et le 1 er janvier 2025 , s'appliquerait un taux de 40 % au moins de personnes de chaque sexe pour les primo-nominations, sans obligation légale sur le stock. Un employeur public qui ne respecterait pas le taux de 40 % pour les primo-nominations, mais qui le respecterait pour le stock, serait dispensé de sanction financière, en application de l'article L. 132-9 du CGFP ;

- entre le 1 er janvier 2025 et le 1 er janvier 2029 , le taux serait de 45 % au moins pour les primo-nominations dans la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière 22 ( * ) , sans obligation sur le stock. De la même manière, un employeur qui ne respecterait pas le taux de 45 % pour le flux, mais qui respecterait le taux de 40% pour le stock, sera exempté de pénalité financière ;

- à partir du 1 er janvier 2029, en sus du taux de 45 % au moins pour les primo-nominations dans les trois versants de la fonction publique, entrerait en vigueur un taux obligatoire d'au moins 40 % de personnes de chaque sexe sur le stock d'emplois concernés. Un employeur qui ne respecterait pas le taux de 45 % pour les primo-nominations devrait donc s'acquitter de la contribution financière prévue à l'article L. 132-8 du CGFP.

Le jugeant cohérent avec l'ensemble des articles de la proposition de loi, la commission a adopté l'amendement COM-1 .

La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 2
Fixation à 50 % du taux de femmes dans les « primo-nominations »
aux emplois supérieurs des trois versants de la fonction publique

L'article 2 de la proposition de loi tend à relever à 50 % le quota de « primo-nominations » de personnes de chaque sexe, au lieu du taux actuel de 40 % . Il prévoit également que ce taux peut aller jusqu'à 60 % si les postes concernés ne sont pas occupés par au moins 40 % de personnes de chaque sexe.

La commission partage l'objectif de renforcer la féminisation des emplois à responsabilités dans la fonction publique, et considère que l'imposition de règles s'agissant des nominations peut y concourir.

Considérant néanmoins qu'un taux obligatoire de 50 % de personnes de chaque sexe dans les nominations se heurterait à difficultés d'application, voire aurait des effets contreproductifs pour l'ensemble des fonctionnaires concernés - hommes comme femmes -, la commission a relevé à 45 % le taux pour les « primo-nominations ».

Elle a jugé nécessaire, de manière générale, de laisser du temps aux administrations pour s'adapter à cette obligation renforcée ; en particulier, il lui a paru indispensable de prévoir une entrée en vigueur à compter du prochain renouvellement général des assemblées délibérantes pour la fonction publique territoriale, afin de ne pas produire d'effets sur les cycles de nomination en cours.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

1. Si l'obligation de nominations équilibrées entre les sexes dans l'encadrement supérieur et dirigeant des trois versants de la fonction publique, posée par la loi Sauvadet, est aujourd'hui globalement atteinte, la présence effective des femmes à ces emplois est encore minoritaire

1.1. Afin de renforcer la présence des femmes aux emplois supérieurs et de direction de la fonction publique, la loi Sauvadet de 2012 a introduit une obligation de nominations équilibrées

Afin de remédier à l'écart entre la part majoritaire de femmes au sein de la fonction publique (plus de 60 % des agents) et au sein de la catégorie A (57 %), et leur part minoritaire au sein des emplois supérieurs (24 %) et de direction (14 %) 23 ( * ) , la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, dite « loi Sauvadet » a introduit, à l'article 6 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, une disposition visant à inciter à la féminisation des emplois supérieurs et emplois de direction des trois versants de la fonction publique 24 ( * ) .

Depuis 2013, les employeurs publics doivent ainsi respecter une proportion minimale de personnes de chaque sexe pour des nominations effectuées dans certaines conditions et à certains emplois. Fixée à 20 % pour les nominations prononcées en 2013 et 2014, puis à 30 % pour celles prononcées en 2015 et 2016, elle a été portée à 40 % à compter de 2017 25 ( * ) .

Cette obligation porte sur les emplois suivants :

- les emplois supérieurs , pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement 26 ( * ) ;

- les autres emplois de direction de l'État ;

- les emplois de direction des établissements publics de l'État ;

- les emplois de direction des régions, des départements, des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 40 000 habitants 27 ( * ) et du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ;

- les emplois de direction de la fonction publique hospitalière.

Le respect du taux de 40 % de personnes de chaque sexe s'apprécie sur l'ensemble des nominations à ces emplois, à l'exception des renouvellements dans un même emploi ou des nominations dans un même type - les types d'emplois étant définis par le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012.

Les types d'emploi d'encadrement supérieur et dirigeant
distingués par le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012

Les emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées sont divisés en différents types selon deux critères :

- le niveau des fonctions : par exemple, l'ensemble des emplois à la décision du Gouvernement sont regroupés dans un même type d'emploi ;

- la nature des fonctions : pour la fonction publique de l'État, les emplois de l'administration centrale sont distingués de ceux de l'administration déconcentrée.

Dix types d'emplois sont ainsi distingués pour la fonction publique de l'État, trois pour la fonction publique territoriale (un par niveau de collectivité) et deux pour la fonction publique hospitalière 28 ( * ) .

Source : bilan de la mise en oeuvre du dispositif des nominations équilibrées
au cours de l'année 2019 (DGAFP)

Ainsi, lorsqu'une personne occupant un emploi de chef de service au sein du ministère de la culture (emploi de type 2) est nommée dans un emploi de directeur d'administration centrale au sein de ce même ministère (emploi de type 1), il s'agit d'une nomination dite « primo-nomination », qui entre dans le champ de la loi Sauvadet. En revanche, lorsqu'une personne occupant un emploi de directeur de projet au sein du ministère de la culture (emploi de type 2) est nommée dans un emploi de sous-directeur au sein de ce même ministère (emploi de type 2), il ne s'agit pas d'une « primo-nomination ».

Par ailleurs, le nombre de personnes de chaque sexe devant être nommées en application du taux de 40 % est arrondi à l'unité inférieure .

Enfin, le respect de cette obligation est apprécié, au terme de chaque année civile , par département ministériel pour l'État et ses établissements publics, par autorité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale et globalement pour les établissements de santé 29 ( * ) . Toutefois, lorsque l'autorité territoriale n'a pas procédé à des nominations dans au moins quatre emplois qui y sont soumis au titre d'une même année civile, le respect de l'obligation d'un taux de 40 % de personnes de chaque sexe s'apprécie sur un cycle de quatre nominations successives entre deux renouvellements généraux des organes délibérants 30 ( * ) .

1.2. La féminisation réelle des nominations peine à se traduire encore en féminisation des emplois occupés

L'obligation de nominations équilibrées a été suivie d'effet : alors qu'elles représentaient au global seulement 33 % en 2013, et 26 % en 2017, les « primo-nominations » de femmes ont ainsi représenté, en 2020, 42 % des primo-nominations dans les emplois supérieurs et de direction de l'État, 42 % dans les emplois de direction de la fonction publique territoriale et 41 % au sein des emplois de direction de la fonction publique hospitalière 31 ( * ) .

Ces résultats satisfaisants dissimulent toutefois des écarts importants au sein de chaque versant, entre les types d'emploi, voire au sein de plusieurs emplois comptabilisés au titre d'un même type d'emplois.

Ainsi, dans la fonction publique de l'État, si le taux de 40 % de femmes est atteint s'agissant des nominations aux « postes territoriaux occupés par des sous-préfets » (type 4), il ne l'est pas s'agissant des nominations aux emplois à la décision du Gouvernement (type 1).

Dans la fonction publique territoriale, les primo-nominations de femmes aux emplois de directeur général adjoint des services ( DGAS ) sont nettement supérieures 32 ( * ) à celles aux emplois de directeur général des services ( DGS ) 33 ( * ) et de directeur général des services techniques ( DGST ) 34 ( * ) .

Enfin, dans la fonction publique hospitalière, le taux de 40 % de femmes dans les primo-nominations, respecté de façon globale par l'ensemble des établissements de santé, sociaux et médico-sociaux, masque de très fortes disparités selon les corps de direction : les primo-nominations de femmes sont ainsi bien inférieures dans les emplois fonctionnels de directeur d'hôpital que dans les emplois fonctionnels de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social .

2. L'article 2 de la proposition de loi tend à relever à 50 % le taux de « primo-nominations » de personnes de chaque sexe

Afin d'accélérer la féminisation des emplois, l'article 2 vise à porter de 40 % à 50 % le taux « primo-nominations » de personnes de chaque sexe.

Il prévoit également que, dans le cas où les emplois supérieurs et de direction sont occupés par moins de 40 % de personnes d'un des deux sexes, les nominations peuvent concerner 50 % à 60 % de personnes du sexe sous-représenté.

3. Jugeant qu'un taux de 50 % de personnes de chaque sexe dans les nominations se heurterait à des difficultés d'application, voire aurait des effets contreproductifs pour l'ensemble des fonctionnaires concernés, la commission a retenu un taux de 45 %

3.1. L'augmentation du taux à 50 % de personnes de chaque sexe dans les nominations rigidifierait les recrutements et serait contreproductive pour l'égalité entre les hommes et les femmes

L'obligation d'un quota de 50 % de personnes de chaque sexe pour les nominations aux emplois visés par l'article L. 132-5 du code général de la fonction publique (CGFP) reviendrait à nommer rigoureusement 50 % de femmes et 50 % d'hommes .

Une telle obligation serait inapplicable dans le cas de nominations en nombre impair, et non moins difficilement applicable dans les autres cas. En ne laissant aucune marge de manoeuvre aux employeurs publics, il est fort à parier qu'elle ne serait, en pratique, jamais respectée, si bien que l'ensemble des administrations visées par l'article L. 132-5 du CGFP seraient soumises au versement de pénalités financières.

En outre, l'instauration d'un taux de 50 % de personnes de chaque sexe dans les nominations se révèlerait probablement contreproductive à plusieurs égards.

Une telle mesure serait contraire à l'intérêt des femmes , tout d'abord, en ce qu'elle empêcherait des nominations selon un ratio autre que 50-50, y compris dans un sens favorable aux femmes (par exemple, 53 % de femmes et 47 % d'hommes).

Cette mesure pourrait également se révéler contraire à l'intérêt des fonctionnaires susceptibles d'occuper les emplois visés : afin de respecter l'obligation posée, les administrations pourraient être amenées à privilégier des recrutements externes de contractuels sur les recrutements internes, au détriment de l'évolution de carrière d'agents pourtant compétents mais qui ne seraient pas du « bon » sexe, c'est-à-dire celui permettant de satisfaire au taux strict de 50 %.

Cette disposition pourrait enfin être contraire à l'intérêt des administrations publiques , en portant préjudice à leur bon fonctionnement, lorsque le vivier d'agents disponibles ne permet pas l'application du taux de 50 %.

Plus généralement, la mise en oeuvre du taux de 50 % comporterait le risque d'accentuer les tensions et les frustrations entre les hommes et les femmes, et de dresser les uns - et les unes - contre les autres , en faisant primer les considérations liées au sexe sur celles liées à la compétence , et entraînant un « pré-fléchage » des nominations, voire des postes, par sexe.

Enfin, la commission rappelle que la politique de quotas, pour vertueuse qu'elle se présente, n'est pas à l'abri d'un dévoiement . Afin de respecter formellement l'obligation du taux actuel de 40 %, certains ministères déploient ainsi des stratégies consistant à nommer des femmes tardivement entre le 15 et le 31 décembre de l'année pour atteindre les pourcentages voulus ; à nommer des femmes à des postes présentant un taux de renouvellement important ; ou encore, à nommer les femmes sur des postes de début de carrière.

Aussi la commission a-t-elle considéré que le relèvement du taux de 40 à 50 % pour les nominations aux emplois visés par l'article L. 132-5 n'était pas opportun .

3.2. La commission a jugé préférable de relever à 45 % au moins le taux de personnes de chaque sexe pour les nominations aux emplois supérieurs et de direction

Dans la mesure où le taux de 40 % pour les nominations aux emplois supérieurs et de direction est aujourd'hui atteint au global par les trois versants de la fonction publique, mais que la féminisation de ces emplois reste néanmoins inférieure à 40 %, la commission juge pertinent de relever le taux .

Compte tenu des limites inhérentes au taux de 50 % , la commission a, sur proposition du rapporteur, porté ce taux à 45 % , afin d'accélérer la féminisation des emplois supérieurs et de direction des trois versants de la fonction publique ( amendement COM-2 du rapporteur ).

Par ailleurs, la commission a jugé nécessaire, de manière générale, de laisser du temps aux administrations pour s'adapter à cette obligation renforcée ; en particulier, il lui a paru indispensable de prévoir une entrée en vigueur du nouveau taux à compter du prochain renouvellement général des assemblées délibérantes pour la fonction publique territoriale, afin de ne pas produire d'effets sur les cycles de nomination en cours . Le taux de 45 % entrerait donc en vigueur en 2026 dans le bloc communal, et en 2027 s'agissant des départements et des régions. Pour la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière, la date du 1 er janvier 2025 apparaît réaliste au regard des taux constatés en 2020 et 2021.

Soulignant par ailleurs que le relèvement à 45 % du taux de personnes de chaque sexe rendrait possible de nommer jusqu'à 55 % d'hommes ou de femmes aux emplois visés, la commission n'a pas jugé nécessaire d'autoriser la nomination de 60 % de femmes lorsque celles-ci occupent moins de 40 % des emplois visés. Du reste, il n'est pas exclu qu'une telle mesure heurterait le principe constitutionnel d'égalité et plus précisément celui d'égal accès aux emplois publics 35 ( * ) .

Enfin, si la commission souscrit au principe d'un taux imposé sur les nominations, elle met en avant le fait que le succès de la mise en oeuvre de telles obligations repose sur la constitution de viviers équilibrés .

En effet, la non-mixité de certains métiers , particulièrement prononcée dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, rend difficile l'application de dispositions contraignantes visant la parité. Dans le versant territorial, les femmes représentent ainsi 95 % des agents des filières sociale et médico-sociale, et 82 % des agents de la filière administrative, mais seulement 5 % des agents de la filière des sapeurs-pompiers professionnels, et 12 % des agents de la filière technique 36 ( * ) . À l'inverse, dans le versant hospitalier, 74 % des directeurs de soins
et 67 % des directeurs d'établissement sanitaire, social et médico-social sont des femmes 37 ( * ) .

Les déséquilibres ainsi constatés ont certes des raisons à la fois structurelles et conjoncturelles. Il apparaît toutefois nécessaire, afin de permettre un rééquilibrage dans la répartition des sexes, d' agir bien en amont de l'entrée dans la vie professionnelle, non seulement en développant la connaissance des différents métiers existant au sein de chaque versant de la fonction publique, mais également en promouvant , dans l'enseignement primaire et secondaire, l'ensemble des filières auprès des filles comme des garçons et en luttant contre les stéréotypes visant les deux sexes.

Enfin, la mise en place de taux pour les nominations aux emplois supérieurs et de direction ne peut dispenser les pouvoirs publics d'une réflexion de fond sur les conditions de travail pour les hommes et les femmes qui occupent ces emplois . Parmi les femmes nommées à des postes à responsabilités dans la fonction publique, une part importante ne reste pas - ou peu longtemps - en poste, notamment parce que les horaires de travail ou les contraintes de mobilité inhérentes à certaines fonctions sont incompatibles avec une vie de famille. Aussi la commission invite-t-elle à mener une réflexion plus large sur l'organisation du travail et en particulier sur l'articulation entre le temps de travail et le temps personnel pour les hommes et les femmes qui occupent des postes à responsabilités.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
Élargissement du périmètre des emplois
assujettis à l'obligation de nominations équilibrées

L'article 3 de la proposition de loi vise à étendre le champ des emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées à un double titre. D'une part, le seuil des collectivités territoriales concernées serait abaissé à 20 000 habitants, contre 40 000 habitants aujourd'hui. D'autre part, seraient ajoutés à la liste des emplois visés les emplois d'encadrement supérieur , qu'il s'agisse de ceux de l'État et de ses établissements publics, des régions, des départements, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), ou de la fonction publique hospitalière.

La commission a considéré que l'élargissement du champ des emplois ainsi proposé n'était pas pertinent en ce qu'il intègrerait des emplois non fonctionnels ou aux contours mal définis .

Elle a toutefois apporté deux évolutions au périmètre actuel des emplois concernés par l'obligation de nominations équilibrées, afin d'étendre le champ des établissements publics de l'État, et clarifier la portée de la loi Sauvadet dans le versant hospitalier.

La commission a par conséquent adopté l'article 3 ainsi modifié .

1. La loi Sauvadet a soumis les emplois fonctionnels des trois versants de la fonction publique à une obligation de nominations équilibrées

1.1. Les emplois assujettis à l'obligation de nominations équilibrées sont définis de façon limitative

Conformément à l' article L. 132-5 du code général de la fonction publique (CGFP), doivent concerner au moins 40 % de personnes de chaque sexe, les nominations dans les emplois suivants :

- les emplois supérieurs, pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement 38 ( * ) ;

- les autres emplois de direction de l'État ;

- les emplois de direction des établissements publics de l'État ;

- les emplois de direction des régions, des départements, des communes et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 40 000 habitants et du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ;

- les emplois de direction de la fonction publique hospitalière.

6 000 emplois d'encadrement supérieur et dirigeant sont ainsi concernés 39 ( * ) .

Les types d'emplois visés sont détaillés par le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 modifié par le décret n° 2022-1025 du 20 juillet 2022.

Fonction publique d'État

Fonction publique territoriale

Fonction publique hospitalière

1

Secrétaires généraux, directeurs généraux et directeurs d'administration centrale, commissaires généraux, hauts-commissaires, commissaires, délégués généraux et délégués placés sous l'autorité du ministre, ambassadeurs, préfets en poste territorial, directeur des services actifs de police en fonctions à l'administration centrale et chef du service de l'inspection générale de la police nationale, chefs du service des corps d'inspection et de contrôle, recteurs [...].

Régions et départements

Emplois de directeur de centre hospitalier universitaire et de directeur de centre hospitalier régional

Emplois de directeur général des services et de directeur général adjoint des services et emplois créés en application de l'article 6-1 de la loi du 26 janvier 1984

22

Chefs de service, emplois d'inspecteur civil du ministère de la défense

Sous-directeurs, emplois d'expert de haut niveau et de directeur de projet des administrations de l'État et de ses établissements publics

Communes et EPCI
de plus de 40 000 habitants

Emplois fonctionnels de directeur d'hôpital


Emplois fonctionnels de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social


Emplois de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social exercés sur échelon fonctionnel


Emplois fonctionnels de directeurs des soins

Emplois de directeur général des services, de directeur général adjoint des services, de directeur général des services techniques et emplois créés en application de l'article 6-1 de la loi du 26 janvier 1984

3

Emplois de direction et de contrôle de la police nationale, inspecteur général et contrôleur général des services actifs de la police nationale

Ville de Paris

Emplois mentionnés à l'article 34 du décret n° 94-415 du 24 mai 1994 portant dispositions statutaires relatives aux personnels des administrations parisiennes et aux I et II de l'article 4 du décret n° 2010-1767 du 30 décembre 2010 relatif aux emplois de directeur général des services et de directeur général adjoint des services de mairie d'arrondissement de Paris

4

Emplois de direction de l'administration territoriale de l'État

Centre national de la fonction publique territoriale

Emplois de directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation et emplois créés en application de l'article 6-1 de la loi du 26 janvier 1984

5

Postes territoriaux occupés par des sous-préfets

6

Chefs de mission de contrôle général économique et financier

7

Emplois de direction des services de contrôle budgétaire et comptable ministériel

8

Emplois de direction de la direction générale des douanes et droits indirects

9

Directeurs académiques des services de l'éducation nationale et directeurs académiques adjoints des services de l'éducation nationale, secrétaires généraux d'académie

10

Délégués du directeur général des finances publiques, directeurs des services déconcentrés de la direction générale des finances publiques et directeurs des services à compétence nationale rattachés à la direction générale des finances publiques

Le même décret liste les emplois des dirigeants d'établissement public de l'État concernés.

Dans la fonction publique territoriale, sont ainsi visés les emplois fonctionnels de direction, d'une part, et les directeurs de projet et experts de haut niveau, d'autre part. La fonctionnalité de ces emplois, pourvus par la voie du détachement , formalise la relation de confiance qui doit exister entre les exécutifs locaux et les agents nommés.

1.2. Fixé à 80 000 habitants par la loi Sauvadet, le seuil des communes et EPCI soumis à l'obligation de nominations équilibrées a été abaissé à 40 000 habitants par la loi de transformation de la fonction publique

La loi Sauvadet a fixé à 80 000 habitants le seuil de population au-delà duquel les communes et EPCI sont soumis à l'obligation de nominations équilibrées, si bien que 350 collectivités étaient concernées.

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a abaissé ce seuil à 40 000 habitants, tout en prévoyant des dispositions particulières tendant à garantir l'équilibre du dispositif.

Tout d'abord, une exception a été introduite pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics disposant de moins de trois emplois fonctionnels de direction crées par leur organe délibérant : conformément à l' article L. 132-7 du CGFP, ils ne sont pas assujettis à l'obligation de nominations équilibrées. Cet assouplissement visait à tenir compte du fait que certaines communes ou EPCI de la strate de 40 000 habitants comportent seulement deux emplois fonctionnels : l'obligation de nominations équilibrées aurait contraint, dans ces collectivités, « l'autorité territoriale ou l'établissement à nommer automatiquement une femme et un homme de manière alternée », ce qui avait été jugé « très rigide » 40 ( * ) .

De plus, il a été choisi de ne pas intégrer dans le décompte des nominations la nomination, sur un emploi de direction d'une collectivité ou d'un EPCI issu d'une fusion , d'un agent qui occupait déjà un emploi de direction dans l'un des EPCI ou l'une des collectivités fusionnés. Cette disposition avait pour objectif d'éviter de pénaliser les collectivités et EPCI qui reprennent les équipes en place après une fusion.

Enfin, il a été précisé que l'obligation de nominations équilibrées au sein des collectivités territoriales et de leurs EPCI pourrait également s'apprécier sur un cycle de quatre nominations successives , et non plus de cinq. Cette modification visait à avancer la mise en oeuvre de l'obligation de nominations équilibrées.

Par ailleurs, la loi du 6 août 2019 a également inclus dans la liste des emplois concernés au sein de la fonction publique territoriale les emplois de direction du CNFPT (au siège et dans ses délégations régionales).

L'ensemble de ces dispositions sont entrées en vigueur à compter du renouvellement général des organes délibérants concernés 41 ( * ) , soit 2020 pour les communes et les EPCI, et 2021 pour les départements, les régions et le CNPFT.

En théorie, l'abaissement du seuil à 40 000 habitants faisait rentrer 370 collectivités supplémentaires dans le champ de la loi Sauvadet ; parmi elles, seules 120 étaient toutefois dotées de trois emplois fonctionnels ou plus, si bien que, depuis la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, 470 collectivités 42 ( * ) sont soumises à l'obligation de nominations équilibrées.

2. L'article 3 de la proposition de loi vise à étendre le champ des emplois et des collectivités territoriales concernés par l'obligation de nominations équilibrées

L'article 3 de la proposition de loi vise à étendre le périmètre d'application de l'obligation de nominations équilibrées à un double titre.

D'une part, il prévoit d' inclure , dans la liste des emplois énumérés à l'article L. 132-5 du CGFP, les emplois d'encadrement supérieur de l'État, les emplois d'encadrement supérieur des établissements publics de l'État ; les emplois d'encadrement supérieur des régions, des départements, des communes et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants et du Centre national de la fonction publique territoriale ; et les emplois d'encadrement supérieur de la fonction publique hospitalière.

D'autre part, il propose d' abaisser à 20 000 habitants le seuil de population des collectivités au-dessus duquel s'applique l'obligation de nominations équilibrées.

D'après l'exposé des motifs de la proposition de loi, le nombre d'emplois concernés serait en conséquence porté à 21 600 postes .

3. Si la commission n'a pas jugé opportun l'élargissement du champ d'application de l'obligation des nominations équilibrées, elle a souhaité apporter deux modifications pour en renforcer la portée

3.1. L'élargissement du périmètre des emplois concernés aux « emplois d'encadrement supérieur » a semblé inadéquat et inopérant à la commission

Contrairement aux notions d'« emplois supérieurs » 43 ( * ) et d'« emplois de direction » 44 ( * ) , la notion d'« emplois d'encadrement supérieur » n'existe pas en tant que telle dans la partie législative du code général de la fonction publique. Tout au plus l'article L. 412-1 évoque-t-il les « fonctions supérieures, d'encadrement, d'expertise ou de contrôle ».

Il est vrai que l'expression d' « encadrement supérieur de l'État » est utilisée par l' ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 45 ( * ) visant à réformer ce qui est désigné, dans le langage courant, comme la « haute fonction publique ». La définition du périmètre de l'ordonnance, telle qu'elle peut être déduite de son article 1 er , comprend :

- les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement ;

- les emplois de direction de l'État ;

- les emplois correspondant aux fonctions exécutives de haut niveau dans les établissements publics de l'État ;

- les emplois correspondant à des fonctions supérieures de direction, d'encadrement, d'expertise ou de contrôle donnant vocation, pour les agents concernés, à occuper les emplois de direction de l'État et de ses établissements publics.

Ainsi, la notion d'« encadrement supérieur de l'État » recoupe, en grande partie, la notion d'emplois supérieurs de l'État .

De façon prudente, et conformément au sens que les auteurs de la proposition de loi ont entendu lui donner, il semble toutefois possible de comprendre, par l'appellation d'« emplois d'encadrement supérieur », les emplois supérieurs qui ne sont pas des emplois fonctionnels , ou encore, l'ensemble des emplois qui sont occupés par des agents de catégorie « A + ».

Or, l'extension du champ d'application de la loi Sauvadet à ces types d'emplois semble susciter un certain nombre de difficultés, et ce dans les trois versants de la fonction publique.

S'agissant de la fonction publique de l'État, les postes ainsi visés (par exemple, chef de bureau dans une direction d'administration centrale) sont non seulement nombreux et variés, mais aussi, sont tenus par des agents dont les statuts peuvent être différents d'un ministère à l'autre. La mise en oeuvre de l'obligation de nominations équilibrées risque ainsi de se révéler complexe, d'autant que les outils de suivi des nominations pour ces postes ne sont aujourd'hui pas en place.

En outre, la réforme de la haute fonction publique ayant accru le nombre de postes sur emplois fonctionnels, le périmètre des emplois concernés par l'obligation de nominations équilibrées va s'élargir mécaniquement.

Par ailleurs, dans la fonction publique territoriale, les emplois d'encadrement supérieurs pourraient concerner tous les emplois avec des responsabilités d'encadrement qui ne sont ni des emplois fonctionnels, ni des emplois d'expert de haut niveau ou de directeur de projet.

Or, ces emplois ne sont pas définis, et pourraient avoir des natures et des appellations différentes selon l'organigramme des collectivités et des établissements. Comme souligné par les associations d'élus locaux pendant les auditions menées par le rapporteur, la notion pourrait ainsi abriter des réalités très variables d'une collectivité à l'autre . Ainsi, l'emploi d'un chef de service pourrait s'apparenter à un emploi d'encadrement supérieur dans les collectivités de grande taille, mais pas dans une collectivité plus petite.

Faute de cadre unique, il serait, en conséquence, difficile d'évaluer le nombre d'emplois qui seraient concernés . L'insécurité juridique favorisée par l'absence de définition claire serait, en outre, d'autant plus problématique que le non-respect de l'obligation de nominations équilibrées est sanctionné par des pénalités financières.

En outre, les emplois visés n'obéissent pas aux mêmes conditions de création et de nomination que les emplois fonctionnels . Contrairement à ces derniers, ils ne sont pas liés au mandat des élus, si bien que la notion de cycle de nominations menées entre deux renouvellements, au regard duquel est apprécié le respect de l'obligation de nominations équilibrées dans la fonction publique territoriale, ne trouverait pas à s'appliquer.

Pour l'ensemble des versants de la fonction publique, la commission souligne, enfin, qu'il serait contreproductif d'effectuer un suivi indistinct des emplois fonctionnels , aujourd'hui concernés par la loi Sauvadet, et de ces emplois « d'encadrement supérieur » : seraient en effet agrégées des données portant sur des emplois fonctionnels occupés aujourd'hui majoritairement par des hommes, avec des données relatives à des emplois parfois très féminisés dans certains secteurs, si bien que l'équilibre global qui pourrait en découler masquerait en réalité des disparités .

De manière fondamentale, la commission estime que l'obligation de nominations équilibrées a vocation, par son caractère contraignant, à ne s'appliquer qu'aux postes à responsabilités de la fonction publique , et non pas à englober l'ensemble des postes de catégorie dite « A + ».

Si elle estime donc nécessaire de conserver, dans ses grands principes , le champ d'application de l'obligation des nominations équilibrées, elle a toutefois souhaité apporter deux modifications pour en renforcer la portée.

S'agissant de la fonction publique hospitalière , le rapporteur souligne ainsi que ni l'expression actuelle d'« emplois de direction », ni celle d'« emplois d'encadrement supérieur », que tend à ajouter l'article 3 de la proposition de loi ne sont, en toute rigueur, pertinentes.

En effet, l'expression d'« emplois de direction », introduite par la loi Sauvadet, comprend - au sens que lui donnent le Centre national de gestion ainsi que les professionnels de santé - non seulement les « emplois supérieurs » qui sont listés par le décret n° 2020-959 du 31 juillet 2020 46 ( * ) , mais également les emplois d'adjoints qui exercent au sein des établissements publics de santé et dans les établissements sociaux et médico-sociaux et qui font partie de l'équipe de direction d'un établissement.

Les emplois supérieurs de la fonction publique hospitalière

Aux termes du décret n° 2020-959 du 31 juillet 2020, il s'agit :

- des emplois de directeur de centre hospitalier universitaire et de centre hospitalier régional ;

- des emplois fonctionnels de directeur d'hôpital ;

- des emplois fonctionnels d'adjoint de directeur d'hôpital ;

- des emplois fonctionnels de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social ;

- ainsi que les emplois non fonctionnels de chefs d'établissement.

Afin d'exclure du champ d'application de la loi Sauvadet les emplois non fonctionnels d'adjoints de directeurs d'hôpital et de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social, qui n'ont pas vocation à y être, et de clarifier la portée de l'article L. 132-5 du CGFP en l'alignant sur le champ d'application du décret n° 2020-959 , la commission a jugé nécessaire, sur proposition du rapporteur , d'opter pour l'appellation d'« emplois supérieurs de direction de la fonction publique hospitalière » ( amendement COM-3 ).

En outre, il lui est également paru opportun, par l'adoption du même amendement, d' étendre le champ des établissements publics de l'État aujourd'hui concernés par l'obligation de nominations équilibrées. Le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique liste aujourd'hui 50 établissements publics de l'État, à caractère aussi bien administratif qu' industriel et commercial , dont les emplois de directeur général et/ou de président du conseil d'administration entrent dans le champ de la loi Sauvadet, pour un total de 3 750 postes.

Or, de nombreux autres établissements publics auraient vocation à entrer dans le champ d'application de l'obligation de nominations équilibrées. Il en est ainsi de l'École nationale supérieure de police (ENSP), de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP), de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), ou encore de l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT). Aussi l'amendement adopté permet-il d'inclure plus de 800 emplois dans le champ de la loi Sauvadet, et donc de renforcer la portée de celle-ci.

3.2. L'abaissement du seuil de population des collectivités territoriales à 20 000 habitants n'a pas non plus semblé pertinent à la commission

Si le rapporteur rappelle que le seuil de 20 000 habitants correspond au seuil à partir duquel l'élaboration d'un plan d'action en faveur de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes est obligatoire au sein des collectivités territoriales, et s'il perçoit, de manière générale, l' intérêt de seuils unifiés dans la mesure du possible, il estime qu'en l'espèce, retenir un seuil de 20 000 habitants ne serait pas pertinent.

Dans les collectivités comptant entre 20 000 et 40 000 habitants, l'emploi de directeur général des services peut être occupé par un fonctionnaire de catégorie A 47 ( * ) (qu'il soit attaché territorial ou ingénieur territorial). L'abaissement du seuil entraînerait donc une différence d'emploi importante avec les fonctionnaires d'État, qui, pour occuper des emplois fonctionnels, doivent relever de la catégorie A+.

Par ailleurs, dans les collectivités de cette strate, le nombre de fonctionnaires de catégorie A est limité . Afin de respecter l'obligation de nominations équilibrées, un élu pourrait donc être amené, dans l'hypothèse où le vivier de candidats ne comporte pas d'agents du sexe voulu, à procéder à un recrutement extérieur , ce qui n'est assurément pas souhaitable pour une bonne gestion des ressources humaines. En tout état de cause, une telle disposition tendrait à accentuer les difficultés de recrutement que connaissent déjà les collectivités de cette strate.

En outre, l'effet concret de l'abaissement du seuil de population serait probablement limité .

D'une part, l'exclusion des collectivités comptant moins de trois emplois fonctionnels conduirait à ce qu'une part importante des collectivités de cette strate ne soit pas soumise à l'obligation des nominations équilibrées. En théorie, l'abaissement du seuil à 20 000 habitants ferait rentrer dans le périmètre environ 280 collectivités supplémentaires , mais ce chiffre ne prend pas en compte celles qui disposent de moins de trois emplois fonctionnels - et qu'il est difficile d'évaluer à ce stade, les collectivités n'ayant pas l'obligation de déclarer leurs emplois fonctionnels.

D'autre part, il ressort des auditions menées que, dans les collectivités comptant entre 20 000 et 40 000 habitants, les nominations tendent d'ores et déjà à être équilibrées 48 ( * ) , même en l'absence d'obligation légale. Il est dès lors permis de douter de l'incidence qu'aurait l'intégration expresse de ces collectivités dans le périmètre de la loi Sauvadet.

C'est pourquoi la commission a maintenu le seuil de 40 000 habitants pour la population des communes et des EPCI soumis à l'obligation de nominations équilibrées.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis (nouveau)
Instauration d'un taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe dans les emplois concernés par l'obligation de nominations équilibrées

Adopté par la commission à l'initiative du rapporteur , l'article 3 bis vise à introduire un taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe présentes dans les emplois supérieurs et de direction des trois versants de la fonction publique, en prévoyant une sanction financière en cas de non-respect.

Cette obligation s'appliquerait à compter du 1 er janvier 2029 , afin de laisser aux administrations le temps de s'y conformer.

1. Alors que, dans le secteur privé, la loi prévoit l'imposition d'une part minimale de personnes de chaque sexe parmi les cadres dirigeants et les membres des instances dirigeantes, les règles en vigueur pour les emplois supérieurs et dirigeants de la fonction publique portent uniquement sur les nominations

1.1. L'incidence de l'obligation de nominations équilibrées sur la féminisation des emplois, bien que réelle, est difficilement quantifiable et très progressive

La féminisation des primo-nominations entraînée par l'obligation de nominations équilibrées 49 ( * ) ne se traduit pas encore par la féminisation des emplois occupés : même si la proportion de femmes au sein des emplois supérieurs et dirigeants a augmenté ces dernières années 50 ( * ) , elle reste dans l'ensemble inférieure à 40 %. En 2020, elle s'élevait ainsi à 33 % dans les emplois supérieurs et de direction de la fonction publique de l'État, à 35 % dans ceux de la fonction publique territoriale - mais à 42 % dans ceux de la fonction publique hospitalière.

Du reste, il n'est à ce jour pas possible de chiffrer l'incidence des nominations sur la composition du « stock ». Un tel calcul supposerait en effet la connaissance précise de nombreux éléments, variables d'un poste à l'autre et imprévisibles d'une année sur l'autre, tels que le nombre de départs, les rythmes de remplacements et les mobilités, ou encore, la part des primo-nominations parmi les nominations.

1.2. La loi « Rixain » du 24 décembre 2021 a prévu, à compter du 1 er mars 2029, l'obligation pour les entreprises employant au moins 1 000 salariés de respecter le taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe parmi les cadres dirigeants et les membres des instances dirigeantes

À l'inverse du secteur public, le secteur privé ne connaît pas d'obligation de nominations équilibrées sur le modèle de ce que prévoit l'article L. 132-5 du code général de la fonction publique (CGFP).

En revanche, la loi n° 2021-1774 du 24 décembre 2021 51 ( * ) a prévu, à compter du 1 er mars 2029, l'obligation, pour les entreprises qui emploient au moins 1 000 salariés pour le troisième exercice consécutif, de respecter le taux minimal de 40 % 52 ( * ) de personnes de chaque sexe parmi les cadres dirigeants 53 ( * ) , d'une part, et les membres des instances dirigeantes 54 ( * ) , d'autre part.

Cette obligation, inscrite à l'article L. 1142-11 du code du travail, est assortie d'une possibilité de sanction , qui s'appliquera également à partir du 1 er mars 2029 . En cas de non-respect du taux de 40 %, l'entreprise disposera d'un délai de deux ans pour se mettre en conformité. À l'expiration de ce délai, si le taux effectif est inférieur au taux légal, une pénalité financière , dont le montant maximal est fixé à 1 % de la masse salariale et des cotisations patronales ; ce montant pourra être modulé par l'autorité administrative au regard de la situation initiale de l'entreprise, des efforts constatés dans l'entreprise en matière de représentation des femmes et des hommes ainsi que des motifs de sa défaillance 55 ( * ) .

2. Afin de s'assurer de la présence effective et continue des femmes dans les postes à responsabilités de la fonction publique, la commission juge nécessaire d'imposer une part minimale de personnes de chaque sexe dans ces emplois, sur le modèle des règles prévues dans le secteur privé

Le relèvement du taux de personnes de chaque sexe à 45 % dans les primo-nominations aux emplois à responsabilités des trois versants de la fonction publique, tel que proposé par l'article 3 dans sa rédaction modifiée par la commission, devrait permettre d' accélérer l'accès des femmes à ces postes . Il ne pourra toutefois garantir à lui seul le maintien des femmes dans ces fonctions, ni donc la féminisation durable de celles-ci.

Afin de s'assurer de la présence effective et continue des femmes dans les emplois supérieurs et de direction de la fonction publique, l'imposition d'un taux sur le « stock » d'emplois apparaît par conséquent nécessaire.

À l'initiative du rapporteur, la commission a prévu, pour les emplois assujettis à l'obligation de nominations équilibrées, la présence obligatoire d'au moins 40 % de personnes de chaque sexe ( amendement COM-4 rect . du rapporteur). Afin de garantir l'effectivité de cette obligation, une sanction financière d'un montant maximal de 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l'ensemble des personnels pourrait être appliquée aux employeurs publics, qui ne respecteraient pas le taux de 40 %, même à l'issue d'un délai de trois ans qu'offrirait la loi pour prendre des mesures de correction adéquates. Le montant de cette sanction pourrait être modulé afin de tenir compte de la répartition initiale entre les sexes aux emplois concernés, des efforts réalisés afin d'équilibrer celle-ci, ainsi que des motifs du non-respect du taux fixé.

Afin de laisser le temps aux employeurs publics de se conformer à cette nouvelle obligation, et d' aligner les calendriers en vigueur dans les secteurs privé et public, le respect du taux de 40 % ainsi que la possibilité d'une sanction en cas de non-respect de celui-ci entreraient en vigueur le 1 er janvier 2029 dans les trois versants de la fonction publique.

En outre, la commission a jugé souhaitable de préciser qu'un employeur sanctionné pour non-respect du taux de 40 % sur le « stock » ne pourrait pas être également sanctionné pour non-respect du taux prévu pour les « primo-nominations », fixé à 45 % par l'article 2 de la proposition de loi dans la rédaction adoptée par la commission. Elle a en effet estimé que le régime de sanction qui découlerait de l'ensemble des articles de la proposition de loi, dans leur version adoptée par la commission, serait nettement plus sévère que celui prévu aujourd'hui, si bien qu'il n'est pas nécessaire de prévoir la double sanction pour non-respect du taux sur le « flux » et non-respect du taux sur le « stock ». De surcroît, elle a considéré que la possibilité de cette double sanction risquerait d'exposer les employeurs publics à des pénalités financières d'un montant global considérable et in fine disproportionné .

Les sanctions applicables en cas de non-respect des taux relatifs aux primo-nominations et au stock d'emplois à compter du 1 er mars 2029 56 ( * )

À compter du 1 er mars 2029, un employeur public qui ne respecte pas le taux de 45 % s'agissant des « primo-nominations » tout en respectant le taux de 40 % sur le « stock » ne pourra plus être dispensé de pénalité 57 ( * ) et sera donc sanctionné sur le fondement de l'article L. 132-8 du code général de la fonction publique. En l'état du droit, un employeur dans une telle situation est dispensé de pénalité.

Par ailleurs, un employeur qui respectera le taux de 45 % sur les primo-nominations, mais qui ne respectera pas le taux de 40 % sur le « stock » sera sanctionné sur le fondement de l'article L. 132-9-1, que vise à créer l'article 3 bis . Actuellement, la loi ne prévoit pas d'obligation relative au « stock », ni par conséquent de sanction en cas de non-respect.

Le non-respect du taux sur les primo-nominations, comme le non-respect du taux sur le stock, entraîneront donc la sanction automatique de l'employeur concerné.

Dans ces conditions, le cumul de ces deux sanctions pour un même employeur qui ne respecterait ni le taux sur les primo-nominations, ni le taux sur le « stock » semblerait excessif , en qu'il reviendrait à soumettre l'employeur doublement fautif au versement d'une contribution égale au nombre de personnes manquantes au regard de l'obligation de nominations équilibrées multiplié par un montant unitaire, d'une part, et au paiement d'une pénalité dont le montant pourrait aller jusqu'à 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l'ensemble des personnels, d'autre part.

Jugeant la mesure proposée à la fois ambitieuse dans son principe , et proportionnée et réaliste dans ses modalités de mise en oeuvre, la commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé.

La commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé .

Article 4
Création d'un index de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique

L'article 4 de la proposition de loi vise à mettre en place un index de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans les trois versants de la fonction publique . Il prévoit que l'index, publié chaque année, présentera les indicateurs relatifs aux écarts de rémunération et aux écarts de représentation au sein des emplois assujettis à l'obligation de nominations équilibrées.

La commission a jugé bienvenue la transposition à la fonction publique de l'index de l'égalité professionnelle, déjà existant dans le secteur privé, et considère que cet instrument permettra d'objectiver les écarts de situation entre les femmes et les hommes. Afin de rendre cette disposition pleinement opérationnelle, la commission en a précisé le périmètre et l'a assortie d'un régime de sanction.

Elle a adopté cet article ainsi modifié .

1. Dans le secteur public existent aujourd'hui plusieurs instruments destinés à améliorer l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, mais, contrairement au secteur privé, pas d'index de l'égalité professionnelle

1.1. Les outils disponibles dans la fonction publique en faveur de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes

L'écart de rémunération entre les femmes et les hommes dans la fonction publique s'établit en moyenne à 11,8 % en 2020, soit une réduction d'environ 2 points par rapport à 2013. Il s'élève à 13,8 % dans la fonction publique de l'État, à 8,5 % dans la fonction publique territoriale, et à 19,1 % dans la fonction publique hospitalière 58 ( * ) .

La majeure partie de l'écart de salaire moyen entre les femmes et les hommes résulte des différences de positions professionnelles : différence de quotité de temps travaillé, différence de proportion entre les hommes et les femmes dans chaque corps en fonction du niveau de rémunération de ces corps 59 ( * ) , différence de proportion de femmes et d'hommes dans les grades et échelons au sein de chaque corps, écarts de primes.

À profil identique , c'est-à-dire à corps, grade et échelon identiques, l'écart de rémunération est réduit : il est de 2,9 % au sein de la fonction publique de l'État, de 3,4 % au sein de la fonction publique hospitalière et de 5,1 % au sein de la fonction publique territoriale.

Afin d'objectiver et réduire ces écarts, deux principaux outils ont été mis en place dans le secteur public, reprenant des outils préexistants dans le secteur privé : le rapport social unique , constitué à partir de la base de données sociales, d'une part, et le plan d'action pour l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, d'autre part.

a) Le rapport social unique

Créé par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, l'article 9 bis A de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 prévoit ainsi l'élaboration annuelle par les administrations d'un rapport social unique (RSU), qui présente notamment « l'état de la situation comparée des femmes et des hommes » 60 ( * ) .

Ce rapport, qui se substitue à un ensemble de documents devant être produits par les administrations avant la loi du 6 août 2019 61 ( * ) , doit être présenté aux comités sociaux d'administration. Il permet en particulier de mesurer l'évolution des situations relatives à l'égalité professionnelle, de comparer ces situations entre employeurs publics de taille équivalente, et d'établir des lignes directrices de gestion afin d'améliorer l'égalité professionnelle.

Depuis 2020, les administrations élaborent leur rapport social unique « à partir des données disponibles » 62 ( * ) . En revanche, à partir de 2023 pour la fonction publique d'État 63 ( * ) , et de 2024 pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière 64 ( * ) , le rapport social unique devra s'appuyer sur la base de données sociales . Prévue également par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, cette base de données dématérialisée, accessible aux membres des comités sociaux 65 ( * ) , vise à recueillir de manière centralisée l'ensemble des données relatives à dix thématiques 66 ( * ) . S'agissant des rémunérations, doivent notamment figurer des données portant sur les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes . En outre, l'ensemble des données doivent être présentées par sexe 67 ( * ) .

b) Le plan d'action pluriannuel en faveur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a également rendu obligatoire, au moins tous les trois ans , l'élaboration et la mise en oeuvre, pour tous les ministères et leurs établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants et tous les établissements hospitaliers, sanitaires, sociaux et médico-sociaux publics, d'un plan d'action pluriannuel destiné à assurer l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes 68 ( * ) .

Aux termes de l' article L. 132-2 du code général de la fonction publique, ce plan d'action pluriannuel doit comporter au moins les mesures répondant aux quatre objectifs suivants : évaluer, prévenir, et, le cas échéant, traiter les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes ; garantir l'égal accès des femmes et des hommes aux corps, cadres d'emplois, grades et emplois de la fonction publique ; favoriser l'articulation entre activité professionnelle et vie personnelle et familiale ; et prévenir et traiter les discriminations, les actes de violence, de harcèlement moral ou sexuel ainsi que les agissements sexistes.

Il est élaboré sur la base des données issues de l'état de la situation comparée des femmes et des hommes du rapport social unique .

En cas d'absence d'élaboration d'un tel plan d'action ou de son non-renouvellement, des pénalités financières pouvant aller jusqu'à 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l'ensemble des personnels de l'employeur public concerné sont prévues 69 ( * ) .

Si le taux d'élaboration de ces plans atteint 100 % dans la fonction publique de l'État en 2022, il est encore perfectible dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. En 2022, 672 plans ont été conclus, soit un taux de réalisation de 49 % sur les 1 361 collectivités territoriales concernées par l'obligation, tandis que 58 % des établissements publics de santé ayant répondu à l'enquête menée par la Fédération hospitalière de France ont déclaré être engagés dans une démarche de réalisation d'un plan d'action.

1.2. Afin d'objectiver les écarts de rémunération et de représentation entre les hommes et les femmes dans le secteur privé, le code du travail prévoit depuis 2018 la publication annuelle d'un index de l'égalité professionnelle

L'index de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans les entreprises du secteur privé a été introduit par l'article 104 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui crée un nouveau chapitre dans le code du travail 70 ( * ) , afin de corriger les différences de rémunération dans les entreprises entre les hommes et les femmes , d'une part, et de garantir la répartition équilibrée de chaque sexe parmi les cadres dirigeants et les membres des instances dirigeantes , d'autre part.

L'article L. 1142-8 du code du travail prévoit ainsi que dans les entreprises d'au moins cinquante salariés 71 ( * ) , l'employeur publie chaque année un ensemble d'indicateurs relatifs aux écarts de rémunération entre les femmes et les hommes et aux actions mises en oeuvre pour les supprimer.

Les modalités d'application de l'index ont été précisées par le décret
n° 2019-15 du 8 janvier 2019 72 ( * ) , qui prévoit une évaluation des entreprises sur un barème de 100 points , calculé à partir de quatre critères (pour les entreprises de 50 à 250 salariés) ou cinq critères (pour celles de plus de 250 salariés), présentés à l'article D. 1142-2 du code du travail :

- l'écart de rémunération entre les femmes et les hommes , calculé à partir de la moyenne de la rémunération des femmes comparée à celle des hommes, par tranche d'âge et par catégorie de postes équivalents (sur 40 points) ;

- l'écart de taux d'augmentations individuelles de salaire entre les femmes et les hommes (sur 20 points pour les entreprises de plus de 250 salariés, et sur 35 points pour les entreprises de moins de 250 salariés) ;

- l e pourcentage de salariées ayant bénéficié d'une augmentation dans l'année suivant leur retour de congé de maternité , si des augmentations sont intervenues au cours de la période pendant laquelle le congé a été pris (sur 15 points) ;

- l e nombre de salariés du sexe sous-représenté parmi les dix salariés ayant perçu les plus hautes rémunérations (sur 10 points) ;

- l 'écart de taux de promotions entre les femmes et les hommes (sur 15 points, seulement pour les entreprises de plus de 250 salariés).

L'ensemble des résultats de ces indicateurs est rendu public et disponible sur le site internet du ministère chargé du travail 73 ( * ) . Les résultats doivent être présentés par catégorie socio-professionnelle, niveau ou coefficient hiérarchique ou selon les niveaux de la méthode de cotation des postes de l'entreprise.

Les entreprises dont la note est inférieure à 75 points sur 100 74 ( * ) doivent appliquer des mesures de correction , au risque de se voir infliger une sanction financière.

Aux termes de l' article L. 1142-9 du code du travail, ces entreprises doivent définir les mesures de correction et, le cas échéant, les mesures financières de rattrapage salarial , ainsi que les objectifs de progression pour chacun des indicateurs . À cette fin, elles utilisent comme outil correctif l'accord sur l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes 75 ( * ) , ou le plan d'action annuel destiné à assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes 76 ( * ) . Elles disposent alors d'un délai de trois ans pour se mettre en conformité.

À l'expiration de ce délai, si les résultats obtenus sont toujours en deçà de 75 points, l'entreprise peut se voir appliquer une pénalité financière dont le montant peut aller jusqu'à 1 % des rémunérations et gains de cotisations sociales versés aux travailleurs salariés ou assimilés. Le produit de ces pénalités est affecté au fonds de solidarité vieillesse 77 ( * ) .

Par ailleurs, l'article 14 de la loi n° 2021-1174 du 24 décembre 2021 visant à accélérer l'égalité économique et professionnelle a complété cet index d'une obligation de publication annuelle des écarts éventuels de représentation entre les femmes et les hommes parmi les cadres dirigeants et les membres des instances dirigeantes pour les entreprises de plus de 1 000 salariés 78 ( * ) .

S'il ne s'agit pour l'instant que d'une obligation de publication, les entreprises devront, à partir du 1 er mars 2026 , justifier d'une proportion de personnes de chaque sexe d'au moins 30 % puis, à compter du 1 er mars 2029 , d' au moins 40 %. En cas de résultat en deçà de ce taux, l'entreprise devra, à partir du 1 er mars 2029 , se mettre en conformité dans un délai de 2 ans , sous peine d'une pénalité financière correspondant à 1 % des rémunérations et gains versés aux salariés. Le produit de cette pénalité sera versé au budget général de l'État 79 ( * ) .

Les résultats de l'index de l'égalité professionnelle 2023 dans les entreprises

Le 8 mars 2023, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion a présenté les résultats de l'index de l'égalité professionnelle dans les entreprises au titre de l'année 2022.

Le respect de l' obligation de publication des indicateurs en matière d'écart de rémunération est en progression : en 2023, 72 % des entreprises ont publié leur index à la date du 1 er mars, contre 61 % en 2022 et 2021, et 54 % en 2020. De nombreuses entreprises publient toutefois ce taux avec retard : fin 2022, le pourcentage d'entreprises ayant publié leur index relatif à l'année 2021 s'élevait finalement à 84 %.

D'après les données transmises au rapporteur, la note moyenne obtenue par les entreprises serait également en augmentation. Elle s'établit, pour l'ensemble des entreprises, à 88/100 en 2023, contre 84/100 en 2020. Pour les entreprises de plus de 1 000 salariés, la note moyenne a augmenté de 7 points entre 2019 (82,9) et 2023 (89,7), tandis que pour celles comptant entre 251 et 999 salariés, elle a augmenté de 6 points entre 2019 (82) et 2023 (88), et pour les entreprises de 250 salariés et moins, la progression est de 3 points entre 2020 (83) et 2023 (87).

En outre, l'index aurait permis d'améliorer la connaissance et l'application de la loi par les entreprises. Ainsi, 3 500 entreprises (soit 13 % des déclarants) ont obtenu en 2021 une note nulle à l'indicateur « retour de congés maternité », alors que le rattrapage salarial lors du retour de congé maternité constitue une obligation légale depuis 2006. Elles n'étaient en revanche plus que 1 500 en 2023 (soit 6 % des déclarants). Ce recul de 7 points en 2 ans s'explique par la mise en place de mesures correctrices dans les accords ou plans d'action relatifs à l'égalité professionnelle.

S'agissant des écarts de représentation parmi les cadres dirigeants et les membres d'instances dirigeantes, 49 % des entreprises concernées ont déclaré leurs résultats au 1 er mars 2023, contre 29 % en 2022. Parmi ces entreprises, 40 % comptent au moins 30 % de femmes parmi les cadres dirigeants, et 56 % ont au moins 30 % de femmes dans les instances dirigeantes.

Depuis 2019, l'inspection du travail a conduit 42 017 interventions et prononcé 695 mises en demeure, pour prononcer in fine 49 pénalités pour absence de publication de l'index, de définition de mesures correctrices, ou de résultats inférieurs à 75 points depuis 3 années consécutives.

2. L'article 4 de la proposition de loi tend à instaurer un index de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique

S'appuyant « sur le modèle de ce qui existe déjà dans le privé »,
l'article 4 de la proposition de loi vise à créer un index de l'égalité professionnelle dans les trois versants de la fonction publique , afin de « mesurer le degré d'implication des employeurs publics dans la mise en oeuvre d'une politique d'égalité professionnelle et salariale » 80 ( * ) .

Il inscrirait ainsi à l' article L. 132-1 du code général de la fonction publique (CGFP) l'obligation, pour l'État et ses établissements publics administratifs, les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants, et les établissements publics hospitaliers, sociaux et médico-sociaux, de publier chaque année l'ensemble des indicateurs relatifs aux écarts entre les femmes et les hommes en matière de rémunération et de représentation au sein des emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées posée à l'article L. 132-5. Les modalités et la méthodologie relatives à l'élaboration et à la publication de l'index seraient précisées par décret.

En outre, l'index ainsi créé serait relié au plan d'action pluriannuel en faveur de l'égalité professionnelle : celui-ci serait le moyen d'action pour réduire les écarts constatés par celui-là.

3. Jugeant bienvenue l'instauration d'un index de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique, la commission a souhaité en préciser le périmètre et en renforcer la portée

3.1. Le périmètre des administrations concernées par l'instauration de l'index de l'égalité professionnelle semble à la fois trop large et incomplet

Le rapporteur salue la mise en place d'un index de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans les trois versants de la fonction publique, qui permettra d' objectiver les écarts de rémunération et de représentation parmi les emplois supérieurs et de direction et complètera utilement les outils existants.

Il note que, si la mise en place d'un tel index peut s'effectuer par décret s'agissant de la fonction publique d'État et de la fonction publique hospitalière, elle nécessite en revanche une disposition législative pour la fonction publique territoriale, en raison du principe de libre administration des collectivités territoriales 81 ( * ) .

Il attire néanmoins l'attention sur la nécessité de ne pas engendrer de contraintes trop fortes pour les administrations, d'une part, et de disposer d'une base de données suffisamment fournie et révélatrice, d'autre part. Au regard de ce double impératif, le seuil de 20 000 habitants qui est proposé par l'article 4 pour la définition du périmètre des collectivités territoriales soumises à la publication de l'index semble trop bas : en effet, plusieurs indicateurs de l'index ne trouveraient pas à s'appliquer de manière pertinente au sein des collectivités de cette strate ; en outre, la production et l'exploitation de statistiques de façon rigoureuse suppose un certain volume de données et donc d'agents.

C'est pourquoi le rapporteur juge préférable de retenir le seuil de 40 000 habitants pour les collectivités territoriales - qui serait, du reste, cohérent avec le périmètre retenu pour l'application de l'obligation de nominations équilibrées -, ainsi qu'un nombre minimal de 50 agents en gestion - cohérent lui aussi avec les critères en vigueur dans le secteur privé - pour l'ensemble des versants de la fonction publique.

Dans la même optique de cohérence et de lisibilité, le rapporteur propose d'intégrer le Centre national de la fonction publique territoriale, également assujetti à l'obligation de nominations équilibrées, à la liste des administrations soumises à la publication d'un index de l'égalité professionnelle ( amendement COM-5) .

Enfin, il ne paraît pas opportun de relier , comme le propose l'article 4, l'index de l'égalité professionnelle aux plans d'action pluriannuels. En effet, ceux-ci prévoient déjà des actions pour « évaluer, prévenir et, le cas échéant, traiter les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes » 82 ( * ) .

3.2. Tel que proposé par l'article 4, l'alignement sur l'index
de l'égalité professionnelle existant dans le secteur privé demeure imparfait

L'index de l'égalité professionnelle que vise à instaurer l'article 4 pour le secteur public reprend les deux objectifs existant dans le secteur privé, à savoir la publication des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes, et des écarts de représentation au sein des emplois supérieurs et de direction soumis à l'obligation de primo-nominations d'au moins 40 % de personnes de chaque sexe.

Pour autant, l' alignement sur les dispositions en vigueur pour les entreprises du secteur privé reste imparfait . La commission a en conséquence adopté l' amendement COM-5 du rapporteur tendant à rendre le dispositif proposé pleinement opérationnel .

a) S'agissant des écarts de rémunération entre les hommes et les femmes

À la différence des articles du code du travail relatifs à l'index de l'égalité professionnelle, l'article 4 ne prévoit en effet aucun régime de sanction . Le rapporteur estime pourtant qu'assortir les obligations relatives à l'index de sanctions financières permettrait d'en renforcer la portée . Son amendement COM-5 tend ainsi à prévoir qu'en cas de non-publication de l'index ou de résultats insatisfaisants, des pénalités financières , calculées selon des modalités distinctes, pourraient être infligées à l'employeur public en question.

L'absence de publication de l'index serait ainsi sanctionnée par le versement d'une contribution forfaitaire.

Le régime prévu en cas de résultats inférieurs à un niveau fixé par décret reprendrait quant à lui les dispositions applicables aux entreprises privées : les administrations disposeraient d'abord d'un délai de trois ans pour s'y conformer. À l'issue de ce délai, l'employeur qui n'atteindrait toujours pas le niveau minimal requis pourrait se voir imposer une contribution financière pouvant aller jusqu'à 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l'ensemble des personnels .

En outre, cette pénalité ne pourrait se cumuler avec celle applicable en cas de non-édiction des plans pluriannuels d'action en faveur de l'égalité professionnelle, prévue à l'article L. 132-3 du CGFP, sous peine d'inconstitutionnalité.

b) S'agissant des écarts de représentation entre les hommes et les femmes dans les emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées

Le même amendement du rapporteur COM-5 tend également à imposer aux employeurs publics des trois versants comptant au moins 50 agents en gestion la publication des écarts de représentation entre les hommes et les femmes au sein des emplois supérieurs et dirigeants de la fonction publique.

Le non-respect de cette publication pourra être sanctionné par une pénalité dont le montant ne pourra excéder 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l'ensemble des personnels. En prévoyant une sanction identique à celle prévue en cas de non-respect du taux de 40 % de personnes de chaque sexe dans les emplois assujettis à l'obligation de nominations équilibrées, la mesure vise à éviter tout contournement de l'esprit de la loi par les employeurs . Dans le cas où l'absence de publication soit sanctionnée par une pénalité forfaitaire, il pourrait en effet être à craindre qu'un employeur qui ne respecte pas le taux de 40 % sur le « stock » 83 ( * ) fasse, après le 1 er janvier 2029, le choix de ne pas publier les écarts de représentation et donc de payer la pénalité forfaitaire, pour ne pas s'exposer au paiement de la sanction prévue pour non-respect du taux de 40 % sur le « stock ».

Par ailleurs, afin de tenir compte des contraintes particulières pesant sur les administrations des versants territorial et hospitalier, et notamment du calendrier de mise en oeuvre de la base de données sociales permettant l'élaboration du rapport social unique, l'amendement du rapporteur COM-5 prévoit pour ces employeurs-là une entrée en vigueur différée de l'index, au 1 er juin 2025 . Dans la fonction publique de l'État, l'index pourrait en revanche être calculé dès le 1 er juin 2024, comme cela a été confirmé au rapporteur lors des auditions.

La commission a également été sensible à la nécessité d' améliorer l' articulation entre l'index et les autres dispositifs en faveur de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes. La distinction formelle entre l'index et le plan d'action pluriannuel, ainsi que l'insertion d'une nouvelle section dans le code général de la fonction publique qui soit consacrée à l'index, telles que proposées par l'amendement COM-5 du rapporteur, lui ont semblé pertinentes.

Enfin, si la détermination de la méthodologie utilisée pour élaborer l'index, et en particulier le choix des indicateurs, relèvent du pouvoir réglementaire, le rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de définir des indicateurs qui soient adaptés aux spécificités de chacun des trois versants de la fonction publique.

En particulier, l'indicateur relatif à l'écart de taux de promotion de corps entre les hommes et les femmes ne pourrait être exploité de façon significative dans la fonction publique territoriale, tandis que l'indicateur portant sur les taux d'agents du sexe sous-représenté parmi les agents ayant perçu les plus hautes rémunérations pourrait être retenu uniquement dans la fonction publique de l'État, mais pas dans les fonctions publiques territoriale ni hospitalière.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

* 10 Voir le commentaire de l'article 3 bis .

* 11 Voir article L. 132-5 du code général de la fonction publique et commentaire de l'article 2.

* 12 Décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique.

* 13 Ce montant correspond au coût du traitement annuel d'un administrateur (civil ou territorial).

* 14 Ce montant correspond au coût du traitement annuel d'un attaché territorial.

* 15 Contre 4 140 000 euros en 2018, soit une baisse de 8 %.

* 16 Ce chiffre est en augmentation par rapport au montant des pénalités pour l'année 2018 mais en diminution de 6 % par rapport à l'année 2017 (DAGFP).

* 17 Inscrit sur le programme 148 « Fonction publique », le FEP est doté de 1 million d'euros chaque année depuis 2019.

* 18 Disposition codifiée à l'article L. 132-9 du code général de la fonction publique.

* 19 Les hommes représentant près de 43 % des effectifs, et les femmes, 57 %.

* 20 En 2018, la Ville de Paris avait nommé 11 femmes aux postes de directeurs et de sous-directeurs, soit 69 % des emplois, tandis que les nominations d'hommes ne représentaient que 31 %.

* 21 Voir le commentaire de l'article 3 bis .

* 22 Voir le commentaire de l'article 2.

* 23 Étude d'impact du projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 24 Cet article est aujourd'hui codifié à l'article L. 132-5 du code général de la fonction publique (CGFP).

* 25 La loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes ayant avancé d'un an l'entrée en vigueur du taux à 40 %, prévue pour 2018 par la loi Sauvadet.

* 26 Conformément à l'article L. 341-1 du CGFP.

* 27 Fixé à 80 000 habitants par la loi Sauvadet, le seuil a été baissé à 40 000 habitants par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

* 28 Voir le commentaire de l'article 2.

* 29 Article L. 132-6 du CGFP.

* 30 Article L. 132-7 du CGFP.

* 31 Source : éléments de la direction générale de l'administration et de la fonction publique transmis au rapporteur.

* 32 51 % de l'ensemble des primo-nominations en 2021.

* 33 23 % de l'ensemble des primo-nominations en 2021.

* 34 32 % de l'ensemble des primo-nominations en 2021.

* 35 Affirmé par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

* 36 Source : éléments transmis par l'Association des maires de France au rapporteur.

* 37 Source : éléments transmis par la direction générale de l'offre de soins au rapporteur.

* 38 Conformément à l'article L. 341-1 du CGFP.

* 39 Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique.

* 40 Voir le commentaire de l'article 30 du projet de loi de transformation de la fonction publique dans le rapport n° 570 (2018-2019) de Catherine Di Folco et Loïc Hervé, fait au nom de la commission des lois du Sénat.

* 41 Conformément au XVIII de l'article 94 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019.

* 42 Les 350 collectivités concernées par l'application du seuil à 80 000 habitants ainsi que les 120 collectivités comptant entre 40 000 habitants et 80 000 habitants et ayant 3 emplois fonctionnels ou plus.

* 43 Qui fait l'objet du chapitre II du titre I er du livre IV du CGFP.

* 44 Qui est mentionnée dans ce même chapitre II du titre I er du livre IV du CGFP.

* 45 Ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État.

* 46 Décret n° 2020-959 du 31 juillet 2020 relatif aux emplois supérieurs de la fonction publique hospitalière.

* 47 Article 7 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.

* 48 Le cadre d'emplois des attachés territoriaux étant composé à 71 % de femmes, les emplois de DGS sont davantage susceptibles d'être occupés par des femmes.

* 49 Voir commentaire de l'article 2.

* 50 En 2015, les femmes occupaient 26 % des emplois supérieurs et dirigeants dans la fonction publique d'État ; 28 % des emplois de ce type dans la fonction publique territoriale, et 37 % des emplois de ce type dans la fonction publique hospitalière (source : rapport n° 723 (2021-2022) de la délégation aux droits des femmes sur le bilan d'application de la loi « Sauvadet », de Martine Filleul et Dominique Vérien).

* 51 Loi n° 2021-1774 du 24 décembre 2021 visant à accélérer l'égalité économique et professionnelle.

* 52 Le taux est fixé à 30 % du 1 er mars 2026 au 1 er mars 2029.

* 53 Au sens de l'article L. 3111-2 du code du travail.

* 54 Telles que définies à l'article L. 23-12 du code du commerce.

* 55 Article L. 1142-12 du code du travail, dans sa version en vigueur à compter du 1 er mars 2029.

* 56 Conformément aux articles de la proposition de loi dans leur version adoptée par la commission.

* 57 Voir le commentaire de l'article 1 er .

* 58 Source : éléments transmis par la direction générale de l'administration et de la fonction publique au rapporteur.

* 59 Aussi appelé « effet de ségrégation des corps ».

* 60 Codifié à l'article L. 231-2 du code général de la fonction publique.

* 61 Comme le précise le rapport n° 570 (2018-2019) de Catherine Di Folco et Loïc Hervé fait au nom de la commission sur le projet de loi de transformation de la fonction publique, le RSU rassemble en un seul document le bilan social annuel, le rapport de situation comparée entre les hommes et les femmes, le rapport sur les fonctionnaires mis à disposition, ainsi que le rapport sur l'obligation d'emploi des travailleurs handicapées.

* 62 Article 12 du décret du 30 novembre n° 2020-1493 du 30 novembre 2020 relatif à la base de données sociales et au rapport social unique dans la fonction publique.

* 63 Arrêté du 7 mai 2021 fixant pour la fonction publique de l'État la liste des indicateurs contenus dans la base de données sociales.

* 64 Arrêté du 10 décembre 2021 fixant pour la fonction publique territoriale la liste des indicateurs contenus dans la base de données sociales et arrêté du 28 avril 2022 fixant pour la fonction publique hospitalière la liste des indicateurs contenus dans la base de données sociales.

* 65 Article L. 232-1 du code général de la fonction publique.

* 66 Les dix thématiques (emploi, recrutement, parcours professionnels, formation, rémunérations, santé et sécurité au travail, organisation du travail et amélioration des conditions et de la qualité de vie au travail, action sociale et protection sociale, dialogue social et discipline) couvrent 64 rubriques.

* 67 Décret n° 2020-1493 du 30 novembre 2020 relatif à la base de données sociales et au rapport social unique dans la fonction publique.

* 68 1 er alinéa de l'article 6 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, codifié à l'article L. 132-1 du code général de la fonction publique.

* 69 Article L. 132-3 du CGFP. L'absence d'un ou plusieurs critères parmi ceux énumérés à l'article L. 132-2 ne donne en revanche pas lieu à une sanction additionnelle qui s'ajouterait à celle prévue pour non-transmission du plan.

* 70 Chapitre II bis du titre IV du livre I er de la première partie.

* 71 Ce seuil s'applique depuis 2020 ; entre 2019 et 2020 ont seulement été concernées les entreprises de plus de 250 salariés.

* 72 Décret n° 2019-15 du 8 janvier 2019 portant application des dispositions visant à supprimer les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes dans l'entreprise et relatives à la lutte contre les violences sexuelles et les agissements sexistes au travail.

* 73 Article L. 1142-8 du code du travail.

* 74 Ce seuil a été défini par le décret n° 2019-15 du 8 janvier 2019 susmentionné et codifié à l'article D. 1142-6 du code du travail.

* 75 Prévu à l'article L. 2242-1 du code du travail.

* 76 Prévu à l'article L. 2242-3.

* 77 Article L. 1142-10.

* 78 Article L. 1142-11.

* 79 Article L. 1142-12, dont les dispositions entreront en vigueur le 1 er mars 2029.

* 80 Exposé des motifs de la proposition de loi.

* 81 Consacré par l'article 72 de la Constitution.

* 82 Article L. 132-2 du CGFP.

* 83 Obligation que tend à créer l'article 3 bis .

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