EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Aide d'urgence en faveur des victimes de violences
conjugales
Cet article propose de créer une aide d'urgence pour les victimes de violences conjugales.
La commission a adopté l'article sans modification.
I - Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
Dans sa version adoptée par le Sénat, le présent article prévoit un dispositif d'avance d'urgence en faveur des victimes de violences conjugales sous la forme d'un prêt, à taux zéro, versé en trois mensualités. Le premier versement après la demande interviendrait sous un délai que la commission a souhaité porté à trois jours ouvrés. L'avance serait financée par la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Le prêt ne serait pas soumis à conditions de ressources et son montant serait fixé par décret.
Le dispositif adopté par le Sénat prévoit également que les allocataires de l'avance bénéficient des mêmes droits et aides accessoires à la prestation du revenu de solidarité active (RSA).
Les conditions d'octroi de l'avance d'urgence prévoyaient trois critères alternatifs permettant de ne pas restreindre excessivement l'accès à la prestation. L'aide serait ainsi versée aux victimes de violences attestées par la délivrance d'une ordonnance de protection par le juge des affaires familiales, un dépôt de plainte pour de tels faits de violence ou un signalement adressé au procureur de la République.
Enfin, le dispositif, tel qu'adopté par le Sénat, propose un mécanisme de subrogation des caisses d'allocations familiales (Caf) dans les droits des victimes de se constituer partie civile pour demander, en leur nom, la réparation du préjudice subi. Ce dispositif permettrait que des condamnations au titre des dommages et intérêts soient prononcées à l'encontre du conjoint violent afin que la Caf récupère la somme avancée à la victime sur ces dommages et intérêts.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A. En commission
La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a supprimé, par un amendement de Sandrine Rousseau (Écologistes - Nupes), le motif de refus de l'aide d'urgence tenant au caractère répétitif de la demande.
B. En séance publique
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement de rédaction globale du présent article, sous-amendé par dix sous-amendements.
• L'Assemblée nationale, par l'adoption de l'amendement du Gouvernement, propose d'insérer un nouvel article L. 214-8 A au sein du code de l'action sociale et des familles lequel reconnait à toute personne victime de violences conjugales le droit de bénéficier d'un accompagnement adapté à ses besoins . Les députés ont d'ailleurs maintenu le bénéfice, pendant six mois, des droits et aides accessoires au revenu de solidarité active (RSA) pour les victimes recevant l'aide financière.
• L'amendement du Gouvernement transfère la charge des dépenses de l'aide d'urgence de la Caisse nationale des allocations familiales à l'État . Un nouvel article L. 214-8-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que l'aide est versée par les organismes débiteurs des prestations familiales (ODPF), incluant les caisses de la mutualité sociale agricole, avec un remboursement intégral de l'État.
1. Le dispositif proposé pour l'aide d'urgence
• L'Assemblée nationale n'a pas modifié les conditions d'octroi de l'aide définies par la commission des affaires sociales du Sénat. En revanche, tant la nature de l'aide que le montant et les délais de versement ont été amendés.
Prévue au nouvel article L. 214-8-1 du CASF, la nature de l'aide a été dédoublée avec la possibilité d'octroyer à la victime soit un prêt soit une aide non-remboursable selon la situation financière et sociale de la personne, en tenant compte de la présence d'enfants.
La détermination du montant de l'aide a également été modifiée. Le dispositif proposé ne mentionne plus le versement en trois mensualités ; l'aide pourrait donc prendre la forme d'un seul versement. L'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, a modulé le montant selon l'évaluation des besoins de la personne, notamment sa situation financière et sociale ainsi que la présence d'enfants à charge . Ce montant devra respecter des plafonds limitatifs .
L'Assemblée nationale a également assoupli les délais de versement de l'aide. Celle-ci devra, en principe, être versée, au moins pour une partie, dans les trois jours ouvrés suivant la réception de la demande, comme le Sénat l'avait prévu. Toutefois, ce délai de principe peut être prolongé pour un délai maximal de versement qu'un sous-amendement du député Dino Cinieri (Les Républicains) a fixé à cinq jours. Cette dérogation ne peut intervenir que dans l'unique cas, ainsi que l'a précisé un sous-amendement des rapporteurs, où la victime n'est pas déjà enregistrée comme allocataire de l'organisme payeur.
• Les modalités pratiques de demande de l'aide ont été modifiées. Trois sous-amendements identiques, dont l'un déposé par les rapporteurs Béatrice Descamps (Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires) et Emmanuel Taché de la Pagerie (Rassemblement national), ont précisé qu'un formulaire simplifié de demande de l'aide pouvait être transmis à l'ODPF à l'occasion du dépôt de plainte ou du signalement adressé au procureur de la République, après accord de la victime. L'organisme récipiendaire doit envoyer la demande au conseil départemental, chef de file de l'action sociale ; un sous-amendement du député Arthur Delaporte (Socialistes - Nupes) a précisé que l'accord de la victime était, à nouveau, nécessaire. Ces modalités remplacent l'obligation faite à l'officier ou à l'agent de police judiciaire recevant la plainte d'enregistrer la demande d'aide d'urgence et de la faire parvenir à l'ODPF ; ces dispositions ayant été supprimées par un amendement du Gouvernement à l'article 2 (voir infra ).
2. Après le versement de l'aide : le régime proposé de remboursement, de récupération des indus et des réclamations
• L'Assemblée nationale a retenu le principe de demander à l'auteur des violences le remboursement de l'aide octroyée comme réparation des dommages qu'il a causés en raison de l'infraction pénale. Toutefois, à l'initiative du Gouvernement, le texte adopté en séance publique est substantiellement différent.
L'Assemblée nationale a supprimé le mécanisme permettant à la Caf d'exercer à la place de la victime, mais en son nom et pour son compte, les droits de se constituer partie civile pour demander la réparation du préjudice matériel.
En lieu et place, le présent article propose d'imposer le remboursement de l'aide, octroyée sous forme de prêt, à l'auteur des violences dans le cas où une procédure pénale est à l'oeuvre et que :
- l'auteur est reconnu coupable des violences et se trouve définitivement condamné à rembourser le prêt ;
- une mesure de composition pénale le prévoit ;
- la procédure judiciaire est classée sous condition de versement pécuniaire.
Dans les autres cas, le remboursement du prêt par la victime ne pourra être exigé, si une procédure pénale a été engagée, que lorsque cette dernière est close. Des remises ou des réductions de créances peuvent être consenties au bénéficiaire de l'aide ainsi que le Sénat l'a prévu.
• À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu que les modalités de prescription de l'action en paiement de l'aide ou de l'action en recouvrement en cas d'indu suivent désormais celles applicables aux prestations familiales 2 ( * ) plutôt que les dispositions en vigueur pour le revenu de solidarité active (RSA). De même, les règles de recouvrement des sommes indûment versées sont semblables à celles des prestations de sécurité sociales ; l'Assemblée nationale a maintenu la possibilité pour l'organisme payeur de récupérer les sommes par retenues sur d'autres prestations payées au bénéficiaire 3 ( * ) .
En revanche, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions adoptées au Sénat qui prévoyaient ces mêmes retenues pour le remboursement de la créance exigible auprès du bénéficiaire, lorsque l'aide a été dûment octroyée 4 ( * ) .
En outre, l'Assemblée nationale a précisé les règles applicables en cas de réclamation. Elle a prévu un recours administratif obligatoire préalable 5 ( * ) à un recours contentieux et a reconnu la compétence de la juridiction administrative pour traiter des litiges relatifs à l'aide.
Enfin, l'Assemblée nationale a étendu à l'aide les dispositions relatives aux contrôles et à la lutte contre la fraude applicables aux prestations sociales 6 ( * ) .
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
II - La position de la commission : le dispositif adopté par l'Assemblée nationale modifie fortement les caractéristiques de l'aide mais demeure fidèle à la philosophie de la prestation votée par le Sénat
• La rapporteure se réjouit en premier lieu que des modifications, souhaitées au Sénat par la commission, mais entravées par un risque d'irrecevabilité financière, aient pu être votées à l'initiative du Gouvernement. L'inclusion des caisses du réseau de la MSA dans le circuit de versement de l'aide s'avérait en effet nécessaire pour faciliter le recours de leurs allocataires à la prestation. Le présent article prévoit aussi que le montant de l'aide d'urgence tiendra compte de la présence d'enfants ; ce qui permettra de mieux répondre à toutes les situations dans lesquelles se trouvent les victimes.
De même, le financement par l'État de cette aide d'urgence, au titre de la solidarité nationale, correspond davantage aux compétences déjà exercées par la puissance publique dans le champ de la lutte contre les violences conjugales et semble plus cohérent qu'un financement reposant sur la branche famille de la sécurité sociale.
• S'agissant des paramètres de l'aide, la rapporteure reste dubitative sur certaines des modifications apportées. La double nature de l'aide, prêt remboursable et allocation non-récupérable, paraît a priori une source de complexité pour une aide d'urgence alors que le texte adopté par le Sénat permettait aux caisses octroyant l'aide de consentir à des remises, y compris totales, de créances. En outre, l'imputation du remboursement à l'auteur des violences se trouve affaiblie car directement dépendante du régime sous lequel est délivré l'aide. Si une allocation non-remboursable est octroyée, alors même reconnu coupable, l'auteur est exempté de paiement.
Enfin, la détermination du montant de l'aide est désormais modulée selon la situation sociale et financière de la victime. Cette modulation, pour bénéfique qu'elle puisse être pour répondre au besoin de la personne, ajoute une appréciation de chaque organisme et éloigne l'aide d'urgence de l'esprit du texte initial dont l'intention était d'accorder une aide d'un montant équivalent à celui du RSA. Il conviendra donc aux textes règlementaires d'application de bien encadrer cette modulation pour que des sommes dérisoires ne puissent être accordées et que les montants ne soient pas soumis à une grande variabilité selon les organismes payeurs.
Sous cette dernière réserve, la rapporteure constate cependant que les modifications de l'Assemblée nationale ne portent pas atteinte à l'ambition générale du présent article. En outre, elle se félicite que des dispositions adoptées par le Sénat aient été maintenues au présent article par la voie de sous-amendements ; ainsi en est-il du bénéfice des droits et aides accessoires au RSA ou du maintien du caractère universel de l'aide excluant tout critère tenant aux difficultés financières immédiates de la victime. La commission n'a pas ainsi souhaité faire obstacle à une entrée en vigueur rapide de la proposition de loi.
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 1er
bis
Application à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte
Cet article propose d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin d'adapter la présente proposition de loi à Mayotte.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
Le présent article a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement.
• Le I vise à modifier l'article L. 531-5 du code de l'action sociale et des familles, lequel adapte le code pour l'application des dispositions à Saint-Pierre-et-Miquelon conformément aux dispositions organiques (voir encadré ci-dessous). Le dispositif proposé prévoit que les missions dévolues aux organismes débiteurs de prestations familiales par la présente proposition de loi 7 ( * ) sont confiées à la caisse de prévoyance sociale de l'archipel.
Statut de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon
Depuis 2003, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon relève de l'article 74 de la Constitution et est donc soumis au principe de spécialité législative dans les conditions fixées par une loi organique. Cependant, aux termes de l'article L.O. 6413-1 du code général des collectivités territoriales issu de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon , sans que ce principe fasse obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de la collectivité.
• Au II , le dispositif proposé habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente proposition de loi, afin d'adapter les dispositions au département de Mayotte. Le code de l'action sociale et des familles est applicable de plein droit à Mayotte sous réserve de nombreuses adaptations prévues au titre IV du livre V du code.
II - La position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 1er ter
Loi de
programmation pluriannuelle de la lutte contre les violences
faites aux
femmes
Cet article propose qu'une loi de programmation pluriannuelle détermine la trajectoire des finances publiques en matière de lutte contre les violences faites aux femmes.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
L'Assemblée nationale, à l'initiative d'un amendement de la députée Sandrine Rousseau (Écologiste - Nupes), a inséré le présent article qui propose qu'une loi de programmation pluriannuelle détermine, tous les cinq ans, la trajectoire des finances publiques en matière de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes . La première loi de programmation devra être promulguée avant le 1 er juillet 2023.
Cette loi devra définir les moyens nécessaires pour assurer l'accompagnement et l'hébergement des victimes, la formation des professionnels, ainsi que les moyens destinés à la plateforme « 3919 - Violences Femmes Info ».
II - La position de la commission
Si la rapporteure comprend la portée symbolique du présent article, elle ne peut que s'étonner de l'adoption de telles dispositions. Outre que le présent article ne présente pas de lien avec le dispositif de l'aide d'urgence porté par le texte, l'article doit être regardé comme étant dépourvu de toute portée normative . En effet, le Gouvernement ne pourrait être tenu de déposer un projet de loi, dans le délai imparti, sans qu'une telle injonction ne soit inconstitutionnelle 8 ( * ) . De même, le Parlement ne saurait être lié par de telles dispositions dans ses prérogatives d'initiative et de vote de la loi.
La rapporteure n'a toutefois pas souhaité proposer la suppression du présent article à la commission et, par là même, remettre en cause une adoption conforme du texte.
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 2
Information
de la victime déposant plainte et possibilité de mettre
le
remboursement de l'aide à la charge de l'auteur des violences
Cet article entend obliger les policiers et gendarmes recevant une plainte pour violences conjugales d'informer la victime de ses droits au bénéfice de l'aide d'urgence. Il permet également à une juridiction ou au procureur de la République de demander le remboursement du prêt à l'auteur des faits.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif adopté par le Sénat
Le présent article prévoit que l'officier ou l'agent de police judiciaire recevant une plainte pour violences conjugales doit informer la victime de la possibilité de recevoir l'aide d'urgence ainsi qu'enregistrer la demande et la transmettre à la Caf compétente, ainsi qu'au conseil départemental, chef de file de l'action sociale. Cette tâche incombera, s'il est présent, à un intervenant social en commissariat ou unité de gendarmerie (ISCG). En séance publique, le Sénat a également étendu ces missions aux assistants d'enquêtes, récemment créés par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur 9 ( * ) .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A. En commission
La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel du député Arthur Delaporte.
B. En séance publique
L'Assemblée nationale a adopté les dispositions - au II - qui obligent les gendarmes, policiers ou assistants d'enquête à informer la victime déposant plainte de la possibilité de bénéficier de l'aide d'urgence.
Les députés ont en revanche adopté un amendement du Gouvernement qui ne retient pas l'obligation d'enregistrer la demande et de la transmettre aux organismes compétents. L'amendement ajoute également des dispositions au présent article en cohérence avec le mécanisme de remboursement de l'aide adopté à l'article 1 er .
• Le I prévoit désormais un nouvel article 222-44-1 du code pénal qui crée une peine complémentaire de remboursement du prêt contracté par la victime dans le cas de violences conjugales, sous le plafond de 5 000 euros. Le prononcé de cette peine à l'encontre de l'auteur d'une infraction est obligatoire, sauf décision spéciale et motivée de la juridiction, dans le cas de violences conjugales :
- ayant entrainé une mutilation ou une infirmité permanente 10 ( * ) ou une incapacité totale de travail (ITT) pendant plus de huit jours 11 ( * ) ;
- ou pouvant être qualifiées de violences habituelles sur un mineur de quinze ans ou sur une personne d'une particulière vulnérabilité 12 ( * ) .
• Le III du présent article permet au procureur de la République, afin de mettre fin à l'action publique, de demander le remboursement du prêt à l'auteur des faits, en parallèle d'autres voies de réparation du dommage 13 ( * ) .
• Le IV propose enfin que le remboursement du prêt fasse partie des actions que le procureur de la République puisse proposer, dans le cadre d'une composition pénale 14 ( * ) , à l'auteur des violences reconnaissant sa culpabilité.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission
La rapporteure constate que les articles 1 er et 2 adoptés par l'Assemblée nationale permettent aux commissariats et unités de gendarmerie d'enregistrer et de transmettre la demande d'aide d'urgence, sans en faire une obligation. Il reviendra aux acteurs - conseil départemental, forces de sécurité, parquet et caisses d'allocations familiales - de se saisir de cette faculté par la voie de contractualisation.
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 2 bis (suppression
maintenue)
Demande de rapport sur l'extension du versement de la prestation
par
les caisses de la mutualité sociale agricole
Cet article demande au Gouvernement un rapport sur le versement de l'aide d'urgence par les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA).
La commission a maintenu la suppression de cet article.
I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Le présent article, inséré par le Sénat en séance publique, demandait un rapport au Gouvernement sur l'intérêt d'étendre aux caisses de la mutualité sociale agricole (MSA) le versement de l'aide d'urgence créée par la présente proposition de loi.
L'Assemblée nationale a supprimé cet article.
II - La position de la commission
Le Gouvernement a permis l'intégration du réseau de la MSA dans le service de l'aide d'urgence par une modification de l'article 1 er . Le présent article est donc satisfait.
La commission a maintenu la suppression de cet article.
Article 2 ter
Demande
de rapport d'évaluation
Cet article demande au Gouvernement un rapport d'évaluation du dispositif d'enregistrement et de transmission de la demande d'aide d'urgence dans les commissariats et unités de gendarmerie.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la députée Karine Lebon (Gauche démocrate et républicaine - Nupes) demandant au Gouvernement la remise au Parlement d'un rapport évaluant le dispositif d'enregistrement et de transmission de la demande d'aide d'urgence dans les commissariats et unités de gendarmerie prévu à l'article 2 de la présente proposition de loi.
Ce rapport doit être remis dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente proposition de loi.
II - La position de la commission
La rapporteure constate que le présent article demande l'évaluation du dispositif de l'article 2 tel qu'il était prévu dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture. Il a donc perdu de sa pertinence compte tenu des dispositions moins ambitieuses adoptées par l'Assemblée nationale en séance publique.
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 2
quater
Demande de rapport sur l'extension du bénéfice de
l'aide d'urgence en outre-mer
Cet article vise à demander au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement sur l'extension du bénéfice de l'aide d'urgence en Nouvelle Calédonie et en outre-mer.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du député Moetai Brotherson (Gauche démocrate et républicaine - Nupes) demandant au Gouvernement, par le présent article, la remise au Parlement d'un rapport portant sur la possibilité pour les habitants des collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie de bénéficier de tout ou partie des droits prévus par la présente loi sans préjudice des compétences dévolues à ces collectivités.
Ce rapport doit être remis dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente proposition de loi.
II - La position de la commission
Si la présente proposition de loi sera applicable à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon 15 ( * ) , moyennant l'adaptation prévue à l'article 1 er ter (voir supra ), tel n'est pas le cas pour les autres collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution, à savoir la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, et de la Nouvelle-Calédonie, soumis au principe de spécialité législative.
La rapporteure note que seules les dispositions relevant du droit pénal et de la procédure pénale nécessitent une intervention du législateur national. L'institution d'une prestation sociale, comme l'aide d'urgence dont il est ici question, relève des compétences propres à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie.
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 2
quinquies
Entrée en vigueur différée de la proposition
de loi
Cet article propose que la présente proposition de loi entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard neuf mois après sa promulgation.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
L'Assemblée nationale a inséré, à l'initiative d'un amendement du Gouvernement, le présent article qui prévoit l'entrée en vigueur de la proposition de loi à une date déterminée par décret, dans un délai maximal qu'un sous-amendement du député Arthur Delaporte a fixé à neuf mois.
II - La position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 3 (suppression
maintenue)
Gage financier
Cet article gage les conséquences financières de l'adoption de la présente proposition de loi sur une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.
La commission a maintenu la suppression de cet article.
I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'article 3 gage l'incidence de la proposition de loi sur les finances des collectivités territoriales, de l'État et des organismes de sécurité sociale.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement de suppression de cet article.
II - La position de la commission
La rapporteure se réjouit que le Gouvernement se soit ainsi résolu à lever le gage financier.
La commission a maintenu la suppression de cet article.
* 2 Article L. 553-1 du code de la sécurité sociale.
* 3 Il s'agit des prestations familiales, de la prime d'activité, du revenu de solidarité active, des aides personnelles au logement, ainsi que, de manière subsidiaire, des prestations d'assurance maladie ou d'accidents du travail et de maladies professionnelles.
* 4 Il semble cependant que le quatrième alinéa de l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale, qui régit les retenues sur prestation pour le remboursement « d'un prêt subventionné ou consenti à quelque titre que ce soit par un organisme de prestations familiales » reste dès lors applicable.
* 5 Selon les modalités prévues par l'article L. 142-4 du code de la sécurité sociale.
* 6 Conformément à un nouvel article L. 214-9-2 du code de l'action sociale et des familles renvoyant au code de la sécurité sociale.
* 7 Soit le chapitre IV bis du titre I du livre II du code de l'action sociale et des famille que la proposition de loi entend créer.
* 8 En application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel inaugurée par la décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990.
* 9 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.
* 10 Prévues au 6° de l'article 222-10 du code pénal.
* 11 Prévues au 6° de l'article 222-12 du code pénal.
* 12 Prévues à l'avant-dernier alinéa de l'article 222-14 du code pénal.
* 13 Dans le cadre des procédures prévues à l'article 41-1 du code de procédure pénale.
* 14 Prévu à l'article 41-2 du code de procédure pénale.
* 15 Ces collectivités étant régies par un principe d'identité législative.