Proposition de loi créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales

Rapport n° 330 (2022-2023) de Mme Jocelyne GUIDEZ , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 8 février 2023

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N° 330

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 février 2023

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi,
modifiée par l'Assemblée nationale, créant une aide universelle d' urgence
pour les victimes de violences conjugales ,

Par Mme Jocelyne GUIDEZ,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche , présidente ; Mme Élisabeth Doineau , rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge , vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, MM. Abdallah Hassani, Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Mélanie Vogel .

Voir les numéros :

Première lecture : 875 (2021-2022), 21 , 22 et T.A. 6 (2022-2023)

Deuxième lecture : 244 et 331 (2022-2023)
Assemblée nationale ( 16 ^ème législ.) :	Première lecture : 372 rect., 617 et T.A. 58

L'ESSENTIEL

Le texte crée une aide financière d'urgence aux victimes de violences conjugales. Cette aide prendrait la forme d'une prestation non remboursable ou d'un prêt. Elle serait accordée par les caisses d'allocations familiales ou les caisses de la mutualité sociale agricole et versée dans un délai de principe de trois jours ouvrés.

La commission a adopté la proposition de loi sans modifications en deuxième lecture.

Proportion des femmes victimes de violences conjugales connues des services de police et de gendarmerie en 2020
Dans l'Hexagone	En outre-mer

En dépit des mesures prises depuis 2019 dans le sillage du Grenelle des violences conjugales, les chiffres du ministère de l'Intérieur rendent compte d'une augmentation de ces violences : 145 homicides au sein du couple ont été recensés en 2021 (+ 14 % par rapport à 2020) , dont 122 femmes victimes . Les plaintes pour violences conjugales suivent également une tendance à la hausse (+ 10 % en 2020) atteignant 159 400. En France hexagonale, une enquête statistique du ministère de l'Intérieur estime à 295 000 le nombre annuel de victimes de violences conjugales entre 2011 et 2018, dont 72 % de femmes.

I. SE PROTÉGER DE L'AUTEUR DES VIOLENCES EN QUITTANT LE DOMICILE : UNE ÉTAPE DIFFICILE POUR LES VICTIMES

A. UNE INDÉPENDANCE ÉCONOMIQUE DIFFICILE À RECOUVRER

L'analyse des données issues des appels au « 3919 - Violences Femmes Info » au cours de l'année 2020 montre que 59 % des victimes souhaitent quitter le domicile conjugal tandis que 18 % d'entre elles indiquent avoir effectué plusieurs départs du domicile . Il est donc très difficile à la victime de mener à bien cette mise à l'abri.

des femmes déclarent subir des violences économiques lors de l'appel au « 3919 » en 2020.

Parmi toutes les raisons empêchant les victimes de se protéger, la précarité ou les incertitudes financières qui suivraient une rupture ne sont pas négligeables.

Cette situation de vulnérabilité peut résulter du manque de ressources propres de la victime ou bien souvent provenir de la violence ou de l'emprise économique dont le conjoint violent fait preuve . Il convient toutefois de rappeler que le principe premier en droit, tant pénal que civil, demeure l'éviction de l'auteur des violences du domicile conjugal.

B. DES INITIATIVES LOCALES POUR VERSER DES AIDES AUX VICTIMES

Une expérimentation en cours de déploiement dans l'arrondissement de Valenciennes (59) est à l'origine de la présente proposition de loi déposée par Mme Valérie Létard, vice-présidente du Sénat (Union centriste, Nord). Le conseil départemental du Nord et la caisse d'allocations familiales (Caf), en partenariat avec de nombreux autres acteurs, comme le parquet, prévoient de proposer aux victimes de violences conjugales un accompagnement global coordonné par les services sociaux du département et un versement sous deux ou trois jours d'une avance monétaire .

II. EN PREMIÈRE LECTURE EN COMMISSION : UNE AIDE UNIVERSELLE D'URGENCE PRÉVUE PAR LA PROPOSITION DE LOI

Partageant l'objectif de donner aux victimes les moyens financiers nécessaires pour s'extirper d'un environnement violent, une autre proposition de loi, déposée par Michelle Gréaume (CRCE, Nord) ^{1 ( * )} , adaptait le régime existant du revenu de solidarité active pour permettre à la Caf de verser des avances sur droits supposés, financées par le département. La proposition de loi examinée prévoit en revanche un dispositif sui generis .

A. VERSER EN URGENCE AUX VICTIMES UN PRÊT POUR FAIRE FACE AUX PREMIÈRES DÉPENSES CONTRAINTES

L' article 1 ^er de la proposition de loi prévoit donc un dispositif d'avance d'urgence sous la forme d'un prêt, à taux zéro , versé en trois mensualités dont la première devra être payée dans un délai de deux jours ouvrés suivant la demande. L'avance serait financée par la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Le prêt ne serait pas soumis à conditions de ressources et son montant serait fixé par décret. Le délai de versement de la première mensualité a été étendu de deux à trois jours ouvrés par la commission.

L'article 1 ^er prévoit également que les allocataires de l'avance bénéficient des mêmes droits accessoires à la prestation du RSA. Ces droits connexes sont octroyés aux allocataires du RSA par des dispositions législatives ou règlementaires - comme le bénéfice automatique de la complémentaire santé solidaire (C2S) ou la prime de Noël - ou décidés par les collectivités locales au titre de leur politique d'action sociale. Par souci de clarifier toute ambigüité, la commission a précisé que ces droits et aides accessoires comprennent bien un « accompagnement social et professionnel » adapté à leur situation à l'instar de celui délivré aux bénéficiaires du RSA.

Le texte déposé prévoyait, à son article 1 ^er , un dispositif d'avance ouvert à toutes les personnes victimes de violences conjugales. Un fait générateur trop large risquait toutefois de gêner la mise en oeuvre de la loi soit en induisant un trop grand pouvoir discrétionnaire de la Caf soit en facilitant les fraudes. La commission a donc estimé que des conditions d'octroi devaient être clairement établies par la loi. Elle a retenu trois critères alternatifs. La prestation sera ainsi versée aux victimes de violences attestées par la délivrance d'une ordonnance de protection par le juge des affaires familiales, un dépôt de plainte pour de tels faits de violence ou un signalement adressé au procureur de la République .

B. METTRE LE REMBOURSEMENT À LA CHARGE DES AUTEURS DES VIOLENCES

L' article 1 ^er prévoit également les modalités de remboursement du prêt. La dette pourra ainsi être remboursée en une ou plusieurs échéances si le bénéficiaire le souhaite. Sinon, elle sera récupérée par retenues sur les prestations sociales par ailleurs versées par les Caf. Ces dernières pourront toutefois décider de remises ou de réductions de créances en cas de situation de précarité ou de surendettement de la personne.

La proposition de loi prévoit un mécanisme original de subrogation des Caf dans les droits des victimes de se constituer partie civile pour demander, en leur nom, la réparation du préjudice subi à l'auteur des violences . La Caf pourra récupérer la somme avancée à la victime sur les dommages et intérêts prononcés.

C. DEMANDER L'AVANCE D'URGENCE À L'OCCASION DU DÉPÔT DE PLAINTE

L' article 2 de la proposition de loi prévoit que l'officier ou l'agent de police judiciaire recevant une plainte pour violences conjugales doit informer la victime de la possibilité de recevoir l'avance d'urgence ainsi qu'enregistrer la demande et la transmettre à la Caf compétente ainsi qu'au conseil départemental, chef de file de l'action sociale. Cette tâche incombera, s'il est présent, à un intervenant social en commissariat ou unité de gendarmerie (ISCG).

Réunie le mercredi 5 octobre 2022 sous la présidence de Catherine Deroche (Les Républicains, Maine-et-Loire), présidente, la commission des affaires sociales a examiné le rapport de Jocelyne Guidez sur la proposition créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales. La commission a adopté la proposition de loi modifiée par sept amendements.

En séance publique, le 20 octobre 2022 , le Sénat, à l'unanimité, a adopté la proposition de loi en première lecture dans sa version résultant des travaux de la commission des affaires sociales, modifiée par deux amendements.

III. EN DEUXIÈME LECTURE EN COMMISSION : LE TEXTE TRANSMIS AU SÉNAT A ÉTÉ MODIFIÉ DANS L'ESPRIT INITIAL DE LA PROPOSITION DE LOI

La proposition de loi, adoptée à l'Assemblée nationale le 16 janvier 2023, a été amendée à plusieurs reprises par les députés. À l'article 1 ^er , les députés ont reconnu à toute victime de violences conjugales le droit de bénéficier d'un accompagnement adapté à ses besoins. Au sein de l'expérimentation menée dans le Nord, l'aide pécuniaire est en effet un aspect d'un accompagnement plus large. La nature de l'aide d'urgence a été dédoublée avec la possibilité d'octroyer à la victime soit un prêt soit une aide non-remboursable selon sa situation financière et sociale. Le montant de l'aide pourra désormais être modulé, dans le respect de plafonds limitatifs, selon l'évaluation des besoins de la personne, notamment sa situation financière et sociale ainsi, que la présence d'enfants à charge.

L'Assemblée nationale a également assoupli les délais de premier versement de l'aide. Le délai pourra, par dérogation, être porté de trois à cinq jours ouvrés, dans le cas où la victime n'est pas déjà enregistrée comme allocataire de l'organisme payeur. Les députés ont également prévu que l'aide sera versée par les caisses de la MSA pour leurs allocataires.

La commission se réjouit de certaines des modifications introduites par le Gouvernement qu'elle appelait de ses voeux comme la majoration du montant de l'aide selon le nombre d'enfants ou l'extension du service de l'aide à la MSA.

L'Assemblée nationale a retenu le principe de demander à l'auteur des violences le remboursement de l'aide octroyée , selon toutefois un mécanisme différent. Lorsque l'aide sera versée sous la forme d'un prêt, la somme pourra être mise à la charge de l'auteur des violences dans le cas où une procédure pénale est à l'oeuvre et que l'auteur se retrouve définitivement condamné à rembourser le prêt ou que le procureur de la République le demande (mesure de composition pénale ou classement sans suite de la procédure judiciaire sous condition de versement pécuniaire).

Aux articles 1 ^er et 2 , les députés ont retenu des dispositions qui permettent aux commissariats et unités de gendarmerie d'enregistrer et de transmettre les demandes d'aide d'urgence, sans en faire une obligation comme le prévoyait le texte du Sénat. À l'occasion du dépôt de plainte, l'obligation d'informer la victime de l'existence de cette aide d'urgence demeure.

Des articles additionnels ont été ajoutés à la proposition de loi. L' article 1 ^er bis habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter la proposition de loi à Mayotte. L' article 1 ^er ter introduit par les députés prévoit qu'une loi de programmation pluriannuelle détermine la trajectoire des finances publiques en matière de lutte contre les violences faites aux femmes. Si la rapporteure comprend la portée symbolique de l'article, de telles dispositions sont en réalité dépourvues de toute portée normative. L' article 2 quinquies prévoit que la proposition de loi entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard neuf mois après sa promulgation.

Enfin, l' article 3, qui gageait financièrement cette proposition de loi sur la fiscalité du tabac, a été supprimé à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement. La rapporteure se réjouit que les premières réserves du Gouvernement sur la proposition de loi aient pu être définitivement levées.

Les modifications apportées par les députés ne remettent en cause ni la philosophie ni la portée de la proposition de loi. Afin que le dispositif d'aide d'urgence puisse entrer en vigueur le plus tôt possible , la rapporteure n'a pas souhaité proposer de modifications.

Sur proposition de la rapporteure, la commission des affaires sociales, réunie le mercredi 8 février 2023, a adopté la proposition de loi sans modifications.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Aide d'urgence en faveur des victimes de violences conjugales

Cet article propose de créer une aide d'urgence pour les victimes de violences conjugales.

La commission a adopté l'article sans modification.

I - Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture

Dans sa version adoptée par le Sénat, le présent article prévoit un dispositif d'avance d'urgence en faveur des victimes de violences conjugales sous la forme d'un prêt, à taux zéro, versé en trois mensualités. Le premier versement après la demande interviendrait sous un délai que la commission a souhaité porté à trois jours ouvrés. L'avance serait financée par la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Le prêt ne serait pas soumis à conditions de ressources et son montant serait fixé par décret.

Le dispositif adopté par le Sénat prévoit également que les allocataires de l'avance bénéficient des mêmes droits et aides accessoires à la prestation du revenu de solidarité active (RSA).

Les conditions d'octroi de l'avance d'urgence prévoyaient trois critères alternatifs permettant de ne pas restreindre excessivement l'accès à la prestation. L'aide serait ainsi versée aux victimes de violences attestées par la délivrance d'une ordonnance de protection par le juge des affaires familiales, un dépôt de plainte pour de tels faits de violence ou un signalement adressé au procureur de la République.

Enfin, le dispositif, tel qu'adopté par le Sénat, propose un mécanisme de subrogation des caisses d'allocations familiales (Caf) dans les droits des victimes de se constituer partie civile pour demander, en leur nom, la réparation du préjudice subi. Ce dispositif permettrait que des condamnations au titre des dommages et intérêts soient prononcées à l'encontre du conjoint violent afin que la Caf récupère la somme avancée à la victime sur ces dommages et intérêts.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. En commission

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a supprimé, par un amendement de Sandrine Rousseau (Écologistes - Nupes), le motif de refus de l'aide d'urgence tenant au caractère répétitif de la demande.

B. En séance publique

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement de rédaction globale du présent article, sous-amendé par dix sous-amendements.

• L'Assemblée nationale, par l'adoption de l'amendement du Gouvernement, propose d'insérer un nouvel article L. 214-8 A au sein du code de l'action sociale et des familles lequel reconnait à toute personne victime de violences conjugales le droit de bénéficier d'un accompagnement adapté à ses besoins . Les députés ont d'ailleurs maintenu le bénéfice, pendant six mois, des droits et aides accessoires au revenu de solidarité active (RSA) pour les victimes recevant l'aide financière.

• L'amendement du Gouvernement transfère la charge des dépenses de l'aide d'urgence de la Caisse nationale des allocations familiales à l'État . Un nouvel article L. 214-8-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que l'aide est versée par les organismes débiteurs des prestations familiales (ODPF), incluant les caisses de la mutualité sociale agricole, avec un remboursement intégral de l'État.

1. Le dispositif proposé pour l'aide d'urgence

• L'Assemblée nationale n'a pas modifié les conditions d'octroi de l'aide définies par la commission des affaires sociales du Sénat. En revanche, tant la nature de l'aide que le montant et les délais de versement ont été amendés.

Prévue au nouvel article L. 214-8-1 du CASF, la nature de l'aide a été dédoublée avec la possibilité d'octroyer à la victime soit un prêt soit une aide non-remboursable selon la situation financière et sociale de la personne, en tenant compte de la présence d'enfants.

La détermination du montant de l'aide a également été modifiée. Le dispositif proposé ne mentionne plus le versement en trois mensualités ; l'aide pourrait donc prendre la forme d'un seul versement. L'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, a modulé le montant selon l'évaluation des besoins de la personne, notamment sa situation financière et sociale ainsi que la présence d'enfants à charge . Ce montant devra respecter des plafonds limitatifs .

L'Assemblée nationale a également assoupli les délais de versement de l'aide. Celle-ci devra, en principe, être versée, au moins pour une partie, dans les trois jours ouvrés suivant la réception de la demande, comme le Sénat l'avait prévu. Toutefois, ce délai de principe peut être prolongé pour un délai maximal de versement qu'un sous-amendement du député Dino Cinieri (Les Républicains) a fixé à cinq jours. Cette dérogation ne peut intervenir que dans l'unique cas, ainsi que l'a précisé un sous-amendement des rapporteurs, où la victime n'est pas déjà enregistrée comme allocataire de l'organisme payeur.

• Les modalités pratiques de demande de l'aide ont été modifiées. Trois sous-amendements identiques, dont l'un déposé par les rapporteurs Béatrice Descamps (Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires) et Emmanuel Taché de la Pagerie (Rassemblement national), ont précisé qu'un formulaire simplifié de demande de l'aide pouvait être transmis à l'ODPF à l'occasion du dépôt de plainte ou du signalement adressé au procureur de la République, après accord de la victime. L'organisme récipiendaire doit envoyer la demande au conseil départemental, chef de file de l'action sociale ; un sous-amendement du député Arthur Delaporte (Socialistes - Nupes) a précisé que l'accord de la victime était, à nouveau, nécessaire. Ces modalités remplacent l'obligation faite à l'officier ou à l'agent de police judiciaire recevant la plainte d'enregistrer la demande d'aide d'urgence et de la faire parvenir à l'ODPF ; ces dispositions ayant été supprimées par un amendement du Gouvernement à l'article 2 (voir infra ).

2. Après le versement de l'aide : le régime proposé de remboursement, de récupération des indus et des réclamations

• L'Assemblée nationale a retenu le principe de demander à l'auteur des violences le remboursement de l'aide octroyée comme réparation des dommages qu'il a causés en raison de l'infraction pénale. Toutefois, à l'initiative du Gouvernement, le texte adopté en séance publique est substantiellement différent.

L'Assemblée nationale a supprimé le mécanisme permettant à la Caf d'exercer à la place de la victime, mais en son nom et pour son compte, les droits de se constituer partie civile pour demander la réparation du préjudice matériel.

En lieu et place, le présent article propose d'imposer le remboursement de l'aide, octroyée sous forme de prêt, à l'auteur des violences dans le cas où une procédure pénale est à l'oeuvre et que :

- l'auteur est reconnu coupable des violences et se trouve définitivement condamné à rembourser le prêt ;

- une mesure de composition pénale le prévoit ;

- la procédure judiciaire est classée sous condition de versement pécuniaire.

Dans les autres cas, le remboursement du prêt par la victime ne pourra être exigé, si une procédure pénale a été engagée, que lorsque cette dernière est close. Des remises ou des réductions de créances peuvent être consenties au bénéficiaire de l'aide ainsi que le Sénat l'a prévu.

• À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu que les modalités de prescription de l'action en paiement de l'aide ou de l'action en recouvrement en cas d'indu suivent désormais celles applicables aux prestations familiales ^{2 ( * )} plutôt que les dispositions en vigueur pour le revenu de solidarité active (RSA). De même, les règles de recouvrement des sommes indûment versées sont semblables à celles des prestations de sécurité sociales ; l'Assemblée nationale a maintenu la possibilité pour l'organisme payeur de récupérer les sommes par retenues sur d'autres prestations payées au bénéficiaire ^{3 ( * )} .

En revanche, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions adoptées au Sénat qui prévoyaient ces mêmes retenues pour le remboursement de la créance exigible auprès du bénéficiaire, lorsque l'aide a été dûment octroyée ^{4 ( * )} .

En outre, l'Assemblée nationale a précisé les règles applicables en cas de réclamation. Elle a prévu un recours administratif obligatoire préalable ^{5 ( * )} à un recours contentieux et a reconnu la compétence de la juridiction administrative pour traiter des litiges relatifs à l'aide.

Enfin, l'Assemblée nationale a étendu à l'aide les dispositions relatives aux contrôles et à la lutte contre la fraude applicables aux prestations sociales ^{6 ( * )} .

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

II - La position de la commission : le dispositif adopté par l'Assemblée nationale modifie fortement les caractéristiques de l'aide mais demeure fidèle à la philosophie de la prestation votée par le Sénat

• La rapporteure se réjouit en premier lieu que des modifications, souhaitées au Sénat par la commission, mais entravées par un risque d'irrecevabilité financière, aient pu être votées à l'initiative du Gouvernement. L'inclusion des caisses du réseau de la MSA dans le circuit de versement de l'aide s'avérait en effet nécessaire pour faciliter le recours de leurs allocataires à la prestation. Le présent article prévoit aussi que le montant de l'aide d'urgence tiendra compte de la présence d'enfants ; ce qui permettra de mieux répondre à toutes les situations dans lesquelles se trouvent les victimes.

De même, le financement par l'État de cette aide d'urgence, au titre de la solidarité nationale, correspond davantage aux compétences déjà exercées par la puissance publique dans le champ de la lutte contre les violences conjugales et semble plus cohérent qu'un financement reposant sur la branche famille de la sécurité sociale.

• S'agissant des paramètres de l'aide, la rapporteure reste dubitative sur certaines des modifications apportées. La double nature de l'aide, prêt remboursable et allocation non-récupérable, paraît a priori une source de complexité pour une aide d'urgence alors que le texte adopté par le Sénat permettait aux caisses octroyant l'aide de consentir à des remises, y compris totales, de créances. En outre, l'imputation du remboursement à l'auteur des violences se trouve affaiblie car directement dépendante du régime sous lequel est délivré l'aide. Si une allocation non-remboursable est octroyée, alors même reconnu coupable, l'auteur est exempté de paiement.

Enfin, la détermination du montant de l'aide est désormais modulée selon la situation sociale et financière de la victime. Cette modulation, pour bénéfique qu'elle puisse être pour répondre au besoin de la personne, ajoute une appréciation de chaque organisme et éloigne l'aide d'urgence de l'esprit du texte initial dont l'intention était d'accorder une aide d'un montant équivalent à celui du RSA. Il conviendra donc aux textes règlementaires d'application de bien encadrer cette modulation pour que des sommes dérisoires ne puissent être accordées et que les montants ne soient pas soumis à une grande variabilité selon les organismes payeurs.

Sous cette dernière réserve, la rapporteure constate cependant que les modifications de l'Assemblée nationale ne portent pas atteinte à l'ambition générale du présent article. En outre, elle se félicite que des dispositions adoptées par le Sénat aient été maintenues au présent article par la voie de sous-amendements ; ainsi en est-il du bénéfice des droits et aides accessoires au RSA ou du maintien du caractère universel de l'aide excluant tout critère tenant aux difficultés financières immédiates de la victime. La commission n'a pas ainsi souhaité faire obstacle à une entrée en vigueur rapide de la proposition de loi.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er bis
Application à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte

Cet article propose d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin d'adapter la présente proposition de loi à Mayotte.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement.

•  Le I vise à modifier l'article L. 531-5 du code de l'action sociale et des familles, lequel adapte le code pour l'application des dispositions à Saint-Pierre-et-Miquelon conformément aux dispositions organiques (voir encadré ci-dessous). Le dispositif proposé prévoit que les missions dévolues aux organismes débiteurs de prestations familiales par la présente proposition de loi ^{7 ( * )} sont confiées à la caisse de prévoyance sociale de l'archipel.

Statut de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon

Depuis 2003, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon relève de l'article 74 de la Constitution et est donc soumis au principe de spécialité législative dans les conditions fixées par une loi organique. Cependant, aux termes de l'article L.O. 6413-1 du code général des collectivités territoriales issu de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon , sans que ce principe fasse obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de la collectivité.

• Au II , le dispositif proposé habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente proposition de loi, afin d'adapter les dispositions au département de Mayotte. Le code de l'action sociale et des familles est applicable de plein droit à Mayotte sous réserve de nombreuses adaptations prévues au titre IV du livre V du code.

II - La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er ter
Loi de programmation pluriannuelle de la lutte contre les violences
faites aux femmes

Cet article propose qu'une loi de programmation pluriannuelle détermine la trajectoire des finances publiques en matière de lutte contre les violences faites aux femmes.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

L'Assemblée nationale, à l'initiative d'un amendement de la députée Sandrine Rousseau (Écologiste - Nupes), a inséré le présent article qui propose qu'une loi de programmation pluriannuelle détermine, tous les cinq ans, la trajectoire des finances publiques en matière de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes . La première loi de programmation devra être promulguée avant le 1 ^er juillet 2023.

Cette loi devra définir les moyens nécessaires pour assurer l'accompagnement et l'hébergement des victimes, la formation des professionnels, ainsi que les moyens destinés à la plateforme « 3919 - Violences Femmes Info ».

II - La position de la commission

Si la rapporteure comprend la portée symbolique du présent article, elle ne peut que s'étonner de l'adoption de telles dispositions. Outre que le présent article ne présente pas de lien avec le dispositif de l'aide d'urgence porté par le texte, l'article doit être regardé comme étant dépourvu de toute portée normative . En effet, le Gouvernement ne pourrait être tenu de déposer un projet de loi, dans le délai imparti, sans qu'une telle injonction ne soit inconstitutionnelle ^{8 ( * )} . De même, le Parlement ne saurait être lié par de telles dispositions dans ses prérogatives d'initiative et de vote de la loi.

La rapporteure n'a toutefois pas souhaité proposer la suppression du présent article à la commission et, par là même, remettre en cause une adoption conforme du texte.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2
Information de la victime déposant plainte et possibilité de mettre
le remboursement de l'aide à la charge de l'auteur des violences

Cet article entend obliger les policiers et gendarmes recevant une plainte pour violences conjugales d'informer la victime de ses droits au bénéfice de l'aide d'urgence. Il permet également à une juridiction ou au procureur de la République de demander le remboursement du prêt à l'auteur des faits.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif adopté par le Sénat

Le présent article prévoit que l'officier ou l'agent de police judiciaire recevant une plainte pour violences conjugales doit informer la victime de la possibilité de recevoir l'aide d'urgence ainsi qu'enregistrer la demande et la transmettre à la Caf compétente, ainsi qu'au conseil départemental, chef de file de l'action sociale. Cette tâche incombera, s'il est présent, à un intervenant social en commissariat ou unité de gendarmerie (ISCG). En séance publique, le Sénat a également étendu ces missions aux assistants d'enquêtes, récemment créés par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur ^{9 ( * )} .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. En commission

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel du député Arthur Delaporte.

B. En séance publique

L'Assemblée nationale a adopté les dispositions - au II - qui obligent les gendarmes, policiers ou assistants d'enquête à informer la victime déposant plainte de la possibilité de bénéficier de l'aide d'urgence.

Les députés ont en revanche adopté un amendement du Gouvernement qui ne retient pas l'obligation d'enregistrer la demande et de la transmettre aux organismes compétents. L'amendement ajoute également des dispositions au présent article en cohérence avec le mécanisme de remboursement de l'aide adopté à l'article 1 ^er .

• Le I prévoit désormais un nouvel article 222-44-1 du code pénal qui crée une peine complémentaire de remboursement du prêt contracté par la victime dans le cas de violences conjugales, sous le plafond de 5 000 euros. Le prononcé de cette peine à l'encontre de l'auteur d'une infraction est obligatoire, sauf décision spéciale et motivée de la juridiction, dans le cas de violences conjugales :

- ayant entrainé une mutilation ou une infirmité permanente ^{10 ( * )} ou une incapacité totale de travail (ITT) pendant plus de huit jours ^{11 ( * )} ;

- ou pouvant être qualifiées de violences habituelles sur un mineur de quinze ans ou sur une personne d'une particulière vulnérabilité ^{12 ( * )} .

• Le III du présent article permet au procureur de la République, afin de mettre fin à l'action publique, de demander le remboursement du prêt à l'auteur des faits, en parallèle d'autres voies de réparation du dommage ^{13 ( * )} .

• Le IV propose enfin que le remboursement du prêt fasse partie des actions que le procureur de la République puisse proposer, dans le cadre d'une composition pénale ^{14 ( * )} , à l'auteur des violences reconnaissant sa culpabilité.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

La rapporteure constate que les articles 1 ^er et 2 adoptés par l'Assemblée nationale permettent aux commissariats et unités de gendarmerie d'enregistrer et de transmettre la demande d'aide d'urgence, sans en faire une obligation. Il reviendra aux acteurs - conseil départemental, forces de sécurité, parquet et caisses d'allocations familiales - de se saisir de cette faculté par la voie de contractualisation.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 bis (suppression maintenue)
Demande de rapport sur l'extension du versement de la prestation par
les caisses de la mutualité sociale agricole

Cet article demande au Gouvernement un rapport sur le versement de l'aide d'urgence par les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA).

La commission a maintenu la suppression de cet article.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par le Sénat en séance publique, demandait un rapport au Gouvernement sur l'intérêt d'étendre aux caisses de la mutualité sociale agricole (MSA) le versement de l'aide d'urgence créée par la présente proposition de loi.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

II - La position de la commission

Le Gouvernement a permis l'intégration du réseau de la MSA dans le service de l'aide d'urgence par une modification de l'article 1 ^er . Le présent article est donc satisfait.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 2 ter
Demande de rapport d'évaluation

Cet article demande au Gouvernement un rapport d'évaluation du dispositif d'enregistrement et de transmission de la demande d'aide d'urgence dans les commissariats et unités de gendarmerie.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la députée Karine Lebon (Gauche démocrate et républicaine - Nupes) demandant au Gouvernement la remise au Parlement d'un rapport évaluant le dispositif d'enregistrement et de transmission de la demande d'aide d'urgence dans les commissariats et unités de gendarmerie prévu à l'article 2 de la présente proposition de loi.

Ce rapport doit être remis dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente proposition de loi.

II - La position de la commission

La rapporteure constate que le présent article demande l'évaluation du dispositif de l'article 2 tel qu'il était prévu dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture. Il a donc perdu de sa pertinence compte tenu des dispositions moins ambitieuses adoptées par l'Assemblée nationale en séance publique.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 quater
Demande de rapport sur l'extension du bénéfice de l'aide d'urgence en outre-mer

Cet article vise à demander au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement sur l'extension du bénéfice de l'aide d'urgence en Nouvelle Calédonie et en outre-mer.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du député Moetai Brotherson (Gauche démocrate et républicaine - Nupes) demandant au Gouvernement, par le présent article, la remise au Parlement d'un rapport portant sur la possibilité pour les habitants des collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie de bénéficier de tout ou partie des droits prévus par la présente loi sans préjudice des compétences dévolues à ces collectivités.

Ce rapport doit être remis dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente proposition de loi.

II - La position de la commission

Si la présente proposition de loi sera applicable à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ^{15 ( * )} , moyennant l'adaptation prévue à l'article 1 ^er ter (voir supra ), tel n'est pas le cas pour les autres collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution, à savoir la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, et de la Nouvelle-Calédonie, soumis au principe de spécialité législative.

La rapporteure note que seules les dispositions relevant du droit pénal et de la procédure pénale nécessitent une intervention du législateur national. L'institution d'une prestation sociale, comme l'aide d'urgence dont il est ici question, relève des compétences propres à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 quinquies
Entrée en vigueur différée de la proposition de loi

Cet article propose que la présente proposition de loi entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard neuf mois après sa promulgation.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

L'Assemblée nationale a inséré, à l'initiative d'un amendement du Gouvernement, le présent article qui prévoit l'entrée en vigueur de la proposition de loi à une date déterminée par décret, dans un délai maximal qu'un sous-amendement du député Arthur Delaporte a fixé à neuf mois.

II - La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (suppression maintenue)
Gage financier

Cet article gage les conséquences financières de l'adoption de la présente proposition de loi sur une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'article 3 gage l'incidence de la proposition de loi sur les finances des collectivités territoriales, de l'État et des organismes de sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement de suppression de cet article.

II - La position de la commission

La rapporteure se réjouit que le Gouvernement se soit ainsi résolu à lever le gage financier.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

EXAMEN EN COMMISSION

___________

Réunie le mercredi 8 février 2023, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission examine le rapport de Mme Jocelyne Guidez, rapporteure, sur la proposition de loi (n° 244, 2022-2023) créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales.

Mme Catherine Deroche , présidente . - Nous examinons, en deuxième lecture, la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales.

Mme Jocelyne Guidez , rapporteure . - Le 20 octobre dernier, le Sénat adoptait, à l'unanimité, la proposition de loi créant une aide d'urgence en faveur des victimes de violences conjugales déposée par notre collègue Valérie Létard. Moins de quatre mois plus tard, le texte nous revient, après avoir recueilli le vote, là aussi unanime, de l'Assemblée nationale, qui y a toutefois apporté des modifications substantielles en séance publique.

Pour apprécier ces modifications, je rappellerai brièvement le coeur des dispositions de cette proposition de loi telles que votées par le Sénat. Le texte prévoyait un dispositif d'avances d'urgence, octroyées par les caisses d'allocations familiales (CAF), sous la forme d'un prêt à taux zéro. Le premier des trois versements mensuels constituant cette aide devait intervenir dans les trois jours ouvrés suivant la demande. Nous avions également adopté un mécanisme de remboursement par l'auteur des violences conjugales. La CAF avait la possibilité de se constituer partie civile pour le compte de la victime, si celle-ci renonçait à exercer ses droits, afin de récupérer les sommes sur les dommages et intérêts prononcés lors d'un procès pénal.

Nos collègues députés ont apporté au texte des modifications non négligeables. Certaines ont été portées par le Gouvernement qui, à cette occasion, est sorti de la réserve dont il avait fait preuve devant nous. Toutefois, la proposition de loi a gardé intacte son ambition de donner aux victimes de violences conjugales, dans un délai très court, les moyens financiers de quitter définitivement leur conjoint violent. C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter en l'état cette proposition de loi pour permettre son application rapide.

Ce texte nous apporte plusieurs motifs de satisfaction, aux premiers rangs desquels la levée du gage financier par le Gouvernement. De même, non contraint par l'article 40 de la Constitution, celui-ci a pu ajouter des modifications que nous appelions de nos voeux. D'une part, le montant de l'aide d'urgence devra désormais tenir compte de la présence d'enfants à la charge de la victime - cela m'importait beaucoup. Cette modulation semblait impérative alors que, dans la plupart des cas, les victimes ne quittent pas le domicile sans leurs enfants. D'autre part, les caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA) se trouvent désormais intégrées au service de cette nouvelle aide, ce qui est nécessaire afin d'atteindre leurs allocataires. Enfin, je me réjouis du transfert du financement de cette aide de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) à l'État qui assumera là une mission qui lui incombe naturellement.

L'article 1 ^er , qui porte le dispositif de l'aide d'urgence, a fait l'objet d'un amendement de rédaction globale du Gouvernement sous-amendé à de nombreuses reprises. La nature de l'aide a, tout d'abord, été dédoublée avec la possibilité d'octroyer à la victime soit un prêt soit une aide non remboursable selon sa situation financière et sociale. La détermination du montant de l'aide a également été revue : le montant pourra être modulé, dans le respect de plafonds limitatifs, selon l'évaluation des besoins de la personne, notamment sa situation financière et sociale ainsi que la présence d'enfants à charge. L'Assemblée nationale a également assoupli les délais de premier versement de l'aide. Le délai pourra, par dérogation, être porté de trois à cinq jours ouvrés, dans le cas où la victime n'est pas déjà enregistrée comme allocataire de l'organisme payeur. Cet allongement réduit certes l'ambition du texte, mais est plus conforme aux inquiétudes avancées par la Cnaf lors des auditions conduites pour l'examen de la proposition de loi en première lecture.

La navette a donc enrichi l'article 1 ^er de nouvelles dispositions qui demeurent toutefois fidèles à l'objectif du texte adopté par le Sénat. Nos collègues députés ont par ailleurs maintenu inchangées les conditions d'octroi de l'aide d'urgence, ainsi que le bénéfice aux droits et aides accessoires au revenu de solidarité active (RSA) qui accompagne le versement de l'aide pécuniaire.

Enfin, le mécanisme de récupération de l'aide a été amendé en conservant le principe de demander le paiement à l'auteur des violences lorsque l'aide est versée sous la forme d'un prêt. Dorénavant, le remboursement du prêt fait partie des peines que les juridictions pénales peuvent prononcer contre l'auteur reconnu coupable, ainsi que des dispositifs à la main des parquets dans le cadre d'un classement sous condition de la procédure ou de mesures de composition pénale.

À l'article 2, les députés ont maintenu l'obligation faite aux gendarmes et policiers d'informer la victime déposant plainte de la possibilité de demander l'aide d'urgence. En revanche, si l'enregistrement de la demande dans le commissariat ou la gendarmerie demeure une faculté, elle n'est plus systématique. Sans doute les députés ont-ils estimé que de telles dispositions seraient appliquées non pas par la norme contraignante, mais par les engagements volontaires des acteurs du terrain.

D'autres dispositions de la proposition de loi concernent son applicabilité aux outre-mer. L'article 1 ^er bis habilite le Gouvernement à légiférer pour adapter la loi à Mayotte. Le fléau des violences conjugales se retrouve avec encore plus d'acuité en outre-mer, comme je l'ai rappelé en première lecture. Cette proposition de loi ne doit donc pas oublier les habitants des territoires ultramarins.

Enfin, l'Assemblée nationale a inséré quelques nouveaux articles à la pertinence toute relative, mais qui, fort heureusement, ne gênent pas l'application du dispositif.

L'article 1 ^er ter propose ainsi qu'une loi de programmation pluriannuelle détermine la trajectoire des finances publiques en matière de lutte contre les violences faites aux femmes. Pour symbolique et médiatique que soit cette disposition, elle est dépourvue de toute portée normative, le Gouvernement ne pouvant constitutionnellement être tenu de déposer un tel projet de loi. Les articles 2 ter et 2 quater sont des demandes de rapport pour lesquelles je demande votre indulgence au profit d'une adoption conforme du texte.

Aux côtés du maintien de l'essentiel de la proposition de loi et d'améliorations significatives du dispositif, quelques imperfections se sont glissées dans le texte. Il serait plus satisfaisant de le peaufiner, mais ne perdons pas de vue l'enjeu de cette proposition de loi qui nous presse. Le contexte politique de l'Assemblée nationale, qui rend peu prévisible l'issue de chaque texte, nous recommande aussi la prudence. C'est pourquoi je vous invite à adopter le texte sans modification pour que cette loi ambitieuse d'initiative sénatoriale soit promulguée sans délai.

Il me revient, en tant que rapporteure, de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 44 bis , alinéas 5 à 8, du Règlement du Sénat. Cette irrecevabilité étant appréciée, après la première lecture, au regard des dispositions restant en discussion, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi ne saurait plus excéder, en deuxième lecture, les dispositions relatives au dispositif d'une aide d'urgence en faveur des victimes de violences conjugales ; au remboursement de l'aide, y compris mis à la charge de l'auteur des violences ; et à l'adaptation du dispositif en outre-mer.

Des amendements qui ne seraient pas en relation directe avec une de ces dispositions seraient donc déclarés irrecevables par notre commission.

Il en est ainsi décidé.

Mme Catherine Deroche , présidente . - Nous nous sommes interrogés sur le bien-fondé de modifier ou non le texte puisque, comme l'a présenté la rapporteure, nous avons relevé quelques imperfections. Toutefois, en accord avec Valérie Létard, il nous semble préférable que sa proposition de loi soit adoptée très rapidement pour que les victimes bénéficient le plus vite possible de cette aide.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles 1 ^er, 1 ^er bis , et 1 ^er ter

Les articles 1 ^er , 1 ^er °bis et 1 ^er ter sont successivement adoptés sans modification.

Article 2

L'amendement COM-1 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 2 bis (supprimé)

L'article 2 bis demeure supprimé.

Articles 2 ter , 2 quater et 2 quinquies

Les articles 2 ter , 2 quater et 2 quinquies sont successivement adoptés sans modification.

Article 3 (supprimé)

L'article 3 demeure supprimé.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

TABLEAU DES SORTS

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 2 Information de la victime déposant plainte et possibilité de mettre le remboursement de l'aide à la charge de l'auteur des violences
Mme MICOULEAU	1	Dérogation au secret professionnel des psychologues	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS, ALINÉA 3,
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

En application de l'article 45, alinéa 1 ^er , de la Constitution, de l'article 44 bis , alinéas 5 à 8, du Règlement du Sénat et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en vertu desquels les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées à un projet ou une proposition de loi, après la première lecture, par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion, c'est-à-dire qui n'a pas été adoptée dans les mêmes termes par l'une et l'autre assemblées, la commission a considéré que l e périmètre de la proposition de loi créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales ne saurait plus excéder, en deuxième lecture, les dispositions relatives :

- au dispositif d'une aide d'urgence en faveur des victimes de violences conjugales ;

- au remboursement de l'aide, y compris mis à la charge de l'auteur des violences ;

- à l'adaptation du dispositif en outre-mer.

LA LOI EN CONSTRUCTION

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Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl21-875.html

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* ¹ Proposition de loi n° 333 (2020-2021) de Mme Michelle GRÉAUME et plusieurs de ses collègues, relative à une aide financière d'urgence en direction des victimes de violences conjugales.

* ² Article L. 553-1 du code de la sécurité sociale.

* ³ Il s'agit des prestations familiales, de la prime d'activité, du revenu de solidarité active, des aides personnelles au logement, ainsi que, de manière subsidiaire, des prestations d'assurance maladie ou d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

* ⁴ Il semble cependant que le quatrième alinéa de l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale, qui régit les retenues sur prestation pour le remboursement « d'un prêt subventionné ou consenti à quelque titre que ce soit par un organisme de prestations familiales » reste dès lors applicable.

* ⁵ Selon les modalités prévues par l'article L. 142-4 du code de la sécurité sociale.

* ⁶ Conformément à un nouvel article L. 214-9-2 du code de l'action sociale et des familles renvoyant au code de la sécurité sociale.

* ⁷ Soit le chapitre IV bis du titre I du livre II du code de l'action sociale et des famille que la proposition de loi entend créer.

* ⁸ En application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel inaugurée par la décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990.

* ⁹ Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.

* ¹⁰ Prévues au 6° de l'article 222-10 du code pénal.

* ¹¹ Prévues au 6° de l'article 222-12 du code pénal.

* ¹² Prévues à l'avant-dernier alinéa de l'article 222-14 du code pénal.

* ¹³ Dans le cadre des procédures prévues à l'article 41-1 du code de procédure pénale.

* ¹⁴ Prévu à l'article 41-2 du code de procédure pénale.

* ¹⁵ Ces collectivités étant régies par un principe d'identité législative.