EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet , président . - Nous examinons ce matin, selon la procédure de législation en commission définie aux articles 47 ter et suivants de notre Règlement, la proposition de loi visant à ouvrir le tiers-financement à l'État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Nous sommes saisis aujourd'hui d'une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale le 19 janvier dernier, visant à ouvrir le tiers-financement à l'État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique.
Derrière cet intitulé assez aride se cache un objectif somme toute assez simple : il s'agit de déroger, à titre expérimental, au code de la commande publique afin de permettre à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics respectifs d'engager plus facilement des travaux de rénovation énergétique en différant le paiement de ces travaux, de façon que ces derniers puissent être financés par les économies d'énergie qu'ils devraient entraîner. Le paiement initial des travaux est ainsi réalisé par un tiers, d'où le terme de « tiers financement ».
Avant de vous présenter plus en détail la portée de cette expérimentation, je souhaiterais soulever deux points de méthode, dans l'espoir de bénéficier de l'oreille attentive du ministre, dans l'intérêt de la démocratie parlementaire et la qualité de nos débats.
En premier lieu, en raison de l'inscription précipitée de cette proposition de loi à l'ordre du jour des travaux du Sénat, nous n'avons pas pu procéder à toutes les auditions que nous souhaitions. En second lieu, compte rendu de ces délais contraints, plusieurs administrations n'ont pas répondu aux demandes de contributions écrites que je leur ai adressées.
J'en reviens désormais au dispositif du texte qu'il nous est proposé d'adopter.
Ce texte ne peut être pleinement apprécié qu'au regard des objectifs particulièrement ambitieux de réduction de la consommation d'énergie des bâtiments publics que nous avons inscrits dans la loi, une première fois dans la loi Grenelle 1 du 3 août 2009, puis à nouveau dans la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan).
La loi Élan impose ainsi une réduction de 60 % de la consommation d'énergie finale des bâtiments publics d'ici à 2050, par rapport à leur niveau de 2010.
L'atteinte de ces objectifs, bien évidemment louables puisqu'ils permettront de réduire à la fois notre empreinte carbone et la facture énergétique du secteur public, tout en améliorant le confort des usagers et des agents du service public, représente néanmoins un immense défi collectif tant les sommes à mobiliser apparaissent colossales. D'après les estimations qui m'ont été transmises, il faudrait engager approximativement 400 milliards d'euros pour procéder à la rénovation énergétique des 400 millions de mètres carrés détenus par des propriétaires publics. Pour la seule sphère étatique, les montants évoqués atteignent 90 milliards d'euros, ce qui représente 1,5 fois le budget annuel du ministère de l'éducation nationale, pourtant le premier poste de dépense de l'État.
Je n'ai donc pas été surprise de constater, lors des auditions que nous avons menées, « l'incapacité d'atteindre ces objectifs sans mobilisation de ressources supplémentaires dédiées à la mise à niveau du parc immobilier » du secteur public, selon les termes de la direction de l'immobilier de l'État, qui a pourtant mobilisé 3,9 milliards d'euros consacrés à la rénovation énergétique des cités administratives depuis 2019.
Dans ce contexte, accentué par la hausse récente des coûts de l'énergie, le texte qui nous est proposé peut indéniablement représenter une solution pour aider l'ensemble des propriétaires publics à relever le défi de la transition énergétique.
Afin de lever les freins à l'investissement qui résultent du coût élevé des travaux de rénovation énergétique et de favoriser l'atteinte des ambitieux objectifs de réduction de la consommation d'énergie des bâtiments publics que prévoit la législation, cette proposition de loi vise à expérimenter, pendant cinq ans, un régime dérogeant au droit de la commande publique pour la réalisation de ces travaux.
Ces dérogations permettraient à l'État et à ses établissements publics ainsi qu'aux collectivités territoriales, à leurs établissements et à leurs groupements de recourir à titre exceptionnel au paiement différé dans le cadre des contrats de performance énergétique. Ces contrats, dédiés explicitement aux travaux de rénovation énergétiques, ont été instaurés en 2009, et ont pour spécificité d'imposer des objectifs chiffrés et mesurables en termes de gain d'énergie, dont dépend la rémunération finale du titulaire du contrat. Malgré cette garantie de résultats, ils sont néanmoins peu utilisés, y compris par l'État, puisque seuls 380 contrats de performance énergétique ont été conclus lors des quinze dernières années.
Le paiement différé qu'autorise, à titre dérogatoire, cette proposition de loi, serait à terme simplifié par les économies d'énergie qu'entraîneraient ces travaux de rénovation énergétique.
Pour limiter l'incitation à la dette que ce dispositif pourrait produire, l'article 1 er bis instaure quelques garde-fous lors de la procédure de passation de ces contrats, directement inspirée des marchés de partenariat, anciennement connus sous le terme de « partenariat public-privé » (PPP). La conclusion de ces contrats serait ainsi conditionnée à la réalisation d'une étude préalable démontrant un bilan plus favorable que les autres contrats de la commande publique et à l'élaboration d'une étude de soutenabilité financière.
Toujours dans l'objectif d'inciter à la rénovation énergétique des bâtiments, l'article 2 bis procède enfin à un élargissement de la faculté, pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les syndicats d'énergie, de prendre en charge tout ou partie des travaux de rénovation énergétique des bâtiments dont sont propriétaires leurs membres, en y ajoutant les études qui précèdent généralement ces travaux.
À première vue, le nouvel outil juridique qu'il nous est proposé d'adopter semble une bonne idée, et il ne fait aucun doute qu'il permettra à certains projets de voir le jour en bénéficiant d'un plan de financement adéquat.
C'est néanmoins pour de bonnes raisons que la jurisprudence constitutionnelle tout comme le droit commun de la commande publique encadrent très strictement le recours au tiers-financement et au paiement différé. En effet, le tiers-financeur répercutera nécessairement sur l'acheteur public le coût de l'avance de trésorerie que représente le paiement différé. In fine , ce dispositif sera donc plus coûteux pour l'acheteur public qu'un financement classique, qu'il soit sur fonds propres ou par le biais d'un emprunt bancaire. Cette remarque m'apparaît d'autant plus fondée que l'ensemble des personnes que nous avons interrogées partagent le constat selon lequel les économies d'énergie ne pourront pas compenser le coût total des travaux de rénovation.
En outre, je constate que les conditions de passation de ces contrats sont lourdes, ce qui risque de limiter fortement l'intérêt du dispositif pour les propriétaires publics.
C'est pourquoi je vois cette expérimentation davantage comme un outil complémentaire pour favoriser la transition énergétique qu'une solution miracle pour alléger le budget des collectivités territoriales peinant à respecter leurs engagements en matière de rénovation énergétique.
Malgré les réserves que je viens d'énoncer, je vous propose d'adopter cette proposition de loi, en l'améliorant sensiblement afin de simplifier le recours à ce dispositif et de préciser son contour par le vote de quelques amendements que je vous présenterai dans quelques instants.
En parallèle, toujours à cause des réserves que je viens d'énoncer, je vous proposerai en outre de renforcer le suivi et l'évaluation de cette expérimentation, afin, d'une part, que les dérogations au code de la commande publique soient pleinement justifiées à l'issue d'un retour d'expérience et, d'autre part, que les collectivités en difficulté puissent rapidement être identifiées, et donc accompagnées. Le renforcement de l'évaluation de cette expérimentation est une exigence à laquelle je tiens particulièrement.
Bien que ces dispositions paraissent très techniques, elles soulèvent de véritables enjeux pour l'avenir et la qualité de nos services publics.
M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires . - Le texte qui vous est proposé a pour ambition de traiter l'urgence de la décarbonation et de faire face à un mur d'investissements. À la différence de certaines mesures qui ont parfois des effets de bord sur nos concitoyens, le dispositif proposé représentera un gain pour la planète, pour le pouvoir d'achat et pour l'emploi. Tout d'abord, la rénovation énergétique des bâtiments permettra de diminuer les émissions de gaz à effet de serre. Ensuite, elle sera de nature à diminuer la facture énergétique. Enfin, les chantiers pourront être conduits par des entreprises du bâtiment qui ne s'intéressent pas nécessairement à MaPrimeRénov', davantage utilisée par les artisans.
Les chiffres sont éloquents : l'État possède quasiment 100 millions de mètres carrés ; le budget de la rénovation pour l'année 2022 s'élevait à 150 millions d'euros, soit 1,50 euro le mètre carré. Plus de 300 millions de mètres carrés appartiennent aux collectivités locales, avec la moitié du parc qui relève du champ scolaire. Nos 44 000 écoles publiques représentent plus de 50 millions de mètres carrés. La rénovation énergétique améliorera le confort des élèves et des professeurs.
Face à cet enjeu massif de rénovation énergétique - ces bâtiments sont responsables de 20 % des gaz à effet de serre et représentent 40 % des consommations énergétiques - et au coût des travaux compris entre 400 et 500 milliards d'euros, il convient de trouver des solutions. L'État n'est pas le meilleur propriétaire immobilier qui soit, qu'il s'agisse de la gestion de ses investissements, de la connaissance de son parc immobilier ou encore de l'optimisation. Parallèlement, la situation des collectivités locales est très disparate selon leur taille.
Le code de la commande publique est le vecteur qui nous permettrait de simplifier les procédures. Certains services de l'État ne se félicitent pas de cette proposition de loi, ce qui peut expliquer, je le dis très clairement, que certains d'entre eux aient peut-être manqué d'entrain pour répondre à aux sollicitations de la rapporteure, d'autant que nous avons lancé cette Blitzkrieg dès le mois de septembre dernier. En effet, nous avons fait en sorte d'élaborer un texte court ; je l'assume totalement. Ajouter des autorisations administratives aurait eu pour effet de complexifier le dispositif, notamment pour les petites collectivités, au lieu de l'améliorer et cela aurait été de nature à faire perdre la moitié de la durée de l'expérimentation.
Il ne s'agit pas d'en revenir aux PPP, pour deux raisons principales.
Premièrement, le dispositif vise à déléguer les travaux, et non pas la gestion du bâtiment. Or les PPP requièrent un transfert de maîtrise d'ouvrage. Deuxièmement, il est fléché vers le secteur public, avec deux particularités. Les intercommunalités pourront assurer les travaux pour le compte des communes, s'agissant du patrimoine scolaire, par exemple. Par ailleurs, des sociétés publiques locales (SPL) ou des sociétés d'économie mixte (SEM) pourront porter ces opérations in house . Ainsi, en cas d'erreur d'appréciation sur le montant de la durée d'amortissement, cela n'entraînerait pas de conséquence dès lors que la dette est déportée.
Par ailleurs, j'ai demandé à la Banque des territoires d'élaborer un outil permettant aux communes de bénéficier d'offres d'ingénierie et de s'assurer de la confiance du tiers-financeur pour porter ces investissements. C'est l'une des clés pour la réussite du dispositif.
Enfin, l'expérimentation est un garde-fou. Il conviendra de regarder dans quelques années si le dispositif fonctionne. Actuellement, les entreprises privées recourent aux contrats de performance énergétique quand elles souhaitent conserver leurs actifs pour investir dans les domaines qui leur semblent stratégiques. En l'espèce, la dette déportée, liée aux investissements de rénovation qui seront remboursés par les économies d'énergie, est une dette maastrichienne. Cela pose, selon moi, la question de la « dette verte ».
Dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté (ZAC), si vous déportez dans un compte satellite une dépense publique, qui sera remboursée par des recettes qui ne sont pas fiscales, ce sera la dette du satellite. À l'inverse, si la dette est remboursée par des dépenses, même si elles sont moindres, on considère qu'elle est gagée sur la fiscalité et doit, à ce titre, être prise en compte au titre de la capacité de désendettement. Or, actuellement, la capacité moyenne de désendettement pour le bloc communal est inférieure à six ans. Le climat étant un usurier, le niveau de dépenses à engager demain sera de plus en plus élevé. Pour éviter que les débats sur les ratios d'endettement des collectivités ne tournent à la foire d'empoigne, il conviendrait d'évaluer les investissements réalisés au travers de ce dispositif et ceux qui ne le sont pas. Ce sujet pourrait faire l'objet d'une réflexion commune transversale.
M. Alain Richard . - Ce texte est de nature à améliorer les possibilités de financement de la rénovation thermique des bâtiments publics. Il repose sur une dérogation limitée au droit de la commande publique : on transgresse l'obligation de payer des avances et l'interdiction du paiement différé.
Cela étant, l'une des conditions dissuasives est d'avoir à justifier par un argumentaire comptable que l'on recourt à ce type de partenariat plutôt qu'à un marché public ordinaire, une précaution que l'on doit imposer au donneur d'ordre même si la procédure est bureaucratique.
Depuis quatre ou cinq ans, se développent dans nos collectivités les contrats de performance énergétique, une innovation judicieuse qui n'est pas encore assez utilisée. Toutefois, même si cette mesure est utile, il est probable que les coûts des travaux vont continuer à augmenter pour différentes raisons - coût des matériaux et de la main-d'oeuvre. De plus, l'expérience le montre, souvent, les gains d'énergie effectifs ne sont pas aussi élevés qu'escomptés même si, avec les contrats de performance énergétique, on peut mesurer le nombre de degrés ou de kilowatts gagnés. Cela reste donc un investissement à faible, voire très faible, rentabilité.
Enfin, j'aimerais savoir pourquoi le dispositif est gagé. Je ne vois pas en quoi il crée une dépense publique supplémentaire. En outre, pourquoi le Gouvernement ne l'a-t-il pas levé lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale ?
Mme Muriel Jourda . - Pour ma part, je ne comprends pas l'intérêt de ce texte. Vous indiquez qu'il s'agit de produire moins de gaz à effet de serre et de faire des économies de finances publiques. Chacun le sait, la France représente 0,8 % des émissions de CO 2 , soit une production epsilonesque. S'agissant des finances publiques, les sommes investies seront supérieures aux économies escomptées, comme l'ont souligné la rapporteure et Alain Richard.
M. Alain Marc . - Ce texte permettra de booster la rénovation énergétique. Quelle sera l'articulation avec le fonds vert ?
Par ailleurs, les locaux d'une école, s'ils sont réservés à l'enseignement, sont utilisés 160 jours par an pendant huit heures, si l'on compte les heures de garderie. Ne conviendrait-il pas d'engager des discussions avec les collectivités pour voir comment ces bâtiments pourraient être mieux rentabilisés ?
M. Jean-Pierre Corbisez . - La problématique est la période des travaux. Il n'est possible de réaliser des travaux de rénovation dans les bâtiments scolaires que durant les mois de juillet et d'août.
Par ailleurs, le début des travaux est conditionné à l'arrêté du préfet pour ce qui concerne les subventions d'État. Pour les écoles, les travaux peuvent parfois être reportés l'année suivante. Ce texte est intéressant pour les collectivités qui veulent faire des économies pour retrouver une autonomie financière. Dès lors que la demande de subvention dans le cadre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est inscrite, peut-on faire sauter le verrou du blocage administratif que constitue l'arrêté d'octroi des subventions de l'État ?
M. Dany Wattebled . - Les communes ont déjà passé des contrats de chauffage P1, P2 et P3 intégrant la performance énergétique.
La proposition de loi ne concerne-t-elle que les bâtiments scolaires ?
Je suis favorable à l'introduction d'une clause de préférence géographique dans le code de la commande publique, pour éviter que les entrepreneurs ne soient trop éloignés du terrain, même si je sais bien que c'est à rebours de la réglementation européenne.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Ce texte est absolument indispensable à la vraie transition énergétique du parc de bâtiments publics.
Je ne comprends pas les interrogations de certains de mes collègues sur l'économie potentielle de deniers publics. Quand un bâti est en voie d'obsolescence ou a des étiquettes énergétiques très dégradées, son coût de fonctionnement public va crescendo ! En outre, à partir d'un certain moment, l'actif immobilier qui se déprécie ne sera plus acceptable au regard des normes que nous nous fixons nous-mêmes au niveau européen. Je ne comprends donc pas bien la tiédeur de certains. Pour ma part, je vous proposerai d'aller encore plus loin, avec des amendements tendant à des assouplissements.
Déjà, en 2021, nous avions, dans un rapport, chiffré à plus de 10 milliards d'euros les besoins pour rénover le parc immobilier de nos universités.
Au-delà de l'amélioration du bien-être, la bonne gestion des deniers publics rend impérative l'adoption du texte tel qu'il nous est proposé.
Mme Françoise Gatel . - Je veux remercier notre collègue rapporteure et me réjouir de la capacité de notre pays à avancer parfois à l'allure d'un cheval au galop et à faire fi des obstructions.
L'idée générale est intéressante. La proposition de loi a le mérite de consister en une expérimentation. Effectivement, expérimenter en procédant à une évaluation rigoureuse nous permettra sans doute de convertir certains esprits, et, surtout, d'ajuster les choses. Dans l'évaluation, il faudra observer très scrupuleusement la catégorie de collectivités qui auront recours à cette possibilité et la catégorie d'entreprises qui interviendront dans ces marchés.
Avec ce texte, il est proposé, monsieur le ministre, de modifier le code de la commande publique pour des motifs de transition écologique. Aujourd'hui, l'achat de l'énergie est soumis à un contexte difficile et à la volatilité des marchés. Or la durée des contrats fixés par la commande publique les limite dans le temps, ce qui met parfois les collectivités en position de faiblesse. Le code de la commande publique peut-il également être modifié pour allonger la durée de certains contrats ?
Je pense que les collectivités ont à coeur d'investir et d'entretenir leur parc de bâtiments publics. Toutefois, la facilité qui pourra être donnée pour le paiement doit nous amener à être vigilants quant au montant de la dépense. L'encouragement, que personne ne conteste, à rénover des bâtiments pour une meilleure performance et une diminution des dépenses pousse parfois les collectivités dans les mains d'entreprises qui proposent plus du copié-collé que de l'ajustement, avec des dépenses considérables pour des performances qui ne sont pas à la hauteur. C'est un vrai sujet.
La gestion de la dette des collectivités doit être sécurisée. Comme la dette covid, la dette climatique doit-elle être considérée comme une dette « extraordinaire », que l'on doit traiter de manière différente ?
Dans le même esprit, une vraie question se pose quant au versement des subventions des collectivités en provenance de l'État : ces dernières ne sont versées qu'après réalisation des travaux, ce qui met certaines collectivités en difficulté et les oblige à solliciter des lignes de trésorerie auprès des banques, lesquelles sont d'une très grande frilosité. Ne pourrait-on faire preuve de sagesse dans l'examen de cette question ?
M. Hussein Bourgi . - Je remercie notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio pour la qualité du travail réalisé.
La philosophie générale de la proposition de loi nous agrée, car ce texte sera utile.
Je préside, depuis maintenant sept ans, la commission Transition énergétique du conseil régional d'Occitanie. Toutes les strates de collectivités répondent à nos appels à projets. Souvent, les collectivités qui sont les plus intéressées et déposent des dossiers sont celles dont le budget est le plus restreint. Même lorsque les collectivités se voient octroyer des subventions de la région, de l'Union européenne ou de l'État, il leur reste 20 % à engager. Lorsque les budgets sont contraints, elles ne parviennent pas à dégager les marges de manoeuvre pour trouver ces 20 % et renoncent à lancer les travaux. Pour cette raison, je trouve la philosophie du texte intéressante.
Je veux cependant exprimer deux réserves. En effet, il ne faudrait pas que cette expérimentation nous conduise progressivement à deux dangers : premièrement, le désinvestissement progressif de l'État dans le budget alloué aux collectivités territoriales et une généralisation insidieuse du PPP en France ; deuxièmement, le risque que les collectivités se retrouvent dans une situation de surendettement, avec ce qui ressemblerait à des prêts toxiques. Pour que ce second risque n'advienne pas, l'évaluation prévue par le texte doit être exigeante.
Pour conclure, je veux, monsieur le ministre, vous faire une suggestion. La semaine dernière, une réunion a eu lieu à la préfecture de l'Hérault pour la présentation du fonds vert. Les maires des communes rurales en ont appelé à une réflexion du Parlement pour que le plafond de 80 % puisse exceptionnellement être écarté, dès lors que la transition écologique est affichée comme une priorité par l'État. Ne pourrait-on imaginer de faire bouger, à titre temporaire - pendant cinq ans -, les subventions d'investissement allouées à certaines réalisations qui relèvent de la transition énergétique ? Sur le plan budgétaire, ce serait assez transgressif et révolutionnaire, mais cela pourrait aussi être la preuve de l'implication de l'État pour favoriser la participation de toutes les communes, en particulier rurales, à la transition énergétique. C'est le sort des communes rurales qui m'importe le plus dans ce dossier.
Mme Cécile Cukierman . - Je veux saluer à mon tour le travail réalisé par la rapporteure, dans un temps contraint, sur un sujet assez complexe. Il me paraît plutôt sain que nous puissions exprimer des interrogations quant à la pertinence et à l'efficacité réelle du dispositif tel que proposé en l'état.
Tout d'abord, comme on le voit dans un certain nombre de communes aujourd'hui, ce qui était attendu n'est pas toujours au rendez-vous en termes de gains énergétiques, donc de gains budgétaires pour la collectivité.
Comment contraint-on les entreprises qui seront à la manoeuvre de ces travaux à produire des réalisations qui soient réellement performantes énergétiquement et qui nous permettent de franchir un vrai pallier sur ce plan ?
Quid d'un certain nombre de nos artisans, de nos très petites entreprises (TPE), de nos petites et moyennes entreprises (PME), qui sont aujourd'hui très fortement sollicités par la commande publique en matière de rénovation énergétique ? Certes, il y a encore beaucoup à faire, mais beaucoup a aussi déjà été réalisé...
Je rejoins ce qui a été dit. Il ne faudrait pas ouvrir ce qui pourrait devenir, demain, une boîte de Pandore, avec un endettement incontrôlé et un retour sur investissement qui ne serait pas assuré.
Pour terminer, je trouve formidable cette capacité à déroger sur tout quand il s'agit de répondre à l'urgence climatique. Loin de moi l'idée de remettre en question cette urgence, mais force est de constater que l'on a du mal à faire de même pour beaucoup d'autres sujets, qui sont pourtant tout aussi urgents à traiter pour la population et les élus locaux.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Merci, madame la rapporteure, pour la qualité de votre rapport.
Le texte est manifestement applicable dans nos territoires d'outre-mer, mais selon quelles modalités ? La logique y est presque inverse, puisque, à part à Saint-Pierre-et-Miquelon, c'est de climatisation que nous avons besoin - le montant des factures est très important.
La situation des bâtiments de nos territoires d'outre-mer a-t-elle été prise en compte ? Quelles seront les modalités particulières d'application, s'il en est besoin, des dispositions en outre-mer ?
M. Christophe Béchu, ministre . - Ce texte a été voté à l'unanimité de l'Assemblée nationale, malgré son hétérogénéité, à partir de deux arguments principaux : l'expérimentation et le fait que toutes les associations d'élus le soutiennent. Pourquoi ? Parce qu'aucune commune ne sera obligée d'utiliser ce dispositif. Ce dernier sera une simple faculté à la disposition des maires.
Il suffit souvent de faire confiance au maire . Je l'ai été dans une vie antérieure, et je n'ai pas lancé la rénovation de tous les bâtiments !
Le vrai risque est que le monde rural ne puisse s'en saisir compte tenu de la taille des collectivités concernées. C'est le sens de l'amendement sur les EPCI déposée par la rapporteure et de la réflexion sur l'opportunité de créer un véhicule d'État pour porter ce dispositif pour les écoles. De fait, il faut un bénéfice d'usage pour construire.
Je respecte la position de Muriel Jourda, mais arguer du fait que l'on ne produit que 1 % des émissions de la planète va à l'encontre de ma conception de la responsabilité individuelle. Quel que soit le sujet, cela m'ennuie d'attendre que le voisin ait bougé pour bouger moi-même ! Par ailleurs, si l'on considère que produire 1 % des émissions n'est pas grave, il faut modifier en profondeur certaines législations qui envisagent des cas qui concernent une infime minorité de nos concitoyens et dont nous espérons qu'ils ne se produiront pas.
Derrière tout cela, il n'y a pas que le débat sur le nucléaire et le renouvelable : c'est, par exemple, le fait de trouver un mécanisme pour supprimer les chaudières fuel qui alimentent un grand nombre de nos communes. Le lien avec notre mix énergétique n'est absolument pas immédiat. Aujourd'hui, quantité de communes, en particulier rurales, font usage des énergies fossiles : elles seront doublement prises au piège, avec l'augmentation des coûts dans les années à venir.
En fait, à part la prudence, je ne vois pas ce qui s'oppose à l'ajout d'une nouvelle possibilité.
J'entends plein de suggestions. Faut-il modifier les arrêtés pour lancer les travaux ? C'est un autre sujet ! De même, la question de la dette n'est pas non plus directement le sujet du jour.
Je vous confirme que nous avons levé le gage à l'Assemblée nationale : il n'y aura pas de coût à la fin.
Le fonds vert est complémentaire, mais il présente un inconvénient : le caractère limité de son enveloppe. Les 2 milliards d'euros viennent doubler le montant du soutien à l'investissement aux communes pour l'année 2023, mais nous verrons l'usage qui en sera fait. Le chiffre de 2 500 dossiers ouverts a été dépassé. Sur les 250 premiers dossiers définitivement bouclés, 100 d'entre eux portent sur des rénovations. La tendance sur les 2 500 dossiers ouverts est à peu près comparable, avec 800 dossiers au titre de la rénovation thermique des bâtiments et 300 au titre de la rénovation de l'éclairage public.
Non, les travaux ne se font pas nécessairement en site occupé. Je pense que la géothermie connaîtra un énorme essor dans les années qui viennent, compte tenu à la fois de ses coûts et de l'absence d'incidences à l'intérieur des bâtiments occupés. En tout état de cause, je m'apprête à lancer les appels d'offres pour le ministère de la transition écologique pour donner l'exemple dans ce domaine. En outre, cela permettra d'éviter de faire de l'isolation par l'extérieur sur des bâtiments historiques dont l'inertie thermique ne justifie pas que l'on y ajoute des épaisseurs extérieures, et de conjuguer patrimoine et transition écologique.
Ce texte n'est pas le bon véhicule pour réserver les dossiers à des entreprises de proximité. Une réflexion plus large sur l'opportunité d'utiliser le carbone pour faire plus spécifiquement appel à tel ou tel ne me choque pas, mais, en complexifiant le dispositif, on prendrait le risque que l'expérimentation ne nous permette pas de savoir, à la fin, ce qui est souhaitable et ce qui ne l'est pas.
Bien sûr, ce texte vaut pour la totalité des bâtiments publics, et pas seulement pour bâtiments scolaires.
La philosophie générale de la proposition de loi est très simple : face à une urgence climatique que personne ne conteste et à la nécessité d'engager des travaux dans les bâtiments, nous vous proposons un nouveau levier, avec des mécanismes permettant d'éviter de recourir à des entreprises privées, en s'appuyant sur des dispositifs publics et avec des garde-fous - le maintien de la commande publique et l'évaluation, sur laquelle j'ai le sentiment que le Sénat va faire oeuvre utile. Je le répète, ce ne serait qu'une faculté que l'on offrirait à toutes les collectivités de ce pays, qui auraient un nouvel outil pour agir.
Bien évidemment, le texte s'appliquera en outre-mer. Il y aura sans doute un ou deux dispositifs réglementaires qui devront être précisés compte tenu de la nature des travaux, mais il a vocation à s'appliquer sur tout le territoire national.
EXAMEN DES ARTICLES SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Je sollicite le retrait de l'amendement COM-4 rectifié, puisque les contrats de performance énergétique relèvent d'une catégorie qui a été créée dans le Grenelle de l'environnement. À défaut, j'émettrai un avis défavorable.
M. Christophe Béchu, ministre . - Même avis. Cela pourrait peut-être être souhaitable dans quelques années ou dans le cadre d'un autre dispositif, mais pas ici. Restons-en à la simplification. Utilisons des concepts que nous connaissons et allons à l'essentiel.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Je retire l'amendement.
L'amendement COM-4 rectifié est retiré.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - L'amendement COM-2 rectifié vise à décorréler la durée de l'expérimentation - cinq ans - de celle du contrat. De fait, il n'est peut-être pas inutile de prévoir que les contrats peuvent s'écouler sur une période plus longue : le terme des contrats liés aux économies d'énergie est généralement plutôt de l'ordre de quinze ans.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Je sollicite le retrait de l'amendement, qui est satisfait : il est d'ores et déjà prévu que la durée d'exécution des contrats puisse dépasser le terme de l'expérimentation.
M. Christophe Béchu, ministre . - Je confirme que l'amendement est satisfait : le débat a déjà eu lieu à l'Assemblée nationale, et le texte a été modifié en ce sens.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Je retire l'amendement.
L'amendement COM-2 rectifié est retiré.
M. Christophe Béchu, ministre . - L'objet de l'amendement COM-8 est de remplacer l'obligation de définir, bâtiment par bâtiment, les objectifs à atteindre en matière de rénovation par un suivi, bâtiment par bâtiment, de la performance énergétique. Il s'agit donc de modifier l'approche en cas de pluralité de bâtiments.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - L'amendement COM-3 rectifié propose d'ouvrir la possibilité d'atteindre la performance énergétique en amont, à l'échelle d'un ensemble de bâtiments ou d'un parc immobilier, plutôt que bâtiment par bâtiment - cette disposition, qui, sauf erreur de ma part, a été introduite à l'Assemblée nationale, me semble restrictive. Les collectivités ont besoin d'une vision macro-économique pour compenser la sous-performance de certains bâtiments par la meilleure performance d'autres bâtiments.
L'amendement COM-8, accepté par la rapporteure, est adopté. En conséquence, l'amendement COM-3 rectifié devient sans objet.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-15 prévoit l'extension du bénéfice de l'expérimentation aux EPCI et aux syndicats d'énergie, pour le compte de leurs membres. C'est un amendement que nous avons travaillé ensemble, comme le ministre l'a rappelé.
M. Christophe Béchu, ministre . - Avis favorable : cet ajout nous paraît précieux.
L'amendement COM-15 est adopté.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - L'amendement COM-5 rectifié est un amendement de repli, qui vise à indiquer que, pour le calcul de la rémunération du titulaire, le marché global de performance précise également les éventuels gains réalisés en matière d'émission de gaz à effet de serre, dans le cas où le contrat permet de réduire l'impact carbone des bâtiments concernés.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - À ce stade de la discussion, l'amendement est sans objet : retrait ou avis défavorable.
M. Christophe Béchu, ministre . - Nous avons également le sentiment que l'amendement est satisfait, compte tenu de ce qui figure dans le contrat de performance.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Je le retire.
L'amendement COM-5 rectifié est retiré.
L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-14 instaure la possibilité de recourir à l'expérimentation si le bilan préalable est au moins aussi favorable que les autres modes de passation des marchés publics.
M. Christophe Béchu, ministre . - Je suis favorable à cet amendement, qui élargit un peu le recours à l'expérimentation. Nous pensons que cela va dans le bon sens.
L'amendement COM-1 , repoussé par la rapporteure et le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'amendement COM-14 est adopté.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-16 permet d'identifier la part de chaque contractant public au sein de l'étude de soutenabilité. Cet amendement nous a été demandé lors des auditions.
M. Christophe Béchu, ministre . - C'est, en quelque sorte, la conséquence de ce que nous venons de décider pour les EPCI et les syndicats d'énergie : dès lors qu'il y aurait un marché global, il serait important que chacun des membres du groupement puisse savoir quel niveau de performance est atteint sur son territoire. L'amendement me paraît donc cohérent avec ce qui vient d'être adopté.
L'amendement COM-16 est adopté.
L'article 1 er bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-11 tend à renforcer le suivi et l'évaluation de l'expérimentation et demande une mise à jour du rapport d'évaluation à la fin de l'expérimentation.
M. Christophe Béchu, ministre . - Je suis défavorable à cet amendement, qui fait courir le risque d'alourdir le suivi et de créer une usine à gaz, au profit des deux autres amendements relatifs au rapport d'évaluation déposés par la rapporteure, sur la ventilation des contrats par catégorie d'entreprise et sur le contenu attendu du rapport d'évaluation, qui permettent de compléter les dispositions du texte de manière intelligente, en ayant une vision objective.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Cet amendement incitera les administrations centrales à suivre de façon régulière l'expérimentation, c'est pourquoi je le maintiens.
L'amendement COM-11 est adopté.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-12 est un amendement de précision quant au contenu du rapport d'évaluation.
L'amendement COM-12 est adopté, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - L'amendement COM-6 rectifié ter propose de préciser que le rapport met en avant la ventilation des contrats par catégorie d'entreprise au sens de la loi de modernisation de l'économie (LME), c'est-à-dire non seulement les PME, mais aussi les TPE ou encore les entreprises de taille intermédiaire (ETI).
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - J'y suis plutôt favorable.
M. Christophe Béchu, ministre . - Moi aussi...
L'amendement COM-6 rectifié ter est adopté.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - L'amendement COM-7 rectifié est un amendement de sémantique, qui vise à éviter certaines dérives : je souhaite que l'on remplace l'épithète « citoyenne », dont l'usage n'est pas recommandé par l'Académie française, par le mot « civile ».
Nous sommes en train d'écrire la loi : respectons les mots, leur sens, leur portée et leur valeur.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Même si l'Académie française n'y est pas favorable, le terme « citoyenneté » est entré dans les moeurs dans beaucoup de domaines. Avis défavorable.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Le mot « citoyenneté » peut-être, mais l'épithète non !
M. Christophe Béchu, ministre . - Je laisse le Sénat, dans sa sagesse, trancher entre ces deux termes...
L'amendement COM-7 rectifié n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-10 est, lui aussi, plutôt de nature rédactionnelle. Il précise que la prise en charge des études de performance énergétique par les EPCI ou les syndicats d'énergie peut être de nature financière.
L'amendement COM-10, accepté par le Gouvernement, est adopté.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-13 propose le recentrage du bénéfice du tiers financement à la seule expérimentation telle que définie à l'article 1 er de la proposition de loi.
Il tend à résoudre un problème soulevé par le rapporteur de l'Assemblée nationale, qui a souhaité que l'on échange sur ce point. C'est un amendement que nous avons travaillé ensemble.
L'amendement COM-13 est adopté, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat.
L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Mon amendement COM-9 étend l'applicabilité de ce texte aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
L'amendement COM-9, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 2 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3 (supprimé)
L'article 3 demeure supprimé.
Intitulé de la proposition de loi
L'intitulé de la proposition de loi est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1 er |
|||
|
Mme PAOLI-GAGIN |
4 rect. bis |
Extension du dispositif expérimental aux "émissions de gaz à effet de serre". |
Retiré |
|
Mme PAOLI-GAGIN |
2 rect. bis |
Exclusion de l'exécution des contrats au sein de la durée de l'expérimentation. |
Retiré |
|
Le Gouvernement |
8 |
Assouplissement des modalités de suivi des objectifs de performance énergétique au niveau de chaque bâtiment |
Adopté |
|
Mme PAOLI-GAGIN |
3 rect. bis |
Remplacement de l'obligation de définition des objectifs de performance pour chaque bâtiment par une faculté. |
Satisfait
|
|
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
15 |
Extension du bénéfice de l'expérimentation à la prise en charge des travaux de rénovation énergétique par les EPCI et les syndicats d'énergie pour le compte de leurs membres. |
Adopté |
|
Mme PAOLI-GAGIN |
5 rect. bis |
Ajout des gains en matière d'émission de gaz à effet de serre au sein du calcul de la rémunération du titulaire du contrat. |
Retiré |
|
Article 1er bis (nouveau) |
|||
|
Mme Nathalie DELATTRE |
1 |
Suppression de l'évaluation préalable. |
Rejeté |
|
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
14 |
Possibilité de recourir à l'expérimentation si le bilan préalable est au moins aussi favorable que les autres modes de passation des marchés publics. |
Adopté |
|
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
16 |
Identification de la part de chaque contractant public au sein de l'étude de soutenabilité. |
Adopté |
|
Article 2 |
|||
|
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
11 |
Renforcement du suivi et de l'évaluation de l'expérimentation et demande de mise à jour du rapport d'évaluation à la fin de l'expérimentation. |
Adopté |
|
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
12 |
Précisions quant au contenu du rapport d'évaluation. |
Adopté |
|
Mme PAOLI-GAGIN |
6 rect. quater |
Précision rédactionnelle sur les catégories d'entreprises ayant eu accès à l'expérimentation. |
Adopté |
|
Mme PAOLI-GAGIN |
7 rect. bis |
Remplacement du mot "citoyenne" par le mot "civile" |
Rejeté |
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Article 2 bis (nouveau) |
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Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
10 |
Qualification de la prise en charge des études de performance énergétique par les EPCI et les syndicats d'énergie, pouvant être de nature financière. |
Adopté |
|
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
13 |
Recentrage du bénéfice du tiers financement sur la seule expérimentation, telle que définie à l'article 1er de la PPL. |
Adopté |
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Article 2 ter (nouveau) |
|||
|
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure |
9 |
Extension de l'applicabilité de l'expérimentation aux Terres australes et antarctiques françaises. |
Adopté |