II. DEUX PRIORITÉS POUR FRONTEX : SORTIR L'AGENCE DE LA CRISE ET LUI ACCORDER LE TEMPS NÉCESSAIRE POUR EXERCER L'INTÉGRALITÉ DE SON MANDAT
A. LES OBJECTIFS DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE : UNE TRIPLE AMBITION POLITIQUE, DIPLOMATIQUE ET JURIDIQUE
La proposition de résolution européenne portée conjointement par Jean-François Rapin et François-Noël Buffet poursuit trois objectifs simultanés et de différentes natures :
- un objectif politique : adopter une position sur le sens à donner au mandat de Frontex et formuler des pistes de sortie de crise . Les auteurs de la proposition de résolution européenne entendent dépasser un débat sur les priorités du mandat qui ne peut être que stérile , dès lors que « Frontex doit exercer ses missions dans le respect des droits de l'Homme mais [que] sa mission première est bien de garantir un contrôle efficace des frontières extérieures contre l'immigration irrégulière, sous peine de n'avoir aucune raison d'être » ;
- un objectif diplomatique : peser sur la nomination du futur directeur exécutif en invitant le Gouvernement français à évaluer les candidats prioritairement en fonction de « leur compétence professionnelle, leur volonté de préserver le rôle premier des États membres au sein du conseil d'administration de Frontex et leur détermination à conforter l'agence dans sa mission de surveillance des frontières extérieures de l'Union européenne » ;
- un objectif juridique : se positionner sur l'opportunité ou non de réviser le mandat de Frontex 19 ( * ) . Dans la mesure où l'agence n'a pas encore pu complétement absorber les derniers élargissements de son mandat, toute nouvelle révision de celui-ci est expressément exclue par la proposition de résolution européenne .
B. L'ESPRIT DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE : TIRER LES LEÇONS DE LA CRISE ET SE TOURNER VERS L'AVENIR
1. Un indispensable soutien politique à Frontex
Outre la mention des éléments de contexte précités , la proposition de résolution européenne débute par l'expression d'un soutien clair du Sénat à l'agence Frontex et au développement de ses prérogatives. La commission des lois partage sans réserve cette position. Dans le contexte actuel, il est en effet essentiel que le soutien politique apporté à Frontex ne souffre d'aucune ambiguïté.
D'une part la pression migratoire aux frontières extérieures de l'Union européenne renoue avec des niveaux particulièrement élevés . Selon les données de l'agence, 330 000 franchissements irréguliers ont été enregistrés en 2022, soit une augmentation de 64 % par rapport à l'année précédente et le niveau le plus haut depuis 2016 20 ( * ) . D'autre part, la France s'appuie fortement sur Frontex pour la mise en oeuvre de sa politique migratoire .
Ce soutien passe également par le rappel du fait que, dans le cadre d'une opération conjointe, Frontex intervient exclusivement à la demande et sous l'autorité d'un État membre et que sa mission n'est en aucun cas de surveiller l'action de celui-ci .
Un soutien déterminant de Frontex à la politique migratoire française
Le soutien apporté par l'agence Frontex à la France repose sur trois piliers 21 ( * ) :
- l'appui à la sécurisation des frontières aériennes : sur l'année 2022, 17 garde-frontières du contingent permanent étaient déployés dans les principaux aéroports hexagonaux afin de participer aux contrôles des passagers en provenance de pays tiers ;
- le déploiement de l'opération conjointe « OPAL COAST » : dans un contexte de très forte augmentation des tentatives de traversée de la Manche en « small boats », Frontex affrète par exemple depuis décembre 2021 un avion de surveillance facilitant considérablement la prévention, la détection et le suivi des tentatives de traversée par des migrants irréguliers ;
- une assistance à la mise en oeuvre de retours forcés via l'organisation de vols groupés : 55 opérations ont été conduites en 2021 et 50 en 2022, avec un soutien financier accordé par l'agence de respectivement 2,6 M€ et 3,2 M€.
2. Le renforcement du pilotage politique, une condition incontournable pour une transformation réussie de Frontex
La proposition de résolution européenne plaide ensuite pour un renforcement du pilotage politique de Frontex . Outre les regrets formulés quant à l'absence de candidature française pour le poste de directeur exécutif, le texte comprend une liste des critères de sélection jugés pertinents . Sur ce point, la commission des lois a adopté un amendement COM-1 du rapporteur visant à tirer les conséquences de la nomination de Hans Leijtens aux fonctions de directeur exécutif de l'agence intervenue postérieurement.
Est ensuite relevée la relative faiblesse du conseil d'administration de l'agence , où les États membres sont souvent représentés par des personnalités au rang hiérarchique intermédiaire. Pour y remédier, la proposition de résolution européenne appelle, d'une part, à ce que lesdits représentants disposent « d'une expérience et d'un niveau hiérarchique suffisants » et, d'autre part, à ce que soient organisées des réunions du Conseil de l'Union européenne spécifiquement dédiées au pilotage de Frontex.
3. La nécessité de développer un système de protection des droits fondamentaux plus complet et donc plus robuste
Sur la question de la protection des droits fondamentaux, la proposition de résolution européenne reconnaît les actions engagées par la direction intérimaire pour renforcer le dispositif correspondant . Afin d'éviter que la montée en puissance de l'officier aux droits fondamentaux entraîne l'institutionnalisation de « deux chaînes hiérarchiques distinctes et structurellement rivales », la nécessité d'un dialogue permanent entre le directeur exécutif et l'officier aux droit fondamentaux est ensuite mise en avant. Il est également préconisé que l'officier et les contrôleurs aux droits fondamentaux disposent d'une expérience opérationnelle dans le domaine de la surveillance des frontières . Cette recommandation a été précisée par l'adoption d'un amendement COM-3 du rapporteur visant à différencier explicitement les compétences demandées pour le recrutement de chacun d'entre eux.
En l'état, il est seulement exigé de l'officier aux droits fondamentaux par l'article 109 du règlement (UE) 2019/1896 précité qu'il dispose « des qualifications, de l'expertise et de l'expérience professionnelle nécessaires dans le domaine des droits fondamentaux ». Si cette exigence est bien évidemment incontournable et devra être prise en compte en priorité dans les futures procédures de nomination, elle ne saurait constituer l'unique critère de recrutement. À titre d'exemple, le bon exercice de ses prérogatives d'animation du mécanisme de traitement des plaintes ou de gestion des violations aux droits fondamentaux qui lui sont signalées implique nécessairement de la part de l'officier aux droits fondamentaux qu'il fasse preuve d'une solide maîtrise des équilibres géopolitiques mondiaux et des enjeux opérationnels liés à la gestion des frontières. Cette connaissance des réalités du terrain lui permettrait assurément de réagir de la manière la plus rapide et pertinente possible aux incidents dont il serait saisi. Les contrôleurs aux droits fondamentaux étant quant à eux directement déployés sur les théâtres d'opération, une expérience opérationnelle préalable en matière de surveillance des frontières serait une incontestable plus-value dans l'exercice de leurs fonctions . Celle-ci leur permettrait de détecter et de qualifier plus rapidement d'éventuelles violations des droits fondamentaux, et d'y donner les suites appropriées.
En outre, il est recommandé que le conseil d'administration procède régulièrement à l'évaluation professionnelle de l'officier aux droits fondamentaux et que ses décisions fassent l'objet d'un avis annuel du Médiateur européen.
4. Les autres dispositions de la proposition de résolution européenne
La proposition de résolution européenne comprend par ailleurs trois recommandations concrètes visant à augmenter la responsabilité et la transparence de l'agence. Celles-ci portent sur la revalorisation du coefficient indemnitaire appliqué aux personnels de l'agence, sur la nécessité d'un recrutement ambitieux dans les services dédiés à l'analyse des risques et sur l'organisation d'exercices conjoints entre les personnels de l'agence Frontex et des États membres.
L'importance de l'action de lutte contre l'immigration irrégulière et les réseaux criminels transfrontaliers de l'agence est par ailleurs mise en exergue, et ce sur l'ensemble des théâtres d'opération où elle est impliquée. La poursuite de la politique des accords de statut, lesquels constituent une solution efficace pour prévenir l'arrivée de migrants irréguliers dans l'UE, est également explicitement soutenue.
Sur la question du contrôle parlementaire de Frontex , la proposition de résolution européenne regrette que le Parlement européen ait décidé unilatéralement d'instituer un groupe de suivi de Frontex et défend, en lieu et place, l'instauration d'un groupe de contrôle conjoint avec les Parlements nationaux, sur le modèle de celui mis en place dans le cas d'Europol .
En conclusion, la PPRE exclut toute révision du mandat de Frontex, afin de laisser le temps à l'agence d'assumer pleinement son mandat actuel . Elle invite le Gouvernement à défendre cette position.
*
Suivant l'avis de la commission des affaires européennes et de son rapporteur, et moyennant les quelques ajustements issus des amendements qu'elle a adoptés, la commission des lois a approuvé sans réserve les orientations figurant au sein de la proposition de résolution européenne portée par les présidents Jean-François Rapin et François-Noël Buffet.
* 19 Si un appel à contribution des Parlements nationaux a bien été effectué par la Commission européenne dans le cadre du processus d'évaluation, le délai alloué était trop restreint pour que le Sénat puisse se prononcer en temps utile
* 20 Frontex, news release, « EU's external borders in 2022: Number of irregular border crossings highest since 2016 » , 13 janvier 2023.
* 21 À partir des données communiquées par la direction générale des étrangers en France (DGEF).